Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 981 Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet voortgezet onderwijs 2020, de Wet primair onderwijs BES en de Wet medezeggenschap op scholen in verband met de invoering van de mogelijkheid voor het funderend onderwijs bijzondere verplichtingen te verbinden aan aanvullende bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen (gerichte bekostiging)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 15 oktober 2025 en het nader rapport d.d. 29 juni 2026, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 mei 2025 nr. 2025001067,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 15 oktober 2025, nr. W05.25.00133/I, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 14 mei 2025, no.2025001067, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet
voortgezet onderwijs 2020 en de Wet primair onderwijs BES in verband met de invoering
van de mogelijkheid voor het funderend onderwijs bijzondere verplichtingen te verbinden
aan aanvullende bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen, met memorie van toelichting.
Het primair en het voortgezet onderwijs wordt voor het grootste deel gefinancierd
via een vrij te besteden lumpsum. De regering wenst echter meer zicht en grip te krijgen
op de besteding van onderwijsmiddelen. Het wetsvoorstel regelt daarom een nieuwe geldstroom
waaraan verplichtingen kunnen worden verbonden, de zogeheten «gerichte bekostiging».
Zo kan volgens de regering financiering met centrale sturing worden verstrekt ter
verbetering van het onderwijs. In eerste instantie is de gerichte bekostiging bestemd
voor basisvaardigheden zoals Nederlands en rekenen. Indien scholen niet aan de verplichtingen
voldoen, kan het geld worden teruggevorderd.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de financiering en de inrichting
van het onderwijs onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Bij de invoering van de
lumpsum was de bestedingsvrijheid van scholen het uitgangspunt, gebaseerd op vertrouwen
in scholen in combinatie met een verantwoordingsplicht. Gradueel is echter een tendens
zichtbaar waarbij het vrij besteedbare aandeel in de totale financiering afneemt.
De voorgestelde gerichte bekostiging geeft deze ontwikkeling een verdere impuls.
In de afgelopen jaren is geleidelijk weg bewogen van de ontwerpprincipes van het stelsel.
Daarmee ontstaat in toenemende mate de situatie dat het stelsel aan de hand van twee
tegengestelde uitgangspunten is ingericht: bestedingsvrijheid voor scholen enerzijds
en centrale overheidssturing anderzijds.
Als gevolg daarvan rijst de vraag of de geschetste ontwikkeling niet neerkomt op een
geleidelijke wijziging van het stelsel als zodanig. Indien daarvoor wordt gekozen,
is het cruciaal dat een duidelijke keuze wordt gemaakt voor samenhangende uitgangspunten
en ontwerpprincipes. Dit is niet alleen belangrijk uit het oogpunt van rechtszekerheid,
rust en voorspelbaarheid voor scholen. Het schept ook helderheid in het debat met
het parlement als medewetgever.
Daarnaast is het van belang dat een stelselwijziging expliciet en weloverwogen plaatsvindt.
Die moet vanwege het uitgangspunt van proportionaliteit gebaseerd zijn op een gedegen
probleemanalyse, voor zover mogelijk op basis van empirische gegevens. In de toelichting
is niet aannemelijk gemaakt dat meer centrale sturing leidt tot een duurzame verbetering
van het onderwijs. De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel nader te bezien in
het licht van de bredere discussie over de wenselijke inrichting van het stelsel.
Voorts adviseert de Afdeling de ongewenste gevolgen van het wetsvoorstel opnieuw te
wegen. Zij wijst in het bijzonder op het risico van het complexer maken van het financieringsstelsel
en een verdere inperking van de bestedingsvrijheid van scholen. Tot slot bevat het
wetsvoorstel een te ruime delegatiegrondslag.
In verband hiermee dient het wetsvoorstel nader te worden bezien.
1. Inhoud en achtergrond van het wetsvoorstel
Het primair en het voortgezet onderwijs wordt voor het grootste deel gefinancierd
via de lumpsum. Deze bestaat uit twee onderdelen: de basisbekostiging en de aanvullende
bekostiging. Beide geldstromen zijn vrij te besteden door onderwijsinstellingen. Een
derde financieringsbron zijn subsidies, waaraan specifieke voorwaarden kunnen worden
gesteld. Bij niet naleving kunnen deze worden teruggevorderd.
De aanvullende bekostiging heeft volgens de regering als nadeel dat er geen afdwingbare
verplichtingen aan kunnen worden verbonden. Om dit te adresseren, introduceert het
wetsvoorstel met de zogeheten «gerichte bekostiging» een nieuwe vorm van onderwijsfinanciering.
Deze komt er in feite op neer dat aan het bestaande instrument van de aanvullende
bekostiging wel afdwingbare eisen kunnen worden gesteld.
De regering wil de gerichte bekostiging inzetten voor een «duurzame verbetering» van
het onderwijs. In eerste instantie zal deze verbetering worden gericht op «in ieder
geval» de vakken Nederlands, rekenen of wiskunde, burgerschap en digitale geletterdheid
(basisvaardigheden). Daarnaast kan het instrument worden ingezet in spoedeisende situaties.1
De eisen aan de gerichte bekostiging worden nader geregeld bij ministeriële regeling.2 De eisen kunnen betrekking hebben op het doel, de termijn en de activiteiten waaraan
het geld mag worden besteed. Deze eisen kunnen nader geconcretiseerd worden in verplichtingen
tot het opstellen van een plan van aanpak, activiteitenverslagen, registratie van
het aantal uren respectievelijk leerlingen dat een bepaald lesaanbod krijgt, verplichtingen
om samen te werken met andere scholen en communicatie. Tot slot kunnen er informatieverplichtingen
worden verbonden aan de gerichte bekostiging ten behoeve van onderzoek en monitoring.3 De instellingsaccountant en de inspectie controleren of aan de verplichtingen is
voldaan. Om dergelijke controles mogelijk te maken, gelden er diverse registratie-
en verantwoordingsverplichtingen.4
Achtergrond van het wetsvoorstel is dat de regering meer «zicht en grip» wil krijgen
op de besteding van de onderwijsgelden en sterker wil sturen op verbetering van het
onderwijs in de basisvaardigheden. Ook wijst de regering op de ambitie om de wildgroei
aan subsidies tegen te gaan en om deze om te zetten naar solide en structurele bekostiging.5 Het wetsvoorstel heeft volgens de regering geen directe gevolgen voor de regeldruk,
omdat dit zal afhangen van de mate waarin er eisen worden gesteld.
