Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 11 september 2024 en het nader rapport d.d. 30 juni 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 15 mei 2024, no.2024001181,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 11 september 2024, nr. W04.24.00105/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 15 mei 2024, no.2024001181, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Kadasterwet in verband met de toekenning van een taak aan de Dienst voor het
kadaster en de openbare registers voor het beheer en ontsluiten van geo-informatie
voor eenieder, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel geeft een wettelijke grondslag voor het beheren van een digitaal
platform, PDOK geheten (Publieke dienstverlening op de kaart). Dat platform bestaat
al sinds 2018; het ontsluit geografische informatie uit diverse bronnen op een toegankelijke
manier voor het publiek. PDOK wordt in stand gehouden door de Dienst van het Kadaster
(hierna: Kadaster) op basis van contracten met de leveranciers van de datasets.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft er begrip voor dat de regering
met het voorstel beoogt de bestaande praktijk een wettelijke grondslag te geven. Zij
maakt opmerkingen over de vormgeving van deze wettelijke taak, de positie van het
Kadaster als zelfstandig bestuursorgaan en de verwerking van (potentiële) bijzondere
persoonsgegevens. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en
eventueel van het wetsvoorstel.

1. Inleiding

Het digitale platform PDOK ontsluit op dit moment 239 datasets met geografische informatie,
die afkomstig is van 17 leveranciers, waaronder het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Centraal
Bureau voor de Statistiek (CBS), Rijkswaterstaat, provincies en waterschappen. Het
Kadaster is zelf de grootste leverancier van datasets; dat betreft onder andere de
registraties voor kadastrale percelen, adressen en gebouwen, topografie, publiekrechtelijke
beperkingen en ruimtelijke plannen.1 De datasets die door het Kadaster worden beheerd worden aangeleverd door een grotere
groep organisaties, zoals gemeenten, maar ook door burgers bij bijvoorbeeld de eigendomsoverdracht
van onroerende zaken.2

PDOK bestaat sinds 2018 en werkt tot nu toe alleen op basis van opdrachten, gegeven
door de leveranciers (waaronder dus het Kadaster zelf). PDOK biedt de mogelijkheid
om verschillende soorten informatie op de kaart zichtbaar te maken, waarbij afnemers
zelf kunnen selecteren welke informatie zij willen zien en combineren. Daarnaast kunnen
afnemers data overnemen en ontsluiten in eigen webpagina’s of apps, en kunnen zij
data in bulk afnemen.3

De nieuw voorgestelde wettelijke taak4 houdt in dat het Kadaster geo-informatie beheert en ontsluit:

– op verzoek van overheidsorganen, en

– op verzoek van derden, mits de ontsluiting naar het oordeel van de Minister een doelmatige
geo-informatie-infrastructuur bevordert.

Het Kadaster wordt wettelijk verplicht de geo-informatie aan eenieder kosteloos ter
beschikking te stellen.

2. Reikwijdte van de wettelijke taak

Het Kadaster krijgt de wettelijke taak om op verzoek van overheidsorganisaties en
derden geo-informatie te beheren, te ontsluiten en aan iedereen ter beschikking te
stellen. In de toelichting wordt het begrip «geo-informatie» omschreven als «data
met een locatiecomponent, dan wel locatiegebonden data, data met een x en een y component
op de kaart».5

Deze ruime omschrijving betekent dat hieronder bijna alle registraties vallen waarvoor
het Kadaster al bij wet is aangewezen als beheerder.6 Dit betreft de Basisregistraties voor waardering van onroerende zaken, adressen en
gebouwen en (grootschalige) topografie, de registratie voor boven- en ondergrondse
netten en netwerken, en de openbare registers voor registergoederen.7 Deze nieuwe taak lijkt een overlapping te vertonen met de al bestaande taken van
het Kadaster.

De wetten waarin deze registraties worden geregeld bevatten regels over beheer en
ontsluiting: de soorten gegevens die moeten worden bijgehouden, bewaartermijnen, actualiteit
en authenticiteit, de manier waarop derden toegang tot de gegevens hebben en de bescherming
van persoonsgegevens. De nieuwe wettelijke taak wordt minder nauwkeurig gereguleerd.
Door de overlapping met de bestaande taken kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag
welk regime er geldt.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de verhouding tussen de nieuwe
wettelijke taak en bestaande regelingen, en zo nodig de wettelijke omschrijving van
de nieuwe taak meer toe te spitsen.

De Dienst voor het kadaster en de openbare registers (hierna in lijn met het wetsvoorstel:
de Dienst) is op grond van verschillende wetten beheerder van verschillende (geo-)
basisregistraties, zoals de Basisregistratie grootschalige topografie (BGT), de Basisregistratie
topografie (BRT), de Basisregistratie Kadaster (BRK) en de Basisregistratie adressen
en gebouwen (BAG). Deze (geo-)basisregistraties worden op dit moment al ontsloten
via PDOK. Het voorliggende wetsvoorstel beoogt hierin geen verandering aan te brengen.

