Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

I.

Algemeen

2

 

Samenvatting

2

 

1.

Inleiding

2

 

2.

Hoofdlijnen van het voorstel

3

 
 

2.1 Aanleiding

3

 
 

2.2 Probleembeschrijving

4

 
 

2.2.1 Huidig stelsel

7

 
 

2.2.2 Tekortkomingen huidig bekostigingsstelsel

10

 
 

2.3 Overwogen alternatieven

11

 
 

2.4 Probleemaanpak

12

 
 

2.4.1 Doelen gerichte bekostiging

12

 
 

2.4.2 Vormgeving gerichte bekostiging

18

 
 

2.4.3 Kader financieringsinstrumentarium

22

 

3.

Verhouding tot de vrijheid van onderwijs

23

 

4.

Gevolgen

26

 
 

4.1 Schoolbesturen

27

 
 

4.2 Leerlingen, schoolleiding en onderwijspersoneel

27

 
 

4.3 rijksoverheid

28

 
 

4.4 Caribisch Nederland

28

 
 

4.5 Regeldruk

28

 

5.

Uitvoering

29

 

6.

Toezicht en handhaving

29

 
 

6.1 Gevolgen niet voldoen verplichtingen

29

 
 

6.2 Verantwoording verplichtingen

30

 

7.

Financiële gevolgen

31

 

8.

Advies en consultatie

31

 
 

8.1 Internetconsultatie en consultatie Caribisch Nederland

31

 
 

8.2 Reactie Onderwijsraad

33

 
 

8.3 Reactie Adviescollege toetsing regeldruk

34

 

9.

Inwerkingtreding

35

II.

Artikelsgewijs

35

I. ALGEMEEN

Samenvatting

Een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar kwaliteit en kansengelijkheid
constateerde dat een nieuwe manier van bekostiging, gerichte bekostiging, een noodzakelijke
toevoeging is aan het instrumentarium van de overheid voor het bekostigen van scholen.1 Dit biedt namelijk voor een selectief aantal toepassingen de mogelijkheid om scholen
structureel te bekostigen, maar daar ook (tijdelijk) voorwaarden aan te kunnen stellen.
Dit geeft meer sturingsmogelijkheden dan de lumpsum en maakt het tegelijk mogelijk
om subsidieregelingen te kunnen vervangen, dan wel niet te snel te kiezen voor nieuwe
subsidieregelingen. De regering concludeerde in haar reactie daarop dat er nu vaak
wordt gekozen voor een subsidie, die altijd tijdelijk van aard is, omdat een alternatief
bekostigingsinstrument ontbreekt.2 Dit biedt scholen te vaak niet de ruimte om duurzaam te investeren in onderwijsverbetering.
Onderhavig wetsvoorstel voorziet in deze lacune in het bekostigingsinstrumentarium.
Met gerichte bekostiging kunnen tijdelijk verplichtingen aan bekostiging worden verbonden
en is het mogelijk om deze bekostiging zonder aanvraag te verstrekken. Dit is mogelijk
voor een geselecteerd aantal onderwerpen die bijdragen aan het bevorderen van noodzakelijke
en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het
onderwijs. Daarnaast kan gerichte bekostiging worden ingezet in spoedsituaties. Sturingsoverload
en (te) hoge administratieve- en verantwoordingslasten worden voorkomen door dit instrument
beperkt en voor bepaalde tijd in te zetten. Hiermee wordt het huidige bekostigingsinstrumentarium
verrijkt. Daarbij ligt de focus in de toepassing ervan op de prioritaire maatschappelijke
uitdagingen in het onderwijs waar de regering meer regie op behoeft.

1. Inleiding

Het bevoegd gezag van een school (hierna: schoolbestuur) ontvangt in het funderend
onderwijs bekostiging. Deze bekostiging moet worden besteed aan onderwijsdoeleinden
binnen de kaders van de sectorwetten. Deze kaders zijn zeer op hoofdlijnen waardoor
schoolbesturen veel vrijheid hebben om de middelen uit te geven op een manier die
past bij de (lokale) situatie van de scholen. De bekostiging kent voorts geen vanuit
de rijksoverheid specifieke en afdwingbare verplichtingen, zoals een bestedingsdoel
of verplichting tot het verrichten van een bepaalde activiteit. Er is echter een politieke
en beleidsmatige wens om meer grip te krijgen op de besteding van middelen in het
onderwijs, met name als deze middelen zijn vrijgemaakt voor een specifiek doel.3 Dat is op dit moment nog niet mogelijk binnen het bekostigingsinstrumentarium. Als
middelen worden besteed aan andere doelen, dan is daar met de huidige bekostigingssystematiek
niets aan te doen. Terugvordering is bijvoorbeeld niet mogelijk. Dit wetsvoorstel
voorziet in een grondslag om in het funderend onderwijs aanvullende bekostiging bij
bijzondere ontwikkelingen aan schoolbesturen te verstrekken met daaraan gebonden verplichtingen.
Deze nieuwe vorm van bekostiging wordt hierna gerichte (aanvullende) bekostiging genoemd.
Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk om via bekostiging bepaalde verplichtingen
op te leggen aan schoolbesturen.

Naast aanvullende bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen op grond van een regeling
voor alle scholen of voor scholen die aan bepaalde voorwaarden voldoen, is het nu
al mogelijk om aan individuele schoolbesturen aanvullende bekostiging te verstrekken
als er bijzondere omstandigheden zijn die dit rechtvaardigen. Daaraan kunnen al verplichtingen
worden verbonden. In dit wetsvoorstel wordt daarnaast van de gelegenheid gebruik gemaakt
om de mogelijkheid tot correctie van de bekostiging bij niet-naleving van deze verplichtingen
verder te verduidelijken.

Het wetsvoorstel heeft betrekking op het funderend onderwijs. In het wetsvoorstel
wordt een wijziging van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO), de Wet op de
expertisecentra (hierna: WEC), de Wet voortgezet onderwijs 2020 (hierna: WVO 2020)
en de Wet primair onderwijs BES (hierna: WPO BES) aangebracht.

In deze memorie van toelichting worden de wijzigingen en voordelen van gerichte bekostiging
ten opzichte van de huidige mogelijkheden beschreven. Hieronder valt te lezen in welke
paragraaf welk onderwerp wordt behandeld.

1. Inleiding

2. Hoofdlijnen van het voorstel

3. Verhouding tot de vrijheid van onderwijs

4. Gevolgen

5. Uitvoering

6. Toezicht en handhaving

7. Financiële gevolgen

8. Advies en consultatie

9. Inwerkingtreding

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Aanleiding

Het lukt onvoldoende om de kwaliteit van het funderend onderwijs te verbeteren. De
resultaten op basisvaardigheden, zoals taal en rekenen, gaan gestaag achteruit en
niet iedere leerling krijgt gelijke onderwijskansen.4 Ondanks alle inspanningen, beleidsinitiatieven en extra geld lukt het niet de resultaten
te verbeteren. Het is nodig dat de sturing van de overheid effectief is, er een passend
bekostigingsinstrumentarium is en de overheid haar stelselverantwoordelijkheid kan
uitvoeren.

Interdepartementaal Beleidsonderzoek

In het Interdepartementaal Beleidsonderzoek «Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid»
(hierna: IBO) is aangegeven dat de overheid niet langer tevreden kan zijn met het
(enkel) realiseren van extra financiële middelen voor het onderwijs, maar dat zij
scholen en docenten concreter zal moeten helpen bij het realiseren van beter onderwijs.5 Er is in het IBO gekeken naar verschillende sturingsfilosofieën, waarbij wordt geconcludeerd
dat empirisch gezien niet een bepaald sturingsmodel een hogere onderwijskwaliteit
oplevert. Desalniettemin dient de overheid volgens het IBO een sturingskeuze te maken
en die consistent uit te voeren zodat alle actoren hun rol ook goed kunnen invullen.

In het IBO is geconcludeerd dat de sturing vanuit de overheid tot dan toe onvoldoende
effectief is geweest en er onvrede heerst bij leraren, schoolleiders en besturen over
de invulling van de sturing vanuit de overheid en de besturen.6 Om effectief te kunnen sturen moeten de volgende elementen op orde zijn: heldere
en gedragen doelen, zicht op prestaties, de juiste prikkels vanuit beleid en voldoende
uitgeruste actoren. Ook blijkt uit het IBO dat voor vragen die het schoolbestuur overstijgen
een sterk autonoom model zoals dat nu vaak geldt (met veel ruimte voor het schoolbestuur)
minder geschikt is. Thema’s als kansengelijkheid en het lerarentekort overstijgen
het niveau van het schoolbestuur en vragen om samenwerking en actieve sturing vanuit
de overheid. Bij die meer actieve sturing passen volgens het IBO maatregelen als gerichte
financiering.7 Het IBO concludeerde dat het huidige stelsel beter kan functioneren als knelpunten
ten aanzien van doelen, prestaties en prikkels worden opgelost. Daarbij blijft de
autonomie van scholen het uitgangspunt. De introductie van de mogelijkheid van gerichte
bekostiging kan dus niet worden gezien als een stelselwijziging.8

Het IBO gaat in op de grote sturingsvragen van het funderend onderwijs. De regering
heeft in reactie aangegeven dat het IBO aanleiding is om tot een fundamentele herijking
van het besturingsmodel te komen.9 Dat wil zeggen dat fundamenteel naar het besturingsmodel zou worden gekeken, zonder
vooruit te lopen op de uitkomst. Daar vallen onder andere grote samenhangende vraagstukken
onder, namelijk de lumpsum-bekostiging, zeggenschap en arbeidsvoorwaardenvorming.
Volgens de regering is het essentieel dat er langjarig duidelijkheid komt over de
invulling hiervan.

Om meer mogelijkheden voor de regering te bieden in de financiering en de sturing
heeft het kabinet daarnaast een nieuw financieringsinstrument uitgewerkt.10 Dit verrijkt het bekostigingsinstrumentarium van de overheid en lost daarin een lacune
op. Dit sluit aan bij de beleidsoptie gerichte financiering in het IBO.11 Dit instrument, waarbij scholen geen subsidie hoeven aan te vragen maar de overheid
wel meer voorwaarden kan stellen aan de aanvullende bekostiging, wordt in eerste instantie
gebruikt om de kern van de kwaliteit van het onderwijs te helpen verbeteren: de basisvaardigheden.
Op termijn kan het, onder voorwaarden, breder worden ingezet.12

2.2 Probleembeschrijving

Probleemanalyse sturing en bekostiging

Naar aanleiding van het IBO en de aangekondigde herijking van het bestuursmodel is
gesproken met leraren, leden van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad ((G)MR),
schoolleiders, bestuurders, intern toezichthouders en met vertegenwoordigers van de
onderwijspartijen, ouders en leerlingen.13

De volgende drie problemen die vanuit de onderzoeken en gesprekken naar voor zijn
gekomen, hebben raakvlakken met dit wetsvoorstel14:

– De overheid stuurt onduidelijk, inconsistent en veel: het heeft de overheid lange
tijd ontbroken aan heldere doelen en een langetermijnvisie. Daarnaast stuurde de overheid
niet altijd even consistent. Zo is het bestuur eindverantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit,
maar is er regelmatig door de overheid om het bestuur heen gestuurd door verantwoordelijkheden
op schoolniveau te beleggen. Tot slot poogde de overheid veel te sturen en overlaadde
daarmee het onderwijsveld met beleidsmaatregelen.

– Te veel incidentele middelen en de lumpsum kent beperkingen: extra middelen worden
vaak incidenteel als subsidie verstrekt bovenop de bekostiging, zelfs als die structureel
beschikbaar zijn. Daarnaast is de lumpsum onvoldoende transparant. Het is niet voldoende
zichtbaar wat er met de bekostiging gebeurt, wat kan leiden tot wantrouwen binnen
de schoolorganisatie en vanuit de politiek. Tot slot is er behoefte aan meer grip
op de middelen. De huidige bekostiging kent niet de mogelijkheid om verplichtingen
te stellen.

– Sturing binnen de schoolorganisatie is onvoldoende geborgd: de schoolleider heeft
een beperkte (formele) verantwoordelijkheid binnen de schoolorganisatie, terwijl deze
eigenlijk een sleutelpositie heeft. De rolvastheid en professionaliteit van onderwijsprofessionals
kan beter en de huidige medezeggenschapsregels leiden niet altijd tot gedragen beslissingen.

Uit die gesprekken kwam dus vooral naar voren dat er een breed gedragen behoefte is
aan continuïteit in de financiering en een doelgerichte inzet op langjarige prioriteiten.
Diverse rapporten van de Onderwijsraad («Een duidelijke positie voor schoolbesturen»
(2022),«Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden» (2018)) en de Algemene Rekenkamer
(verantwoordingsonderzoek (2021)) laten ook zien dat de hierboven geschetste problemen
uiteindelijk leiden tot de constatering dat geld alleen onvoldoende oplossing biedt
voor gezamenlijke problemen rondom de kwaliteit van onderwijs. Met dat geld is ook
betere sturing nodig.15
16
17

Dit alles, zoals hieronder nader wordt toegelicht, ondersteunt het onderhavige wetsvoorstel
om tot een nieuwe wijze van bekostigen te komen, namelijk gerichte bekostiging. Dit
wetsvoorstel geldt als onderdeel van een breder pakket aan maatregelen die bijdragen
aan aanpassingen in de sturing van het funderend onderwijs. Voor betere sturing zijn
er namelijk meerdere elementen van belang, zoals duidelijke rollen en verantwoordelijkheden
en heldere doelen en bekostiging die daarbij aansluit.

Van probleemanalyse naar uitgangspunten

Ten aanzien van dit bredere pakket aan maatregelen geldt dat naar aanleiding van de
gesprekken over het IBO en de aangekondigde herijking van het bestuursmodel is geconcludeerd
dat er brede overeenstemming is over de volgende vijf uitgangspunten. 18

1. De overheid neemt de regie over het onderwijs meer ter hand. Dit kan door een heldere
keuze te maken voor de sturingswijze en daar langjarig aan vast te houden. Er is gekozen
voor de rol van een betrokken overheid, veel dichter bij de scholen dan in het verleden.
De overheid heeft namelijk een sleutelrol in het borgen van het maatschappelijk belang
en is zich daarom actiever gaan inzetten om scholen te ondersteunen, zoals met het
masterplan basisvaardigheden, of om scholen aan te zetten tot samenwerking, zoals
met de onderwijsregio’s.

2. Het is noodzakelijk om aan de hand van een langetermijnaanpak en langjarige doelen
de prioritaire thema’s basisvaardigheden, kansengelijkheid en het leraren- en schoolleiderstekort
aan te pakken. Hiermee wordt commitment, focus en een meerjarig perspectief gegeven
aan scholen over de belangrijkste opgaves voor het onderwijs.

3. Het is wenselijk om voor structurele taken ook structureel bekostiging te verstrekken.
Dit geeft het onderwijs de stabiliteit en duidelijkheid om aan de langjarige doelen
te werken.

4. Verdere professionalisering is van belang. Activiteiten gericht op professionalisering
kunnen en moeten beter. Professionaliseringsactiviteiten komen nu nog onvoldoende
samen en worden nog onvoldoende toegepast in de praktijk. Het is wenselijk om met
de ingezette activiteiten door te gaan, deze nader met elkaar te verbinden en daar
waar nodig uit te breiden.

5. Samenwerking wordt de norm. Het maatschappelijke belang is dat de leerling goed onderwijs
krijgt. Echter, de optelsom van individuele keuzes leidt niet altijd tot het beste
resultaat voor de leerling. Er is daarom meer samenwerking in het onderwijs nodig
en minder concurrentie.

Met deze uitgangspunten is een basis gelegd voor de mogelijkheden om beter te kunnen
sturen op belangrijke thema’s die van belang zijn voor de verbetering van de kwaliteit,
toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs.

Daarbij geldt dat hierbij ook een passend bekostigingsinstrumentarium hoort. Naast
de bestaande vormen, basisbekostiging (lumpsum, met relatief veel vrijheid van besteding
en enkel toezicht op kwaliteitsuitkomsten via Inspectie), aanvullende bekostiging
(lumpsum met een beperkte vorm van sturing) en subsidies (die alleen kortdurend, maximaal
vijf jaar, kunnen worden ingezet met hoge mate van sturing op inzet en veel administratieve
lasten) wordt een vierde vorm geïntroduceerd: gerichte bekostiging. Deze nieuwe vorm
is nodig, omdat in sommige gevallen het huidige bekostigingsinstrument niet volstaat.

In algemene zin geldt namelijk dat er wordt gestuurd door middel van deugdelijkheidseisen.
Via deze wettelijke deugdelijkheidseisen worden er basiskwaliteitseisen aan bevoegde
gezagen gesteld over de inhoud, het proces en de organisatie van het onderwijs. Op
deze wijze geeft de overheid invulling aan de grondwettelijke zorgplicht voor het
onderwijs. Het doel ervan is in de eerste plaats om de minimale kwaliteit van het
onderwijs te borgen. Deze eisen vormen de basis voor het (nalevings)toezicht op de
onderwijskwaliteit door de inspectie, conform de onderzoekskaders.19 De deugdelijkheidseisen betreffen onder andere kerndoelen en de minimale referentieniveaus
die behaald moeten worden.20 De beoordeling van scholen op die resultaten is uiteindelijk van belang voor het
voortbestaan of de bekostiging van scholen.21 Het stellen van deugdelijkheidseisen is geen oplossing als beoogd wordt iets specifieks
te stimuleren, maar niet verplicht te stellen.

Om die reden wordt steeds meer gebruik gemaakt van subsidies, ook op onderwerpen die
meer geschikt zijn voor bekostiging. Subsidies hebben het nadeel dat ze op aanvraag
zijn, voor maximaal 5 jaar kunnen worden verstrekt en hogere administratieve lasten
met zich meebrengen. Voor verplichte zaken in het onderwijs, zoals de reguliere onderwijstaken,
is daarnaast bekostiging het aangewezen instrument in plaats van subsidies. Gerichte
bekostiging houdt het midden tussen (aanvullende) bekostiging en subsidies. Het heeft
het structurele karakter van bekostiging en vergelijkbaar met subsidies heeft het
de mogelijkheid om (tijdelijk) verplichtingen te kunnen stellen en verantwoording
daarover te vragen. Het is daarmee niet zozeer een uiting van meer regie en sturing,
maar bedoeld als verrijking van ons instrumentarium die scholen en beleidsdoelen helpt.
Met gerichte bekostiging kunnen we scholen zekerheid bieden door structurele bekostiging
te verstrekken, maar toch ook nog tijdelijk voorwaarden te kunnen stellen.