2. Stelsel
De financiering van het onderwijs hangt onlosmakelijk samen met het sturingsmechanisme.6 Dit betekent dat veranderingen in de financiering moeten worden bezien op de implicaties
voor de inrichting van het stelsel als geheel.
a. Uitgangspunt stelsel: bestedingsvrijheid scholen
De lumpsumfinanciering is in 1996 ingevoerd in het voortgezet onderwijs en in 2006
in het primair onderwijs.7 Dit betekent dat schoolbesturen één bedrag ontvangen voor personeel, huisvesting
en onderwijsmiddelen. De lumpsum wordt berekend op basis van een bedrag per school
en een bedrag per leerling.8 Voordien bestond er een declaratiestelsel, waarbij scholen voorschotten moesten aanvragen
die achteraf werden verrekend.
Basisgedachte achter de introductie van de lumpsum was een vergroting van de autonomie
en bestedingsvrijheid van scholen: «Meer ruimte geven aan scholen om het onderwijs
te organiseren op basis van een eigen visie, en zo gebruik maken van de professionaliteit
die op scholen aanwezig is, bevordert de kwaliteit van het onderwijs».9 Het paste ook in de (al eerder ingezette) tendens van vereenvoudiging, deregulering
en decentralisering in het onderwijs en in andere sectoren.10 Ook meer recent heeft de wetgever deze basisgedachte achter de lumpsum bevestigd.
Zo beoogt de Wet vereenvoudiging bekostiging primair onderwijs om in het licht van
de lumpsum de complexiteit en onbedoelde sturende werking te verminderen en de voorspelbaarheid
te vergroten.11
De lumpsum stelt besturen bovendien in staat om integraal beleid te voeren en een
meerjarige visie (en een bijbehorende meerjarige begroting) op te stellen en administratieve
lasten te verminderen. Dat zijn weer elementen die voortvloeien uit de gedachte om
door autonomievergroting de onderwijskwaliteit te verbeteren. Dit vanuit het besef
dat centrale aansturing geen oplossing was en geen recht deed aan de variëteit tussen
scholen.12 Ook vormde de ontwikkeling naar meer autonomie voor scholen een uitdrukking van vertrouwen
in de mogelijkheden van de school om hoogwaardige kwaliteit te leveren.13
Een zekere mate van autonomie van onderwijsinstellingen volgt ook uit de grondwettelijke
onderwijsvrijheid, de verenigingsvrijheid en (in geval van bijzonder onderwijs) de
godsdienstvrijheid. Die autonomie is niet absoluut en kan worden beperkt. Dergelijke
beperkingen dienen wel proportioneel te zijn. Dat wil zeggen dat de beperking evenredig
moet zijn aan het beoogde doel en geschikt moet zijn om dat doel te behalen. Daaruit
volgt ook dat het overheidsingrijpen niet verdergaat dan strikt noodzakelijk is. Daarom
moet worden gekozen voor de minst belastende maatregel (subsidiariteit).14
De regering benadrukte bij de invoering van de lumpsum dat autonomie niet vrijblijvend
is: «bij meer autonomie en meer verantwoordelijkheid hoort ook een versterking van
de verantwoording [...] meervoudige publieke verantwoording die voorziet in toezicht
binnen de school en vanuit de overheid (inspectie, gemeente en het Ministerie van
OCW)».15 De lumpsum gaat dus gepaard met verplichtingen zoals een jaarverslag, een rol van
de medezeggenschap en controle en toezicht inclusief verplichte accountantscontrole
op de jaarstukken.16
b. Tendens naar meer centrale sturing
De basisbekostiging is de belangrijkste inkomstenbron voor scholen. Het aandeel van
de basisbekostiging in de totale financiering is in de loop der jaren echter wel afgenomen.
In de periode 2010–2015 verliep nog circa 97% (primair onderwijs) respectievelijk
87% (voortgezet onderwijs) van de financiering via de basisbekostiging. In 2024 was
dit aandeel teruggelopen tot ongeveer 77% voor beide onderwijssectoren.17 In de plaats van de basisbekostiging is allengs meer geld via aparte regelingen verstrekt,
zoals subsidies, aanvullende bekostiging en ondersteuningsfinanciering.18
Deze ontwikkeling staat niet op zichzelf, maar moet gezien worden in het licht van
een groeiende behoefte (bij de regering en het parlement) aan meer centrale overheidssturing
in het onderwijs. Ook in recente Kamerbrieven is genoemd dat er behoefte is aan meer
«grip» van de rijksoverheid op het onderwijs. Gesproken wordt van een «trendbreuk
in de sturing op het onderwijs vanuit de overheid.19
Wat betreft de financiering constateert de Minister dat de lumpsum «te weinig grip»
kent. Volgens de regering kunnen aan lumpsumbekostiging geen specifieke verplichtingen
verbonden worden. Ook is deze te weinig transparant in de zin dat er te weinig zicht
op de besteding van de middelen is. Hierdoor is er maatschappelijk en bij de regering
en het parlement een beeld dat er veel geld in het onderwijs wordt geïnvesteerd, zonder
dat er goed zicht is op de effecten van deze investeringen: hoe ze landen in de klas
en bijdragen aan onderwijskwaliteit en kansengelijkheid, aldus de regering.20
De regering heeft eind 2024 in het «Herstelplan kwaliteit» aangekondigd de lumpsum
te willen omvormen tot een bekostiging met normen voor besteding: «Er komt een norm
voor de hoeveelheid middelen voor het primaire proces (deze landen in de klas) en
een maximale norm voor overhead.»21 In deze lijn is er nu ook een wetsvoorstel in voorbereiding dat (onder meer) ingrijpt
op het personeelsbeleid door binnen de lumpsum de uitgaven voor externe inhuur te
maximeren.22 De toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel besteedt geen aandacht aan dit herstelplan
en de bredere discussie over (hervorming van) de financiering van het onderwijs.
