Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 25 maart 2026 en het nader rapport d.d. 25 juni 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 december 2025, nr. no.2025002948,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 25 maart 2026, nr. W07.25.00372/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief weergegeven aan, voorzien van mijn
reactie.

Bij Kabinetsmissive van 22 december 2025, no.2025002948, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels
over de marktordening van het aanbod van voorzieningen op verzorgingsplaatsen (Wet
voorzieningen verzorgingsplaatsen), met memorie van toelichting.

Samenvatting

Inhoud van het wetsvoorstel

Langs de snelwegen in Nederland zijn verzorgingsplaatsen waar weggebruikers tanken,
laden of iets eten of drinken. Dit wetsvoorstel regelt het aanbieden van voorzieningen
op deze verzorgingsplaatsen voor een veilig en doelmatig gebruik van de wegen door
het openbaar verkeer. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt een inrichtingsplan
vast voor verzorgingsplaatsen langs de weg en stelt kaders voor de veiling van exploitatievergunningen
voor laadstations en voor zogenoemde gemakswinkels op verzorgingsplaatsen. Daar kunnen
automobilisten eten, drinken of andere producten kopen die behulpzaam zijn voor hun
reis. Ook introduceert het wetsvoorstel de zogeheten transitievoorziening, wat betekent
dat een exploitant zowel een tankstation als een laadpaal kan exploiteren.

Verantwoordelijkheid en bestendigheid

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de noodzaak voor nieuwe
wet- en regelgeving voor de voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Wel vraagt de Afdeling
wat de consequenties van het voorstel zijn in termen van verantwoordelijkheden en
risico’s en hoe de regering daarmee om wil gaan. Dat blijkt niet uit de toelichting.
Ook heeft de Afdeling vragen over waarom de verkoop van motorbrandstoffen buiten het
bestek van het wetsvoorstel is gelaten, over mogelijke alternatieven voor het voorgestelde
vergunningstelsel en over de mogelijkheid om bij te sturen bij onvoorziene omstandigheden
en beleidsontwikkelingen. Deze punten moet de regering nader toelichten.

Transitievoorziening

De Afdeling adviseert de regering om af te zien van de voorgestelde transitievoorziening.1 Deze vormt een afwijking van het aan het wetsvoorstel ten grondslag gelegde uitgangspunt
van gelijk speelveld en dient overtuigend te worden gemotiveerd. Bovendien roept dit
vragen op in het licht van de Europese Dienstenrichtlijn.

Overgangsbeleid

Het wetsvoorstel voorziet in overgangsrecht. Het advies is om de aanpassingen in de
looptijden van vergunningen in het kader van het overgangsbeleid beter te motiveren.
Ook de specifieke keuzes ten aanzien van wegrestaurants, het gebiedscriterium bij
laadstations (de regel dat twee opeenvolgende laadstations van hetzelfde merk meer
dan 25 kilometer weglengte van elkaar verwijderd moeten liggen) en de transitievoorziening
roepen vragen op. De Afdeling adviseert de regering bij het maken van deze keuzes
mogelijke andere vormen van overgangsbeleid en overgangsrecht te betrekken en zo nodig
het wetsvoorstel hierop aan te passen.

Financiële gevolgen

Tot slot is het advies om in de toelichting bij het wetsvoorstel in te gaan op de
mogelijke financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor het Rijk.

Conclusie

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de
toelichting.

Advies

1. Achtergrond en inhoud van het wetsvoorstel

a. Achtergrond

Het Nederlandse hoofdwegennet kent circa 288 verzorgingsplaatsen. Dit zijn plaatsen
waar weggebruikers kortstondig hun reis kunnen onderbreken voor de «verzorging van
mens en voertuig».2 Op een verzorgingsplaats kunnen weggebonden voorzieningen worden aangeboden zoals
laadstations, gemakswinkels of motorbrandstofverkooppunten. Een verzorgingsplaats
is ontsloten van de hoofdrijbaan en maakt onderdeel uit van het gesloten stelsel van
hoofdwegen in beheer bij het Rijk.

De Staat der Nederlanden is eigenaar van het hoofdwegennet en de daaraan verbonden
verzorgingsplaatsen. Verzorgingsplaatsen dienen het veilig en doelmatig verkeer op
de hoofdwegen. Rijkswaterstaat is als wegbeheerder het bevoegd gezag voor alle activiteiten
die plaatsvinden op een verzorgingsplaats. Het wetsvoorstel is erop gericht om meer
grip te krijgen op het beheer en de inrichting van de verzorgingsplaatsen.

