Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 978 Wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in verband met het scheppen van een wettelijke grondslag voor de subsidiëring van samenwerkingsverbanden voor kennisactiviteiten ter voorkoming of beperking van beroepsziekten, voor structurele tegemoetkomingsregelingen voor personen die lijden aan een beroepsziekte en de subsidiëring van het Steunpunt RI&E
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 29 januari 2026 en het nader rapport d.d. 25 juni 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Werk en Participatie. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 13 oktober 2025, nr. 2025002292,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 29 januari 2026, nr. W12.25.00292/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder schuingedrukt aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 13 oktober 2025, no.2025002292, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in verband met beroepsziekten en het Steunpunt
RI&E, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt in de Arbeidsomstandighedenwet grondslagen voor een drietal
beleidsontwikkelingen. Het gaat in de eerste plaats om het reeds bestaande Steunpunt
RI&E. De twee andere ontwikkelingen betreffen de problematiek van beroepsziekten.
Met een samenwerkingsverband van instellingen die een kennisprogramma beroepsziekte
ontwikkelen en uitvoeren wordt bevordering van de kennis op dit gebied beoogd. En
met een grondslag voor al in ontwikkeling zijnde tegemoetkomingsregelingen voor beroepsziekten
wordt beoogd de erkenning van getroffenen beter te regelen.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de voorgestelde
grondslag voor een tegemoetkomingsregeling. Ten eerste merkt zij op dat erkenning
van leed meer omvat dan alleen een financiële tegemoetkoming. In de toelichting wordt
niet ingegaan op andere relevante aspecten van erkenning van leed.
Het is daarmee niet duidelijk of met een financiële tegemoetkoming voldoende wordt
voorzien in de vorm van erkenning waaraan de doelgroep behoefte heeft, of dat (ook)
andere maatregelen nodig zijn.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat de uitwerking van de tegemoetkomingsregeling volledig
wordt gedelegeerd aan de Minister. Nu reeds ervaring is opgedaan met dergelijke regelingen
is het vastleggen van de hoofdlijnen in een wettelijke regeling mogelijk. Dit is ook
wenselijk om het doel van het codificeren in een wettelijke regeling tot zijn recht
te laten komen. Bovendien worden hierdoor onnodige en onwenselijke verschillen tussen
de bestaande regelingen weggenomen.
In het verlengde hiervan vraagt de Afdeling of een tegemoetkomingsregeling voor beroepsziekten
naar haar aard niet beter past in de Wet WIA dan in de Arbeidsomstandighedenwet.
De Afdeling maakt verder een opmerking over de voorgestelde wettelijke definitie van
beroepsziekte.
Tot slot adviseert de Afdeling in de toelichting nader te motiveren waarom de subsidie
aan het samenwerkingsverband niet leidt tot staatssteun.
Daarnaast adviseert zij de taak die bij ministeriële regeling wordt toegekend aan
de SER vorm te geven als een DAEB en de subsidieverstrekking aan de SER daarop af
te stemmen. De Afdeling merkt op dat, anders dan de toelichting stelt, de activiteiten
van het Steunpunt economisch van aard lijken te zijn. Dit roept de vraag op of de
conclusie gerechtvaardigd is dat geen sprake is van staatssteun.
Tenzij voor deze conclusie een dragender motivering kan worden gegeven, adviseert
de Afdeling de subsidie robuuster vorm te geven, bijvoorbeeld door de het Steunpunt
RI&E aan te wijzen als DAEB.
In verband hiermee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.
1. Inhoud en achtergrond wetsvoorstel
a. Inhoud
Het wetsvoorstel voorziet in een wettelijke grondslag voor drie beleidsontwikkelingen,
die in de praktijk al voor een deel zijn ingevoerd. De drie grondslagen worden geregeld
in de Arbeidsomstandighedenwet.
Dit betreft in eerste plaats een grondslag voor het reeds bestaande Steunpunt RI&E
(risico-inventarisatie en evaluatie) en een structurele verlening van subsidie aan
deze organisatie. Het Steunpunt RI&E, waarvan het secretariaat is ondergebracht bij
de Sociaal-Economische Raad (SER), ondersteunt bedrijven en branches met informatie
en hulpmiddelen bij het voldoen aan hun RI&E-verplichtingen.
In de tweede plaats wordt een subsidiegrondslag voorgesteld voor een samenwerkingsverband
van instellingen die kennisactiviteiten verrichten ter voorkoming of beperking van
beroepsziekten.
Het kennisprogramma zal verder worden uitgewerkt in een subsidieregeling en een daarbij
te voegen hoofdlijnennotitie. Er zal steeds voor een periode van vijf jaar aan een
samenwerkingsverband een subsidie worden toegekend.
Ten slotte wordt een grondslag voor tegemoetkomingsregelingen voor beroepsziekten
voorgesteld. Volgens het voorstel kan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) een tegemoetkoming toekennen aan personen die lijden aan een beroepsziekte.