Het voorliggende wetsvoorstel formaliseert slechts de bestaande praktijk waarin de
Dienst naast de geo-basisregistraties ook geo-informatie voor andere partijen beheert
en ontsluit via PDOK. Het wetsvoorstel laat daarmee de verplichtingen die de Dienst
heeft met betrekking tot «eigen» registraties onverlet. In paragraaf 2 van de memorie
van toelichting is de verhouding tussen de nieuwe wettelijke taak en de bestaande
wettelijke taken voor de Dienst verduidelijkt.

3. Vormgeving van de wettelijke taak

PDOK was eerst een initiatief van verschillende overheidsorganisaties, waarbij het
Kadaster PDOK beheerde op basis van opdrachten en afzonderlijke contracten. Na het
terugtreden van een aantal partners heeft deze infrastructuur borging in de wet nodig,
aldus de toelichting.8

a. Verplichting om gegevens te leveren en financiering

Er is voor gekozen de bestaande leveranciers niet te verplichten tot aanleveren van
de gegevens. Dit sluit blijkens de toelichting aan bij de bestaande werkwijze.9

Nu gekozen wordt voor een wettelijke regeling kan echter ook worden stilgestaan bij
de vraag of de medewerking van overheidsorganen vrijwillig moet blijven. PDOK heeft
immers meer waarde als alle relevante overheidsorganen meedoen. Als, bijvoorbeeld,
sommige provincies of waterschappen wel meedoen, maar andere niet, ontstaan er – letterlijk
– witte vlekken op de kaart. Centrale ontsluiting van omvangrijke gegevenscollecties
is vooral waardevol als iedereen meedoet, zodat het systeem sluitend en compleet is.

In het huidige stelsel komen de kosten van PDOK voor rekening van de leveranciers.
In het voorstel blijft dat zo. Nu gekozen wordt voor een wettelijke taak, zou overwogen
kunnen worden om deze te bekostigen vanuit het Rijk, als de opdrachtgever voor het
stelsel.10 Structurele financiering uit één bron is bovendien eenvoudiger uit te voeren dan
financiering op basis van prestaties en declaraties door tientallen partijen. In het
geval het systeem van vrijwillige medewerking wordt gehandhaafd, kan centrale financiering
de medewerking bevorderen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het voorgaande en het
voorstel zo nodig aan te passen.

Met de Afdeling is het kabinet van oordeel dat de waarde van PDOK naarmate het aantal
overheidsorganen dat geo-informatie laat beheren en ontsluiten in PDOK toeneemt. Het
voorliggende wetsvoorstel beoogt het aanbieden van geo-informatie dan ook te bevorderen.
Op grond van het voorgestelde artikel 98c, eerste lid, onder a, van de Kadasterwet
is de Dienst verplicht de geo-informatie van overheidsorganen desverzocht te beheren
en te ontsluiten. Anders dan bij niet-overheidsorganen beoordeelt de Dienst hierbij
niet meer of de geo-informatie de doelmatige geo-informatie-infrastructuur bevordert.

Het voorliggende wetsvoorstel beoogt echter geen materieelrechtelijke verandering
aan te brengen in de wettelijke taken van overheidsorganen met betrekking tot de geo-informatie
of geo-registraties die zij beheren. Een dergelijke beslissing, die gevolgen zou hebben
voor een groot aantal overheidsorganen, zou de reikwijdte van dit wetvoorstel aanzienlijk
vergroten en wordt (vooralsnog) niet opportuun geacht.

Ook de eventuele centrale financiering van PDOK moet worden gezien in een bredere
discussie met andere overheidsorganen over de financiering van de Nationale Geo-informatie
Infrastructuur (NGII). Deze discussie valt buiten de scope van dit voorstel.

b. De rol van marktpartijen

De toelichting merkt op dat het aanbieden van beheer en ontsluiting van geo-informatie
ook door andere partijen dan het Kadaster kan plaatsvinden en dus een economische
activiteit is. Niettemin is de Wet Markt en Overheid niet van toepassing. De informatie,
opgenomen in de Nederlandse geo-informatie infrastructuur, is onmisbaar in tal van
processen binnen overheden en bedrijven, en voor maatschappelijke uitdagingen. Het
Kadaster combineert die informatie en maakt die voor iedereen toegankelijk, waardoor
een gelijk speelveld qua informatievoorziening ontstaat. Er is geen garantie dat de
markt dit kan, zo stelt de toelichting.11