Ontwikkeling basisbekostiging en aanvullende bekostiging

Zoals eerder al is beschreven is er de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het onderwijs
en dat is vaak gepaard gegaan met tijdelijke middelen, verstrekt via subsidies, en
specifieke doelen. De samenstelling van de bekostiging is daarmee ook enigszins veranderd
in de afgelopen jaren. Hoewel de basisbekostiging in die periode in absolute zin niet
is afgenomen is het relatieve aandeel van de basisbekostiging wel licht afgenomen.
Een goed voorbeeld hiervan is de investering die is gedaan in kader van het Nationaal
Programma Onderwijs. Deze investering is gepleegd door middel van aanvullende bekostiging.
Het gevolg hiervan is dat het totaal geïnvesteerde bedrag sterk is toegenomen maar
het aandeel basisbekostiging, ondanks dat dit in absolute zin niet is afgenomen, is
afgenomen. In de periode 2020–2024 was het aandeel aanvullende bekostiging in de OCW-begroting
2 tot 11% met een piek in 2022 als gevolg van eerdergenoemde investering van het Nationaal
Programma Onderwijs. Het aandeel subsidies lag tussen 3 tot 5%. Het aandeel basisbekostiging
in die periode is 72 tot 80%.

2.2.1 Huidig stelsel

Bekostiging van schoolbesturen

Schoolbesturen ontvangen van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap geld
voor het bieden van onderwijs.22Schoolbesturen bepalen hoe het geld wordt ingezet binnen de scholen die onder het
bestuur vallen. Voor de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid, waaronder
de voorgenomen bestemming van de bekostiging, gebeurt dat in overleg met de medezeggenschapsraad.23De rechten van de medezeggenschapsraad zijn vastgelegd in de Wet medezeggenschap op
scholen.

De middelen die het schoolbestuur van het ministerie krijgt zijn in vier onderdelen
te verdelen:

– basisbekostiging (en extra bekostiging) (lumpsum);

– aanvullende bekostiging;

– subsidies;

– bekostiging via samenwerkingsverbanden.

Als het gaat over bekostiging worden bedoeld de basisbekostiging, extra bekostiging,
ondersteuningsbekostiging en aanvullende bekostiging. De belangrijkste eigenschappen
worden weergegeven in onderstaande tabel, waarna een nadere uitleg per onderdeel volgt.

Tabel 1: Eigenschappen financieringsinstrumenten

Vorm

Doel

Aan

vraag

Sturing

Mate van snelheid

Periode

Adm. Lasten scholen

Uitvoeringskosten

Basis-bekostiging en extra bekostiging (lumpsum)

Alle scholen

Nee

Zeer beperkt

Hoog

Doorlopend

Laag

Laag

Aanvullende bekostiging

(lumpsum)

(school) specifiek

Nee1

Beperkt

Hoog

Regeling afhankelijk

Laag

Middel

Subsidie

specifiek

Ja2

Hoog

Laag

1–5 jaar

Hoog

Hoog

Bekostiging samenwerkingsver-banden

(lumpsum)

Alle samenwerkingsverbanden

Nee

Zeer beperkt

Hoog

Doorlopend

Laag

Laag

X Noot

1

Het is ook mogelijk om deze vormen van bekostiging op aanvraag te verstrekken

X Noot

2

Het is mogelijk om subsidie zonder aanvraag te verstrekken maar dit gebeurt in de
praktijk zelden.

a. Basisbekostiging en extra bekostiging (lumpsum)

De basisbekostiging betreft het grootste deel van de bekostiging van scholen en is
bedoeld voor de al bestaande brede doelen van het funderend onderwijs. Met de vereenvoudiging
van de bekostigingssystematiek in het primair onderwijs (sinds 2023) en voortgezet
onderwijs (sinds 2022) wordt er zoveel als mogelijk gewerkt met een vast bedrag per
leerling en een vast bedrag per school of vestiging. De extra bekostiging geldt alleen
in het primair onderwijs en is bedoeld voor scholen die door bepaalde omstandigheden
hogere kosten hebben dan gemiddeld. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om kleine basisscholen
en basisscholen met nevenvestigingen.

Voor de basisbekostiging en de extra bekostiging is wettelijk vastgelegd dat de hoogte
ervan zodanig moet worden vastgesteld dat deze voldoet aan de redelijke behoefte van
een in normale omstandigheden verkerende school.24 De basisbekostiging moet dus voldoende zijn om aan deugdelijkheidseisen te voldoen.
De basisbekostiging en extra bekostiging worden met dit wetsvoorstel niet gewijzigd.

Er is bewust gekozen om de kaders voor de basisbekostiging breed te houden. Het achterliggende
idee is dat besturen dan de ruimte hebben uitgaven te doen die passen bij de eigen
omstandigheden en uitdagingen. Dit sluit aan bij het advies van de Onderwijsraad in
het kader van subsidiariteit.25 Subsidiariteit betekent dat beslissingen worden genomen op een zo laag mogelijk bestuursniveau,
zo dicht mogelijk bij de onderwijspraktijk.

Schoolbesturen verantwoorden zich vervolgens over de inzet van de middelen in de jaarrekening
(onderdeel van het jaarverslag) en – in toenemende mate – ook via (openbare) benchmarks.
De jaarrekening wordt gecontroleerd door de accountant en de Inspectie van het Onderwijs
(hierna: inspectie) houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs. De inspectie
houdt ook toezicht op de rechtmatigheid van de besteding van middelen, waarbij zij
zich in eerste instantie baseert op het werk van de instellingsaccountant. Als blijkt
dat uitgaven onrechtmatig zijn gedaan, kan DUO namens de Minister de bekostiging corrigeren.26 De kaders hiervan zijn vastgelegd in artikel 115 van de WPO, artikel 99 van de WPO
BES, artikel 113 van de WEC en artikel 5.4 van de WVO 2020.

b. Aanvullende bekostiging (lumpsum)

Aanvullende bekostiging, zowel voor het primair onderwijs als het voortgezet onderwijs,
kan om twee redenen worden verstrekt, namelijk voor (1) bijzondere ontwikkelingen
en (2) bijzondere omstandigheden.

In het eerste geval gaat het om ontwikkelingen of omstandigheden die voor meerdere
of alle scholen van toepassing zijn en aanleiding geven om bekostiging te verstrekken.
Deze bekostiging wordt vervolgens verstrekt op grond van een ministeriële regeling.27 Hierbij kan rekening worden gehouden met school-, vestiging- of regio-specifieke
omstandigheden. Zo kan er bijvoorbeeld rekening worden gehouden met het aantal leerlingen
met een risico op onderwijsachterstanden of het aantal nieuwkomers. Deze vorm van
aanvullende bekostiging is vaak structureel van aard. Er kan ook aanvullende bekostiging
worden verstrekt voor specifieke doelen, zoals het Nationaal Programma Onderwijs.
Deze vorm van aanvullende bekostiging is vaak tijdelijk van aard.

Naast bijzondere ontwikkelingen, kunnen ook bijzondere omstandigheden aanleiding zijn
om een individueel schoolbestuur op aanvraag bekostiging te verstrekken. Deze vorm
van aanvullende bekostiging kan bijvoorbeeld worden toegekend aan een school(bestuur)
vanwege onvoorziene omstandigheden, die niet aan de school/het bestuur te wijten waren.
Deze vorm van aanvullende bekostiging wordt individueel verstrekt op grond van een
beschikking. Hier kunnen al verplichtingen aan worden verbonden.

c. Subsidies

Met subsidies kunnen middelen aan scholen worden toegekend voor een specifiek doel.
Scholen dienen in principe zelf een aanvraag28 in op basis van een subsidieregeling (Subsidies zijn bedoeld voor zaken waarvoor
geen bekostiging mogelijk is. Het gaat dan om niet of indirect onderwijs-gerelateerde
zaken, die onverplicht zijn voor scholen). Er kunnen specifieke verplichtingen aan
subsidies verbonden worden. Ook kan er specifieke verantwoording worden gevraagd.
Als niet aan de subsidieverplichtingen wordt voldaan, kan (een deel van) de subsidie
worden teruggevorderd. De algemene kaders voor subsidies zijn vastgelegd in regelgeving:
Titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Wet overige OCW-subsidies
en de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS. Daarmee is de mogelijkheid tot sturing
groot. De administratieve lasten (waaronder accountantskosten) voor scholen zijn echter
ook een stuk hoger dan bij de basis- en aanvullende bekostiging doordat scholen een
aanvraag moeten doen en specifieke verantwoording moeten leveren. Ook voor de rijksoverheid
zijn de uitvoeringslasten van een subsidieregeling doorgaans groter dan van bekostigingsregelingen.

d. Bekostiging via samenwerkingsverbanden (lumpsum)

Alle leerlingen moeten een plek krijgen op een school die past bij hun kwaliteiten
en hun mogelijkheden. Scholen bieden daarom extra hulp aan leerlingen die dit nodig
hebben, zoals kinderen met leer- of gedragsproblemen. Dit kan binnen een reguliere
school of binnen het gespecialiseerd onderwijs. Om leerlingen extra ondersteuning
te bieden, is er extra budget beschikbaar. Dit verloopt grotendeels via samenwerkingsverbanden
(hierna: swv-en). Een swv is een verplichte samenwerking van alle schoolbesturen in
een bepaalde regio. De swv-en hebben de taak om te zorgen voor een dekkend ondersteuningsaanbod
binnen hun regio, zodat elke leerling een passende plek in het onderwijs krijgt.

Swv-en ontvangen een budget voor lichte en voor zware ondersteuning en mogen het budget
naar eigen inzicht inzetten. Er is hierbij wel een nuance; op het moment dat leerlingen
door een swv worden doorverwezen naar het gespecialiseerd onderwijs, dan is het swv
verplicht om een vastgesteld bedrag daarvoor af te dragen aan het schoolbestuur. Aangezien
het passend onderwijs een vast budget kent, betekent een hogere doorverwijzing naar
het gespecialiseerd onderwijs dat er een lager netto budget beschikbaar is voor ondersteuning
in het reguliere onderwijs. Het kan daarbij ook voorkomen dat het budget wordt overschreden.
In dat geval zijn onderliggende schoolbesturen verplicht bij te dragen.

Het is ook mogelijk om via aanvullende bekostiging of subsidie middelen te verstrekken
aan swv-en. In de kern is dat gelijk aan hetgeen dat is beschreven bij de bekostiging.

2.2.2 Tekortkomingen huidig bekostigingsstelsel

Zoals hiervoor is aangegeven voldoet het instrumentarium dat in paragraaf 2.2.1 is
beschreven niet in alle gevallen.

De basisbekostiging en extra bekostiging (lumpsum) is in principe voor alle scholen
en kent een zeer beperkte mate van sturing. Deze brede vorm van bekostiging geldt
als basis voor alle scholen en zorgt ervoor dat scholen aan de deugdelijkheideisen
kunnen voldoen. Het is daarmee minder geschikt om te sturen op specifieke onderwerpen.

Een mogelijk alternatief om te sturen is aanvullende bekostiging. De voordelen van
deze vorm van bekostiging zijn dat het mogelijkheden geeft om zonder een aanvraag
middelen te verstrekken voor een bepaald doel. De administratieve lasten hiervan zijn
beperkt. Aanvullende bekostiging is daarnaast geschikt om structureel middelen te
verstrekken aan schoolbesturen. Dit geeft scholen ook zekerheid, omdat het mogelijk
is om zonder aanvraag te verstrekken, dus zonder risico dat de aanvraag wordt afgewezen.
Een nadeel van aanvullende bekostiging is daarentegen dat middelen ook aan andere
zaken kunnen worden besteed (binnen de kaders van de sectorwetten) dan waarvoor de
aanvullende bekostiging is verstrekt. Daarnaast sluiten reguliere verplichtingen (zoals
de deugdelijkheidseisen en bestedingsruimte) en controlemechanismen (zoals het jaarverslag
en accountantscontrole) soms onvoldoende aan bij prioriteiten op een specifiek onderwerp.
Zo is bijvoorbeeld het jaarverslag altijd achteraf, terwijl het op prioritaire thema’s
wenselijk kan zijn om al gedurende het kalenderjaar verantwoording te vragen om betere
ondersteuning te verzorgen en te kunnen bijsturen. Het is daardoor moeilijk om via
de aanvullende bekostiging gericht en consistent te sturen op een aantal specifieke
onderwerpen.

Een tweede alternatief is om via middelen te sturen door deze in een subsidie te verstrekken,
wat zorgt voor hogere administratieve lasten en waarbij de middelen niet structureel
zijn. Ook kunnen er afspraken in de cao worden vastgelegd om bepaalde ontwikkelingen
in de onderwijssector voor langere termijn te borgen. Voor deze onderwerpen is het
vaak passender om ze via de bekostiging te verstrekken.29 Er is ook sturing mogelijk door het aanpassen van deugdelijkheidseisen, maar dat
is in veel gevallen niet tijdig genoeg en vaak ook niet passend. Dat is met name het
geval indien de sturing alleen van toepassing moet zijn op een deel van de scholen
of als de sturing tijdelijk is in plaats van permanent. Het stellen van deugdelijkheidseisen
biedt dan geen uitkomst omdat deugdelijkheidseisen gelden voor alle scholen en permanent
van toepassing zijn.

Op grond van artikel 4.10 uit de Comptabiliteitswet 2016 heeft een subsidieregeling
in principe een maximale duur van vijf jaar. Subsidies zijn dus altijd tijdelijk,
terwijl het voor scholen lastig is om met incidentele financiële middelen langjarige
plannen te maken. Scholen ontvangen nu incidentele middelen. Zo zijn er sinds 2020
veel incidentele middelen boven op de structurele bekostiging gekomen. Voorbeelden
daarvan zijn onder andere de compensatie energielasten, en aanvullende bekostiging
voor het Nationaal Programma Onderwijs. Dit zijn extra middelen boven op de basisbekostiging.
Hierdoor is er sinds 2020 een groter aandeel van de totale middelen verstrekt als
aanvullende bekostiging of subsidie. Zoals eerder genoemd gaat het hier om 5 tot 15%
van de OCW-begroting. De piek hiervan zat in 2022 toen de middelen voor het Nationaal
Programma Onderwijs op zijn hoogst was.

Ook wanneer er structurele middelen op de OCW-begroting beschikbaar zijn, zoals voor
basisvaardigheden en kansengelijkheid, wordt niet altijd gekozen voor structurele
bekostiging, omdat het subsidie-instrument meer sturing geeft. Dit leidt tot een onvoldoende
consistente financiële basis voor scholen en daarmee tot onzekerheid in het onderwijsveld.
Dit maakt langetermijnbeleid moeilijk. Besturen zetten het grootste deel van hun middelen
immers in voor personeel. Het personeel dat wordt aangesteld met incidentele middelen
kan niet voor langere tijd aan de school worden verbonden. Dit is extra problematisch
vanwege de arbeidsmarkttekorten. Een veelheid aan incidentele middelen is daarmee
niet wenselijk, zoals ook de Onderwijsraad concludeert.30 Na een periode van subsidiëring is het moeilijk om een subsidie om te zetten in structurele
bekostiging: niet alle scholen hebben van de betreffende subsidie gebruikt gemaakt.
Daardoor is geen ervaring opgedaan met de in de subsidieregeling geregelde verplichtingen.

2.3 Overwogen alternatieven

Ook binnen het huidige stelsel zijn er mogelijkheden om de sturing in de financiering
te vergroten en meer grip op de besteding en verantwoording van middelen te krijgen.
Dit kan bijvoorbeeld door meer middelen via een subsidie aan scholen en schoolbesturen
te verstrekken. Echter, de administratieve lasten die hiermee gepaard gaan zijn fors.
Vaak betekent het dat een school dan geen subsidieaanvraag doet en zich daarmee dan
ook onthoudt van de beoogde (extra) inzet of doelen. Het aanvraagproces zorgt er ook
voor dat het vaak lang duurt voor middelen het schoolbestuur bereiken. Het verstrekken
van subsidies zorgt voor onzekerheid en bemoeilijkt het langetermijnbeleid. Dit gaat
uiteindelijk ten koste van de effectiviteit van beleid. Bovendien is een veel benoemde
wens vanuit het onderwijsveld om subsidies juist af te bouwen.

Een alternatief is ook om meer in te zetten op bestuursakkoorden waarin afspraken
worden gemaakt over de besteding van bekostiging, bijvoorbeeld door in een bestuursakkoord
op te nemen dat middelen conform een nieuwe cao-afspraak worden besteed. Er is dan
echter voor de regering zelf geen mogelijkheid om verplichtingen te koppelen aan de
besteding van geld en er kan ook niet worden toegezien op de naleving van de verplichtingen
uit de cao. Dit alternatief beperkt dus de mate van sturing en grip om te borgen dat
bepaalde doelen bereikt worden. Het IBO noemt deze indirecte wijze van sturing als
één van de oorzaken voor de overladenheid van sturing en beleidsresistentie in het
onderwijsveld.31 Dit wordt daarom geen wenselijk alternatief geacht.

Een ander alternatief is sturing door middel van het stellen van deugdelijkheidseisen.
Sturing door het wijzigen van deugdelijkheidseisen is niet in alle gevallen snel genoeg.
Het stellen van deugdelijkheidseisen is ook geen oplossing als beoogd wordt iets te
stimuleren, maar niet verplicht te stellen. Deugdelijkheidseisen gelden voor alle
scholen, terwijl bepaalde middelen juist bedoeld zijn voor een effect bij een deel
op bepaalde groep scholen. Daarnaast kan het wenselijk zijn om een bepaalde maatregel
tijdelijk te stimuleren of er is sprake van spoed. In die gevallen is sturing via
deugdelijkheidseisen niet het juiste instrument.