De uitwerking hiervan vindt plaats bij ministeriële regeling. Uit de toelichting blijkt
dat twee bestaande tegemoetkomingsregelingen op deze nieuwe grondslag zullen worden
gebaseerd. (zie noot 1)
b. Omgaan met beroepsziekte
In het kader van de verplichting van werkgevers om te zorgen voor een veilige en gezonde
werkomgeving voor hun werknemers moeten zij een risico-inventarisatie en -evaluatie
uitvoeren. Als werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan kankerverwekkende,
mutagene of reprotoxische stoffen, gelden daarbij aanvullende vereisten. (zie noot
2) Ondanks het bestaan van deze verplichtingen komt het voor dat (voormalige) werkenden
een beroepsziekte oplopen. Dat is een ziekte die het gevolg is van een belasting die
in overwegende mate in arbeid of arbeidsomstandigheden heeft plaatsgevonden. (zie
noot 3)
De kennis over beroepsziekten is in Nederland nog onvoldoende ontwikkeld, aldus de
toelichting. Dit wordt toegeschreven aan de in Nederland gehanteerde systematiek om
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen toe te kennen op basis van het zogeheten «risque
social» (Wet WIA). Daarbij wordt niet gekeken naar de vraag of de arbeidsongeschiktheid
is veroorzaakt door het werk, waardoor over deze oorzaak van arbeidsongeschiktheid
in Nederland minder kennis wordt verzameld. Ook wordt volgens de toelichting de wel
bestaande kennis over beroepsziekten in de praktijk onvoldoende toegepast. Dit bemoeilijkt
preventie, vroege signalering en de medische diagnostiek. (zie noot 4)
In het Nederlandse systeem zijn (voormalige) werkenden die een beroepsziekte oplopen
(afgezien van socialezekerheidsuitkeringen) (zie noot 5) voor een schadevergoeding
aangewezen op het civiele aansprakelijkheidsrecht. Als gevolg van de geleidelijke
versobering van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en aanscherping van de voorwaarden
voor uitkering is deze route relatief belangrijker geworden. Claims op basis van beroepsziekten
zijn echter vaak ingewikkeld en leiden, mede daardoor, tot langdurige aansprakelijkheidsprocedures.
Voor zieke werknemers vormt dit een belemmering om hun werk- of opdrachtgever aansprakelijk
te stellen. (zie noot 6)
c. Commissie VSAB
De afgelopen ruim twintig jaar zijn diverse regelingen getroffen om buiten het aansprakelijkheidsrecht
om een tegemoetkoming te verstrekken aan werknemers en/of zelfstandigen met een bepaalde
beroepsziekte. Dit gold bijvoorbeeld voor aan asbest gerelateerde ziekten, mede gelet
op de soms lange incubatieperiode van deze ziekten. Daardoor waren de aansprakelijkheidsprocedures
vaak niet toereikend. Daarna gebeurde hetzelfde met andere beroepsziekten, waaronder
die als gevolg van het werken met chroom-6 bij onder meer Defensie.
De problematiek rond het werken met chroom-6 vormde aanleiding om in 2019 de commissie
Vergemakkelijking Schadeafhandeling bij Beroepsziekten (VSAB) in te stellen (commissie-Heerts).
De commissie werd gevraagd te adviseren over een betere organisatie van schadeafhandeling
bij beroepsziekten door stoffen en daartoe verbetervoorstellen te doen.
De commissie concludeert in haar advies dat vooral onder werkgevers geen draagvlak
bestaat voor een fundamenteel andere inrichting van de praktijk van schadecompensatie
bij beroepsziekten (zie noot 7). Omdat de commissie wilde komen met een breed gedragen
voorstel, is dat niet geadviseerd. In plaats daarvan werd aanbevolen om de preventie
en handhaving te verbeteren, kennisontwikkeling te stimuleren en te voorzien in een
algemene tegemoetkoming voor werkenden met een stoffenziekte, uit te voeren door een
speciaal fonds.
In vervolg op het advies van de commissie VSAB heeft de Minister van SZW in 2023 op
basis van de Kaderwet SZW-subsidies een ministeriële regeling getroffen die werkenden
met een stoffengerelateerde beroepsziekte recht geeft op een financiële tegemoetkoming
(zie noot 8). Ook is aan het samenwerkingsverband Landelijk expertisecentrum stoffengerelateerde
beroepsziekten (Lexces) een subsidie verstrekt voor een eerste werkprogramma naar
beroepsziekten door gevaarlijke stoffen.
Door te voorzien in wettelijke grondslagen voor deze ontwikkelingen vormt het wetsvoorstel
het sluitstuk van de uitwerking van het advies van de commissie VSAB, aldus de toelichting
(zie noot 9).
2. Tegemoetkomingsregeling
De Afdeling onderschrijft de noodzaak van maatregelen om de naleving van RI&E-verplichtingen
te verbeteren en de ontwikkeling van kennis over beroepsziekten te stimuleren. Dit
komt niet alleen zieke werkenden ten goede, maar is ook nodig voor betere preventie.
Wel roept de voorgestelde regeling van tegemoetkomingsregelingen vragen op.
a. Erkenning bieden
Uit de toelichting volgt dat de bestaande tegemoetkomingsregelingen zijn bedoeld om
erkenning te bieden aan werkenden die lijden aan een beroepsziekte. Eerder heeft de
Minister van SZW bij de invoering van de tegemoetkomingsregeling voor stoffengerelateerde
beroepsziekten gezegd dat hiermee «een korte en snelle route naar erkenning» wordt
geboden (zie noot 10).
Met een wettelijke grondslag voor deze regelingen wil de regering deze erkenning beter
regelen (zie noot 11). De werkgever is en blijft verantwoordelijkheid voor gezonde
en veilige arbeidsomstandigheden (zie noot 12)
Dat burgers vragen om, en hechten aan, erkenning van de. uitzonderlijke, belastende
omstandigheden waarin zij door ziekte terecht zijn gekomen, valt te begrijpen. Verlies
van gezondheid gaat vaak hand in hand met verlies van werk en sociale contacten, met
verlies van inkomen, hoge medische kosten, afhankelijkheid van zorg door derden en
vormt een belasting voor de naasten (zie noot 13). In zulke diepingrijpende situaties
luistert het bieden van erkenning nauw. De vraag is of hierbij kan worden volstaan
met het toekennen van een tegemoetkoming.
De Afdeling merkt op dat erkenning op veel verschillende manieren kan worden geboden.
Inzicht in de behoeften van de doelgroep, bijvoorbeeld door met hen in gesprek te
gaan, is van groot belang bij de afweging van passende, doeltreffende en doelmatige
maatregelen. Een snelle, eenzijdig bepaalde oplossing is daarom niet wenselijk.
Dit heeft als risico dat de maatregel niet wordt opgevat als erkenning van leed, maar
als een administratieve handeling. Dit geldt in het bijzonder als voor een financiële
tegemoetkoming wordt gekozen.