Een marktactiviteit mag niet aan het Kadaster worden toegestaan indien het belang
van die activiteit voor het Kadaster niet opweegt tegen het belang van derden om tegen
zodanige concurrentie te worden beschermd.12 Indien bepaalde marktactiviteiten worden toegestaan, zijn daarop ook in beginsel
de gedragsregels van de Wet Markt en Overheid van toepassing.13 In dat geval volgt uit die wet en uit uitspraken van het College van Beroep voor
het bedrijfsleven dat het oordeel dat sprake is van een publieke taak een draagkrachtige
motivering vergt.14

PDOK combineert een aantal informatiebronnen die in de meeste gevallen al openbaar
toegankelijk zijn. Veel informatie die onmisbaar is voor overheden en bedrijven is
echter doorgaans al ontsloten via de afzonderlijke leveranciers. Op die basis zijn
bijvoorbeeld gegevens over ondergrondse netwerken ontsloten, zodat grondroerders die
zich goed informeren veilig kunnen graven.

In de toelichting wordt niet uitgelegd in welke mate dat het geval is met de combinaties
van gegevens uit verschillende bron die via PDOK nader zijn ontsloten. Daardoor is
onvoldoende gemotiveerd dat het instandhouden van PDOK voortvloeit uit een publieke
taak die zwaarder weegt dan het belang van derden om te worden beschermd tegen deze
concurrentie.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

Via PDOK krijgen overheidsorganen en niet-overheidsorganen de mogelijkheid om hun
geo-informatie betrouwbaar te laten beheren en landsdekkend te laten ontsluiten. Zo
beschikt de gebruiker over een voorziening met een aanzienlijke hoeveelheid aan geo-informatie
op één plek. Juist de mogelijkheid om al deze gegevens uit de verschillende geo-informatiebronnen
te combineren, versterkt het maatschappelijke belang van deze voorziening. PDOK voorziet
bovendien in een terugvaloptie voor overheidsorganen die wettelijk verplicht zijn
hun geo-informatie te ontsluiten via een hoogwaardige ontsluitingsvoorziening.

De wettelijke verankering van de beheer- en ontsluittaak benadrukt deze publieke taak
van de Dienst. In paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting is het karakter van
deze publieke taak van de Dienst en de relatie tot de Wet Markt en Overheid nader
toegelicht.

4. Positie van het Kadaster als een zelfstandig bestuursorgaan

Het Kadaster (voluit: Dienst voor het kadaster en de openbare registers) is een zelfstandig
bestuursorgaan (zbo).15 Dat betekent dat taken bij wet aan het Kadaster zijn opgedragen en dat de Minister
ten opzichte van het Kadaster alleen de bevoegdheden heeft die hem bij de wet zijn
toegekend. Een van die taken is de bevordering van een doelmatige geo-informatie infrastructuur.16

a. Toelating van derden tot het stelsel

Derden die geen overheidsorganisatie zijn kunnen op hun verzoek geo-informatie leveren
aan PDOK. Dat kan echter alleen als de Minister van oordeel is dat deze informatie
een doelmatige geo-informatie-infrastructuur bevordert.17 Dit oordeel van de Minister sluit volgens de toelichting aan bij de algemene verantwoordelijkheid
van de Minister van BZK voor de Nederlandse geo-informatie-infrastructuur.18

De Afdeling merkt op dat de Minister stelselverantwoordelijkheid heeft voor de geo-informatie-infrastructuur,
maar dat de bevordering van een doelmatige geo-informatie-infrastructuur een wettelijke
taak van het Kadaster is.19 Het voorstel houdt in dat de Minister in een concreet geval invloed kan uitoefenen
op de bevoegdheidsuitoefening van het zbo.20 Het Kadaster heeft tot nu toe zelf beslist over het toelaten van derden, zonder dat
gebleken is van problemen. Dit roept de vraag op waarom deze taak niet aan het Kadaster
wordt overgelaten.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en het voorstel zo nodig
aan te passen.

De Afdeling stelt terecht dat de bevordering van een doelmatige geo-informatie-infrastructuur
een wettelijke taak van de Dienst is (Artikel 2a, aanhef en onder b, van de Kadasterwet).
Daarnaast onderschrijft het kabinet het oordeel van de Afdeling dat de Dienst een
zelfstandig bestuursorgaan (zbo) is en de Minister slechts een stelselverantwoordelijkheid
heeft voor goede uitvoering van de wettelijke taken van dit zbo. Om meer recht te
doen aan deze uitgangspunten is, in lijn met het advies, de beoordeling of de geo-informatie
van derden een doelmatige geo-informatie-infrastructuur bevordert bij de Dienst zelf
belegd. De Minister behoudt de bevoegdheden die hem op grond van de Kaderwet ZBO en
de Organisatiewet Kadaster zijn toegekend.