2.4 Probleemaanpak

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt de juridische mogelijkheid gecreëerd om een
extra alternatief van aanvullende bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen te verstrekken mét verplichtingen (gerichte bekostiging). Dit geldt zowel voor de
aanvullende bekostiging aan schoolbesturen als aan samenwerkingsverbanden. De mogelijkheid
tot het verstrekken van gerichte bekostiging geldt voor Europees Nederland en voor
Caribisch Nederland, net zoals de huidige aanvullende bekostiging.

Bij bijzondere omstandigheden is het nu al mogelijk om bekostiging te verstrekken waaraan verplichtingen kunnen
worden verbonden. Wanneer een school of schoolbestuur in zijn voortbestaan wordt bedreigd,
is het essentieel dat middelen goed worden benut zodat de leerling niet de dupe wordt.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt de mogelijkheid tot correctie van de bekostiging
bij niet-naleving van deze verplichtingen verduidelijkt.

In deze paragraaf worden allereerst de doelen van gerichte bekostiging beschreven.
Daarna wordt de vormgeving van de gerichte bekostiging beschreven. Vervolgens wordt
nader ingegaan op de verschillende bekostigingssoorten die in het nieuwe stelsel bestaan
en wanneer welke vorm moet worden ingezet.

2.4.1 Doelen gerichte bekostiging

Het wetsvoorstel gerichte bekostiging heeft als doel de eerdergenoemde lacune in het
financiële instrumentarium op te vullen. Op dit moment kunnen voor specifieke situaties
geen tijdelijke verplichtingen aan (structurele) bekostiging worden gesteld. Hierdoor
is de afgelopen jaren vaak met subsidies gewerkt, terwijl er structureel middelen
beschikbaar gesteld zijn. Hetzelfde geldt voor aanvullende bekostiging, terwijl er
juist behoefte is aan tijdelijke voorwaarden. Dat zit schoolbesturen in de praktijk
in de weg, omdat zij geen duurzame investeringen kunnen doen. De Minister van OCW
heeft te weinig mogelijkheden tijdelijk verplichtingen te kunnen stellen aan structurele
bekostiging. Dit gaat ten koste van de effectiviteit van onderwijsbeleid. Met gerichte
bekostiging kunnen bestaande subsidies voor duurzame onderwijsverbeteringen (zoals
verbetering basisvaardigheden) worden omgezet in structurele bekostiging, waarbij
tijdelijke voorwaarden zinvol zijn. Bij (nieuwe) financiering kan de regering scholen
enige mate van voorspelbaarheid geven door structurele bekostiging te verstrekken,
waarbij zij ook tijdelijk verplichtingen daaraan kan stellen. Dit helpt schoolbesturen
bij het maken van langetermijnbeleid en komt de effectiviteit van onderwijsbeleid
ten goede. Gerichte bekostiging is bedoeld voor selectieve inzet en niet bedoeld om
bestaande middelen uit de basisbekostiging te verhangen. De basisbekostiging met bestedingsvrijheid
blijft dus in stand.

Gerichte bekostiging is een vorm van doelfinanciering. De Onderwijsraad onderkent
dat doelfinanciering in eerste instantie een sterk gedragseffect heeft.32 Daarbij waarschuwt de Onderwijsraad dat doelfinanciering naarmate de tijd verstrijkt,
minder prikkelt. Het doel is dan ook dat er tijdelijk verplichtingen worden gesteld
die een gedragsverandering teweegbrengen, die wordt ingebed in de alledaagse praktijk
op de school. Als deze gedragsverandering heeft plaatsgevonden, hoeven er geen verplichtingen
meer verbonden te worden aan deze bekostiging. Door het laten vervallen van de verplichtingen
resteert reguliere aanvullende bekostiging, of kunnen de middelen worden toegevoegd
aan de basisbekostiging. Het is ook mogelijk om de gerichte bekostiging te stoppen.
Dit moet goed worden afgewogen, waarbij moet worden gekeken of de middelen noodzakelijk
blijven voor de ingezette verandering en of deze verandering voldoende verankerd is.

De regering beoogt de sturing vanuit de overheid beperkt te houden tot doelmatigheid
en scholen en schoolbesturen niet op te zadelen met hoge administratieve lasten en
verantwoordingslasten. Om diezelfde reden is het wenselijk om gerichte bekostiging
beperkt in te zetten, gericht op een aantal specifieke onderwerpen waar een verbeterslag
noodzakelijk is. Daarmee kan aan het onderwijs de stabiliteit en duidelijkheid worden
gegeven om aan de langjarige doelen te werken met daarbij voldoende mogelijkheid tot
waarborgen om te komen tot een verbeterslag op specifieke onderwerpen.

Schoolbesturen kunnen met het oog op de inrichtingsvrijheid van onderwijs niet worden
gedwongen om de middelen die met gerichte bekostiging worden verstrekt in te zetten.
Als een schoolbestuur aangeeft geen gebruik te willen maken van het geld dan worden
deze middelen verrekend met bestaande geldstromen of teruggevorderd.

De wijziging past binnen de verantwoordelijkheden die de regering heeft voor het stelsel
van funderend onderwijs. De regering financiert het funderend onderwijs, garandeert
de deugdelijkheid ervan, en stimuleert specifieke beleidsonderwerpen. De regering
acht het bovendien haar verantwoordelijkheid om een garantiefunctie te vervullen waarbij
zij de plicht en het recht heeft om in te grijpen als niet gewaarborgd is dat alle
leerlingen onderwijs van voldoende kwaliteit volgen.33Het voorstel maakt, doordat het de mogelijkheid biedt verplichtingen te verbinden
aan bekostiging, dat de regering beter invulling kan geven aan deze stelselverantwoordelijkheid.
Deze «zorgplicht» voor het onderwijs volgt ook uit artikel 23 van de Grondwet, waarin
is bepaald dat het onderwijs een onderwerp is van aanhoudende zorg der regering. Het
nemen van meer regie op het onderwijs past bovendien binnen de denkrichtingen over
de herijking van de sturing in het funderend onderwijs op basis van eerder onderzoeken.34

Uitgangspunt voor dit wetsvoorstel en de doelen waarvoor gerichte bekostiging kan
worden ingezet, is dat er niets verandert aan het karakter van de basisbekostiging.
De basisbekostiging moet namelijk voldoende zijn om te voorzien in de behoeftes van
een in normale omstandigheden verkerende school. Basisbekostiging betreft het overgrote
deel van de middelen van scholen en wordt verstrekt om aan de deugdelijkheidseisen
te kunnen voldoen. De basisbekostiging blijft bestedingsvrij. Gerichte bekostiging
is enkel bedoeld om op een beperkt aantal aanvullende doelen bij te kunnen sturen
en regie te pakken. Daarnaast blijft de huidige vorm van aanvullende bekostiging (bij
bijzondere ontwikkelingen en omstandigheden) bestaan. Met deze reguliere aanvullende
bekostiging kan er bekostiging worden verstrekt aan specifieke doelgroepen, maar zonder
verplichtingen.

Deze aanvullende doelen gelden daarmee boven op de deugdelijkheidseisen. Voor verbetering
basisvaardigheden bijvoorbeeld gaat het om extra inspanningen buiten de werkzaamheden
die vanuit de basisbekostiging worden gedaan voor de basisvaardigheden. Het kan dan
bijvoorbeeld gaan om leraren die vrijgesteld worden van lesgeven om te onderzoeken
welke evidence-informed interventies goed kunnen bijdragen aan het verbeteren van
de basisvaardigheden. Gezien het belang van het verbeteren van de basisvaardigheden
op alle scholen is het wenselijk om dit mogelijk te maken.

Met het wetsvoorstel wordt het mogelijk om gerichte bekostiging te verstrekken voor
(a) het bevorderen van noodzakelijke en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid
of doelmatigheid van het onderwijs en (b) spoedeisende gevallen waarbij sprake is
van een dringend maatschappelijk belang. Hierna wordt nog ingegaan op de specifieke
doelen van gerichte bekostiging in deze twee situaties.

a. Gerichte bekostiging bij het bevorderen van noodzakelijke en duurzame verbetering
van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs

Voor schoolbesturen is consistentie en stabiliteit van belang om goed beleid te kunnen
maken dat gericht is op de lange termijn. Consistente sturing vanuit de overheid op
een beperkt aantal onderwerpen kan helpen om tot verbeteringen te komen in het onderwijs.
De beperkingen van de bekostiging en het subsidie-instrument maken dat het nu niet
altijd mogelijk is om consistent te sturen en schoolbesturen stabiliteit te bieden.
Met het verstrekken van een subsidie kan geen doorlopende geldstroom aan schoolbesturen
worden geboden, ook niet als de subsidie na afloop wordt omgezet in bekostiging. Dit
komt doordat een subsidie in principe op initiatief van de school is. Er is immers
vaak sprake van een aanvraag. Bekostiging wordt daarentegen (meestal) ambtshalve verstrekt.
Met bekostiging is het wel mogelijk om schoolbesturen langjarig financiële duidelijkheid
te bieden, maar is het niet mogelijk te sturen. Dit kan het bevorderen van noodzakelijke
en duurzame verbeteringen in het onderwijs bemoeilijken.

Op de volgende onderwerpen gaat het niet goed: de basisvaardigheden van leerlingen,
het grote tekort aan leraren en schoolleiders en het gegeven dat niet iedere leerling
gelijke kansen krijgt.35 Voor deze onderwerpen stelt de regering voor om mogelijk te maken dat gerichte bekostiging
wordt toegepast, te beginnen bij basisvaardigheden. Hiermee kan een bijdrage worden
geleverd aan het bevorderen van noodzakelijke en duurzame verbetering van de kwaliteit,
toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs.

Basisvaardigheden

Het bieden van tijdelijke middelen via een subsidie voorziet onvoldoende in een oplossing
voor de lange termijn. Er is een enorme belangstelling vanuit de scholen voor de huidige
subsidieregeling verbetering van basisvaardigheden gebleken. Dit benadrukt dat de
noodzaak voor inzet op leerlingen goed leren rekenen, lezen en schrijven breed wordt
gevoeld. Nu is het nog niet mogelijk om iedere school op structurele basis financiering
voor verbetering van basisvaardigheden te verstrekken met voldoende waarborgen voor
effectieve inzet van de middelen.

Met de gerichte bekostiging voor de verbetering van de basisvaardigheden zal er in
de eerste plaats op worden gestuurd dat deze middelen evidence-informed worden ingezet.
Dat houdt in dat scholen gebruik maken van actuele en relevante kennis uit onderzoek
en de praktijk bij het bepalen van hun aanpak om het onderwijs te verbeteren en daarbij
goed kijken naar de omstandigheden van de school. Daarnaast zal er worden gestuurd
op draagvlak en een gedegen proces binnen de school, doordat binnen de medezeggenschapsraad
het gesprek wordt gevoerd over de beste aanpak om de basisvaardigheden van leerlingen
te verbeteren.

De verplichtingen die vanuit gerichte bekostiging worden gesteld gelden tijdelijk.
Na (maximaal) vijf jaar vervallen de verplichtingen en resteert reguliere bekostiging
in de vorm van aanvullende bekostiging of basisbekostiging. Indien het beoogde resultaat
na vijf jaar niet is bereikt, is het mogelijk om éénmalig nogmaals (maximaal) vijf
jaar verplichtingen toe te passen na voorhang bij de Eerste en Tweede Kamer. Dit is
in lijn met artikel 4.10 van de Comptabiliteitswet over de maximale geldigheidsduur
van subsidieregelingen.

Bekwaamheid en beschikbaarheid van personeel

Voor de twee andere onderwerpen geldt dat er ook noodzaak tot gerichtere en intensievere
sturing vanuit de overheid is. Uit de Trendrapportage Arbeidsmarkt Leraren po, vo
en mbo 2025 blijkt dat tekorten ongelijk zijn verdeeld en deze steeds meer toenemen.36 De maatregelen ten aanzien van het lerarentekort lopen over drie hoofdlijnen: aantrekken
en opleiden moeten zorgen voor een hogere instroom van leraren en schoolleiders; behouden
en professionaliseren om uitstroom te verlagen en continuïteit van het onderwijs waarbij
scholen en besturen gestimuleerd worden om na te denken over het duurzaam organiseren
van het onderwijs.37 Ook in het coalitieakkoord is aandacht voor professionele ontwikkeling en beschikbaarheid
van leraren.38 Daarom wordt in dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt om voor de bekwaamheid en beschikbaarheid
van onderwijspersoneel gerichte bekostiging toe te passen. Dit kan onder andere betrekking
hebben op professionalisering van onderwijspersoneel, maar ook maatregelen om de beschikbaarheid,
waaronder instroom en behoud, van onderwijspersoneel te vergroten. Een beleidsmaatregel
uit het verleden die mogelijk geschikt zou zijn geweest voor toepassing van gerichte
bekostiging is bijvoorbeeld de arbeidsmarkttoelage. Destijds is deze als aanvullende
bekostiging ingezet. Het is daardoor niet mogelijk te onderzoeken of deze effectief
is geweest.

Gelijke onderwijskansen

Er is sprake van kansengelijkheid wanneer kinderen met dezelfde aanleg gelijke kansen
hebben om zich te ontwikkelen en resultaten te behalen in het onderwijs, ongeacht
opleidingsniveau, beroep, inkomen of culturele achtergrond van hun ouders.39 In Nederland hebben kinderen bij gelijke potentie op dit moment ongelijke kansen
op een succesvolle schoolloopbaan.40 Uit onderzoeken van onder meer de inspectie, de Onderwijsraad en het Centraal Planbureau
blijkt dat deze ongelijkheid toeneemt. Het creëren van gelijke kansen is niet alleen
een rechtvaardigheidsvraagstuk, maar ook een economische noodzaak voor een wendbare
samenleving. Kansenongelijkheid kan ertoe leiden dat een economie een deel van haar
potentie laat liggen. Het achteraf repareren van ongelijkheid is een kostbaar en inefficiënt
proces.41

De regering acht het van belang om via gerichte bekostiging verdere invulling te kunnen
geven aan de bevordering van gelijke kansen in het onderwijs. Uit onderzoek van Andersson
Elffers Felix blijkt dat dat de maatregelen rondom kansengelijkheid grotendeels «aannemelijk
doeltreffend» zijn. Het rapport concludeert voor de periode 2017–2023 dat zonder maatregelen
en inzet van de overheid de kansengelijkheid mogelijk verslechterd zou zijn door externe
factoren.42 De bevordering van kansengelijkheid is ook één van de drie prioritaire maatschappelijke
thema’s in het onderwijs, die vragen om een collectieve aanpak en sturing omdat dit
niet (alleen) door individuele scholen en schoolbesturen op te lossen is. Kansenongelijkheid
wordt veroorzaakt door diverse factoren, waardoor een integrale aanpak nodig is die
onderwijs, de leefomgeving en de sociaaleconomische positie van ouders verbindt.

Het doel van gerichte bekostiging op het thema gelijke onderwijskansen is om door
middel van specifieke sturing de kansenongelijkheid te laten afnemen. Er is nog geen
concrete toepassing hiervoor omdat er voor nu gekozen is om de gerichte bekostiging
in te zetten ter verbetering van de basisvaardigheden.

AMvB

Voor de toepassing van gerichte bekostiging onder de noemer van «bevorderen van noodzakelijke
en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het
onderwijs» geldt dat voor de bijzondere verplichtingen een algemene maatregel van
bestuur (hierna: AMvB) nodig is. Administratieve zaken en verantwoording kunnen wel
krachtens een AMvB worden gedelegeerd naar het niveau van een ministeriële regeling.
Voor een toelichting op het delegatieniveau wordt verwezen naar hoofdstuk 3 van deze
memorie van toelichting.

Nieuwe prioriteiten

Daarnaast kunnen in de toekomst nieuwe prioriteiten ontstaan. Indien prioriteiten
passen onder het hiervoor genoemde doelbegrip kunnen deze worden toegevoegd middels
een AMvB. Gerichte bekostiging heeft uitsluitend betrekking op onderwerpen die direct
gerelateerd zijn aan het onderwijs. Voor zaken die geen betrekking hebben op het onderwijs
of alleen indirect van belang zijn voor de uitvoering van het onderwijs, is subsidie
het aangewezen instrument. Als nieuwe onderwerpen niet onder het doelbegrip passen,
is een wetswijziging nodig. Deze procedurele verplichtingen zorgen voor een weloverwogen
beslissing ten aanzien van de beperkte inzet van gerichte bekostiging. Voor nu zijn
enkel de bovengenoemde onderwerpen geïdentificeerd als subdoelen onder het hoofddoel
om duidelijkheid te creëren over de uitgangspunten voor gerichte bekostiging in de
komende periode. Door het structurele karakter van de middelen kunnen schoolbesturen
beter maatregelen nemen die gericht zijn op de lange termijn.

b. Gerichte bekostiging voor spoedeisende gevallen waarin sprake is van een dringend
maatschappelijk belang

Het huidige bekostigingsinstrumentarium voldoet niet altijd als er sprake is van een
maatschappelijk probleem dat vereist dat scholen met urgentie actie ondernemen. Een
voorbeeld hiervan is het Nationaal Programma Onderwijs, waarbij de middelen via aanvullende
bekostiging zijn verstrekt. Aan schoolbesturen is gevraagd om de middelen binnen vier
jaar te benutten, omdat de problematiek van leerachterstanden als gevolg van de coronacrisis
niet kon wachten. Echter, deze verzoeken aan schoolbesturen zijn via de bekostiging
niet afdwingbaar, waardoor de middelen ook aan andere onderwijsdoelen worden besteed.
Als middelen worden besteed aan andere doelen, dan zijn deze met de huidige bekostigingssystematiek
niet terug te vorderen. Bovendien wordt het dan moeilijker het effect te meten van
deze middelen.