In de toelichting wordt niet ingegaan op de relevante vragen en afwegingen die erkenning
van leed meebrengt (zie noot 14). Daarmee is niet duidelijk of met een financiële
tegemoetkoming wordt voorzien in de erkenning waaraan de doelgroep behoefte heeft.
Dat het vooralsnog gaat om een grondslag voor bestaande regelingen van tegemoetkomingen
doet hieraan niet af.
Integendeel, uit onderzoek blijkt dat gedupeerden bij eerdere regelingen een gebrek
hebben ervaren aan inspraak en daadwerkelijk luisteren. Ook was er ontevredenheid
over de uitkomst (zie noot 15).
Van belang is dat erkenningsmaatregelen bijdragen aan het herstel van de waardigheid
van de getroffen burgers. In veel gevallen willen zij eerst en vooral worden gehoord.
Ook is zorgvuldige communicatie vanuit de overheid cruciaal om onrealistische verwachtingen
te voorkomen, bijvoorbeeld over de aard en hoogte van de tegemoetkoming.
Verder geldt dat het verstrekken van een financiële tegemoetkoming aan betekenis wint
wanneer dit wordt gecombineerd met een of meer andere vormen van erkenning. Uit de
toelichting blijkt niet of, en zo ja, hoe de regering voornemens is op andere manieren
erkenning te bieden of daarvoor werkgevers of brancheorganisaties verantwoordelijkheid
te geven.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de relevante vragen en afwegingen
die erkenning van leed meebrengt. Zij adviseert in dat verband nader te motiveren
of met een financiële tegemoetkoming voldoende wordt voorzien in de erkenning waaraan
de doelgroep behoefte heeft, of dat hiervoor (ook) andere maatregelen nodig zijn.
In de toelichting op de Regeling tegemoetkoming stoffengerelateerde beroepsziekten
(hierna: TSB-regeling) wordt ingegaan op de lange voorgeschiedenis van het vraagstuk
van het verhalen van schade bij beroepsziekten. De commissie Vergemakkelijking Schade
afhandeling Beroepsziekten (VSAB), onder leiding van de heer T. Heerts (hierna: de
commissie Heerts) heeft hierover op 15 mei 2020 advies uitgebracht. De commissie Heerts
heeft geconcludeerd dat de marges om tot vergemakkelijking van schadecompensatie bij
beroepsziekten te komen klein zijn. En dat er onvoldoende maatschappelijk draagvlak
bleek voor een fundamenteel andere inrichting van de mogelijkheid om compensatie voor
werkgerelateerde gezondheidsschade te verkrijgen. De commissie heeft ook geconstateerd
dat een structurele oplossing van de geschetste problemen bij het verhalen van schade
als gevolg van een beroepsziekte binnen de kaders van het aansprakelijkheidsrecht
niet goed mogelijk is. Dit leidde tot het advies om te komen met een algemene financiële
tegemoetkoming voor mensen die ernstig ziek zijn geworden door blootstelling aan gevaarlijke
stoffen tijdens het werk. Dit advies is via de TSB-regeling uitgewerkt.
De TSB-regeling betreft een onverplichte tegemoetkoming. Dat wil zeggen dat de overheid
niet verplicht is om mensen met een ernstige beroepsziekte een tegemoetkoming te verstrekken.
De verantwoordelijkheid voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden ligt immers
in de eerste plaats bij de werkgever. Gelet op het feit dat een fundamenteel andere
inrichting van het stelsel rondom compensatie van werkgerelateerde gezondheidsschade
niet mogelijk bleek heeft de overheid de TSB-regeling gestart. Deze regeling heeft
als doel een maatschappelijke erkenning te geven aan mensen die lijden aan een ernstige
beroepsziekte. De werkgevers betalen dit door een verhoging van de Arbeidsongeschiktheidsfonds-premie
(Aof-premie).
Binnen de bestaande tegemoetkomingsregelingen, de Regeling tegemoetkoming asbestslachtoffers
2014 (hierna: TAS-regeling) en de TSB-regeling, zijn naast de financiële tegemoetkoming
aanvullende maatregelen genomen om het leed van mensen die ziek zijn geworden door
het werken met gevaarlijke stoffen te erkennen. Niet bedoeld is met de financiële
tegemoetkoming een korte, snelle, administratieve handeling uit te voeren. Wel bedoeld
is een kortere en snellere route te bieden die persoonlijker is dan de route via het
civiele aansprakelijkheidsrecht (die overigens altijd nog open staat).
Zo is er bij beide regelingen veel aandacht voor de persoonlijke benadering en behandeling
van de aanvragers. De uitvoeringsorganisaties IAS (Instituut asbest slachtoffers)
en ISBG (Instituut slachtoffers beroepsziekten door gevaarlijke stoffen) zijn opgericht
met het doel een luisterend oor en een helpende hand te bieden bij het aanvragen van
een tegemoetkoming aan slachtoffers van beroepsziekten door gevaarlijke stoffen. Dit
doen zij door aanvragers te ontlasten bij de aanvraagprocedures, door deze grotendeels
over te nemen en indien gewenst bij de start van het proces een huisbezoek af te leggen.
Maar bovenal door te luisteren.
Daarnaast geven zij voorlichting over de gezondheidsschade die door deze beroepsziekten
ontstaat. Deze voorlichting wordt gegeven aan belanghebbenden en geïnteresseerden
op het gebied van beroepsziekten waarvoor een tegemoetkoming kan worden aangevraagd.
Aanvragers geven regelmatig aan deze persoonlijke begeleiding te waarderen.
Ook voorziet de individuele beoordeling van medische- en blootstellingskundige dossiers
door een panel van experts in een vorm van erkenning.