Volgens de huidige regelgeving veilt de Staat huurovereenkomsten voor locaties op
de verzorgingsplaats voor de verkoop van motorbrandstoffen.3 De huurovereenkomst wordt afgesloten met het Rijksvastgoedbedrijf. De huurder krijgt
vervolgens een vergunning voor het exploiteren van een weggebonden basisvoorziening
voor de duur van de huurovereenkomst. Sinds 1 januari 2024 gebeurt deze vergunningverlening
op basis van de Omgevingswet.4

Vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet werden vergunningen verleend op grond
van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Een beleidsregel van de Minister bepaalde
het toetsingskader voor vergunningsaanvragen. Op grond van de eerste beleidsregel
uit 2004 worden vergunningen verleend voor drie basisvoorzieningen: een benzinestation,
een wegrestaurant of een servicestation.5 De houder van een vergunning voor een basisvoorziening mag aanvullende voorzieningen
exploiteren, zoals een gemakswinkel of een energielaadpunt. Vanaf 2012 kunnen energielaadpunten
ook als basisvoorziening worden geëxploiteerd.6

In 2020 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak in een
zaak over het vergunningstelsel.7 De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat het beleid waarbij vergunningen voor
een energielaadpunt als aanvullende voorziening alleen open staan voor vergunninghouders
van een basisvoorziening, in strijd is met de Dienstenrichtlijn. In reactie op deze
uitspraak heeft de Minister de vergunningverlening opengesteld voor iedere geïnteresseerde
partij.8 Sindsdien kan iedere gegadigde een vergunning aanvragen voor het exploiteren van
een gemakswinkel of een energielaadpunt op een verzorgingsplaats.9

b. Voorgesteld nieuw stelsel

Het wetsvoorstel wijzigt de huidige praktijk voor het toewijzen van vergunningen voor
het aanbieden van voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Het voorgestelde nieuwe stelsel
ziet er als volgt uit. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt een routekaart
op. In die routekaart wordt de locatie van (al dan niet nieuwe) verzorgingsplaatsen
aangegeven. Ook geeft de routekaart aan welke voorzieningen via een veiling van vergunningen
beschikbaar komen op een verzorgingsplaats en wanneer.10

Op basis van de routekaart kan de Minister per verzorgingsplaats een inrichtingsplan
vaststellen. Het inrichtingsplan beschrijft de inrichting van de verzorgingsplaats,
benoemt welke voorzieningen op de verzorgingsplaats kunnen worden aangeboden en bevat
de voorschriften en beperkingen die bij de exploitatie van een voorziening in acht
genomen dienen te worden.11 Als een inrichtingsplan is vastgesteld is er geen omgevingsvergunning meer nodig
op grond van de Omgevingswet.12

De exploitatievergunningen voor voorzieningen op een verzorgingsplaats worden vervolgens
op vaste, vooraf bepaalde momenten via een veiling verdeeld. De Minister stelt nadere
regels over de toepassing en de uitvoering van de procedure van de veiling.13 Ook kan de Minister voorwaarden aan de exploitatievergunning verbinden.14 Op deze manier behoudt de Minister regie op het gebruik van de verzorgingsplaats.
Belanghebbenden kunnen beroep in eerste en enige instantie instellen bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen een inrichtingsplan en tegen een exploitatievergunning.15

Na de verlening van de exploitatievergunning sluit de Staat een huurovereenkomst met
de vergunninghouder af met betrekking tot de locatie waarvoor de exploitatievergunning
is verleend. De duur van de huurovereenkomst is beperkt tot het tijdvak waarvoor een
exploitatievergunning geldt.16

Een ministeriële regeling bepaalt het maximaal aantal exploitatievergunningen dat
per verzorgingsplaats beschikbaar wordt gesteld.17 Er kunnen drie soorten voorzieningen worden geëxploiteerd op verzorgingsplaatsen:
laadstations, gemakswinkels of motorbrandstofverkooppunten.18 Een exploitatievergunning geldt voor één voorziening. Per verzorgingsplaats kunnen
meerdere vergunningen worden geveild voor meerdere voorzieningen. Een bundeling van
meerdere voorzieningen in één exploitatievergunning is niet mogelijk.19 Wel is het mogelijk dat één exploitant voor diverse voorzieningen op dezelfde locatie
een vergunning verkrijgt.