De Algemene Rekenkamer heeft in het verantwoordingsonderzoek 2021 ook gekeken naar
het Nationaal Programma Onderwijs.43 Om voor scholen en schoolbesturen duidelijkheid te scheppen over de verplichtingen
van middelen, doet zij de aanbeveling om een financieringsvorm te kiezen die wel past
bij het gewenste niveau van aansturing. Zij achtte aanvullende bekostiging destijds
geen passend instrument omdat er formeel geen mogelijkheden waren tot het stellen
van bestedingsdoelen en een periode waarbinnen de middelen moesten worden besteed.

Het was dus niet mogelijk om waarborgen in de bekostiging in te bouwen die ervoor
zouden zorgen dat het geld doelmatig en aan de urgente problematiek zou worden besteed.
Dit had wel gekund door de middelen via een subsidie te verstrekken, maar dan hadden
scholen de middelen moeten aanvragen en alle aanvragen hadden moeten worden beoordeeld.
Dit brengt hogere administratieve lasten, een langere doorlooptijd met zich mee. En
mogelijk hadden niet alle scholen een aanvraag ingediend, terwijl de problematiek
wel bij alle scholen speelde.

Een ander voorbeeld waarin het bestaande instrumentarium niet voldeed bij spoedsituaties
was bij de verstrekking van middelen voor Co2-meters in 2022. Vanwege de uitbraak
van corona was de luchtkwaliteit van groot belang. Daarom was het belangrijk dat op
alle scholen Co2-meters zouden hangen zodat de luchtkwaliteit in de gaten kon worden
gehouden. Hiervoor zijn via de aanvullende bekostiging middelen verstrekt. De besteding
van deze middelen aan Co2-meter was niet afdwingbaar. Ook hier was subsidie geen wenselijke
route, omdat een subsidie alleen de schoolbesturen bereikte die daarvoor een aanvraag
deden, met bijbehorende administratieve lasten. Dit terwijl het belangrijk was dat
op elke school voldoende Co2-meters zouden hangen.

Anders dan bij het voorgaande doelbegrip is het in spoedgevallen niet nodig een AMvB
op te stellen voor deze doelen. De gerichte bekostiging kan bij spoedgevallen bij
ministeriële regeling worden geregeld. Dit wordt verder toegelicht in Hoofdstuk 3
van deze memorie van toelichting.

2.4.2 Vormgeving gerichte bekostiging

In de wet wordt de grondslag gecreëerd om in twee situaties gerichte bekostiging te
verstrekken aan schoolbesturen, namelijk voor:

1. het bevorderen van noodzakelijke en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid
of doelmatigheid van het onderwijs (waaronder verbetering basisvaardigheden, bevorderen
gelijke kansen van leerlingen en ten behoeve van de bekwaamheid en beschikbaarheid
van personeel);

2. Spoedsituaties waarbij sprake is van een dringend maatschappelijk belang.

In deze situaties kan er na invoering van het wetsvoorstel bij bijzondere ontwikkelingen
bekostiging worden verstrekt waarbij er verplichtingen kunnen worden gesteld.44 Dit gebeurt op grond van een AMvB bij doelbegrip 1 en bij doelbegrip 2met een ministeriële
regeling. De bekostiging wordt verstrekt aan alle schoolbesturen of een specifieke
doelgroep.

In het wetsvoorstel wordt het mogelijk gemaakt om maximaal vijf jaar verplichtingen
te verbinden aan deze vorm van aanvullende bekostiging. De gedachte achter de tijdelijkheid
van de verplichtingen is dat na verloop van tijd de gewenste ontwikkeling in gang
is gezet, of dat een beoogd doel is bereikt. Op dat moment is het niet langer nodig
om verplichtingen op te leggen, waardoor schoolbesturen niet te lang belast worden
met de extra administratieve lasten door het verantwoorden dat zij voldoen aan de
verplichtingen.

Gerichte bekostiging kan gebruikt worden voor tijdelijke en structurele middelen.
De verplichtingen zijn hoe dan ook tijdelijk. De insteek van het wetsvoorstel is dat
gerichte bekostiging na het vervallen van de tijdelijke verplichtingen overgaat naar
reguliere (aanvullende) bekostiging. Zodoende wordt structurele bekostiging ook echt
als structureel ervaren. De tijdelijkheid van verplichtingen past bij het principe
om gerichte bekostiging beperkt in te zetten zodat het instrument ook effectief is
(zie ook paragraaf 2.4.3). Met het beperkt inzetten van het instrument wordt ook voorkomen
dat er meerdere regelingen naast elkaar zouden ontstaan, met een hoge administratieve
last tot gevolg.

Het uitgangspunt is dat structurele middelen na afloop van de tijdelijke verplichtingen
overgaan naar de reguliere (aanvullende) bekostiging. Echter, als blijkt dat de resultaten
die met de middelen zijn beoogd onvoldoende zijn, is het voor de regering mogelijk
om af te wijken van dit uitgangspunt:

– Het is mogelijk om éénmalig, na voorhang bij de Staten-Generaal, de verplichtingen
te verlengen met maximaal vijf jaar. Hierdoor krijgen scholen meer tijd om het beoogde
resultaat te bereiken;

– Er kan gekozen worden om slechts een deel van de middelen over te laten gaan naar
de reguliere bekostiging. Dit kan bijvoorbeeld als de extra middelen ook voor een
impuls bedoeld waren. De andere middelen kunnen dan ingezet worden voor andere doelen.
Van belang hierbij is dat scholen van tevoren wel hierover duidelijkheid hebben; bij
voorbeeld als met de gerichte bekostiging het gewenste effect gedeeltelijk is bereikt
en het wenselijk is een «label» te hangen aan de aanvullende middelen.

– Het is te allen tijde mogelijk om te stoppen met gerichte bekostiging (ook na 5 of
10 jaar), net zoals dat kan bij andere bekostigingsregelingen. Dit draagt echter niet
bij aan de voorspelbaarheid richting scholen en kan tot financiële uitdagingen of
problemen leiden bij scholen in verband met vaste personeelslasten.

Indien er sprake is van een tijdelijke regeling of AMvB, stopt de gerichte bekostiging
ook na het aflopen van de verplichtingen. Dit zal normaliter vanaf de start bekend
zijn. Dit was bijvoorbeeld het geval bij het Nationaal Programma Onderwijs vanwege
de coronapandemie.

Het instrument gerichte bekostiging maakt het mogelijk om drie soorten verplichtingen
te stellen. Het gaat dan om bestedingsverplichtingen, verplichtingen aan de activiteit
en informatieverplichtingen. Deze verplichtingen kunnen met elkaar gecombineerd worden
zodat de verplichtingen zoveel mogelijk kunnen aansluiten bij de specifieke situatie,
maar kunnen ook losstaand toepassing vinden. Het is niet zo dat standaard alle drie
de soorten verplichtingen worden opgelegd. Hierdoor is het ook mogelijk om gerichte
bekostiging zonder bestedingsverplichtingen te verstrekken. Omdat alle verplichtingen
verantwoord moeten worden, nemen de verantwoordingslasten toe naarmate er meer verplichtingen
worden gesteld. Er moet dus ook terughoudend worden omgegaan met het aantal verplichtingen
dat wordt opgelegd. Gerichte bekostiging is alleen geschikt als er een duidelijk doel
wordt beoogd.

De verplichtingen worden hierna nader toegelicht. Daarna worden enkele aandachtspunten
gegeven bij de inzet van gerichte bekostiging.

a. Bestedingsverplichtingen

Onder deze soort verplichtingen vallen:

– Bestedingsverplichtingen;

– Bestedingstermijnen;

Bij het stellen van bestedingsverplichtingen wordt vastgelegd aan welke doelen gerichte
bekostiging precies moet worden uitgegeven. In het verleden zou dit bijvoorbeeld relevant
zijn geweest bij het verstrekken van financiële middelen voor CO2-meters. Met een
bestedingsverplichting was het mogelijk geweest om te borgen dat verstrekte bekostiging
uitsluitend aan CO2-meters wordt besteed. Het deel van de bekostiging dat niet daaraan
wordt uitgegeven, wordt in een dergelijke situatie teruggevorderd of verrekend met
een lopende geldstroom. In de toekomst kan dit dus worden toegepast in situaties waarbij
sprake is van een duidelijk vooraf bepaald product of onderdeel met een min of meer
vaste prijs.

Bij een bestedingsverplichting moet ook altijd een bestedingstermijn worden gehanteerd.
Het gaat daarbij om het moment waarop wordt gekeken of de middelen zijn besteed aan
het doel waarvoor deze zijn verstrekt. De middelen die niet binnen deze periode zijn
uitgegeven, worden dan vervolgens teruggevorderd of verrekend met een andere geldstroom.
Een bestedingstermijn kan daarbij ruim worden gesteld om scholen de tijd te geven
om de middelen op de meest doelmatige manier te besteden. Een bestedingstermijn kan
echter ook relatief kort worden gesteld als het de bedoeling is, vanwege een maatschappelijk
urgent probleem, dat scholen de middelen op korte termijn moeten gebruiken.

Bij het stellen van bestedingsverplichtingen is het van belang dat de verplichtingen
duidelijk afgebakend zijn van datgene waaraan scholen uit reguliere middelen al uitgaven
doen. Daarbij geldt wel dat middelen alleen besteed mogen worden aan doelen waaraan
ook basisbekostiging wordt besteed. Als bestedingsverplichtingen niet worden nagekomen,
dan kan een schoolbestuur op basis van reguliere uitgaven uit de basisbekostiging
verantwoorden dat scholen onder haar bestuur aan de bestedingsverplichtingen hebben
voldaan. Het stellen van een dergelijke verplichting aan de besteding sorteert dan
weinig effect. Dit betekent ook dat er onnodig gekozen is voor hoge administratieve
lasten voor werkzaamheden die al worden uitgevoerd. Een keuze voor bestedingsverplichtingen
vraagt dan ook om een goede afweging.

Daarbij is belangrijk dat de bestedingsverplichtingen niet mogen treden binnen de
reguliere algemene doelen van de besteding van onderwijsbekostiging.

b. Verplichtingen aan de activiteit

Hieronder vallen in ieder geval de volgende mogelijke verplichtingen:

– Het maken van een plan van aanpak (bijvoorbeeld met gebruik van actuele en relevante
kennis uit onderzoek en praktijk rekening houdend met de omstandigheden van de school);

– Het voorleggen van de activiteit, bijvoorbeeld een plan van aanpak, aan de (gemeenschappelijke)
medezeggenschapsraad voor advies.

– Het maken van een activiteitenverslag;

– Het daadwerkelijk realiseren van een activiteit of aanbod: hieronder valt bijvoorbeeld
dat er een (les)aanbod moet worden gedaan aan X leerlingen. Of voor Y uur;

– In dienst nemen van een specifieke functiegroep;

– Het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst met bijvoorbeeld een samenwerkingsverband,
andere scholen of andere instellingen, bijvoorbeeld gemeenten.

– Het schoolbestuur accepteert eventuele ondersteuning ter verbetering van de onderwijskwaliteit;

– De inzet en rollen van relevante betrokkenen en de manier waarop het gehele team betrokken
wordt;

– De wijze waarop (wetenschappelijke) kennis en ervaringsdeskundigheid wordt ingezet;

– Verplichtstellen specifieke communicatie.

In essentie gaat het er bij deze categorie verplichtingen om dat een schoolbestuur
wordt verplicht om een bepaalde activiteit te ondernemen als het de verstrekte gerichte
bekostiging wil gebruiken. Het doel hiervan is om te borgen dat de middelen op een
doelmatige manier worden ingezet, maar daarbij wordt wel ruimte geboden aan de school
om dit op een manier te doen die past bij de lokale situatie van de school. Zo kan
een verplichting zijn om een plan van aanpak te maken voor middelen die scholen ontvangen.
Aan dat plan van aanpak kunnen dan ook eisen worden gesteld, zoals dat bij het opstellen
daarvan gebruik wordt gemaakt van actuele en relevante kennis uit onderzoek en praktijk
rekening houdend met de omstandigheden van de school. De school behoudt hierbij de
mogelijkheid om activiteiten in het plan van aanpak op te nemen die passen bij de
situatie van de school. Bij het maken van een plan van aanpak kan aan scholen ook
gevraagd worden om in een activiteitenverslag vast te leggen welke activiteiten zij
uit het plan van aanpak hebben uitgevoerd.

Een verplichting kan ook zijn om een bepaalde activiteit uit te voeren of om een bepaald
aanbod aan te bieden. Hierbij is het wel belangrijk om op te merken dat het voor een
school wel mogelijk moet zijn om de activiteit uit te voeren of het aanbod te bieden,
zonder dat er andere belangrijke externe factoren zijn die kunnen veroorzaken dat
de school hier niet in slaagt. Als er andere externe factoren spelen dan zullen scholen
mogelijk (te) voorzichtig zijn met de middelen die zij ontvangen uit angst voor een
terugvordering. Dit kan bijvoorbeeld spelen bij een verplichting met betrekking tot
het lesaanbod. Een school kan zelf het lesaanbod creëren. Echter, een school kan leerlingen
niet dwingen om het lesaanbod daadwerkelijk te volgen. Hierop moet een school dus
niet afgerekend kunnen worden. Ook kan aan scholen gevraagd worden om een specifieke
functiegroep in dienst te nemen. Dit gebeurt nu bijvoorbeeld bij de subsidieregeling
brugfunctionaris. Hierbij kan overigens worden aangetekend dat indien een school de
aan een bepaalde gerichte bekostiging verbonden bijzondere verplichtingen niet kan
of wil nakomen, er de mogelijkheid is om af te zien van het recht op de betreffende
gerichte bekostiging. De bijzondere verplichtingen zijn dan niet van toepassing. Deze
mogelijkheid is ook van belang in verband met de vrijheid van onderwijs. Dit wordt
verder toegelicht in Hoofdstuk 3 van deze memorie.

Aan een school kan als te verrichten activiteit of onderdeel van een activiteit ook
gevraagd worden om actoren op een bepaalde manier te betrekken bij het besluitvormingsproces.
Dat heeft als doel dat relevante actoren zoals intern toezichthouder, schoolleider,
(gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad ((g)mr) en schoolbestuurder, in de gelegenheid
worden gesteld om het bestuur van advies te voorzien over de inzet van de middelen.
Dit kan bijdragen aan het effectief besteden van middelen doordat de plannen op een
breder draagvlak kunnen rekenen door betrokkenheid van de relevante actoren. Wel moet
bij het stellen van deze verplichting in het oog worden gehouden dat plannen op schoolniveau
aansluiten bij de vastgestelde kaders en koers op bestuursniveau. Om gebruik te maken
van het adviesrecht van de medezeggenschapsraad wordt met dit wetsvoorstel een toevoeging
aan de Wet medezeggenschap op scholen (WMS) gedaan.

Tot slot kan het binnen dit soort verplichtingen wenselijk zijn om scholen te vragen
bepaalde informatie te verstrekken voor bijvoorbeeld monitoringsonderzoeken. Het kan
bijvoorbeeld gaan om communicatie in het schoolplan over specifieke middelen die zij
ontvangen of de plannen die zij hebben met die middelen. Afhankelijk van de regeling
kan het eventueel niet aangewende deel van de gerichte bekostiging, mits activiteiten
volledig zijn uitgevoerd, worden besteed aan andere activiteiten waar bekostiging
voor wordt verstrekt.

c. Informatieverplichtingen

Tot slot kunnen er informatieverplichtingen worden opgelegd. Hieronder valt bijvoorbeeld:

– Meedoen aan onderzoek;

– Deelnemen aan kennisdeling en leernetwerken;

– Meewerken aan een steekproef.

Het gaat er bij deze categorie enerzijds om dat scholen meedoen aan monitoringsonderzoek.
Hiermee kan beter geborgd worden dat de effecten van specifieke middelen in beeld
zijn. Op basis daarvan zou ook op macroniveau bijgestuurd kunnen worden op het moment
dat gerichte bekostiging niet het gewenste effect zou bereiken.

Anderzijds kan ook van scholen gevraagd worden om de kennis die zij hebben op een
specifiek onderwerp te delen. Kennisdeling en leernetwerken worden steeds belangrijker
en het is mogelijk om gerichte bekostiging te verstrekken aan scholen zodat zij hieraan
kunnen deelnemen. Hiermee kan het maatschappelijk belang gediend worden om kennis
te delen over wat werkt en dat kan een bijdrage leveren aan goed onderwijs voor elke
leerling.

d. Aandachtspunten gerichte bekostiging

Voor het stellen van verplichtingen is het belangrijk dat de verplichtingen (1) redelijk,
(2) voorspelbaar en (3) meetbaar zijn.

Als het de verwachting is dat schoolbesturen niet redelijkerwijs aan de verplichtingen
van de gerichte bekostiging kunnen voldoen, zullen zij hiervan geen gebruik maken
en de middelen laten verrekenen of terugvorderen. De verplichtingen moeten dan ook
in verhouding staan tot de (hoogte van de) bekostiging. Daarnaast moet het voor schoolbesturen
voorspelbaar zijn of zij aan de verplichtingen kunnen voldoen. Als schoolbesturen
pas na de inzet van de bekostiging weten of zij aan de verplichtingen hebben voldaan,
dan zullen zij vermoedelijk voorzichtig zijn met de inzet daarvan. Het gevolg is dan
dat het niet goed lukt om een specifiek beleidsthema te stimuleren. Dit betekent ook
dat het in het wetsvoorstel niet mogelijk wordt gemaakt om verplichtingen te stellen
aan de leerresultaten die scholen of schoolbesturen moeten behalen. Dit is afhankelijk
van te veel omgevingsfactoren en kan zelfs bij een perfecte inzet van middelen mogelijk
niet worden behaald. Ook kan een resultaatverplichting in veel gevallen leiden tot
perverse prikkels. Tot slot moet het ook meetbaar zijn dat aan de verplichtingen is
voldaan, anders kan niet worden vastgesteld of de middelen terecht zijn ontvangen.