De hierboven geschetste behulpzame en zo empathisch mogelijke aanpak én de financiële
tegemoetkoming tezamen zijn bedoeld als maatschappelijke erkenning van het leed van
mensen met een ernstige beroepsziekte.
b. Wettelijke tegemoetkomingsregeling
Het voorstel regelt een wettelijke grondslag voor een financiële tegemoetkoming aan
personen die lijden aan een beroepsziekte. De Afdeling onderschrijft de noodzaak van
een specifieke wettelijke bevoegdheid. Een betaling door de overheid behoeft immers
een geldige rechtsgrond (zie noot 16).
De uitwerking hiervan wordt in het voorstel echter volledig gedelegeerd aan de Minister.
Dit beperkt de waarde van een formeel wettelijke regeling, nu de democratische legitimatie
slechts ziet op de toekenning van bevoegdheden en niet op de inhoudelijke vormgeving
van de financiële tegemoetkoming.
De gekozen rechtstreekse delegatie aan de Minister strookt ook niet met de Aanwijzingen
voor de regelgeving. De algehele uitwerking van een financiële tegemoetkoming vergt
inhoudelijke, normatieve keuzes en is daarom niet beperkt tot voorschriften van administratieve
aard of tot details (zie noot 17).
Weliswaar volgt uit de toelichting dat het voorstel eerst en vooral beoogt om bestaande
tegemoetkomingsregelingen van een toereikende wettelijke basis te voorzien, maar toekomstige
aanpassingen van deze regelingen en de invoering van nieuwe regelingen worden expliciet
niet uitgesloten en vallen ook te verwachten.
Inmiddels is met de bestaande tegemoetkomingsregelingen voldoende ervaring opgedaan
om de belangrijkste aspecten hiervan in de wet te kunnen regelen.
Dit is temeer wenselijk omdat tussen (eerdere) tegemoetkomingsregelingen voor beroepsziekten
allerlei verschillen bestaan, bijvoorbeeld in de voorwaarden waaronder aanspraak wordt
gemaakt op een tegemoetkoming of in de uitkomsten van de regeling (zie noot 18).
Dat heeft er vooral mee te maken dat er geen vooraf bepaalde (wettelijke) kaders of
vereisten zijn voor deze regelingen. Het gevolg hiervan is dat dat de rechtspositie
van de benadeelde partij verschilt per regeling. Dit kan ongelijkheid en onzekerheid
onder benadeelden in de hand werken.
Deze knelpunten worden met de voorgestelde grondslag niet ondervangen en opgelost.
Dit onderstreept de noodzaak en het belang van een op wetsniveau te geven nadere uitwerking
van een tegemoetkomingsregeling voor beroepsziekten. Niet alleen worden de belangrijkste
inhoudelijke keuzes dan voluit democratisch gelegitimeerd. Ook biedt een uniforme
wettelijke tegemoetkomingsregeling meer rechtszekerheid en rechtsgelijkheid aan gedupeerden,
en wordt nieuwe aanwas van ad hoc-regelingen voorkomen. Hierbij kan worden geput uit
bestaande tegemoetkomingsregelingen. (zie noot 19) Voor zover op onderdelen behoefte
bestaat aan meer flexibiliteit, zoals wat betreft de door de regeling bestreken ziekten,
is een algemene maatregel van bestuur daarvoor het aangewezen instrument.
Meer in het algemeen geldt dat voor een structurele verbetering van schadecompensatie
bij beroepsziekten andere maatregelen nodig zijn dan een tegemoetkomingsregeling.
Te denken valt aan een verplichte directe verzekering, al dan niet binnen sectoren
waar het risico op beroepsziekten groter is, of aan aanpassingen van het aansprakelijkheidsrecht.
Het belang van draagvlak voor zulke maatregelen onder werkgevers dient hierbij afgewogen
te worden tegen de knelpunten waar zieke werkenden tegenaan lopen. In de toelichting
blijven zulke maatregelen buiten beschouwing.
De Afdeling adviseert op het niveau van de wet te voorzien in een op hoofdlijnen uitgewerkte
tegemoetkomingsregeling voor beroepsziekten en deze nader uit te werken bij algemene
maatregel van bestuur. Daarnaast adviseert zij in de toelichting in te gaan op maatregelen
die getroffen kunnen worden om de vergoeding van schade als gevolg van beroepsziekten
structureel te verbeteren.
Zoals ook eerder aangegeven heeft de commissie Heerts vastgesteld dat de marges om
tot vergemakkelijking van schadecompensatie bij beroepsziekten te komen klein zijn
en dat er onvoldoende maatschappelijk draagvlak bleek voor een fundamenteel andere
inrichting van de mogelijkheid om compensatie te krijgen voor werkgerelateerde gezondheidsschade.
De commissie heeft ook geconstateerd dat een structurele oplossing van de geschetste
problemen bij het verhalen van schade als gevolg van een beroepsziekte binnen de kaders
van het aansprakelijkheidsrecht niet goed mogelijk is. Dit leidde tot het advies om
te komen met een algemene financiële tegemoetkoming voor mensen die ernstig ziek zijn
geworden door blootstelling aan gevaarlijke stoffen tijdens het werk. Dit advies is
via de TSB-regeling uitgewerkt.
De twee tegemoetkomingsregelingen voor beroepsziekten waarvoor ik met dit wetsvoorstel
een definitieve grondslag wil regelen, zijn staande praktijk. Met het oog op een zorgvuldige
start van de TSB-regeling, is de regeling in 2023 geopend voor getroffenen van drie
beroepsziekten door gevaarlijke stoffen. In 2025 heeft mijn voorganger drie nieuwe
beroepsziekten toegevoegd. Het uitbreidingsproces zal zich blijven herhalen totdat
alle door de onafhankelijke Adviescommissie Lijst beroepsziekten geadviseerde beroepsziekten
door gevaarlijke stoffen zijn toegevoegd aan de regeling en deze compleet is.