De vergunningverlening op grond van dit wetsvoorstel geldt alleen voor het aanbieden
van voorzieningen voor laadstations en gemakswinkels. Voor vergunningverlening voor
motorbrandstofverkooppunten blijft de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van
motorbrandstoffen gelden. Dit regime blijft ongewijzigd.20

c. Overgangsrecht

Lopende exploitatievergunningen of huurovereenkomsten worden niet aangetast door het
wetsvoorstel. Deze blijven gelden tot het moment dat de looptijd van de vergunning
of huurovereenkomst afloopt. Voor lopende exploitatievergunningen voor een laadstation
of een gemakswinkel die in de jaren 2028, 2029 of 2030 aflopen, is het mogelijk een
nieuwe exploitatievergunning te veilen zonder voorafgaand inrichtingsplan.21 Lopende exploitatievergunningen die ná 2030 aflopen worden opnieuw geveild volgens
het nieuwe stelsel.

Bij huurovereenkomsten voor een motorbrandstofverkooppunt die in de jaren 2028, 2029
of 2030 aflopen, is het mogelijk om een vergunning te verlenen voor een zogeheten
«transitievoorziening». In tegenstelling tot de reguliere exploitatievergunningen
kan een vergunning voor een transitievoorziening gelden voor zowel een motorbrandstofverkooppunt
als een laadstation.22

Wegrestauranthouders hebben in het verleden langdurige erfpachtovereenkomsten afgesloten,
soms met een looptijd van 99 jaar.23 Het wetsvoorstel eerbiedigt in beginsel deze rechten van wegrestauranthouders. Wel
worden zij in de gelegenheid gesteld om een aanvraag te doen voor een exploitatievergunning
voor een gemakswinkel met betrekking tot het perceel van het wegrestaurant. Dit kunnen
wegrestaurants doen voorafgaand aan de voorgenomen veiling van een vergunning voor
een gemakswinkel op een andere locatie van de verzorgingsplaats. Op die manier krijgen
wegrestaurants de mogelijkheid om binnen het nieuwe stelsel hun diensten aan te bieden.24

2. Verantwoordelijkheden, integraliteit, alternatieven en bijsturing

a. Inleiding

De Afdeling onderschrijft de behoefte aan herziening van het huidige systeem van inrichting
van verzorgingsplaatsen. Het gebrek aan een eerlijk en transparant verdeelmechanisme
voor exploitatierechten voor laadvoorzieningen en gemakswinkels en het aantal juridische
procedures dat gevoerd wordt geven aanleiding tot een herordening. Ook beleidsmatige
omstandigheden, zoals een toenemende behoefte aan laadvoorzieningen en mogelijke afname
van vraag naar fossiele brandstoffen, nopen tot een herziening van het tot nog toe
gehanteerde systeem. Wel heeft de Afdeling vragen bij een aantal onderdelen van de
voorgestelde herziening.

b. Verschuiving van risico’s en verantwoordelijkheden?

De toelichting stelt dat bij het voorstel voorop staat dat verzorgingsplaatsen hun
infrastructurele functie kunnen vervullen voor het veilig en doelmatig gebruik van
de weg door het openbaar verkeer. Dat houdt in dat verzorgingsplaatsen bruikbaar dienen
te blijven voor zowel personenverkeer en vrachtverkeer.25

Deze doelstelling kan vervuld worden terwijl de rijksoverheid afstand bewaart tot
exploitanten, de voorzieningen en de kwaliteit van voorzieningen, zo blijkt uit de
wettekst en de toelichting. Het bruikbaar houden van verzorgingsplaatsen vergt op
zich geen verregaande en gedetailleerde bemoeienis met exploitanten, voorzieningen
en de kwaliteit daarvan.

Aan de andere kant geeft de toelichting blijk van de wens tot meer gedetailleerde
sturing en meer regie door de rijksoverheid wat betreft inrichting, mededinging en
spreiding van vergunningen.26 Met het voorstel is gekozen voor een systeem waarin de rijksoverheid meer ruimte
krijgt om «top-down» regie te voeren over de indeling van de verzorgingsplaats.27 Het gaat daarbij niet alleen om sturing op het type voorzieningen dat wordt aangeboden
maar ook om de wijze waarop de voorzieningen worden aangeboden.