Belangrijk is dat er een goede afweging plaatsvindt of de mogelijke verplichtingen
proportioneel zijn in verhouding tot het doel en de middelen. Deze weging moet worden
onderbouwd in de toelichting bij een AMvB of in geval van spoedeisende gevallen bij
ministeriële regeling. Passen de verplichtingen bij de hoogte en de aard van de middelen?
In het voorbeeld van de CO2-meters zou een bestedingsverplichting passend kunnen zijn,
ondanks dat de hoogte van het bedrag relatief laag is. De één-op-één-relatie tussen
doel en middelen is eenvoudig te maken. In andere gevallen zonder specifieke bestedingsdoelen
is een bestedingsverplichting wellicht niet meer relevant. Dit komt doordat het vaak
gaat om inzet van leraren op bepaalde doelen en de één-op-één- relatie van geld en
besteding minder duidelijk is. Er is dus op voorhand niet voor te schrijven welke
verplichtingen er toegepast kunnen en moeten worden bij bepaalde inzet van gerichte
bekostiging.

2.4.3 Kader financieringsinstrumentarium

Met de introductie van gerichte bekostiging bestaan er vijf generieke financieringsinstrumenten
voor het onderwijs, namelijk (1) basisbekostiging, (2) reguliere aanvullende bekostiging,
(3) gerichte (aanvullende) bekostiging, (4) subsidies en (5) bekostiging samenwerkingsverbanden.
Voor het maken van een keuze tussen deze vier instrumenten is hierna een kader uitgewerkt.
In de tabel hierna staan de vijf instrumenten met daarbij de belangrijkste eigenschappen
van elk instrument.

Tabel 2: Eigenschappen financieringsinstrumenten na introductie gerichte bekostiging

Vorm

Doel

Aanvraag

Sturing

Mate van snelheid

Periode

Adm. Lasten scholen

Uitvoeringskosten

Basis-bekostiging en extra bekostiging

Alle scholen

Nee

Zeer beperkt

Hoog

Doorlopend

Laag

Laag

Aanvullend zonder verplichting

(school) specifiek

Nee1

Beperkt

Hoog

Regeling afhankelijk

Laag

Middel

Gericht

specifiek

Nee

Hoog

Laag2

Regeling afhankelijk

Middel3

Hoog

Subsidie

specifiek

Ja2

Hoog

Laag

1–5 jaar

Hoog

Hoog

Bekostiging samen-werkingsver-banden

Alle samenwerkingsverbanden

Nee

Zeer beperkt

Hoog

Doorlopend

Laag

Laag

X Noot

1

Het is ook mogelijk om deze vormen van bekostiging op aanvraag te verstrekken.

X Noot

2

Bij spoed kan er op zeer korte termijn een regeling worden opgesteld, voor andere
gevallen moet er een AMvB worden opgesteld.

X Noot

3

Afhankelijk van de invulling van de regeling.

Met de komst van gerichte bekostiging kunnen subsidies voor bepaalde onderwerpen niet
meer toegepast worden. Zodra er een AMvB is voor het verstrekken van gerichte bekostiging
voor een specifiek onderwerp, kan er voor datzelfde onderwerp geen nieuwe subsidie
meer worden verstrekt. Voor reeds lopende subsidies geldt dat deze binnen vijf jaar
moeten eindigen. Zolang er nog geen AMvB is voor het verstrekken van gerichte bekostiging
voor een specifiek onderwerp, kan er voor dat onderwerp wel subsidie verstrekt worden.
Dat het onderwerp reeds genoemd is in de doelbepaling in de wet doet daar niets aan
af. Er is daarnaast voorzien in een uitzondering voor kleine subsidieregelingen. Het
kan wenselijk zijn om voor kleine bedragen en voor een korte tijdsperiode subsidie
te verstrekken, ondanks dat er voor datzelfde onderwerp al gerichte bekostiging wordt
verstrekt. Hierbij kan bijvoorbeeld sprake zijn van een pilot waardoor een aanvraagsystematiek
wenselijk is, of van een beperkt aantal scholen als doelgroep, waardoor de uitvoeringslasten
van bekostiging niet in verhouding staan met het aantal ontvangers. Het maximale subsidiebedrag
is hierbij vastgesteld op 15 miljoen euro voor een maximum duur van 3 jaar.

Het is van belang om bij de instrumentkeuze voor het verstrekken van middelen (aanvullende
bekostiging, gerichte bekostiging of subsidies) af te wegen of er een noodzaak is
om verplichtingen te stellen. Zoals eerder toegelicht moet er terughoudend worden
omgegaan met het stellen van verplichtingen zodat het verstrekken van gerichte bekostiging
of subsidie ook effectief blijft en het onderwijsveld niet kampt met hoge administratieve
lasten. Zowel voor subsidies als gerichte bekostiging is er sprake van hogere uitvoeringslasten
dan bij reguliere bekostiging. In het geval van subsidie liggen de uitvoeringslasten
in principe het hoogst.

Er moet dus goed onderbouwd worden wat de noodzaak is tot het stellen van verplichtingen
en dat deze een belangrijke bijdrage leveren aan een doelmatige besteding van middelen.
Anders is aanvullende bekostiging zonder verplichtingen het passende instrument.

3. Verhouding tot de vrijheid van onderwijs

Met dit wetsvoorstel wordt beoogd een bekostigingsinstrument in het leven te roepen
waarmee van overheidswege meer gericht kan worden gestuurd op bepaalde doelen in het
onderwijs, voor zover het daarbij gaat om het bevorderen van noodzakelijke en duurzame
verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs.
Hoewel schoolbesturen van de gerichte bekostiging af kunnen zien, zal van de gerichte
bekostiging in de praktijk een sturende werking uitgaan. Schoolbesturen zullen in
de praktijk immers extra middelen ten behoeve van het onderwijs willen gebruiken en
het niet aanvaarden daarvan kan hen – ten opzichte van schoolbesturen die dat wel
doen – in een nadeliger positie brengen. In materiële zin raakt onderhavig wetsvoorstel
dan ook aan de onderwijsvrijheid. De kaders voor de mate waarin en de wijze waarop
de onderwijsvrijheid mag worden beperkt, vloeien voort uit artikel 23 van de Grondwet.
Uit deze bepaling volgt dat beperkingen moeten voldoen aan vereisten van noodzakelijkheid
en proportionaliteit en dat het primaat van de wetgever moet worden geëerbiedigd –
in beginsel dient de wet in formele zin duidelijkheid te verschaffen over wat er van
schoolbesturen wordt verlangd. Naarmate de inbreuk op de vrijheid van onderwijs groter
is, doen deze grondwettelijke eisen zich nadrukkelijker gelden.

Voor dit wetsvoorstel is met name de vrijheid van inrichting van het bijzonder onderwijs
en de pedagogische autonomie van het openbaar onderwijs relevant. Des te meer op basis
van gerichte bekostiging inhoudelijke normen worden opgelegd aan het onderwijs, hoe
indringender de toetsing van noodzaak en proportionaliteit zal dienen plaats te vinden.
Daarom is in het wetsvoorstel bepaald dat de bijzondere verplichtingen van gerichte
bekostiging geen betrekking mogen hebben op de te hanteren leermethoden en leermiddelen,
en de te behalen leerresultaten.45 Die onderwerpen raken immers aan de kern van de inrichtingsvrijheid van schoolbesturen.
Gelet op het beschermingsniveau dat de Grondwet daaraan toekent, acht de regering
het onwenselijk om op die onderwerpen te kunnen sturen door middel van gerichte bekostiging.46 Verder is het wenselijk om vooraf in de wet zoveel mogelijk duidelijk te maken voor
welke doelen gerichte bekostiging mag worden ingezet, om daarbij al de afweging van
noodzaak en proportionaliteit te kunnen maken.

Indien de gerichte bekostiging betrekking heeft op programma’s met een levensbeschouwelijke
component dan zou het ook de vrijheid van richting raken en wordt de toetsing van
noodzaak en proportionaliteit nog indringender. Om die reden is in de betreffende
artikelen geëxpliciteerd dat gerichte bekostiging uitsluitend wordt verstrekt met
het oog op bevordering van basisvaardigheden, gelijke kansen van leerlingen en de
bekwaamheid en beschikbaarheid van personeel, zoals beschreven in paragraaf 2.4.1.
Bij AMvB kunnen daar doelen aan worden toegevoegd, mits deze doelen bijdragen aan
de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs. Verder zal ook
de vrijheid om personeel te benoemen op grond van de identiteit van de school moeten
worden gerespecteerd, wanneer gerichte bekostiging ziet op het bevorderen van de bekwaamheid
en beschikbaarheid van onderwijspersoneel.47

In aanvulling op het voorgaande betreft het instrument van de gerichte bekostiging
naar het oordeel van de regering slechts een geringe beperking van de onderwijsvrijheid
gelet op het volgende. Het wetsvoorstel laat het huidige stelsel van bekostiging voor
het overgrote deel in stand. Er verandert niets aan de basisbekostiging en extra bekostiging.
De basisbekostiging (in combinatie met de eventuele extra bekostiging) moet in normale
omstandigheden voldoende zijn om aan de gestelde deugdelijkheidseisen aan het onderwijs
te voldoen. Dat de hoogte van de basisbekostiging voldoende moet zijn om te voldoen
aan de redelijke behoefte van een in normale omstandigheden verkerende school is wettelijk
vastgelegd in onder andere artikel 116 vijfde lid, van de WPO en overeenkomstige artikelen
in de andere wetten voor het funderend onderwijs. De gerichte aanvullende bekostiging
is dus voor schoolbesturen niet nodig om in normale omstandigheden te kunnen voldoen
aan de wettelijke deugdelijkheidseisen of om effectief invulling te kunnen geven aan
de aan hen toekomende onderwijsvrijheid. Dit gegeven maakt dat schoolbesturen het
recht om geen gebruik te maken van de gerichte bekostiging, bijvoorbeeld als zij de
daaraan verbonden verplichtingen niet wensen na te leven, ook daadwerkelijk kunnen
uitoefenen. In dat geval vervalt het recht op deze middelen, waarna ze worden teruggevorderd
of verrekend.

Schoolbesturen zullen in de praktijk niet snel geneigd zijn tot weigering van de aanvullende
bekostiging over te gaan, maar als er echt bezwaren zijn tegen bepaalde verplichtingen,
biedt de basisbekostiging de ruimte aan schoolbesturen om die bezwaren de doorslag
te laten geven door de gerichte bekostiging af te wijzen en dus ook de daaraan verbonden
verplichtingen niet te hoeven naleven. Daarbij komt dat de bijzondere verplichtingen
verbonden aan de gerichte bekostiging tijdelijk zijn, en de financiële middelen na
afloop automatisch kunnen overgaan in de reguliere aanvullende bekostiging, of voor
een tijdelijke spoedsituatie waren. Zo wordt voorkomen dat het instrument feitelijk
zou kunnen werken als methode voor de overheid om (min of meer) permanent bepaald
gedrag van schoolbesturen af te dwingen. Daar zijn de reguliere wettelijke deugdelijkheidseisen
immers voor bedoeld. Het «gerichte» aspect van gerichte bekostiging, namelijk de bijzondere
verplichtingen, is dan ook sowieso tijdelijk. Deze aanvullende bekostiging als zodanig
kan ook tijdelijk zijn, zoals in het geval van tijdelijke spoedeisende omstandigheden.
Dan eindigt de gerichte bekostiging aan het einde van de looptijd. Indien niet voorzien
is in een horizonbepaling, is deze aanvullende bekostiging in principe structureel.

Bovenstaande waarborgen zorgen ervoor dat de mogelijke inbreuk op de vrijheid van
onderwijs minimaal is. De regering acht daar voldoende rechtvaardiging voor aanwezig.
Met het onderhavig wetsvoorstel wordt in belangrijke mate aangesloten bij het al geruime
tijd bestaande systeem van subsidieregelingen op grond van de Wet overige OCW-subsidies,
waaraan echter (de reeds beschreven) nadelen kleven. De gerichte bekostiging ondervangt
die nadelen. Het aanvullende instrumentarium is bedoeld voor verbetering van het onderwijs
of om het hoofd te bieden aan acute ontwikkelingen die extra middelen noodzakelijk
maken. In die gevallen is naar de mening van de regering voldoende rechtvaardiging
om aan het recht op die middelen bepaalde tijdelijke verplichtingen te verbinden om
te verzekeren dat de middelen op de juiste manier besteed worden conform het doel
waarvoor ze bestemd zijn.

Anders dan reguliere aanvullende bekostiging wordt gerichte bekostiging geregeld bij
of krachtens AMvB indien de gerichte bekostiging wordt verstrekt met het oog op een
van de onderwerpen vallend onder de doelstelling van het bevorderen van noodzakelijke
en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het
onderwijs. Reden daarvoor is dat nieuwe inhoudelijke verplichtingen voor scholen in
principe geregeld dienen te worden op het niveau van een wet of AMvB. De bijzondere
verplichtingen voor scholen dienen dan ook te worden geregeld op het niveau van een
AMvB, voor zover het niet het gaat om verplichtingen in het kader van verantwoording
of andere administratieve verplichtingen. Verdere uitwerking kan plaatsvinden op het
niveau van een ministeriële regeling. Het niveau van een regeling is dan gerechtvaardigd
omdat zaken als administratieve voorschriften en bedragen frequent aanpassing en actualisering
behoeven.48

Alleen indien gerichte bekostiging wordt verstrekt met het oog op spoedeisende gevallen
waarbij sprake is van een dringend maatschappelijk belang, wordt gerichte bekostiging
verstrekt op grond van een ministeriële regeling. De keuze voor het niveau van een
ministeriële regeling is voor die gevallen van belang voor de regering en vervolgens
ook het onderwijsveld om in spoedeisende situaties slagvaardig te kunnen handelen.
Wanneer schoolbesturen op een zo kort mogelijke termijn aanvullende bekostiging moeten
ontvangen met het oog op een specifiek doel, zou het vaststellen van een algemene
maatregel van bestuur vertraging kunnen opleveren. Gedacht kan worden aan de situatie
dat tijdens de coronaperiode alle lokalen op scholen zo snel mogelijk voorzien dienden
te worden van CO2-meters. Zoals eerder betoogd zijn schoolbesturen bovendien vrij
om geen gebruik te maken van de gerichte bekostiging. Gerichte bekostiging, verstrekt
met het oog op spoedeisende gevallen, zal in principe ook geen structureel karakter
hebben. Hoewel verplichtingen voor schoolbesturen in de regel ten minste worden geregeld
op het niveau van een AMvB, is voor spoedeisende gevallen regeling op het niveau van
een ministeriële regeling naar het oordeel van de regering gerechtvaardigd.49

In de discussie over sturing op onderwijs moet er altijd een balans worden gevonden
tussen de vrijheid en het stellen van eisen ten behoeve van het waarborgen van de
kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs. Gelet op de grondwettelijke
zorgplicht van de regering voor het onderwijs, kan zij via de nieuwe bekostigingsvorm
van gerichte bekostiging scholen zekerheid over bekostiging geven én tijdelijk verplichtingen
stellen. Daardoor kunnen scholen tot betere onderwijskwaliteit komen en de kwaliteit,
toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs beter waarborgen. Er blijft daarbij
ruimte om op schoolniveau keuzes te maken die passen bij de individuele context van
een school. De verplichtingen die met het instrument gesteld kunnen worden laten deze
ruimte. Bijvoorbeeld als het gaat om procesverplichtingen of een bestedingstermijn
dan laat dit de vrijheid bij de school of het schoolbestuur voor het «hoe». Wel kunnen
er verplichtingen worden gesteld aan de besteding, die in theorie de beleidsvrijheid
van een schoolbestuur inperken. Zolang het instrument echter beperkt en bewust wordt
ingezet, in lijn met het advies van de Onderwijsraad uit 2018, kan een schoolbestuur
er in die situaties voor kiezen om geen gebruik te maken van de gerichte bekostiging.
Ook om de beperkte inzet van gerichte bekostiging te waarborgen kiest de regering
ervoor om de reikwijdte van gerichte bekostiging te beperken tot de hiervoor genoemde
specifieke onderwerpen, te weten: basisvaardigheden (kennis, inzicht en vaardigheden
op het gebied van taal, rekenen of wiskunde, burgerschap en digitale geletterdheid),
gelijke kansen van leerlingen, en de bekwaamheid en beschikbaarheid van onderwijspersoneel.
Bij AMvB kunnen zonodig binnen de genoemde algemene doelstelling onderwerpen worden
toegevoegd.

4. Gevolgen

De gevolgen van dit wetsvoorstel verschillen per actor, en worden hieronder per actor
toegelicht. Daarnaast worden ook de gevolgen voor de regeldruk beschreven.

4.1 Schoolbesturen

Het bekostigingsstelsel wordt eenvoudiger als door de introductie van gerichte bekostiging
er minder gebruik gemaakt wordt van subsidies voor onderwijsdoelen. Bijkomend voordeel
voor schoolbesturen is dat het mogelijk is om gerichte bekostiging structureel in
te zetten (met tijdelijke verplichtingen), terwijl dat bij subsidies niet mogelijk
is.

Het inzetten van gerichte bekostiging heeft tot gevolg dat scholen boven op de reguliere
bekostiging extra geld ontvangen en wanneer er sprake is van het omzetten van subsidies
geen deze gepaard met een afname van administratieve lasten.

De mate van beleidsvrijheid voor schoolbesturen (en de scholen die daaronder vallen)
kan afnemen door de toepassing van gerichte bekostiging. Financiële middelen die verstrekt
worden via gerichte bekostiging kunnen alleen nog maar worden ingezet conform de geldende
verplichtingen. De mate waarin de autonomie van schoolbesturen afneemt, is afhankelijk
van de precieze verplichtingen die worden gesteld, en de mate waarin gerichte bekostiging
wordt toegepast. Wanneer bijvoorbeeld aan scholen wordt gevraagd om middelen in te
zetten na bespreking met de medezeggenschapsraad, dan blijft er relatief veel autonomie
voor de besteding op schoolniveau. Er kan echter ook van scholen gevraagd worden om
het geld te besteden aan een specifiek doel. Dan neemt de beleidsvrijheid af, omdat
scholen de bekostiging niet meer aan andere zaken kunnen uitgeven die binnen de context
van die scholen wellicht relevanter en/of urgenter zijn. Dit geldt overigens ook voor
de meeste subsidies.