De TAS-regeling bestaat en functioneert sinds 2000 voor getroffenen van de beroepsziekte
mesothelioom. In 2014 is de regeling uitgebreid met de beroepsziekte asbestose en
konden ook huisgenoten van getroffenen een tegemoetkoming aanvragen. De TAS-regeling
was bedoeld als een tijdelijke regeling. Naar verwachting zou het aantal mensen met
beroepsziekten door asbest uitfaseren door genomen maatregelen. In de praktijk is
hiervan helaas nog geen sprake. Het is daarom dat ik nu voorstel om ook voor deze
regeling een duurzame grondslag te regelen.
Beide bestaande regelingen zijn nu gebaseerd op de Kaderwet subsidies SZW. Deze Kaderwet
is niet bedoeld voor de duurzame verstrekking van financiële middelen waaronder tegemoetkomingen,
maar biedt alleen ruimte voor spoedeisende, tijdelijke verstrekking van aanspraken
op financiële middelen, niet zijnde subsidies. Hiermee is de grondslag per definitie
tijdelijk van aard. Met dit wetsvoorstel wordt deze onwenselijke situatie gecorrigeerd.
Ik zie het daarom vooral als een technische wijziging.
Daarnaast bied ik met een definitieve grondslag voor tegemoetkomingsregelingen voor
beroepsziekten in de toekomst de mogelijkheid om nieuwe beroepsziekteregelingen op
andere terreinen dan door gevaarlijke stoffen direct van een goed fundament te voorzien.
Het vastleggen van basisprincipes over tegemoetkomingsregelingen voor beroepsziekten
op wetsniveau met een nadere uitwerking bij algemene maatregel van bestuur is mijns
inziens niet wenselijk. Allereerst, omdat uit ervaring is gebleken dat juist de basisprincipes
van beroepsziekteregelingen van elkaar kunnen verschillen. Deze zijn daarom niet op
hoofdlijnen op wetsniveau te vatten. Anderzijds, omdat hiermee de flexibiliteit die
nodig is voor de uitbreiding van de TSB-regeling met nieuwe beroepsziekten niet bereikt
wordt. Ik licht dit hieronder toe.
De huidige twee beroepsziekteregelingen voor stoffengerelateerde beroepsziekten verschillen
op cruciale punten van elkaar. Ten eerste gaat de TAS-regeling uit van een verplichte
bemiddeling tussen werknemer en werkgever en de TSB-regeling niet. De Regeling TAS
is bovendien een regeling bedoeld voor werknemers, anders dan de TSB, die ook toegankelijk
is voor zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers). In het geval van de TAS-regeling
stelt de werknemer, die slachtoffer is geworden door het werken met asbest, zijn werkgever
aansprakelijk voor de opgetreden gezondheidsschade. Wanneer mesothelioom of asbestose
bij het slachtoffer is aangetoond, ontvangt het slachtoffer de financiële tegemoetkoming.
Tegelijkertijd start het IAS de bemiddeling over een schadevergoeding. Is deze bemiddeling
succesvol, dan volgt betaling van een schadevergoeding van de werkgever aan het slachtoffer
en wordt de eerder verstrekte financiële tegemoetkoming teruggevorderd. In dat geval
was deze tegemoetkoming te beschouwen als een voorschot op de schadevergoeding. Staakt
de bemiddeling en komt het niet tot uitbetaling van een schadevergoeding, dan wordt
de uitbetaling van de financiële tegemoetkoming definitief.
Op advies van de Commissie Heerts is besloten om in de TSB-regeling geen verplichte
aansprakelijkstelling en bemiddeling richting de werkgever of opdrachtgever op te
nemen. Volgens Heerts staat een verplichte bemiddeling aanvragers soms in de weg om
een aanvraag in te dienen. Immers: het betekent nogal wat als je je werkgever of opdrachtgever
via een rechtsprocedure aansprakelijk moet stellen voor het opgedane leed. Dit is
bovendien vaak ook heel moeilijk aan te tonen.
Aangezien het aanpassen van de TAS-regeling aan het advies van de Commissie Heerts
niet meer haalbaar bleek, en het idee bestond dat de TAS-regeling tijdelijk van aard
zou zijn, is indertijd besloten om naar aanleiding van het advies van Heerts een nieuwe
regeling te maken (de TSB-regeling). Dat in het kader van de TAS wel bemiddeling plaatsvindt,
komt voort uit het feit dat in 1999 het IAS is opgericht om slachtoffers te ondersteunen
bij het verkrijgen van een schadevergoeding. Feitelijk nam het IAS de bemiddeling
tussen het slachtoffer en de werkgever op zich om het slachtoffer te ondersteunen/te
ontlasten. Daarna is pas de Regeling TAS ingevoerd, omdat bemiddeling vaak relatief
lang duurde en in sommige gevallen het slachtoffer al was overleden voordat de bemiddeling
afgerond kon worden. Er was daarom behoefte aan een voorschot op de schadevergoeding,
dat bij gestaakte bemiddeling de vorm krijgt van een financiële tegemoetkoming.
Een tweede cruciaal verschil tussen beide regelingen is dat de TSB-regeling in tegenstelling
tot de TAS-regeling vooral multi-causale stoffengerelateerde beroepsziekten bevat,
wat een ander beoordelingsregime noodzakelijk maakt. Op advies van de heer Bruins
(kwartiermaker uitwerking advies commissie Heerts) is er daarom voor gekozen om bij
de TSB-regeling een onafhankelijk deskundigenpanel aan de uitvoeringsketen toe te
voegen en dit panel onder te brengen bij het RIVM. De financiële tegemoetkomingen
en de daarmee gemoeide processen van de TSB-regeling en de TAS-regeling konden en
kunnen daarmee niet op dezelfde manier inhoudelijk worden vormgegeven.
Ik breid de TSB-regeling op advies van een onafhankelijke adviescommissie van experts
stapsgewijs steeds verder uit door stoffengerelateerde beroepsziekten toe te voegen.
Gelet op het feit dat het hier dus gaat om voorschriften die dikwijls wijziging behoeven,
ligt uitwerking op regelingniveau het meest voor de hand.1 Dit komt ten goede aan de mensen die ik met de regeling een tegemoetkoming wil bieden.