c. Belang van samenhang
Gelet op het voorgaande rijst de vraag of de geschetste tendens niet neerkomt op een
geleidelijke wijziging van het stelsel als zodanig. In algemene zin kan een stelselwijziging
op zichzelf legitiem zijn als is aangetoond dat een stelsel niet functioneert of niet
de gewenste resultaten oplevert. Cruciaal daarbij is een duidelijke keuze voor effectieve
en samenhangende uitgangspunten en ontwerpprincipes. Dit is niet alleen belangrijk
uit het oogpunt van rechtszekerheid, rust en voorspelbaarheid voor het onderwijsveld.
Het schept ook helderheid voor het debat met het parlement als medewetgever.
De Afdeling merkt op dat met de hiervoor geschetste tendens naar centrale sturing
stilaan is weg bewogen van de ontwerpprincipes van het stelsel. Naast de basisgedachte
bij de invoering van het stelsel (autonomie zorgt voor kwaliteit) heeft nu ook de
idee postgevat dat meer centrale sturing nodig is om kwaliteit te waarborgen. Daarmee
ontstaat in toenemende mate de situatie dat het stelsel aan de hand van twee tegengestelde
uitgangspunten is ingericht.
In dit verband ontbreekt een gedegen probleemanalyse waarin uiteen wordt gezet welke
problemen in het onderwijs met dit wetsvoorstel worden aangepakt.23 Daarnaast is onduidelijk op welke wijze centrale sturing effectief leidt tot een
duurzame verbetering van het onderwijs. Voor zover de leerprestaties niet aan de verwachtingen
voldoen, is in de toelichting niet aannemelijk gemaakt dat dit wordt veroorzaakt door
de wijze waarop het stelsel is ingericht. De toelichting gaat niet in op mogelijke
alternatieven om de onderwijskwaliteit te bevorderen.
Daarnaast is het van belang dat een wijziging van het stelsel weloverwogen en expliciet
plaatsvindt. Die moet vanwege het genoemde uitgangspunt van proportionaliteit gebaseerd
zijn op een gedegen probleemanalyse, voor zover mogelijk op basis van empirische gegevens.
Tevens moeten daarbij de gevolgen en (onbedoelde) neveneffecten (zie hierna punt 3)
in ogenschouw worden genomen.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel nader te bezien in het licht van de bredere
discussie over de wenselijke inrichting van het stelsel. Hierbij dient aandacht te
worden besteed aan een gemotiveerde probleemanalyse alsmede aan de wijze waarop dit
probleem effectief wordt aangepakt.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
afdeling) is de aanleiding (paragraaf 2.1), probleembeschrijving (paragraaf 2.2) en
probleemaanpak significant gewijzigd en aangevuld (paragraaf 2.4) in de memorie van
toelichting (MvT). Er is daarbij duidelijker gemaakt dat het wetsvoorstel voortkomt
uit analyses in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid
(hierna: IBO).24 Hieronder wordt dit nader toegelicht.
Volgens het IBO kan de overheid niet langer tevreden zijn met het (enkel) realiseren
van extra financiële middelen voor het onderwijs, maar zal zij scholen en docenten
concreter moeten helpen bij het realiseren van beter onderwijs.25 Daarbij is gekeken naar verschillende sturingsfilosofieën, waarbij wordt geconcludeerd
dat geen sturingsmodel empirisch gezien een hogere onderwijskwaliteit oplevert. Desalniettemin
dient de overheid volgens het IBO een sturingskeuze te maken en die consistent uit
te voeren zodat alle actoren hun rol ook goed kunnen invullen. Dit verschaft duidelijkheid
naar het onderwijsveld. In het IBO is geconcludeerd dat de sturing vanuit de overheid
tot dan toe niet effectief is en er onvrede heerst bij leraren, schoolleiders en besturen
over de sturing vanuit de overheid, dan wel vanuit de besturen.26 Om effectief te kunnen sturen moeten de volgende elementen op orde moeten zijn: heldere
en gedragen doelen, zicht op prestaties, de juiste prikkels vanuit beleid en voldoende
uitgeruste actoren. Ook blijkt uit het IBO dat voor vragen die het schoolbestuur overstijgen
een sterk autonoom model (met veel ruimte voor het schoolbestuur) minder geschikt
is. Thema’s als kansengelijkheid en het lerarentekort overstijgen het niveau van het
schoolbestuur en vragen dan om samenwerking en actieve sturing vanuit de overheid.