Schoolbesturen houden altijd de mogelijkheid om middelen die middels gerichte bekostiging
worden verstrekt niet in te zetten. De basisbekostiging moet volgens de sectorwetten
voldoende zijn om in de redelijke behoefte van een school in normale omstandigheden
te voldoen. Daarover hebben schoolbesturen een grote mate van autonomie.

Deze autonomie is ook uitgangspunt van de gerichte bekostiging. Dit is bedoeld als
aanvulling op de basisbekostiging en schoolbesturen kunnen dit ook weigeren. Anders
dan de deugdelijkheidseisen, die gelden voor de basisbekostiging, hoeven scholen zich
niet te committeren aan de verplichtingen van gerichte bekostiging als zij weigeren
de middelen te ontvangen.

In sommige gevallen betekent dat ook dat schoolbesturen minder administratieve lasten
zullen ervaren. Zeker wanneer gerichte bekostiging wordt gebruikt ter vervanging van
subsidies. Daarbij geldt dat in het geval van gerichte bekostiging verplichtingen
altijd tijdelijk zijn.

Het bovenstaande geldt evenzo voor samenwerkingsverbanden.

4.2 Leerlingen, schoolleiding en onderwijspersoneel

Het wetsvoorstel kan leidt ertoe dat de middelen die verstrekt worden via de bekostiging
beter in de klas landen. Gerichte bekostiging maakt het mogelijk dat prestaties op
specifieke maatschappelijke onderwerpen verbeteren. Middelen die verstrekt worden
via gerichte bekostiging kunnen daardoor leiden tot verbeteringen op doelen die ook
leerlingen en onderwijspersoneel raken. Daarnaast kan advies van de medezeggenschapsraad
ook een verplichting zijn die aan gerichte bekostiging wordt gekoppeld. Dan kan het
wetsvoorstel leiden tot meer inspraak van onderwijspersoneel, schoolleider en leerlingen.

4.3 Rijksoverheid

De rijksoverheid krijgt met het introduceren van gerichte bekostiging meer mogelijkheden
om middelen te richten op het aanpakken van specifieke maatschappelijke problemen.
De middelen moeten dan ingezet worden conform de gestelde verplichtingen. Zij kan
dit gebruiken om haar doelen op prioritaire thema’s zoals basisvaardigheden, het leraren-
en schoolleiderstekort en onderwijskansen beter te bereiken. Verder blijven de huidige
instrumenten (basisbekostiging, aanvullende bekostiging en subsidies) bestaan, waardoor
de mogelijkheden worden uitgebreid.

4.4 Caribisch Nederland

De scholen in Caribisch Nederland krijgen op dezelfde wijze te maken met voorliggend
wetsvoorstel als de scholen in Europees Nederland. De gerichte bekostiging kan ook
worden toegepast in Caribisch Nederland, net als de huidige aanvullende bekostiging.

4.5 Regeldruk

Het wetsvoorstel heeft geen directe gevolgen voor de regeldruk. Dat komt doordat het
wetsvoorstel uitsluitend de mogelijkheid creëert om verplichtingen te stellen aan
de bekostiging. Wat dit uiteindelijk betekent voor de regeldruk zal afhangen van het
gebruik van de nieuwe bekostigingsvorm en de verplichtingen die worden gesteld. Het
is dan ook niet mogelijk om de regeldruk in scenario’s te vatten. Per AMvB of regeling
zal in kaart moeten worden gebracht wat mogelijke gevolgen zijn van het opnemen van
bepaalde verplichtingen en hoe die zich verhouden tot het doel van de regeling. Dit
dient proportioneel te zijn.

In het algemeen geldt het volgende voor wat betreft de zwaarte van de administratieve
lasten per verplichtingensoort. Informatieverplichtingen zullen het minst belastend
zijn voor scholen en schoolbesturen, zwaarder zijn verplichtingen aan de activiteiten
en tot slot zijn de administratieve lasten bij bestedingsverplichtingen het zwaarst.
Voor de laatste categorie zal precies moet worden bijgehouden waaraan alle middelen
zijn uitgegeven. Ook nemen de controlelasten toe bij het gebruik van deze verplichtingen.

Daarnaast hangen de administratieve lasten ook af van de wijze waarop gerichte bekostiging
wordt ingezet. Als er met de inwerkingtreding vaker verplichtingen gesteld worden
bij het verstrekken van middelen, dan nemen de administratieve lasten voor scholen
en schoolbesturen toe. Maar gerichte bekostiging kan ook worden gebruikt om bestaande
subsidieregelingen te vervangen. Dan kan gerichte bekostiging tot een afname van administratieve
lasten leiden doordat er geen aanvraag nodig is voor gerichte bekostiging in tegenstelling
tot een subsidie, of doordat de toegepaste verplichtingen bij gerichte bekostiging
lichter zijn dan bij een subsidie. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de middelen voor
verbetering basisvaardigheden.

Ook kan er bij de overgang van subsidie naar gerichte bekostiging gekeken worden of
vermindering van verplichtingen passend is. Dit kan verantwoord worden uit de gedachte
dat scholen er in het kader van een subsidie al goed mee aan de slag zijn en dat met
vertrouwen kan worden gekeken naar het vervolg. Uitvoeringslasten en administratieve
lasten kunnen dan laag worden gehouden.

Tot slot kan gerichte bekostiging ten opzichte van een subsidie wel leiden tot extra
administratieve lasten bij schoolbesturen die geen gebruik wensen te maken van de
middelen. Zij krijgen deze middelen namelijk wel overgemaakt en moeten deze dus in
hun administratie opnemen. Om schoolbesturen te faciliteren zal een mogelijkheid worden
ontwikkeld om deze middelen door DUO te laten verrekenen met een lopende geldstroom.
Daarmee hoeft een schoolbestuur de middelen niet te behouden tot de controle plaatsvindt
op het nakomen van de verplichtingen en er dan verrekening of terugvordering plaatsvindt.

5. Uitvoering

Uitvoering is afhankelijk van de invulling van de AMvB en in situaties met spoed een
ministeriële regeling. DUO zal de gerichte bekostiging beschikken en betalen.

Bij het verstrekken van gerichte bekostiging kunnen een aantal keuzes worden gemaakt
in de vormgeving van de controles:

– Het moment: voorafgaand aan de uitvoering van de regeling, tijdens of achteraf;

– Of je de controle kan inbedden in andere controles, zoals het jaarverslag en accountant;

– Of een inhoudelijke steekproef nodig is of een marginale check op aanwezigheid.

Ook hierbij geldt weer dat naar de omstandigheden moet worden gekeken waarin gerichte
bekostiging wordt verstrekt.

DUO acht het wetsvoorstel uitvoerbaar en haalbaar, onder de voorwaarde dat de onderliggende
regelgeving (AMvB of regeling) uitvoerbaar, haalbaar en maakbaar is. DUO geeft daarbij
aan dat het van belang is dat het nieuwe instrument van gerichte bekostiging eerst
alleen voor verbetering van basisvaardigheden wordt ingezet en pas na een evaluatie
van de werking bekeken wordt of bredere toepassing wenselijk, uitvoerbaar en haalbaar
is.

Tekstsuggesties uit de uitvoeringstoets van DUO, waaronder die van de Inspectie van
het Onderwijs, zijn verwerkt in de wetsteksten en memorie van toelichting.

De effecten van de invoering van gerichte bekostiging worden gemonitord. Er wordt
binnen twee jaar na inwerkingtreding van gerichte bekostiging een invoeringstoets
gedaan met aandacht voor de gevolgen voor het onderwijsveld en de uitvoering.

6. Toezicht en handhaving

In paragraaf 2.4.2 is beschreven welke soort verplichtingen er gesteld kunnen worden
met gerichte bekostiging. Als niet voldaan wordt aan de verplichtingen dan heeft dit
gevolgen voor de verstrekte bekostiging. Om gevolgen te verbinden aan het niet nakomen
van verplichtingen moeten schoolbesturen verantwoorden of zij de verplichtingen zijn
nagekomen en moet hier toezicht op worden ingericht. Hierbij is ook een rol weggelegd
voor de instellingsaccountant. Dit wordt hierna nader toegelicht.

6.1 Gevolgen niet voldoen verplichtingen

Het is mogelijk dat een school of schoolbestuur niet voldoet aan één of meerdere verplichtingen
uit een regeling voor gerichte bekostiging. De AMvB of ministeriële regeling geeft
een nadere invulling aan wat de gevolgen zijn van het niet nakomen van de verplichting(en)
op het recht op gerichte bekostiging. Deze gevolgen moeten realistisch zijn en passend
bij het gebrek in de nakoming van de verplichting.

In eerste instantie is het wenselijk om een waarschuwing of hersteltermijn te hanteren
als verplichtingen niet worden nagekomen. Het kan zijn dat een school of schoolbestuur
om goede redenen de termijn om te voldoen aan verplichtingen heeft gemist of dat er
sprake is geweest van een onbewuste fout. In gevallen waar evident niet is gehandeld
in lijn met de bedoeling kan daarentegen wel overgegaan worden tot opschorting van
de gerichte bekostiging, terugvordering ervan of verrekening met andere geldstromen.

Als een school geen gebruik wil maken van de gerichte bekostiging en om die reden
niet voldoet aan de daaraan verbonden verplichtingen, bestaat uiteraard geen recht
op deze bekostiging en zal deze zo nodig moeten worden teruggevorderd of verrekend
met andere geldstromen.

6.2 Verantwoording verplichtingen

Hoe de verantwoording van verplichtingen wordt vormgegeven hangt af van de specifieke
verplichtingen die gesteld worden in een AMvB of regeling voor gerichte bekostiging.
Deze verantwoordingseisen worden in de AMvB of regeling beschreven, zodat deze op
voorhand helder zijn voor scholen. Afhankelijk van de specifieke verplichtingen die
in de AMvB of regeling worden opgenomen, kan aan de volgende verantwoordingseisen
worden gedacht:

– Het uploaden van een plan van aanpak;

– Vastleggen van de advisering van de medezeggenschapsraad;

– Wanneer er wordt gevraagd om een plan van aanpak uit te voeren kan aan scholen gevraagd
worden een activiteitenverslag op te stellen;

– Bij het verrichten van een specifieke activiteit of een aanbod van een aantal uren
moet een school bewijsstukken (zoals lesroosters) kunnen leveren of moet op de school
op een andere manier kunnen worden aangetoond dat het aanbod of de activiteit is gerealiseerd;

– Bij het voeren van bepaalde gesprekken in het kader van monitoring of kennisdeling
kunnen presentielijsten worden bijgehouden;

– Bij bestedingsverplichtingen moet de school of het schoolbestuur facturen kunnen overleggen;

– Bij informatieverplichtingen kan deelname aan onderzoek wat door een onderzoeksbureau
wordt geregistreerd het bewijs zijn.

De aard van de verplichtingen bepaalt het niveau waarop de verplichtingen worden vastgelegd.50 Bijzondere verplichtingen, zoals bestedingsverplichtingen of het consulteren van
de medezeggenschapsraad, worden vastgelegd op AMvB-niveau. Administratieve verplichtingen,
zoals het uploaden van een plan van aanpak, kunnen worden vastgelegd in een ministeriële
regeling.51

Het doel van deze verantwoordingseisen is om de rechtmatige besteding van gerichte
bekostiging vast te leggen. Daarnaast kan deze verantwoording ook belangrijke beleidsinformatie
opleveren. Daarbij geldt dat bij de verantwoordingseisen altijd wordt gewogen wat
deze betekenen voor de administratieve lasten van scholen. Met name bij bestedingsverplichtingen
zijn de verantwoordingslasten hoog omdat de school (of het schoolbestuur), samen met
de instellingsaccountant, dan precies moet kunnen aantonen waaraan de middelen zijn
uitgegeven.

7. Financiële gevolgen

Het wetsvoorstel heeft geen directe financiële gevolgen. Het betreft uitsluitend het
creëren van de mogelijkheid om verplichtingen te stellen aan bekostiging en de mogelijkheid
om een correctie toe te passen op de bekostiging als niet aan deze verplichtingen
is voldaan. Voor schoolbesturen kan het wetsvoorstel betekenen dat zij gerichte bekostiging
verliezen op het moment dat zij niet voldoen aan de verplichting(en).

8. Advies en consultatie

8.1 Internetconsultatie en consultatie Caribisch Nederland

De internetconsultatie voor dit wetsvoorstel liep van 23 januari tot en met 20 februari
2025. Er zijn in totaal 56 reacties binnengekomen. De reacties zijn afkomstig van
zowel individuen, schoolbesturen als vertegenwoordigers (vakbonden en sectorraden).
Het wetsvoorstel is ook ter consultatie aangeboden in Caribisch Nederland; de reactie
was dat er geen opmerkingen waren.

Algemene zorgen

In de reacties worden zorgen geuit over de mogelijke toename van de administratieve
lasten en de mogelijke beperking van autonomie van scholen. Daarnaast spreekt het
merendeel zich uit voor het beperkt inzetten van de gerichte bekostiging. Er worden
mogelijke voordelen ten opzichte van subsidies gesignaleerd, maar er zijn ook zorgen
over de tijdelijkheid van de gerichte bekostiging. Sommigen roepen op om na afloop
van de gerichte bekostiging de middelen automatisch toe te voegen aan de (basis)bekostiging.

Reacties op rol van de medezeggenschap

Uit de reacties blijkt dat een aanpassing van de WMS niet nodig wordt geacht, omdat
de gerichte bekostiging al veel bestaande rechten raakt. Daarnaast wordt aangegeven
dat bijzondere verplichtingen aan de interne organisatie en zeggenschap op gespannen
voet staan met de vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder onderwijs
en de pedagogische autonomie van het openbaar onderwijs, waardoor de wetgever grote
terughoudendheid zou moeten betrachten bij het stellen van eisen aan de interne verhoudingen
binnen onderwijsorganisaties. Daar staat tegenover dat er reeds een stelsel met inspraakmogelijkheden
is en dat veel partijen het belang van inspraak door leraren, ouders en leerlingen
erkennen en van (grote) toegevoegde waarde achten. Tevens blijkt uit de reacties dat
het geven van een adviesrecht op gerichte bekostiging potentieel een inperking is
op het instemmingsrecht dat nu geldt voor onderwijskundig beleid, of vanuit incidentele
extra middelen (Nationaal Programma Onderwijs, subsidie basisvaardigheden). Ook zijn
er vragen over of het niet gebruiken van gerichte bekostiging adviesplichtig is. Hierover
wordt aangegeven dat het niet gebruiken van gerichte bekostiging reeds adviesplichtig
is gelet op het adviesrecht in de WMS op de hoofdlijnen van het meerjarig financieel
beleid. Als laatste benadrukt de Academie Vakvereniging Schoolleiders dat tijdens
de bespreking van de begroting besproken moet worden wat er met de gerichte bekostiging
wordt gedaan.

Specifieke voorstellen ter verbetering

Naast algemene zorgen zijn er ook specifieke voorstellen ter verbetering gedaan, o.a.
door de PO-Raad, VO-raad, Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants, Academie
Vakvereniging Schoolleiders en de gezamenlijke profielorganisaties.

Met betrekking tot de administratieve lasten is voorgesteld om het aantal verplichtingen
per regeling te beperken ofwel een drempelwaarde te gebruiken voor het gebruik van
verplichtingen.

Met betrekking tot de inzet van gerichte bekostiging wordt meermaals opgeroepen om
de mogelijkheid te schrappen om later doelen en verplichtingen toe te voegen middels
een algemene maatregel van bestuur. Deze oproep sluit aan bij de wens om het instrument
beperkt in te zetten.

Om te voorkomen dat gerichte bekostiging als tijdelijk geld wordt ervaren, wordt voorgesteld
om de middelen na afloop van gerichte bekostiging automatisch toe te voegen aan de
(basis)bekostiging.

Als laatste wordt voorgesteld om de mogelijkheid te schrappen dat gerichte bekostiging
wordt teruggevorderd bij het niet nakomen van de verplichting(en).

Reactie op voorstellen en wijzigingen

Naar aanleiding van de reacties uit de consultatie en separate adviezen zijn er wijzigingen
aangebracht in het wetsvoorstel. In algemene zin zijn er verduidelijkingen aangebracht
in de memorie van toelichting, omdat uit sommige reacties bleek dat de toelichting
anders werd geïnterpreteerd dan bedoeld. Zo was bijvoorbeeld de indruk ontstaan dat
alle soorten verplichtingen (m.b.t. besteding, activiteit en informatieverstrekking)
tegelijk moeten worden opgelegd. Dat hoeft niet, er kan ook slechts één verplichting
gelden uit één soort.

Een beperking van het aantal verplichtingen (of het gebruik van een drempelwaarde)
wordt niet werkbaar geacht. Een dergelijke beperking is arbitrair, en daarnaast zijn
niet alle verplichtingen even belastend. Daarnaast maakt een beperking van het aantal
verplichtingen het lastiger om een goede afweging voor de toepassing te maken. Er
is wel verduidelijkt dat deze afweging zorgvuldig moet plaatsvinden, zowel op het
niveau van de AMvB als op regelingsniveau. Tevens is in de wettekst verduidelijkt
dat de aan gerichte bekostiging verbonden bijzondere verplichtingen niet van toepassing
zijn indien een schoolbestuur heeft aangegeven geen gebruik te maken van het recht
op gerichte bekostiging.

In het wetsvoorstel is de mogelijkheid om op een later moment een doel toe te voegen
middels een algemene maatregel van bestuur gewijzigd door deze op te hangen en daarmee
te clausuleren onder een doelbegrip, namelijk het bevorderen van noodzakelijke en
duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs.
Dit acht de regering gerechtvaardigd aangezien dit niet kan leiden tot een bredere
toepassing dan het reeds beschreven doelbegrip. Ook is aan het doel om gerichte bekostiging
in te kunnen zetten in spoedsituaties toegevoegd dat er sprake moet zijn van een dringend
maatschappelijk belang. Daarnaast is in de memorie van toelichting toegevoegd dat
de intentie is om beperkt gebruik te maken van de gerichte bekostiging. Naar aanleiding
van het advies van de Raad van State is een nadere concretisering opgenomen van het
doel «het bevorderen van noodzakelijke en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid
of doelmatigheid van het onderwijs». Hierbij zijn specifiek drie onderwerpen beschreven,
te weten verbetering van basisvaardigheden, bevorderen van gelijke kansen van leerlingen
en bevorderen van de bekwaamheid en beschikbaarheid van personeel. Hiermee wordt meer
duidelijkheid verschaft over de mogelijke onderwerpen voor toepassing van gerichte
bekostiging binnen het omschreven doelbegrip.