Door sneller ziekten te kunnen toevoegen, kunnen ook sneller meer mensen een aanvraag
indienen bij de TSB-regeling.
c. Financiering, uitvoering en inpassing in het wettelijk stelsel
De werkgever dan wel opdrachtgever is verantwoordelijk voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden.
Zoals ook de toelichting opmerkt, doet een tegemoetkomingsregeling aan deze verantwoordelijkheid
niets af (zie noot 20). Werkgevers en opdrachtgevers moeten zich blijven inspannen
voor goede arbeidsomstandigheden. Als werkgevers en opdrachtgevers hun zorgplicht
niet nakomen, zijn zij in beginsel aansprakelijk voor de schade.
Gelet op deze verantwoordelijkheid van de werkgever of opdrachtgever acht de Afdeling
het van belang dat de tegemoetkomingen voor beroepsziekten ten minste gedeeltelijk
worden gefinancierd door werkgevers en opdrachtgevers gezamenlijk. Dit aandeel zou
kunnen verschillen per beroepsziekte waarvoor een tegemoetkoming wordt verstrekt.
Ook de commissie VSAB adviseerde om werkgevers te laten meebetalen aan het fonds voor
de uitvoering en financiering van de tegemoetkomingsregeling opgericht zou moeten
worden (zie noot 21).
De Afdeling merkt op dat de financiering en uitvoering van de tegemoetkomingen niet
wordt geregeld in dit voorstel. De toelichting verschaft hier geen informatie over,
anders dan door verwijzing naar de bestaande regelingen en later te nemen beslissingen
van de Minister. Het gaat hier echter om wezenlijke elementen van een tegemoetkomingsregeling,
die daarom op wettelijk niveau geregeld dienen te worden. Daarbij is ook aandacht
nodig voor de rol van de werkgevers en opdrachtgevers bij de financiering van de tegemoetkomingen.
In navolging van het advies van de commissie Heerts is vanaf 2022 de Aof-premie die
alle werkgevers betalen, verhoogd voor de financiering van de TSB-regeling. Alle werkgevers
dragen op deze manier bij, ongeacht in welke sector zij actief zijn.
Bij het opstellen van de TAS-regeling is geen werkgeversbijdrage gevraagd, omdat de
TAS, zoals eerder besproken, een heel andere opzet heeft. De tegemoetkoming betreft
hier immers een voorschot dat pas na een mislukte, maar verplichte, bemiddeling voor
het aansprakelijk stellen van de werkgever, wordt omgezet in een tegemoetkoming (gift).
In het verlengde hiervan merkt de Afdeling op dat keuze voor regeling in de Arbeidsomstandighedenwet
niet wordt gemotiveerd in de toelichting. Zij wijst er op dat een regeling voor een
door de overheid verschafte tegemoetkoming voor beroepsziekten raakvlakken vertoont
met de regeling van uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid in het kader van de sociale
zekerheid. Daarentegen ziet de Arbeidsomstandighedenwet primair op het bevorderen
van veiligheid en gezondheid binnen ondernemingen. Inpassing van de regeling in de
Wet WIA kan daarom ook in de rede liggen (zie noot 22).
De Afdeling adviseert de financiering van de tegemoetkomingen, en de rol van werkgevers
en opdrachtgevers daarbij, op wettelijk niveau te regelen. Daarnaast adviseert zij
om, gelet op bovenstaande, de keuze voor regeling van een tegemoetkoming voor beroepsziekten
in de Arbeidsomstandighedenwet nader te motiveren.
Een belangrijk verschil tussen de TSB-regeling en de WIA is dat tegemoetkomingsregelingen
voor beroepsziekten, zoals de TAS- en de TSB-regeling, een eenmalige tegemoetkoming
betreffen, waar de Wet WIA een uitkering voor inkomensverlies bij arbeidsongeschiktheid
betreft. De TAS- en de TSB-regeling regelen een eenmalige tegemoetkoming als erkenning
van het ontstane leed door een stoffengerelateerde beroepsziekte. De tegemoetkoming
betreft geen inkomensvergoeding of schadevergoeding. Dat betekent dat de tegemoetkoming
geen verband houdt met de feitelijke schade die een werkende door zijn ziekte heeft
opgelopen. Een eenmalige tegemoetkoming vervangt geenszins het inkomensverlies bij
arbeidsongeschiktheid. De Wet WIA biedt inkomensbescherming voor het deel dat iemand
arbeidsongeschikt is, ongeacht de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid. Ook stimuleert
de Wet WIA iemand zijn resterende verdiencapaciteit in te zetten in arbeid. Het doel
van de regelingen past, mijns inziens, daarmee beter bij de Arbeidsomstandighedenwet
dan bij de WIA.
3. Definitie beroepsziekte
Het voorstel definieert een beroepsziekte als een ziekte of aandoening als gevolg
van een belasting die in overwegende mate in arbeid of arbeidsomstandigheden heeft
plaatsgevonden (zie noot 23). Deze definitie is ontleend aan de definitie van beroepsziekte
in de Arbeidsomstandighedenregeling. Daar wordt de definitie gebruikt om af te bakenen
in welke gevallen een bedrijfsarts of arbodienst melding moet doen van een beroepsziekte
aan het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten (zie noot 24).
De Afdeling merkt op dat in de Regeling tegemoetkoming stoffengerelateerde beroepsziekten
een beroepsziekte wordt gedefinieerd als een ernstige aandoening die vermeld is op
bij deze regeling behorende Lijst beroepsziekten (zie noot 25). In lijn met het advies
van de commissie VSAB is in deze regeling verder een van de voorwaarden voor de aanspraak
op een tegemoetkoming dat voorshands aannemelijk is dat de ernstige aandoening in
het geval van de aanvrager het gevolg is van blootstelling aan één of meer gevaarlijke
stoffen bij het verrichten van de arbeid (zie noot 26).