Specifiek voor laadvoorzieningen geldt bijvoorbeeld dat niet alleen van belang is
dat er laadvoorzieningen worden aangeboden, maar ook hoeveel en voor welk type voertuigen.28 Dit komt onder meer tot uitdrukking in de diverse doelstellingen uit de wet,29 maar ook in een veelheid aan sturingsmiddelen die het voorstel introduceert: de routekaart,
de inrichtingsplannen, de veilingvoorwaarden en exploitatievergunningsvoorwaarden.
Dat zijn maatregelen die ten behoeve van «meer regie» en meer gedetailleerde sturing
worden geïntroduceerd.

Uit de doelstellingen blijkt dus aan de ene kant een sturing op afstand, en aan de
andere kant de wens tot meer gedetailleerde sturing en regie. Dit roept de vraag op
wat nu de consequenties van het voorstel zijn, in termen van verantwoordelijkheden
en risico’s die naar de rijksoverheid verschuiven, en hoe de regering daar mee om
wil gaan.30 Dat blijkt niet uit de toelichting.

De Afdeling adviseert om in de toelichting de consequenties van het voorstel in termen
van verantwoordelijkheden en risico's te verduidelijken en toe te lichten hoe zij
die wil adresseren.

De Afdeling onderschrijft de noodzaak voor nieuwe wetgeving voor voorzieningen op
verzorgingsplaatsen, maar adviseert in de toelichting in de gaan op de beoogde overheidssturing
in termen van risico’s en verantwoordelijkheden. De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel
kiest voor sturing op afstand door uit te gaan van een vergunningstelsel voor de weggebonden
voorzieningen, en tegelijkertijd invulling geeft aan de wens tot meer regie over de
ontwikkeling van de verzorgingsplaatsen. De Afdeling vraagt wat de consequenties zijn
van het wetsvoorstel voor de verantwoordelijkheden en risico’s die daarmee naar de
rijksoverheid verschuiven en hoe de regering daarmee om wil gaan.

De verantwoordelijkheden van het Rijk ten aanzien van verzorgingsplaatsen blijven
ongewijzigd. Het Rijk blijft als wegbeheerder belast met de overheidszorg voor de
infrastructuur, gelet op de openbare bestemming daarvan voor het wegverkeer. Deze
zorg krijgt gestalte in onderhoud en instandhouding en in de regulering van andere
activiteiten dan het gebruik door het verkeer, waaronder het op de infrastructuur
aanbieden van voorzieningen aan weggebruikers. De publieke taak betreft de infrastructuur
van het netwerk en niet de economische activiteiten van het aanbieden van eten, drinken,
elektriciteit of motorbrandstoffen als zodanig. Wel is het zo dat de beperkte mogelijkheden
die het bestaande instrumentarium biedt om die activiteiten in goede banen te leiden,
onwenselijke gevolgen kunnen hebben voor de zorg voor de infrastructuur en de goede
functievervulling daarvan. Om dat te verbeteren voorziet het wetsvoorstel in aanpassingen,
en de Afdeling onderschrijft de noodzaak van een nieuw stelsel in onderdeel 2a van
haar advies.

Het wetsvoorstel voorzieningen verzorgingsplaatsen leidt ertoe dat de wijze waarop
de wegbeheerder invulling geeft aan zijn verantwoordelijkheid ten aanzien van de staat
en werking van de weg, specifiek de verzorgingsplaats verandert. De taken van de wegbeheerder
ten aanzien van vergunningverlening veranderen en daarmee ook de binnen de organisatie
benodigde expertise. De invoering van het wetsvoorstel betekent een opgave voor Rijkswaterstaat,
die zijn werkzaamheden ten aanzien van de sturing op de inrichting van en activiteiten
op de verzorgingsplaats zal moeten wijzigen. Deze wijziging ziet met name op de overstap
van meer reactieve naar actieve regie op de verzorgingsplaats en de inrichting van
een veilingsystematiek. In die zin verschuift de invulling van de verantwoordelijkheid
zich voor wat betreft de regulering ook van een klassiek op lokale aanvragen ingericht
kader naar een regulering die is ingericht vanuit een perspectief op de ontwikkeling
van het netwerk als geheel. Dat sluit aan op een context waarin marktpartijen zelf
al vanuit dat perspectief opereren. Het wetsvoorstel verandert niet de verantwoordelijkheid
van het Rijk, maar wel het takenpakket van de uitvoerende organisaties. Hierin ligt
een uitvoeringsrisico besloten, gezien de omvang van de verandering en de korte tijd
waarin deze plaats moet vinden: het is de bedoeling dat de eerste veilingen onder
het nieuwe stelsel plaatsvinden voordat een groot deel van de bestaande vergunningen
voor laaddiensten vanaf 2028 afloopt. Om het risico ten aanzien van de uitvoerbaarheid
te beheersen wordt de toename van de werklast van het nieuwe stelsel voor de uitvoering
zoveel mogelijk gefaseerd. Concreet betekent dit dat het wetsvoorstel niet onmiddellijk
in zijn volledigheid in werking treedt, maar overgangsrecht bevat. De belangrijkste
keuze in dit overgangsrecht is om in de jaren 2028–2030 de locaties voor vergunningen
op de verzorgingsplaats aan te wijzen met een ministeriële regeling, niet met een
inrichtingsplan. Ook in het ontwerp van de veilingmethode wordt rekening gehouden
met de uitvoerbaarheid van het stelsel.