Daarnaast waren er diverse opmerkingen over de rol van de medezeggenschap. Gegeven
de toegevoegde waarde en gegeven dat nu nog niet alle mogelijke onderwerpen van gerichte
bekostiging binnen de huidige WMS voor advies- of instemmingsrecht in aanmerking komen,
blijft de wettelijke toevoeging van het adviesrecht voor de MR onderdeel van dit wetsvoorstel.
Er wordt opgemerkt dat de toevoeging van gerichte bekostiging aan de WMS niets verandert
aan de huidige rechten van de WMS, en daarmee geen inperking is of kan zijn. Ook wordt
opgemerkt dat het onwenselijk is om advies- of instemmingsrechten te geven uitsluitend
op basis van subsidievoorwaarden, waardoor deze toevoeging nu ook noodzakelijk is.
De regering deelt de mening dat het niet gebruiken van gerichte bekostiging kan vallen
onder de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid en als zodanig adviesplichtig
kan zijn. Het bespreken van de inzet van gerichte bekostiging tijdens de bespreking
van de begroting lijkt een pragmatische invulling, waarbij de MR op basis van artikel
8.1 en artikel 8.2 onderdelen a tot en met c alle inlichtingen kan opvragen die het
voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs noodzakelijk acht.

Na (maximaal) vijf jaar gerichte bekostiging zijn er meerdere mogelijkheden voor de
middelen. Het wetsvoorstel regelde in eerste instantie niets over wat er na afloop
van de gerichte bekostiging gebeurt. Echter, naar aanleiding van het advies van de
Raad van State is het wetsvoorstel op dit punt gewijzigd. Gerichte bekostiging kan
als structurele bekostiging worden vormgegeven waarbij tijdelijk voor maximaal vijf
jaar verplichtingen gelden, met een eenmalige verlengingsmogelijkheid voor deze verplichtingen
van maximaal vijf jaar na voorhang bij de Staten-Generaal. Daarna resteert – als er
sprake is van een structurele AMvB of regeling – reguliere aanvullende bekostiging,
of kunnen de middelen worden toegevoegd aan de basisbekostiging. Dit is afhankelijk
van de verdeelsystematiek (bijvoorbeeld een bedrag per leerling) en of dit aansluit
op de systematiek van de basisbekostiging. Daarnaast kan het bijvoorbeeld wenselijk
zijn om de middelen apart inzichtelijk te houden. Er kan ook gekozen worden om slechts
een deel van de middelen over te laten gaan naar reguliere bekostiging. Dit kan bijvoorbeeld
als de extra middelen ook voor een impuls bedoeld waren. De andere middelen kunnen
dan ingezet worden voor andere doelen. Van belang hierbij is dat schoolbesturen van
tevoren hierover wel duidelijkheid krijgen.

Indien de mogelijkheid tot terugvordering (of verrekenen) wordt geschrapt, betekent
dat in feite dat het niet voldoen aan de verplichtingen geen consequenties heeft.
In dat geval is gerichte bekostiging niet onderscheidend ten opzichte van de reguliere
bekostiging. Dit voorstel wordt derhalve niet overgenomen. Het is wel van belang bij
het ontwerpen van een AMvB of regeling voor gerichte bekostiging om waar mogelijk
schoolbesturen zo snel als mogelijk zekerheid te geven over het houden van de middelen.
Dit draagt bij aan langetermijninvesteringen en voorkomt terughoudendheid.

8.2 Reactie Onderwijsraad

De Onderwijsraad heeft ook per brief gereageerd op het wetsvoorstel. De Onderwijsraad
signaleert risico’s in de manier waarop het instrument van gerichte bekostiging wordt
ingericht. Het eerste risico is de mogelijkheid om bij ministeriële regeling bijzondere
verplichtingen te verbinden aan de gerichte bekostiging. De raad ziet in de openheid
van deze formuleringen een risico dat er zonder tussenkomst van het parlement bij
ministeriële regeling voorwaarden worden gesteld die een inbreuk kunnen vormen op
de vrijheid van inrichting. Het tweede risico is de mogelijkheid om via een algemene
maatregel van bestuur nieuwe doelen toe te voegen aan de doelbeperkingen van de gerichte
bekostiging. Deze delegatiebepaling creëert een onbeperkte grondslag om via een algemene
maatregel van bestuur doelstellingen toe te voegen waarvoor gerichte bekostiging kan
worden ingezet. De Onderwijsraad concludeert dat er met de inzet van gerichte bekostiging
zorgvuldig en terughoudend moet worden omgegaan.

Het advies van de Onderwijsraad was in eerste instantie aanleiding om in de memorie
van toelichting beter te onderbouwen waarom bijzondere verplichtingen op het niveau
van ministeriële regeling kunnen worden geregeld. Naar aanleiding van het advies van
de Raad van State is het wetsvoorstel echter aangepast zodat gerichte bekostiging
alleen toegepast kan worden middels een AMvB (uitgezonderd spoedgevallen). Deze aanpassing
komt dus tegemoet aan het advies van de Onderwijsraad. Daarnaast is mede naar aanleiding
van het advies van de Onderwijsraad de mogelijkheid om op een later moment doelen
toe te voegen middels een algemene maatregel van bestuur gewijzigd door deze op te
hangen binnen een breder doelbegrip en daarmee te clausuleren.

Doelen buiten dit doelbegrip komen daarmee niet in aanmerking voor gerichte bekostiging.

8.3 Reactie Adviescollege toetsing regeldruk

Het wetsvoorstel is ter advisering voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk
(hierna: ATR). Het ATR geeft vier adviezen, en adviseert om het wetsvoorstel niet
in te dienen. Naar aanleiding van het advies zijn er aanpassingen doorgevoerd in het
wetsvoorstel en de toelichting.

Ten eerste adviseert het ATR om toe te lichten welk probleem het wetsvoorstel oplost
in plaats van de bestaande instrumenten. De memorie van toelichting is aangevuld om
nader toe te lichten welk probleem de gerichte bekostiging oplost. Momenteel is het
niet mogelijk om verplichtingen te verbinden aan bekostiging (dat zonder aanvraag
wordt verstrekt). Daarnaast is een bekostigingsregeling doorgaans sneller te realiseren
dan een subsidieregeling. Het ambtshalve toekennen van subsidies, wat het ATR in haar
advies suggereert, is zeer ongebruikelijk. Bij de toepassing hiervan zijn geen verplichtingen
opgelegd. Daarin verschilt gerichte bekostiging daadwerkelijk van ambtshalve subsidie.
Daarnaast zorgt gerichte bekostiging voor een overgang naar structurele bekostiging,
wat niet mogelijk is met subsidies.

Ten tweede adviseert het ATR om gerichte bekostiging alleen beschikbaar te stellen
aan de schoolbesturen die daar gebruik van willen maken, en toe te lichten bij een
concrete gerichte bekostiging waarom niet wordt gekozen voor aanvullende bekostiging
of het ophogen van de basisbekostiging als minder belastend alternatief. Naar aanleiding
van de opmerking van het ATR over het alleen beschikbaar stellen van gerichte bekostiging
aan schoolbesturen die mee willen doen, is in het wetsvoorstel expliciet opgenomen
dat het mogelijk is om af te zien van de gerichte bekostiging. Hoe dat vervolgens
precies in zijn werk gaat, wordt uitgewerkt in een AMvB of regeling als gerichte bekostiging
wordt toegepast.

Het wetsvoorstel creëert een mogelijkheid om bekostiging met verplichtingen te verstrekken.
Zolang deze mogelijkheid niet wordt gebruikt, is er geen gerichte bekostiging. De
afweging om te kiezen voor gerichte bekostiging of juist voor aanvullende bekostiging
of basisbekostiging wordt gemaakt op het niveau van een AMvB (of ministeriële regeling
in geval van spoed). In een AMvB voor gerichte bekostiging moet deze afweging nader
worden gemotiveerd. Naar aanleiding van het advies is op meerdere plekken in de memorie
van toelichting opgenomen dat er een goede afweging gemaakt moet worden voor de gerichte
bekostiging, en dat deze beperkt moet worden ingezet. Daarnaast is opgenomen dat bij
de op te leggen verplichtingen moet worden afgewogen of deze proportioneel zijn.

Ten derde adviseert het ATR om schoolbesturen te vragen naar de werkbaarheid van de
terugbetaal- of verrekenverplichting als het geld niet wordt uitgegeven. Bij de ontwikkeling
van nieuwe regelingen is het gebruikelijk om (vertegenwoordigers van) schoolbesturen
te betrekken of te informeren. Dat is bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel ook
gebeurd. Dat heeft niet geleid tot een aanpassing. In de praktijk zal het bijna altijd
gaan om verrekenen op lopende geldstromen. Met de verrekensystematiek zijn scholen
reeds bekend, bijvoorbeeld bij wijzigingen in de leerlingaantallen.

Tot slot adviseert het ATR om de scenario’s en bandbreedtes van regeldrukgevolgen
in beeld te brengen. De regeldrukgevolgen zijn op wetsniveau niet goed te bepalen,
omdat deze worden bepaald door de soort verplichting(en), de zwaarte van de verplichting(en)
en het aantal verplichtingen. Deze keuzes worden op niveau van de AMvB of regeling
gemaakt. Daarom kan de inschatting van regeldrukgevolgen wel op dat niveau worden
gemaakt. Daarnaast is het van belang hoe de middelen waren verstrekt als niet voor
gerichte bekostiging was gekozen. De regeldrukgevolgen zijn namelijk relatief ten
opzichte van andere instrumenten. Bij het opstellen van een AMvB of regeling voor
gerichte bekostiging zullen de regeldrukgevolgen in kaart worden gebracht.

9. Inwerkingtreding

Het wetsvoorstel treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen datum.
De beoogde inwerkingtredingsdatum is 1 augustus 2027. Voor de uitvoerders resteert
dan voldoende tijd voor de geplande inwerkingtreding van omzetting van de subsidieregeling
voor verbetering basisvaardigheden via een nog op te stellen AMvB in gerichte bekostiging
per 1 januari 2028.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I, onderdeel A, artikel II, onderdeel A, artikel IV, onderdeel A (artikel
119, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs, artikel 117, tweede lid, van
de Wet op de expertisecentra, artikel 103, tweede lid, van de Wet primair onderwijs
BES)

In artikel 119, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs wordt verduidelijkt
dat in geval van «gewone» aanvullende bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen (d.w.z.
zonder bijzondere verplichtingen) een ministeriële regeling verplicht is (en niet
facultatief). Dit komt overeen met de huidige praktijk. Op grond van artikel 5.9 van
de Wet voortgezet onderwijs 2020 is een ministeriële regeling al verplicht in het
geval van aanvullende bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen. De artikelen 117
van de Wet op de expertisecentra en 103 van Wet primair onderwijs BES worden overeenkomstig
aangepast.

Artikelen I, onderdeel B, II, onderdeel B, en IV, onderdeel B (artikel 119a van de
Wet op het primair onderwijs, artikel 117a van de Wet op de expertisecentra en artikel
103a van de Wet primair onderwijs BES)

De nieuwe artikelen 119a van de Wet op het primair onderwijs, 117a van de Wet op de
expertisecentra en 103a van de Wet primair onderwijs BES regelen gerichte bekostiging
als bijzondere variant van aanvullende bekostiging van onderwijsinstellingen bij bijzondere
ontwikkelingen. Tenzij anders bepaald zijn de regels die gelden voor aanvullende bekostiging
bij bijzondere ontwikkelingen, zoals de mogelijkheid om een bekostigingsplafond te
regelen op grond van het derde lid van artikel 119 van de Wet op het primair onderwijs,
ook van toepassing op gerichte bekostiging.

In het eerste lid van deze overeenkomstige artikelen over gerichte bekostiging wordt voorzien in een
omschrijving van het begrip «gerichte bekostiging». Gerichte bekostiging is een vorm
van aanvullende bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen, waarbij aan het recht daarop
tevens bijzondere verplichtingen zijn verbonden. Deze verplichtingen kunnen gedurende
een periode van ten hoogste vijf jaren worden opgelegd. Dit volgt uit het tweede lid. Het achtste lid regelt daarbij een eenmalige verlengingsmogelijkheid van deze termijn
voor ten hoogste vijf jaar voor gerichte bekostiging in andere dan spoedeisende gevallen.
Het tweede lid regelt tevens dat deze bijzondere verplichtingen niet van toepassing
zijn indien een bevoegd gezag aan Onze Minister laat weten geen gebruik te maken van
het recht op gerichte bekostiging. Dit is met name van belang indien gerichte bekostiging
ambtshalve wordt verstrekt. Daarbij is mogelijk gemaakt om bij het afzien van gerichte
bekostiging onderscheid te maken per school of vestiging. Bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur (AMvB) of bij ministeriële regeling kunnen regels gesteld worden
over de termijn waarbinnen en de wijze waarop dit kan worden aangegeven. Welk regelingsniveau
van toepassing is, wordt geregeld in het vierde lid.

Het derde lid regelt de doelen met het oog waarop gerichte bekostiging kan worden verstrekt. Gerichte
bekostiging kan alleen worden verstrekt met het oog op het bevorderen van een noodzakelijke
en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het
onderwijs (a), en met het oog op spoedeisende gevallen waarbij sprake is van een dringend
maatschappelijk belang (b).

Bij het bevorderen van een noodzakelijke en duurzame verbetering van de kwaliteit,
toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs kan het uitsluitend gaan om:

1°. kennis, inzicht en vaardigheden op het gebied van taal, rekenen of wiskunde, burgerschap
en digitale geletterdheid (basisvaardigheden);

2°. gelijke kansen van leerlingen;

3°. de bekwaamheid en beschikbaarheid van personeel; en

4°. bij AMvB te regelen onderwerpen.

Indien de aanvullende bekostiging wordt verstrekt voor een ander doel is het niet
mogelijk om bijzondere verplichtingen te verbinden aan die bekostiging. Voor wat betreft
het burgerschapsonderwijs zij nog opgemerkt dat bijzondere verplichtingen die hierop
betrekking hebben uiteraard niet verder mogen strekken dan de eisen hieraan die al
wettelijk zijn geregeld.

Het is van belang om bovenstaande doelen nader te definiëren.

(a) Het bevorderen van noodzakelijke en duurzame verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid
of doelmatigheid van het onderwijs

Gerichte bekostiging betreft een extra sturingsinstrument van de overheid, in aanvulling
op de reguliere sturing via het toezicht op de naleving van wettelijke deugdelijkheidseisen.
In het algemeen deel van de toelichting is uitgelegd waarom dit noodzakelijk is, vanuit
de sturingsfilosofie van een betrokken overheid. Een overheid die extra interventies
pleegt om problemen in het onderwijs die het niveau van individuele schoolbesturen
te boven gaat, op collectief of grootschalig niveau aan te pakken. Voor de sturing
van de overheid op het onderwijsstelsel zijn zowel de kwaliteit, toegankelijkheid
als doelmatigheid van belang. Om gerichte bekostiging hiervoor in te zetten moet vooraf
kunnen worden onderbouwd dat een noodzakelijke en duurzame verbetering op tenminste
één van deze doelen kan worden bereikt. Dit is dus van belang bij de verdere uitwerking
hiervan in een AMvB.

1°. Kennis, inzicht en vaardigheden op het gebied van taal, rekenen of wiskunde, burgerschap
en digitale geletterdheid (basisvaardigheden)

Voor het bevorderen van kennis, inzicht en vaardigheden op het gebied van taal, rekenen
of wiskunde, burgerschap en digitale geletterdheid zijn schoolbesturen uiteraard in
eerste instantie aangewezen op het naleven van de kerndoelen (voor primair onderwijs,
speciaal onderwijs en onderbouw voortgezet onderwijs) en van de examenprogramma’s
(voor bovenbouw voortgezet onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs). Deze kerndoelen
worden voor het primair onderwijs geregeld op basis van artikel 9, vijfde lid, van
de Wpo. Op korte termijn verwacht de regering via aangepaste wet- en regelgeving tot
een actualisatie van het curriculum te komen.52 In onderhavig wetsvoorstel gaat het om de verbetering van basisvaardigheden, dus
bovenop het niveau wat wordt vereist van schoolbesturen op grond van de deugdelijkheidseisen
en het daaraan gekoppelde toezicht van de Inspectie van het Onderwijs.

2°. Gelijke kansen van leerlingen

Kansengelijkheid is de mate waarin kinderen met dezelfde aanleg gelijke kansen hebben
om zich te ontwikkelen en resultaten te behalen in het onderwijs, ongeacht het opleidingsniveau,
het beroep, het inkomen of de culturele achtergrond van hun ouders.53 Kinderen hebben bij gelijke potentie ongelijke kansen op een succesvolle schoolloopbaan.54 Het bevorderen van gelijke kansen van leerlingen ziet op de maatregelen die de rijksoverheid
en schoolbesturen kunnen nemen om te compenseren voor de ongelijke uitgangspositie
van leerlingen vanwege met name de achtergrond vanuit thuis. Het bevorderen van kansengelijkheid
in het onderwijs is ook in lijn met artikel 1 van de Grondwet en de gelijkebehandelingswetgeving
(waaronder de AWGB). Het moet bij dit doel overigens wel gaan om onderwijsgerelateerde
zaken.

3°. De bekwaamheid en beschikbaarheid van personeel

Het bevorderen van de bekwaamheid en beschikbaarheid van personeel ziet zowel op het
belang van professionalisering van personeel en het creëren van ontwikkelpaden, als
op het terugdringen van het tekort aan leraren en schoolleiders.