Bij die meer actieve sturing passen dan ook maatregelen zoals een gerichte financiering.27 Het IBO concludeerde dan ook dat het huidige stelsel beter kan functioneren als knelpunten
ten aanzien van doelen, prestaties en prikkels worden opgelost. Daarmee blijft de
autonomie van scholen het uitgangspunt. De introductie van gerichte bekostiging kan
niet worden gezien als een stelselwijziging.28
Naar aanleiding van deze conclusie is wel een herijking in het sturingsmodel in het
funderend onderwijs aangekondigd. Hiervoor zijn vele gesprekken gevoerd met betrokkenen
in het onderwijs, wat heeft geleid tot een probleemanalyse over sturing. Samengevat
zijn de volgende drie problemen die betrekking hebben op het wetsvoorstel geïdentificeerd:
• De overheid stuurt onduidelijk, inconsistent en veel: het heeft de overheid lange
tijd ontbroken aan heldere doelen en een langetermijnvisie. Daarnaast stuurde de overheid
inconsistent. Zo is het schoolbestuur eindverantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit,
maar is er regelmatig door de overheid om besturen heen gestuurd door verantwoordelijkheden
op schoolniveau te beleggen. Tot slot stuurde de overheid veel en overlaadde daarmee
het onderwijsveld met beleidsmaatregelen.
• Te veel incidentele middelen en de lumpsum kent beperkingen: extra middelen werden
vaak incidenteel als subsidie verstrekt bovenop de bekostiging, zelfs als die structureel
beschikbaar waren. Daarnaast is de lumpsum onvoldoende transparant. Het is niet voldoende
zichtbaar wat er met de bekostiging gebeurt, wat kan leiden tot wantrouwen binnen
de schoolorganisatie en vanuit de regering en het parlement. Tot slot is er behoefte
aan meer grip op de middelen. De huidige bekostiging heeft niet de mogelijkheid om
verplichtingen te stellen.
• Sturing binnen de schoolorganisatie is onvoldoende geborgd: de schoolleider heeft
een te beperkte (formele) verantwoordelijkheid binnen de schoolorganisatie, terwijl
deze eigenlijk een sleutelpositie heeft. De rolvastheid en professionaliteit van onderwijsprofessionals
kan beter en de huidige medezeggenschapsregels leiden niet altijd tot gedragen beslissingen.
Wat betreft bekostiging is het probleem dus dat er sprake is van te veel incidentele
financiële middelen en kent de lumpsum beperkingen. Sinds 2020 zijn er veel incidentele
middelen, naast de structurele bekostiging, verstrekt. Het personeel dat wordt aangesteld
met incidentele middelen kan in veel gevallen niet voor langere tijd aan de school
worden verbonden, wat extra problematisch is vanwege de arbeidsmarkttekorten. Daarnaast
is er te weinig zicht op de besteding van de (extra) middelen in de maatschappij en
bij de regering en het parlement. En omdat er geen specifieke verplichtingen aan verbonden
kunnen worden kent de bekostiging ook weinig grip.29
Om deze problemen te adresseren zijn meerdere uitgangspunten gepresenteerd. Van een
aantal uitgangspunten is gesteld dat deze moeten worden aangepakt ongeacht de keuze
voor een bepaald sturingsmodel. Ten eerste neemt de overheid regie over het onderwijs
meer ter hand door een heldere keuze te maken voor de sturingswijze en daar langjarig
aan vast te houden. Ten tweede is het wenselijk om aan de hand van een langetermijnaanpak
en/of langjarige doelen de prioritaire thema’s basisvaardigheden, kansengelijkheid
en het leraren- en schoolleiderstekort aan te pakken. Ten derde is het wenselijk om
structurele taken structureel te bekostigen. Er wordt nu te vaak voor subsidies gekozen,
omdat een passend bekostigingsinstrument ontbreekt. Ten vierde is voor alle actoren
verdere professionalisering van belang en ten vijfde moet samenwerking de norm worden.
Alleen de eerste vier punten hebben betrekking op het wetsvoorstel.
In paragraaf 2.2 van de MvT wordt verder uitgelegd dat de combinatie van de beschreven
eerste drie uitgangspunten (regie ter hand nemen, prioritaire thema’s aanpakken en
structurele taken structureel bekostigen) terugkomen in het voorliggende wetsvoorstel.
Dit past in het bredere pakket van maatregelen, zoals transparantie in de bestedingen
aan overhead en onderwijspersoneel en het omzetten van subsidie naar bekostiging voor
structurele taken. Het wetsvoorstel gerichte bekostiging is bedoeld om een lacune
in het financiële instrumentarium op te vullen. Op dit moment kan de regering voor
specifieke situaties geen tijdelijke verplichtingen aan (structurele) bekostiging
stellen. Hierdoor is de afgelopen jaren vaak voor subsidies gekozen bij het verstrekken
van nieuwe financiële middelen, terwijl deze middelen wel structureel beschikbaar
waren. Dat zit schoolbesturen in de praktijk in de weg, omdat zij geen duurzame investeringen
kunnen doen. Ook biedt het de regering weinig mogelijkheden om tijdelijk verplichtingen
te kunnen stellen aan structurele bekostiging. Dit gaat ten koste van de effectiviteit
van onderwijsbeleid voor de inzet op specifieke thema’s. Met gerichte bekostiging
kunnen bestaande subsidies voor duurzame onderwijsverbeteringen worden omgezet in
structurele bekostiging, waarbij tijdelijke verplichtingen nog steeds zinvol kunnen
zijn. Daarnaast wordt aan schoolbesturen meer zekerheid gegeven door structurele bekostiging
te verstrekken, terwijl er tegelijkertijd nog wel tijdelijk verplichtingen kunnen
worden gesteld. Met de introductie van gerichte bekostiging kan de overheid meer regie
nemen op de prioritaire thema’s basisvaardigheden, kansengelijkheid en het leraren-
schoolleiderstekort door voor deze onderwerpen verplichtingen te kunnen verbinden
aan de bekostiging.