Het voorgestelde artikel 98c, eerste lid, onder b, van de Kadasterwet en het algemene
en artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting zijn op dit punt gewijzigd.

b. Ministeriële regeling voor technische eisen

Bij regeling van de Minister worden regels gesteld omtrent de voorwaarden waaraan
geo-informatie moet voldoen om door de Dienst beheerd en ontsloten te kunnen worden.21 Het gaat volgens de toelichting onder meer om technische compliance checks en standaarden
(bijvoorbeeld aanleverformats), die het Kadaster nu nog zelf bepaalt.22

De hoofdregel, neergelegd in de Aanwijzingen voor de regelgeving, is dat een zelfstandig
bestuursorgaan geen algemeen verbindende voorschriften vaststelt.23 Het Kadaster is in 1994 verzelfstandigd vanwege de specialistische kennis waarover
de organisatie beschikte;24 daarbij is de keus gemaakt om het vaststellen van technische voorschriften bij het
Kadaster neer te leggen.25 De Aanwijzingen voor de regelgeving bieden daar ruimte voor.26 Uit de toelichting blijkt niet dat het Kadaster deze taak op dit moment niet naar
behoren uitvoert.

De Afdeling adviseert de keus om deze voorschriften vast te stellen bij ministeriële
regeling nader te bezien.

Om de geo-informatie daadwerkelijk te kunnen beheren en ontsluiten in PDOK, is het
noodzakelijk dat deze informatie voldoet aan bepaalde technische voorwaarden. Met
het oog hierop wordt het wenselijk geacht dat hierover regels kunnen worden gesteld.
Na heroverweging ligt het, zoals de Afdeling ook adviseert, in de rede dat deze voorwaarden
worden gesteld door de organisatie die deze specialistische kennis hierover in huis
heeft.

In het voorgestelde artikel 98c, derde lid, van de Kadasterwet is daarom nu bepaald
dat niet de Minister maar de Dienst deze regels kan stellen. Het algemene deel en
het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting zijn in die zin aangepast.

5. Verwerking van potentiële (bijzondere) persoonsgegevens

De meeste gegevens die nu in PDOK aanwezig zijn hebben een zakelijk karakter, maar
sommige datasets bevatten gegevens die afgeleid zijn van persoonsgegevens. Zo levert
het CBS statistieken over inwoners in postcodegebieden. Het gaat onder meer om gegevens
over aantallen migranten en over het aantal ontvangers van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen.27

Volgens de toelichting is niet uitgesloten dat een gebruiker verschillende losse datasets
combineert met bijvoorbeeld gegevens uit de geo-basisregistraties of van buiten de
centrale voorziening, en dat dan gegevens herleidbaarheid zijn op persoonsniveau.
Wat een gebruiker echter doet met de geo-informatie die ontsloten wordt ligt binnen
de verantwoordelijkheid van die gebruiker (als verwerkingsverantwoordelijke) en valt
buiten de scope van dit wetsvoorstel, aldus de toelichting.28

De Afdeling heeft begrip voor deze redenering. Niettemin is de vraag of en zo ja,
hoe het Kadaster de eventuele mogelijkheden van derden om geo-informatie tot personen
te herleiden, kan beïnvloeden en de daarmee gepaard gaande risico’s kan beperken.
Dit is met name van belang voor zover het zou kunnen gaan om de gegevens die hiervoor
werden genoemd, waarvan denkbaar is dat ze op enig moment worden herleid tot bijzondere
persoonsgegevens, namelijk etnische gegevens en gezondheidsgegevens.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel
aan te passen.

PDOK is de technische voorziening die overheden in staat stelt om desgewenst hun open
geodata aan iedereen beschikbaar te stellen. Uitgangspunt bij dit type data is dat
daarin geen persoonsgegevens worden opgenomen. De geo-informatie die via PDOK wordt
ontsloten ziet op objecten («locatiegebonden informatie») en niet op subjecten («personen»).
De door de Afdeling genoemde CBS-statistieken zijn door het CBS zelf bestempeld als
open data en worden ook door het CBS zelf beschikbaar gesteld.

Data-aanbieders en data-afnemers zijn en blijven zelf verantwoordelijk voor de verwerking
van de data en dienen zicht te houden aan privacy-wetgeving. Data-aanbieders, zoals
het CBS, worden hierop overigens ook gewezen.

Ook bij een eventuele doorontwikkeling van PDOK, bijvoorbeeld naar een voorziening
met de mogelijkheid tot gecombineerd bevragen, is de bescherming van (bijzondere)
persoonsgegevens altijd een belangrijke overweging.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
E. Boekholt-O'Sullivan