In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag hoe de voorgestelde wettelijke definitie
zich verhoudt tot andere gehanteerde definities van beroepsziekte.
Voor de praktijk is een uniforme en helder afgebakende definitie, die passend is voor
alle gevallen waarop zij van toepassing is, van groot belang. Omdat de definitie van
beroepsziekte medebepalend is voor de toekenning van een tegemoetkoming, is ook aandacht
nodig voor de gevolgen die eventuele verschillen in definities hiervoor kunnen hebben.
In dat verband adviseert de Afdeling ook om duidelijk te maken of het criterium «voorshands
aannemelijk» de maatstaf blijft voor de aanspraak op een tegemoetkoming.
De Afdeling adviseert om gelet op het voorgaande de voorgestelde wettelijke definitie
van beroepsziekte nader te motiveren en zo nodig aan te passen.
De definities van beroepsziekten in het wetsvoorstel en in de huidige TSB-regeling
verschillen, omdat het wetsvoorstel gaat over beroepsziekten in het algemeen en de
definitie van beroepsziekte in de TSB-regeling gekoppeld is aan de beroepsziekten
waarvoor op grond van de TSB-regeling een tegemoetkoming kan worden aangevraagd.
Voor de classificatie van een beroepsziekte in het algemeen is het noodzakelijk dat
de oorzakelijkheid tussen een gevaarlijke stof of een andere arbeidsgerelateerde oorzaak
en een ziekte op populatieniveau kan worden vastgesteld. Hiervoor is het hanteren
van het begrip «in overwegende mate» noodzakelijk in de definitie van beroepsziekte.
Op individueel niveau is het bij multicausale stoffengerelateerde beroepsziekten in
veel gevallen juist heel moeilijk om aan te tonen dat een ziekte in overwegende mate
door de arbeidsomstandigheden is veroorzaakt. Het is daarom dat in de TSB-regeling
(dus voor de verbetering van de aantoonbaarheid op individueel niveau) aanvullend
aan de definitie van beroepsziekte het begrip «voorshands aannemelijk» is geïntroduceerd.
Dit principe houdt in dat, wanneer er onzekerheid bestaat over het causale verband
tussen een werkgerelateerde blootstelling en een ziekte, deze onzekerheid tot in zekere
mate (per ziekte verschillend en uitgewerkt in het protocol voor die ziekte) in het
voordeel van de werkende wordt uitgelegd.
Na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel rust de TSB-regeling op de Arbeidsomstandighedenwet.
Ik zal voorstellen dan het begrip beroepsziekte in de TSB-regeling aan te vullen met
een ander begrip, om te voorkomen dat in de TSB-regeling het begrip beroepsziekte
anders wordt uitgelegd dan in de wet, die de grondslag vormt voor die regeling. Dit
betreft een technische en geen inhoudelijke wijziging van de TSB-regeling.
Ik denk daarbij aan de volgende aangepaste definitie als inhoudelijke normstelling:
«Rechtgevende beroepsziekte: een ernstige beroepsziekte zoals opgenomen in de bijlage
bij deze regeling».
De definitie van beroepsziekte is en blijft daarmee voor de TSB-regeling verbonden
aan het voorshandsaannemelijkprincipe.
4. Staatssteun
Het voorstel bevat twee grondslagen voor subsidieverstrekking. Het gaat om een subsidie
aan de SER, waaraan de taak zal worden toebedeeld om bedrijven en branches met informatie
en hulpmiddelen te ondersteunen met betrekking tot de risico-inventarisatie en -evaluatie.
Daarnaast betreft het een subsidie aan een samenwerkingsverband van instellingen voor
het verrichten van kennisactiviteiten ter voorkoming of beperking van beroepsziekten.
Volgens de toelichting is bij deze subsidieverstrekkingen geen sprake van staatssteun.
De Afdeling merkt op dat de staatssteunanalyses in de toelichting zeer beknopt zijn
(zie noot 27). Voor de subsidie aan het samenwerkingsverband geldt in het bijzonder
dat de redenering die ten grondslag ligt aan de vermelde conclusies niet inzichtelijk
is. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt uit te breiden.
Van belang is dat de subsidie aan het samenwerkingsverband (alleen) bestemd is voor
de bundeling, ontwikkeling en verspreiding van wetenschappelijk gefundeerde kennis.
Daarmee wordt de afstand tot de markt bewaard en gaat het niet om economische activiteiten
(zie noot 28).
Wat betreft de subsidie aan het Steunpunt RI&E merkt de Afdeling op dat, anders dan
de toelichting stelt, de activiteiten van het Steunpunt economisch van aard lijken
te zijn. Zoals volgt uit de toelichting is er een markt van zakelijke dienstverleners
die ondernemingen ondersteunt met het opstellen van een RI&E, maar faalt deze markt
voor kleine en middelgrote ondernemingen. De activiteiten van het Steunpunt zijn vooral
gericht op deze ondernemingen, wat maakt dat een subsidie aan het Steunpunt kan leiden
tot een indirect economisch voordeel voor die groep ondernemingen. Dit roept de vraag
op of de conclusie gerechtvaardigd is dat geen sprake is van staatssteun.
Tenzij voor deze conclusie een dragender motivering kan worden gegeven, adviseert
de Afdeling de subsidie robuuster vorm te geven. Zij wijst op de mogelijkheid om de
taak die aan de SER wordt toebedeeld, vorm te geven als een dienst van algemeen economisch
belang (DAEB). In dat geval kan gebruik worden gemaakt van een van de vrijstellingsmogelijkheden
voor DAEB-steun. Daarvoor is nodig dat de ministeriële regeling waarbij de taak aan
de SER wordt verleend en de financiering daarvoor wordt verstrekt, afgestemd wordt
op de dan geldende vrijstellingsvoorwaarden voor steun aan een DAEB (zie noot 29).
De Afdeling adviseert om hier in de toelichting nader op in te gaan.