Basisbekostiging en autonomie van schoolbesturen via lumpsumbekostiging blijft het
uitgangspunt. Dat is in paragraaf 2.4.1 van de MvT verder verduidelijkt. Uitgangspunt
voor dit wetsvoorstel en de doelen waarvoor gerichte bekostiging kan worden ingezet,
is dat er niets verandert aan het karakter van de basisbekostiging. De basisbekostiging
betreft het overgrote deel van de financiering van scholen en moet namelijk voldoende
zijn om te voorzien in de redelijke behoefte van een in normale omstandigheden verkerende
school. Basisbekostiging wordt verstrekt om aan de deugdelijkheidseisen te kunnen
voldoen. De verantwoording over de lumpsum vindt plaats middels een jaarverslag met
controle door de accountant en via controle en toezicht door onder andere de medezeggenschapsraad
en de onderwijsinspectie
Gerichte bekostiging is enkel bedoeld om vanuit de overheid op een beperkt aantal
aanvullende doelen bij te kunnen sturen en regie te pakken. Sturing door middel van
het stellen en wijzigen van deugdelijkheidseisen (als alternatief toegevoegd in paragraaf
2.3 van de MvT) is echter niet altijd mogelijk en is ook niet in alle gevallen tijdig
genoeg. Deugdelijkheidseisen gelden voor alle scholen, terwijl het soms nodig is om
slechts een deel van de scholen te bereiken. Verder zijn deugdelijkheidseisen minimumeisen,
en dus niet gericht op het behalen van resultaten. Daarom kan het in bepaalde situaties
passend zijn om verplichtingen niet via deugdelijkheidseisen te regelen. Ook omdat
het stellen van deugdelijkheidseisen geen oplossing is als beoogd wordt iets te stimuleren,
maar niet verplicht te stellen. Om die reden wordt er in het huidige stelsel steeds
gebruik gemaakt van subsidies, ook op onderwerpen die meer geschikt zijn voor bekostiging.
Daarnaast sluiten reguliere verantwoordingsverplichtingen en controlemechanismen van
de bekostiging soms onvoldoende aan bij prioriteiten op een specifiek onderwerp. Zo
is het jaarverslag altijd achteraf, terwijl het op prioritaire thema’s wenselijk kan
zijn voor de overheid om al gedurende het kalenderjaar verantwoording te vragen om
betere ondersteuning te verzorgen en te kunnen bijsturen.
Gerichte bekostiging is bedoeld voor selectieve inzet en niet bedoeld om bestaande
middelen uit de lumpsum te vervangen. De basisbekostiging met bestedingsvrijheid blijft
dus in stand. In het wetsvoorstel wordt dit op verschillende manieren geborgd. Paragraaf
2.4.1. van de MvT licht verder toe hoe die inzet zich verhoudt tot de basisbekostiging
door middel van een voorbeeld voor de verbetering van basisvaardigheden.
In paragraaf 2.2 van de MvT is verder gereflecteerd op de ontwikkelingen van de bekostiging,
waarbij het aandeel van de basisbekostiging licht is gedaald door de vele incidentele
investeringen vanuit de overheid. Deze investeringen zijn veelal verstrekt via subsidies
of aanvullende bekostiging. Hierdoor is het aandeel van de basisbekostiging licht
gedaald. Echter, er is geen sprake geweest van een afname van de basisbekostiging
in absolute zin. De basisbekostiging blijft nog steeds het grootste onderdeel van
de bekostiging.
De regering kan zich niet vinden in de constatering van de Afdeling dat met de tendens
naar centrale sturing stilaan is wegbewogen van de ontwerpprincipes van het stelsel.
Zoals hiervoor aangegeven blijven de belangrijkste uitgangspunten van de bekostiging,
waaronder het karakter van de basisbekostiging en de lumpsum, juist in stand voor
het overgrote deel van de bekostiging. Wel wordt onderkend dat aan de relatie met
sturing onvoldoende aandacht is besteed in de MvT van dit wetsvoorstel. Daarom is
naar aanleiding van het advies paragraaf 2.2 van de MvT aangevuld met een toelichting
op de ontwikkelingen rondom sturing en de verhouding met gerichte bekostiging. En
zoals eerder genoemd is in paragraaf 2.4.1 van de MvT verder verduidelijkt dat basisbekostiging
en autonomie van schoolbesturen het uitgangspunt blijven. Het is wenselijk gerichte
bekostiging beperkt in te zetten voor specifieke onderwerpen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling over het bezien van het wetsvoorstel
in het licht van de bredere discussie over de wenselijke inrichting van het stelsel
is de afbakening van het doel opnieuw afgewogen. Er is daarom voor gekozen om het
doel van gerichte bekostiging aan te scherpen naar «het bevorderen van noodzakelijke
en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het
onderwijs». Binnen dit doel zijn drie concrete onderwerpen opgenomen, te weten «verbetering
basisvaardigheden, bevorderen gelijke kansen van leerlingen en ten behoeve van de
bekwaamheid en beschikbaarheid van personeel». Daarbij is verduidelijkt dat deze doelen
volgen uit het eerder genoemde IBO.
De bedoeling hiervan is om op voorhand meer duidelijkheid te geven over de mogelijke
toepassing van gerichte bekostiging. Daarnaast kunnen binnen het doel «het bevorderen
van noodzakelijke en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid
van het onderwijs» bij algemene maatregel van bestuur nog onderwerpen worden toegevoegd.
Omdat het niet uit te sluiten is dat op termijn ook andere thema’s zich zullen aandienen,
is bovenstaande nodig om het wetsvoorstel toekomstbestendig te maken.
3. Gevolgen
In het licht van het voorgaande wijst de Afdeling op de gevolgen die het wetsvoorstel
in zich bergt voor de financieringssystematiek. De Afdeling benadrukt dat deze gevolgen,
meer dan nu het geval is, expliciet moeten worden betrokken bij de afweging om te
komen tot meer centrale sturing.
a. Toename complexiteit financiering
Met dit wetsvoorstel wordt een nieuw financieringsinstrument toegevoegd, met veel
kenmerken van subsidies. Zo kunnen verplichtingen worden gesteld aan de besteding
van de middelen, zoals de termijn en de activiteiten. Ook voor de controleerbaarheid
door de accountant zijn registratie- en verantwoordingsverplichtingen noodzakelijk.