Onder personeel wordt verstaan al het personeel in de zin van artikel 1 van de WEC,
artikel 1 van de WPO, artikel 1 van de WPO BES en artikel 1.1. van de WVO 2020. Het
gaat dus om meer dan alleen het onderwijspersoneel. Het gaat ook om ondersteunend
personeel. Ook het schoolbestuur, indien aangesteld op basis van een arbeidsovereenkomst,
en directeuren zijn hiervan onderdeel.

Op basis van artikel 23, tweede lid van de Grondwet, kunnen eisen worden gesteld aan
het onderzoek naar de bekwaamheid van hen die onderwijs geven. De wetgever heeft eisen
gesteld aan de bekwaamheid en bevoegdheid van het onderwijspersoneel in de sectorwetten
en het Besluit bekwaamheidseisen onderwijspersoneel. De bekwaamheid tot het geven
van onderwijs omvat de volgende bekwaamheden: de vakinhoudelijke bekwaamheid; de vakdidactische
bekwaamheid; en de pedagogische bekwaamheid. Met de kennis en kunde ten aanzien van
de bekwaamheden, toont de leraar of docent aan dat hij zijn werk als leraar en als
deelnemer aan de professionele onderwijsgemeenschap die hij samen met zijn collega’s
vormt, kan verrichten op een professioneel doelmatige en verantwoorde wijze.55 De vakkennis en -kunde moet ook worden onderhouden.56

Beschikbaarheid van personeel betreft zowel het aantrekken van nieuw personeel als
het behoud van personeel. Daarbovenop kunnen aan gerichte bekostiging aanvullende
bijzondere verplichtingen worden verbonden gericht op het bevorderen van de bekwaamheid
en beschikbaarheid van personeel. Het is mogelijk dat de overheid hierbij samenwerking
tussen schoolbesturen zal bevorderen. Daarbij zal uiteraard de vrijheid om personeel
te benoemen op grond van de identiteit van de school moeten worden gerespecteerd.57

(b) Met het oog op spoedeisende gevallen waarbij sprake is van een dringend maatschappelijk
belang

Gerichte bekostiging kan ook worden ingezet wanneer er sprake is van een maatschappelijk
probleem dat vereist dat scholen met urgentie actie ondernemen. Denk daarbij bijvoorbeeld
aan de maatregelen ten tijde van de covid-pandemie, zoals gelden uit het Nationaal
Programma Onderwijs maar ook praktische zaken zoals de installatie van CO2-meters.
Deze categorie kan alleen worden benut voor het inzetten van gerichte bekostiging
bij acute problemen. Voor voorzienbare of langer durende problemen of ontwikkelingen
kan geen gebruik worden gemaakt van deze categorie. Dit heeft ook te maken met het
regelingsniveau en de waarborgen daaromtrent.

Het vierde lid regelt op welk niveau gerichte bekostiging moet worden geregeld. Gewone aanvullende
bekostiging bij bijzondere ontwikkelingen (zonder bijzondere verplichtingen) wordt
op grond van artikel 119 geregeld bij ministeriële regeling. Gerichte bekostiging
wordt geregeld bij of krachtens AMvB voor zover deze wordt verstrekt met het oog op
een van de onderwerpen, bedoeld in het derde lid, onderdeel a (bevordering basisvaardigheden,
kansengelijkheid, bekwaamheid en geschiktheid van personeel en eventueel andere bij
AMvB te regelen onderwerpen). Daarbij dienen de bijzondere verplichtingen te worden
geregeld bij algemene maatregel van bestuur. Voor zover het gaat om administratieve
verplichtingen of verplichtingen in het kader van de verantwoording en overige voorschriften
kan ook worden gekozen voor uitwerking op het niveau van een ministeriële regeling
krachtens een algemene maatregel van bestuur. Gerichte bekostiging die wordt verstrekt
in spoedeisende gevallen waarbij sprake is van een dringend maatschappelijk belang,
wordt verstrekt op grond van een ministeriële regeling. In dergelijke gevallen is
het met het oog op de spoedeisendheid niet wenselijk dat eerst de procedure voor het
tot stand brengen van een algemene maatregel van bestuur moet worden doorlopen.

Het vijfde lid regelt welke soorten bijzondere verplichtingen kunnen worden verbonden aan het recht
op gerichte bekostiging. Bijzondere verplichtingen mogen slechts betrekking hebben
op de besteding van de gerichte bekostiging, een te verrichten activiteit (waaronder
mede begrepen het proces waarop de activiteit tot stand komt) en op het verstrekken
van informatie (en de wijze waarop) aan de Minister.

In het zesde lid wordt vervolgens geregeld dat indien er bijzondere verplichtingen zijn opgelegd inzake
de besteding, in de algemene maatregel van bestuur of de regeling inzake gerichte
bekostiging binnen de algemene bestemmingsdoelen van bekostiging een specifieke bestemming
kan worden verbonden aan de besteding van de gerichte bekostiging door het bevoegd
gezag. In dat geval dient de AMvB of regeling een heldere beschrijving te bevatten
van het doel waaraan de bekostiging mag worden besteed. Dan zijn de mogelijkheden
om de bekostiging te gebruiken beperkter dan de mogelijkheden, genoemd in artikel
115 van de Wet op het primair onderwijs (en de overeenkomstige artikelen in 113 van
de WEC en 99 van de WPO BES). Daarmee wordt afgeweken van het uitgangspunt van artikel
115, derde lid, van de Wpo dat de bekostiging aan alle in dat lid bedoelde doelen
mag worden besteed. Ook kunnen voorwaarden worden gesteld inzake de termijn waarbinnen
de bekostiging moet zijn besteed.

Indien geen bestedingsverplichtingen zijn geregeld, zijn de algemene bestedingsdoelen
van toepassing, en kunnen de bijzondere verplichtingen bijvoorbeeld betrekking hebben
op het verrichten van een activiteit of het verstrekken van informatie. Het toekennen
van aanvullende bekostiging zonder bijzondere verplichtingen blijft uiteraard ook
mogelijk.

Uit het jaarverslag moet op grond van artikel 165 van de Wet op het primair onderwijs,
artikel 141 van de Wet op de expertisecentra en artikel 125 van de Wet primair onderwijs
BES blijken dat er sprake is van een rechtmatige besteding van de bekostiging. Uit
het jaarverslag na afloop van het betreffende kalenderjaar zal dan ook moeten blijken
dat de gerichte bekostiging daadwerkelijk is besteed aan het in de algemene maatregel
van bestuur of ministeriële regeling beschreven doel.

Indien voorzien wordt in besteding aan een specifiek doel, mag die bekostiging niet
tevens besteed worden aan de andere onderwijsdoelen dan het specifiek beschreven doel
waarvoor de bekostiging is verstrekt. Indien de gerichte bekostiging waaraan voorschriften
met betrekking tot de besteding of verplichtingen zijn verbonden, niet in overeenstemming
met die voorschriften wordt besteed of indien niet aan andere gestelde voorschriften
of verplichtingen is voldaan, kan de aanvullende bekostiging worden ingehouden of
verminderd. Hierin wordt voorzien in de aanpassing van artikel 169 van de Wet op het
primair onderwijs, artikel 145 van de Wet op de expertisecentra en artikel 129 van
de Wet primair onderwijs BES (artikel I, onderdeel E).

Het zevende lid regelt enkele restricties voor de verplichtingen die ingevolge het tweede lid mogen
worden opgelegd. Bijzondere verplichtingen mogen geen betrekking hebben op leermethoden
en leermiddelen en op de te bereiken leerresultaten. Het verbod op verplichtingen
met betrekking tot leermethoden en leermiddelen heeft als achtergrond dat uit de vrijheid
van onderwijs voortvloeit dat scholen vrij moeten zijn in de keus van de eigen leermethoden
en leermiddelen. Daarbij past in principe minder goed dat scholen met extra geld gestuurd
worden om te kiezen voor bepaalde leermethoden of leermiddelen. De andere restrictie
die wordt geregeld voor de op te leggen bijzondere verplichtingen betreft het uitsluiten
van verplichtingen met betrekking tot het behalen van een bepaald leerresultaat, zoals
bijvoorbeeld een bepaald slagingspercentage.

Het achtste lid voorziet in de mogelijkheid om de periode van ten hoogste vijf jaren waarin op grond
van het tweede lid bijzondere verplichtingen kunnen worden verbonden aan het recht
op gerichte bekostiging, eenmalig te verlengen met ten hoogste vijf jaren. De algemene
maatregel van bestuur waarin deze termijn wordt verlengd, dient dan gedurende vier
weken te worden voorgehangen bij beide Kamers van de Staten-Generaal. Deze verlengingsmogelijkheid
bestaat eveneens reeds bij subsidieregelingen voor wat betreft de werkingsduur.

Het negende lid regelt dat de mogelijkheid om een bekostigingsplafond in te stellen op grond van
artikel 119, derde lid, bij of krachtens AMvB of bij ministeriële regeling kan worden
geregeld. Deze wijziging hangt samen met het vierde lid, dat regelt dat gerichte bekostiging
in bepaalde gevallen wordt geregeld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur,
en in bepaalde gevallen bij ministeriële regeling.

Op grond van het tiende lid kan in twee gevallen subsidie worden verstrekt overeenkomstig artikel 3 van de Wet
overige OCW-subsidies (Woos) voor activiteiten waarvoor na inwerkingtreding van die
maatregel gerichte bekostiging kan worden verstrekt. Hiermee wordt afgeweken van het
uitgangspunt in artikel 3, eerste lid, van die wet, waarin is bepaald dat overeenkomstig
de Woos geen subsidie wordt verstrekt indien de Minister op grond van een andere wettelijke
bepaling geld kan verstrekken. Nu gerichte bekostiging de mogelijkheid biedt om verplichtingen
te verbinden aan het recht daarop, zou een subsidie op grond van de Woos niet langer
mogelijk zijn voor de onderwerpen waarvoor gerichte bekostiging mogelijk is. Uitsluiting
van subsidie op grond van de Woos is echter ongewenst zo lang de uitvoeringsorganisatie
nog niet in staat is naast gerichte bekostiging voor basisvaardigheden ook andere
regelingen inzake gerichte bekostiging uit te voeren. Om die reden is erin voorzien
dat zo lang voor een bepaald doel als bedoeld in het derde lid, onderdeel a, sub i,
ii of iii, nog niet is voorzien in een AMvB inzake gerichte bekostiging, voor dat
onderwerp overeenkomstig artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van de Woos subsidie
kan worden verstrekt. Op grond daarvan kan toch subsidie op grond van de Woos worden
verstrekt indien een andere wettelijke bepaling dan de Woos dat uitdrukkelijk bepaalt.
Hiermee wordt verzekerd dat aanvullende financiering met verplichtingen mogelijk blijft
voor die onderwerpen. Nadat een AMvB is vastgesteld met het oog op verstrekking van
gerichte bekostiging, is tevens van belang dat subsidies op grond van de Woos mogelijk
blijven. Te denken valt daarbij aan subsidies in het kader van een pilot of een subsidie
voor een beperkt aantal scholen. Voor die situaties is voorzien in een uitzondering
voor subsidies waarbij een subsidieplafond is geregeld van ten hoogste € 15 miljoen
en waarbij subsidieverstrekking gedurende ten hoogste 3 jaar plaatsvindt.

Artikel I, onderdeel C (wijziging artikelen 122, vijfde lid, en 124, zevende lid,
Wet op het primair onderwijs

In artikel 122, vijfde lid, en artikel 124, zevende lid, van de Wet op het primair
onderwijs wordt het nieuwe artikel 119a van die wet toegevoegd aan de verwijzing naar
enkele andere artikelen. Door die aanpassing wordt de mogelijkheid van gerichte bekostiging
tevens van toepassing op de eventuele aanvullende bekostiging van lichte en zware
ondersteuning door samenwerkingsverbanden. Met het oog daarop wordt artikel 119a van
de Wet op het primair onderwijs toegevoegd aan de artikelen die van overeenkomstige
toepassing zijn.

Artikel I, onderdelen D en E, artikel II, onderdelen C en D, artikel IV, onderdelen
C en D (wijziging artikelen 165, eerste lid, en 169, eerste en tweede lid, van de
Wet op het primair onderwijs, artikelen 141, eerste lid, en 145, eerste en tweede
lid, van de Wet op de expertisecentra, artikelen 125, eerste lid, en 129, eerste en
tweede lid, van de Wet primair onderwijs BES)

Aan artikel 165, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs wordt een nieuw onderdeel
d toegevoegd, dat regelt dat – voor zover de betreffende AMvB, ministeriële regeling
of het verstrekkingsbesluit dit verplicht – het jaarverslag tevens een verantwoording
dient te bevatten inzake het voldoen aan de aanvullende bekostiging verbonden voorschriften
op grond van artikel 119a, tweede lid, en artikel 120, tweede lid van die wet over
het voorafgaande kalenderjaar. Op grond van artikel 120, tweede lid, bestond al de
mogelijkheid om verplichtingen te verbinden aan aanvullende bekostiging bij bijzondere
omstandigheden. Daarbij ontbrak de verplichting om daarover in het jaarverslag verantwoording
af te leggen. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om dat nu te regelen.

In verband hiermee wordt in artikel 169, eerste lid, toegevoegd dat het in dat lid
bedoelde onderzoek naar de jaarverslaggeving tevens betrekking kan hebben op het in
acht nemen van de verplichtingen op grond van artikel 119a, tweede lid, en artikel
120, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs. Indien dat niet of onvoldoende
het geval is, kan de aanvullende bekostiging ingevolge de wijziging van het tweede
lid worden gecorrigeerd. Over de wijze van corrigeren kunnen bij of krachtens AMvB
of bij ministeriële regeling regels worden gesteld.

De artikelen 141, eerste lid, en 145, eerste en tweede lid, van de Wet op de expertisecentra
en de artikelen 125, eerste lid, en 129, eerste en tweede lid, van de Wet primair
onderwijs BES worden overeenkomstig aangepast.

Artikel I, onderdeel F (artikel 214d van de Wet op het primair onderwijs, artikel
188c van de Wet op de expertisecentra, artikel 12.48 van de Wet voortgezet onderwijs
2020 en artikel 164c van de Wet primair onderwijs BES)

Het nieuwe artikel 214d voorziet in een overgangstermijn van maximaal vijf jaar voor
subsidieregelingen op onderwerpen waarvoor na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
gerichte bekostiging wordt verstrekt. Het gaat daarbij naar verwachting alleen om
de afwikkeling van subsidies op grond van de subsidieregelingen voor basisvaardigheden.
Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel gerichte bekostiging zal voor toekomstige
jaren voor basisvaardigheden gerichte bekostiging worden verstrekt, en zal parallel
daaraan de verantwoording voor de verstrekte subsidies over eerdere jaren overeenkomstig
de eerder vastgestelde subsidieregelingen moeten plaatsvinden.

De artikelen 188c van de Wet op de expertisecentra, 12.48 van de Wet voortgezet onderwijs
2020 en 164c van de Wet primair onderwijs BES zijn overeenkomstig aan artikel 214d
van de Wet op het primair onderwijs.

Artikel III, onderdelen A, C en D (artikelen 5.9a, 5.39 en 5.40 van de Wet voortgezet
onderwijs 2020)

Het nieuwe artikel 5.9a van de Wet voortgezet onderwijs 2020 komt grotendeels overeen
met artikel 119a van de Wet op het primair onderwijs en overeenkomstige artikelen
in de andere wetten. Voor de toelichting wordt daarom verwezen naar de toelichting
op die artikelen, opgenomen in artikel I, onderdeel B. In artikel 5.9a ontbreekt een
met artikel 119a, zesde lid, van de Wet op het primair onderwijs overeenkomend lid,
dat de mogelijkheid regelt om verplichtingen ten aanzien van de besteding door het
bevoegd gezag op te nemen in de regeling inzake gerichte bekostiging. De bepalingen
inzake de besteding van de gerichte bekostiging zijn -anders dan in de andere wetten-
opgenomen in de artikelen 5.39 en 5.40 van de Wet voortgezet onderwijs 2020. De mogelijkheid
om in de regeling inzake gerichte bekostiging binnen de algemene bestemmingsdoelen
een specifiek bestemmingsdoel te regelen ten aanzien van de besteding door het bevoegd
gezag, is opgenomen in het nieuwe zesde lid van artikel 5.39. De overeenkomstige toepassing
op samenwerkingsverbanden is toegevoegd als nieuw tweede lid aan artikel 5.40.

Artikel III, onderdeel B (wijziging artikel 5.15, zevende lid, van de Wet voortgezet
onderwijs 2020)

In artikel 5.15, zevende lid, van de Wet voortgezet onderwijs 2020 worden de artikelen
5.9 en 5.10 inzake aanvullende bekostiging voor scholen van overeenkomstige toepassing
verklaard op samenwerkingsverbanden. Aan deze artikelen wordt het nieuwe artikel 5.9a
nu toegevoegd, zodat de mogelijkheid van gerichte bekostiging eveneens van toepassing
wordt op de bekostiging van samenwerkingsverbanden.

Artikel III, onderdelen E en F (wijziging artikelen 5.46, eerste lid, en 5.49, eerste
en tweede lid, van de Wet voortgezet onderwijs 2020)

Voor een toelichting op de wijziging van de artikelen 5.46, eerste lid, en 5.49, eerste
en tweede lid, wordt verwezen naar de toelichting op de overeenkomstige wijziging
van de artikelen 165 en 169 van de Wet op het primair onderwijs in artikel I, onderdelen
F en G.

Artikel V (wijziging artikel 11 van de Wet medezeggenschap op scholen)

In artikel 11 van de Wet medezeggenschap op scholen wordt uitdrukkelijk voorzien in
de mogelijkheid om advies van de medezeggenschapsraad te vragen, indien in de AMvB
of de regeling die voorziet in gerichte bekostiging een dergelijke verplichting is
opgenomen. De verplichting om advies te vragen is uiteraard niet van toepassing indien
een school geen gebruik maakt van het recht op de betreffende gerichte bekostiging.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J.Z.C.M. Tielen