De subsidie aan het samenwerkingsverband leidt niet tot staatssteun, omdat de te subsidiëren
activiteiten geen economische activiteiten zijn. De Raad heeft terecht aangegeven
dat de paragraaf in de memorie van toelichting op dit punt te beknopt is. Deze tekst
is daarom aangevuld aan de hand van onderstaande redenering. Het samenwerkingsverband
bundelt, ontwikkelt (indien nodig) en verspreidt wetenschappelijk gefundeerde kennis
over stoffengerelateerde beroepsziekten in Nederland. Hierbij kan het gaan om heel
fundamenteel onderzoek naar de relatie tussen een stof/stoffen en een beroepsziekte,
maar ook om meer toegepast onderzoek zoals in een werkplaats, bijvoorbeeld samen met
beleidsmedewerkers van een stichting of gemeente of ervaringsdeskundigen met de ziekte.
De partijen in het samenwerkingsverband zijn bijvoorbeeld universiteiten, stichtingen
en agentschappen. In ieder geval organisaties zonder winstoogmerk. Het samenwerkingsverband
krijgt binnen een beperkt aantal hoofdlijnen in de Arbeidsomstandighedenwet, de subsidieregeling
en een hoofdlijnennotitie heel veel ruimte om het kennisprogramma zelf vorm te geven.
De echte kennis en expertise zit immers aan de kant van het samenwerkingsverband en
niet aan de kant van het Ministerie van SZW.
Er is op dit moment geen sprake van een markt. Wel van een beperkt aantal instellingen
met de benodigde kennis en expertise. Deze instellingen ontvangen als het «samenwerkingsverband
Lexces» een tijdelijke subsidie voor de uitvoering van de kennisactiviteiten zoals
die ook in het kennisprogramma worden gevraagd. De kennis die zij bundelen, ontwikkelen
en verspreiden is voor anderen toegankelijk. Er zijn geen andere aanbieders.
Ook de Europese Commissie (EC) beschouwt de beoogde kennisactiviteiten (bundeling,
onderzoek en verspreiding) als activiteiten die buiten het toepassingsbereik van de
staatssteunregels vallen. Dit valt terug te lezen in paragraaf 2.5 van de Mededeling
van de EC hierover.2 Specifiek worden in deze paragraaf de volgende activiteiten genoemd:
a) opleiding met het oog op meer en beter gekwalificeerd menselijk kapitaal;
b) het verrichten van onafhankelijk onderzoek en ontwikkeling met het oog op meer kennis
en een beter inzicht, daaronder begrepen samenwerking bij onderzoek en ontwikkeling;
c) de verspreiding van onderzoeksresultaten.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat met financiering van het Steunpunt RI&E er mogelijk
sprake is van staatssteun. De regering benadrukt dat de activiteiten van het Steunpunt
niet in het vaarwater liggen van de activiteiten van arbodienstverleners en arbokerndeskundigen.
Het Steunpunt helpt bedrijven met kennis en informatie van het proces rondom de risico
inventarisatie- en evaluatie. Het is in die zin een centraal informatie- en ondersteuningspunt
over de wettelijke RI&E-plicht. Het Steunpunt geeft antwoord op vragen als: Wat is
een RI&E? Hoe lang is een RI&E geldig? Wat kost het maken van een RI&E? Wat levert
een RI&E mij op? Welke hulpmiddelen zijn beschikbaar? Onder welke sector valt mijn
bedrijf? Wanneer ben ik vrijgesteld van toetsing? Wie moet ik betrekken bij het opstellen
van een RI&E? Enzovoorts.
Het Steunpunt verwijst bedrijven of branches naar verschillende hulpmiddelen. Bijvoorbeeld
naar een door een branchevereniging opgestelde en vervolgens erkende branche-RI&E.
De regering vermeldt hierbij dat alle brancheverengingen de mogelijkheid hebben om
hun erkende branche-RI&E «onder te brengen» bij het Steunpunt en dat alle bedrijven
de mogelijkheid hebben om informatie rond de RI&E-plicht bij het Steunpunt op te vragen.
Het Steunpunt beschikt niet over inhoudelijke kennis en expertise om te adviseren
over specifieke risico’s binnen organisaties of sectoren. Arbodienstverleners en arbokerndeskundigen
beschikken wel over die kennis en helpen bedrijven in de praktijk met het opstellen
van en adviseren (het zogeheten toetsen) over de RI&E. Het laten toetsen van de RI&E
door een of meerdere arbokerndeskundigen is wettelijk verplicht. Het Steunpunt toetst
geen RI&E’s. Het Steunpunt RI&E bezit niet de arbokennis waarover arbokerndeskundigen
beschikken. Het Steunpunt stelt dan ook geen RI&Es op en kan daar ook niet inhoudelijk
bij meedenken.
De conclusie blijft daarom dat er geen sprake is van staatssteun. De memorie van toelichting
is op dit punt verduidelijkt.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Naast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is van de gelegenheid
gebruik gemaakt om enkele andere kleine wijzigingen in de memorie van toelichting
door te voeren. Zo is het opschrift aangepast om te verduidelijken welke drie onderwerpen
onderdeel zijn van dit wetsvoorstel. Ook is verduidelijkt dat het Steunpunt RI&E bij
de uitvoering van haar taken geen persoonsgegevens verwerkt, zijn de cijfers over
de naleving van de RI&E-verplichting geactualiseerd, is opgenomen dat de regeldrukgevolgen
van de tegemoetkomingsregelingen voor beroepsziekten in die regelingen zelf worden
uitgewerkt, is een toelichting toegevoegd over de schriftelijke ronde die voor de
internetconsultatie door de Stichting van de Arbeid is uitgevoerd en is de toelichting
op de beoogde inwerkingtreding aangepast. De beoogde inwerkingtredingsdatum van het
wetsvoorstel is 1 juli 2027.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Werk en Participatie, A.A. Aartsen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
A.A. Aartsen, minister van Werk en Participatie
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.