Daarnaast kunnen de middelen bij niet naleving worden teruggevorderd. Dit maakt de
financiering niet alleen tijdelijk maar ook voorwaardelijk, terwijl juist solide en
structurele bekostiging het doel was. Dat de regering de intentie heeft om «beperkt»
gebruik te maken van gerichte bekostiging, doet daar niet aan af.
Dit nieuwe financieringsinstrument komt de overzichtelijkheid van het al complexe
financieringssystematiek niet ten goede. Als gevolg hiervan nemen de administratieve
lasten toe en wordt de uitvoeringspraktijk complexer voor zowel de scholen als voor
de accountant en de uitvoerder.30
Vergeleken met subsidies – waar de administratieve lasten volgens de regering «fors»
zijn – wordt gesteld dat gerichte bekostiging minder lasten met zich meebrengt. Dit
komt vooral omdat geen aanvraag nodig is. De Afdeling merkt op dat de diverse genoemde
nadelen van onderwijssubsidies (wildgroei subsidies,31 administratieve lasten, te veel tijdelijke doelfinanciering in plaats van structureel)
voor een groot deel door de Minister zelf kunnen worden opgelost. Te denken valt aan
een sanering van het aantal subsidieregelingen, een verlichting van de aanvraagprocedure
en van de subsidievoorwaarden zelf. Op deze wijze kan ook de complexiteit en regeldruk
voor scholen worden gereduceerd, die nu veel inspanning kwijt zijn aan relatief kleine
geldstromen.
b. Inperking bestedingsvrijheid scholen
Het wetsvoorstel creëert een grondslag voor gerichte bekostiging voor «het tot stand
brengen of versnellen van een duurzame verbetering in het onderwijs».32 De middelen zijn weliswaar bedoeld als «extra», bovenop de basisbekostiging, maar
in de praktijk kan hiermee de bestedingsvrijheid die kenmerkend is voor de basisbekostiging
worden aangetast. De gerichte bekostigingsmiddelen zijn namelijk te besteden aan zaken
waarvoor ook de basisbekostiging wordt gebruikt.
Door eisen te stellen (bijv. een plan van aanpak op basis van wetenschappelijke inzichten
en registratievereisten) aan activiteiten die ook uit de basisbekostiging worden betaald,
wordt de autonomie en professionele ruimte van de schoolbesturen ingeperkt om keuzes
te maken over de besteding van financiële middelen. Ook kan het verstorend werken
op de lange-termijnkeuzes die schoolbesturen maken over onderwijsprocessen die om
samenhang vragen. Gerichte bekostiging ziet immers op deelaspecten en is in beginsel
tijdelijk.33 Dit laatste impliceert ook dat scholen terughoudend zullen zijn om vast personeel
aan te nemen.
De Afdeling merkt in verband hiermee op dat de toelichting stelt dat middelen alleen
besteed mogen worden aan doelen waaraan ook de basisbekostiging wordt besteed. Tegelijkertijd
is het volgens de toelichting belangrijk dat de bestedingsverplichtingen niet treden
binnen de reguliere algemene doelen van besteding van onderwijsbekostiging.34 Dit levert naast de genoemde meer fundamentele vragen over de autonomie van schoolbesturen,
ook praktische verantwoordings- en controlevragen op over wanneer iets rechtmatig
is en als gerichte bekostiging mag worden verantwoord.
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel nader te bezien gelet op de gevolgen voor de
complexiteit van de financiering, de administratieve lasten en voor de bestedingsvrijheid
van scholen.
De regering is het eens met de opmerking van de Afdeling dat met gerichte bekostiging
ook structurele bekostiging wordt beoogd. Daarom zijn het wetsvoorstel en de MvT zodanig
aangepast dat de gerichte bekostiging in principe structureel kan zijn en daarmee
bijdraagt aan het maken van keuzes op de lange termijn. Dit moet voorkomen dat scholen
terughoudend zijn om bijvoorbeeld vast personeel aan te nemen. Voor de categorie spoedsituaties
geldt dat structurele bekostiging uiteraard niet zal worden toegepast. Dit maakt het
stelsel voorspelbaarder en daarmee minder complex.
De introductie van gerichte bekostiging maakt het stelsel ook minder complex als de
mogelijkheid wordt geboden binnen de bekostiging hier verplichtingen aan te kunnen
verbinden, waardoor het niet meer nodig is subsidies te gebruiken voor zaken waarvoor
bekostiging is bedoeld. Dit is nader toegelicht in paragraaf 2.2 van de MvT.
Gerichte bekostiging is bedoeld als minder belastend instrument dan subsidies voor
zowel scholen als uitvoerder. Met gerichte bekostiging is het mogelijk om het aantal
subsidieregelingen te verminderen, en daarmee de administratieve lasten (bijvoorbeeld
voor een aanvraag) te verminderen. Waar subsidies per definitie tijdelijk zijn, is
dat bij gerichte bekostiging niet het geval. Naar aanleiding van het advies is het
wetsvoorstel zo aangepast dat de gerichte bekostiging structureel kan zijn waarbij
de bijzondere verplichtingen voor een periode van ten hoogste vijf jaar kunnen worden
opgelegd, met een eenmalige verlengingsmogelijkheid. Het wetsvoorstel is daarbij tevens
zo aangepast dat artikel 4.10 van de Comptabiliteitswet niet langer van overeenkomstige
toepassing wordt verklaard. Hierdoor is de maximale duur van gerichte bekostiging
niet langer begrensd op een periode van 5 jaar, wat wel het geval was in de aan de
Afdeling voorgelegde versie van het wetsvoorstel waarin artikel 4.10 van de Comptabiliteitswet
van overeenkomstige toepassing werd verklaard op gerichte bekostiging. Hierdoor is
het mogelijk om tijdelijke subsidies daadwerkelijk om te zetten naar structurele bekostiging,
maar met tijdelijke verplichtingen van maximaal 5 jaar met eenmalige verlengingsmogelijkheid.
Tijdens de eerste jaren is er via de gerichte bekostiging nog grip op de (besteding
van de) middelen. Hierdoor maakt het wetsvoorstel solide en structurele bekostiging
mogelijk. Het is van belang om de verplichtingen proportioneel en beperkt in te zetten
met het oog op de administratieve- en controlelasten. De administratieve lasten voor
schoolbesturen dalen in elk geval doordat er geen subsidieaanvraag meer nodig is.
Het verminderen van het aantal incidentele subsidieregelingen op aanvraag en het omzetten
naar structurele bekostiging moet bijdragen aan een minder complex bekostigingsstelsel.
Wanneer de bijzondere verplichtingen niet meer gelden, loopt deze bekostiging door
als reguliere (aanvullende) bekostiging indien de gerichte bekostiging structureel
is vormgegeven.
Gerichte bekostiging is een vorm van aanvullende bekostiging, en kent daarmee dezelfde
bestedingsruimte als aanvullende- en basisbekostiging. Deze bestedingsruimte kan worden
beperkt door het opleggen van bestedingsverplichtingen, maar dat hoeft niet. Bestedingsverplichtingen
zijn alleen van nut als de middelen bedoeld zijn voor uitgaven die niet reeds worden
gedaan vanuit de reguliere bekostiging. Immers, als dezelfde uitgaven reeds vanuit
de reguliere bekostiging worden gedaan, kunnen deze uitgaven worden verantwoord onder
de gerichte bekostiging. In dat geval heeft de gerichte bekostiging geen meerwaarde
en leidt dit alleen tot extra administratieve- en uitvoeringslasten. Een goed voorbeeld
hiervan zijn de CO2-meters die werden bekostigd in het kader van de coronapandemie. Dit waren nieuwe
uitgaven die eenvoudig zijn te verantwoorden middels een factuur. Voor nieuwe onderwerpen
waarvoor je bestedingsverplichtingen kan toepassen is het van belang dat het zaken
betreft die los van reguliere uitgaven te verantwoorden en te controleren zijn. Dat
zijn in principe materiële zaken, die in aantallen en met een bepaalde prijs uit te
drukken zijn, en die met een factuur verantwoord kunnen worden.
Het is van belang om te benadrukken dat bestedingsverplichtingen niet standaard worden
toegepast bij gerichte bekostiging. Het is goed mogelijk om gerichte bekostiging toe
te passen zonder bestedingsverplichtingen, maar met bijvoorbeeld alleen verplichtingen
aan de activiteit zoals het opstellen van een plan van aanpak. Daarnaast wordt gerichte
bekostiging toegepast voor nieuwe middelen en is het niet bedoeld voor de reeds aanwezige
middelen in de reguliere bekostiging. Voor deze extra middelen van gerichte bekostiging
worden extra inspanningen gevraagd ten opzichte van de werkzaamheden betaald uit de
reguliere bekostiging. Deze inspanningen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op
het opstellen van een plan van aanpak volgens een voorgeschreven format en het voorleggen
van dat plan voor advies aan de medezeggenschapsraad. Deze verplichtingen zijn lichter
dan bestedingsverplichtingen, maar kunnen wel bijdragen aan de juiste besteding van
de middelen. Hierdoor beperken de verplichtingen van de gerichte bekostiging de financiële
keuzes over de reguliere bekostiging niet. De bestedingsvrijheid wordt alleen (deels)
ingeperkt bij het gebruik van bestedingsverplichtingen. Echter, het staat scholen
vrij om geen gebruik te maken van gerichte bekostiging. De basisbekostiging moet daarbij
voldoende zijn voor een school in normale omstandigheden (zie o.a. artikel 116, vijfde
lid, van de Wpo).
Verder is in hoofdstuk 5 van de MvT toegelicht dat de effecten van de invoering van
gerichte bekostiging worden gemonitord, naar aanleiding van het advies van de Afdeling
op dit punt. Er wordt binnen twee jaar na inwerkingtreding van gerichte bekostiging
een invoeringstoets gedaan met aandacht voor de gevolgen voor het onderwijsveld en
de uitvoering.
4. Niveau van regelgeving
Het wetsvoorstel regelt dat bijzondere verplichtingen aan gerichte bekostiging worden
gesteld op het niveau van de ministeriële regeling.35 Volgens de toelichting is dit niveau van regelgeving onder andere van belang om in
spoedeisende situaties slagvaardig te kunnen handelen. Vanuit het oogpunt van flexibiliteit
kan het ook in minder spoedeisende situaties wenselijk zijn verplichtingen gemakkelijk
te kunnen wijzigen.36
De Afdeling merkt op dat bij delegatie van de regelgevende bevoegdheid aan de Minister
terughoudendheid op zijn plaats is. Dit is slechts aanvaardbaar in geval van voorschriften
van administratieve aard, uitwerking van details, voorschriften die dikwijls wijziging
behoeven en voorschriften die met grote spoed moeten worden vastgesteld.37
Met dit wetsvoorstel krijgt de Minister de mogelijkheid om vergaand centraal te sturen
in het onderwijs. Dit raakt, zoals de toelichting ook onderkent, tevens aan de grondwettelijke
inrichtingsvrijheid. Het niveau van de ministeriële regeling is daarvoor niet passend.
Het stellen van bijzondere verplichtingen aan de besteding van middelen uit de gerichte
bekostiging dient om die reden ten minste te worden geregeld krachtens de wet bij
algemene maatregel van bestuur.38
Daarnaast is het volgens de toelichting de bedoeling dat bij ministeriële regeling
ook een nadere invulling kan worden gegeven aan wat de gevolgen zijn van het niet
nakomen van de bijzondere verplichtingen.39 De Afdeling merkt op dat dit niet expliciet volgt uit de voorgestelde wettekst. Dit
betekent dat de delegatiegrondslag op dit punt niet concreet en nauwkeurig is begrensd.
In dit geval moet daarom de delegatiegrondslag expliciet vermelden dat daaronder ook
de nadere invulling van de gevolgen van het niet nakomen van de bijzondere verplichtingen
valt.40
De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen door te voorzien in een delegatiegrondslag
waarin het stellen van bijzondere verplichtingen en de gevolgen van het niet nakomen
daarvan ten minste worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur.
In navolging van de door de Afdeling genoemde bezwaren tegen delegatie van regels
inzake bijzondere verplichtingen naar het niveau van een ministeriële regeling is
de regering van oordeel dat gerichte bekostiging beter geregeld kan worden bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur, voor zover de gerichte bekostiging wordt
verstrekt met het oog op noodzakelijke en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid
of doelmatigheid van het onderwijs. De bijzondere verplichtingen dienen daarbij te
worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur.
Mede gelet op de door de Afdeling aangehaalde aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving (AR) is voor gerichte bekostiging en de daaraan verbonden bijzondere
verplichtingen met het oog op spoedeisende gevallen waarbij sprake is van een dringend
maatschappelijk belang wel in delegatie naar het niveau van een ministeriële regeling
voorzien. Voorkomen moet worden dat er in spoedeisende situaties niet tijdig kan worden
gehandeld omdat eerst een traject tot vaststelling van een algemene maatregel van
bestuur moet worden doorlopen. Indien gerichte bekostiging wordt geregeld bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur is, overeenkomstig aanwijzing 2.24 van de AR, delegatie
naar het niveau van een ministeriële regeling mogelijk gemaakt voor voorschriften
van administratieve aard en voorschriften die betrekking hebben op de verantwoording
van gerichte bekostiging.
In reactie op de opmerking van de Afdeling over de delegatiegrondslag voor de gevolgen
van het niet nakomen van bijzondere verplichtingen merkt de regering op dat in deze
grondslag al was voorzien in het voorgestelde artikel 169, tweede lid, van de Wet
op het primair onderwijs en overeenkomstige artikelen in de Wet op de expertisecentra,
de Wet voortgezet onderwijs 2020 en de Wet primair onderwijs BES. Anders dan de Afdeling
is de regering van oordeel dat de genoemde grondslagen om deze gevolgen te regelen
voldoende concreet en begrensd zijn. De opmerking in het advies is mogelijk gebaseerd
op de veronderstelling dat de grondslag om deze gevolgen te regelen is gelegen in
de artikelen 119 en 119a van de Wet op het primair onderwijs en overeenkomstige artikelen
in andere wetten. In die artikelen is de algemene grondslag geregeld om regels te
stellen over aanvullende bekostiging. In lijn met de hiervoor genoemde aanpassing
van het delegatieniveau is overigens in artikel 169, tweede lid, van de Wet op het
primair onderwijs mogelijk gemaakt dat deze gevolgen bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur of bij ministeriële regeling kunnen worden geregeld.
Het wetsvoorstel, hoofdstuk 3 van het algemene deel van de MvT en de artikelsgewijze
toelichting zijn dienovereenkomstig aangepast. In paragraaf 6.1 van de MvT is verduidelijkt
in welke artikelen de grondslagen voor het regelen van de gevolgen van niet nakomen
van bijzondere verplichtingen zijn te vinden.
5. Conclusie
De Afdeling concludeert dat het wetsvoorstel gevolgen heeft voor de samenhang van
het bestaande stelsel. De al langer zichtbare tendens naar meer centrale sturing vanuit
de rijksoverheid krijgt met de voorgestelde gerichte bekostiging een verdere impuls.
In het bestaande stelsel staan echter vertrouwen in de professionele autonomie en
bestedingsvrijheid centraal met bijbehorende verantwoordingsplicht.
Voor zover de regering een stelselwijziging beoogt, is het belangrijk dat dit expliciet
en weloverwogen wordt gedaan. Dit vergt een gedegen probleemanalyse en effectieve
probleemaanpak aan de hand van samenhangende ontwerpprincipes.
Verder wijst de Afdeling op het risico van het complexer maken van het financieringsstelsel
en een verdere inperking van de bestedingsvrijheid van scholen. Tot slot bevat het
wetsvoorstel een te ruime delegatiegrondslag.
De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel nader te bezien.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele wijzigingen van redactionele en wetstechnische
aard aan te brengen in het wetvoorstel en de MvT.
Daarnaast zijn er op enkele punten aanpassingen van ondergeschikte aard aangebracht
in het voorstel van wet:
– Uitzonderingsmogelijkheid voor het verstrekken van subsidies gemaximeerd tot een bedrag
en termijn;
– Uitzondering voor Woos-subsidies zo lang nog geen gerichte bekostiging wordt verstrekt
voor een onderwerp;
– Een overgangsartikel voor lopende subsidies;
– De Wet medezeggenschap op scholen is toegevoegd in het opschrift van het wetsvoorstel;
– In het opschrift van het wetsvoorstel is gerichte bekostiging tussen haakjes vermeld.
– Bij het afzien van gerichte bekostiging is mogelijk gemaakt dat een bevoegd gezag
onderscheid kan maken per school of vestiging.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J.Z.C.M. Tielen
Ondertekenaars
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.