Het algemeen deel van de memorie van toelichting is naar aanleiding van bovenstaande
punten aangevuld met een nadere toelichting in paragraaf 5.4.

c. Integrale herziening: inclusief motorbrandstofverkooppunten?

Met het voorstel is beoogd om meer integraal te kunnen sturen op het bereiken van
een wenselijk eindbeeld. Dit roept de vraag op waarom het bestaande systeem van de
veiling van huurovereenkomsten voor voorzieningen voor de verkoop van fossiele motorbrandstoffen
buiten de werking van het wetsvoorstel is gelaten.31 De (mate van) aanwezigheid van deze voorzieningen en de daarvoor beschikbare ruimte
hebben immers invloed op het eindbeeld. Zowel qua verspreiding van die voorzieningen
over het hoofdwegennet, als qua aanwezigheid per verzorgingsplaats. De toelichting
gaat hier niet op in.32

Daar komt bij dat het denkbaar is dat het ruimtelijk beslag van laadpalen aan de ene
kant en motorbrandstofverkooppunten aan de andere kant in de toekomst gaat verschuiven.
Dit kan gevolgen hebben voor de routekaart en de inrichtingsplannen, gegeven de (beperkte)
beschikbare ruimte op een verzorgingsplaats. Ook in dat licht valt op dat de veiling
van huurrechten voor tankstations buiten de werking van het wetsvoorstel is gelaten.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de vraag waarom vergunningen
voor de verkoop van fossiele motorbrandstoffen buiten het bestek van het voorstel
is gelaten, gegeven de bepalende invloed op het te bereiken integrale eindbeeld.

De Afdeling adviseert toe te lichten waarom de motorbrandstoffenverkoop buiten het
wetsvoorstel blijft, gelet op de integraliteit.

Een van de voornaamste tekortkomingen van het huidige vergunningstelsel op verzorgingsplaatsen
is het ontbreken van een geschikte methode om vergunningen voor gemakswinkels en laaddiensten
op een geordende wijze te verdelen. Vergunningen voor laaddiensten en gemakswinkels
worden onder het huidige stelsel voortdurend aangevraagd door verschillende partijen,
op door henzelf gekozen momenten en locaties. Deze aanvragen worden individueel behandeld,
ook als aanvragen een beroep doen op (deels) dezelfde ruimte en conflicterend zijn.
Om een einde te maken aan deze praktijk introduceert het wetsvoorstel een veiling
die het mogelijk maakt vergunningen op vooraf vastgestelde en bekendgemaakte momenten
en via een toegankelijke verdeelmethode te verdelen. Voor motorbrandstofverkooppunten
bestaat een dergelijke methode al, in de vorm van de zogenoemde benzineveilingen.
Voor het adresseren van de problematiek die aanleiding vormde voor het wetsvoorstel
is het dus niet noodzakelijk een nieuwe veiling op te tuigen voor het toekennen van
motorbrandstofverkooppunten aan een exploitant.

Het handhaven van de bestaande benzineveilingen voor motorbrandstofverkooppunten is
bovendien goed verenigbaar met de overige elementen van het stelsel waarvoor het wetsvoorstel
voorzieningen verzorgingsplaatsen de basis biedt. Locaties voor motorbrandstofverkooppunten
worden aangewezen in inrichtingsplannen en ook aan deze locaties kunnen voorwaarden
en beperkingen gesteld worden. Het buiten het bestek laten van motorbrandstofverkooppunten
in het wetsvoorstel levert daarmee geen beperkingen op in de toepassing ervan.

Het buiten het bestek van het wetsvoorstel laten van de vergunning voor de verkoop
van fossiele motorbrandstoffen is eveneens een uitvoerbaarheidsoverweging. Een stelselwijziging
die niet alleen de vergunningen voor laadstations en gemakswinkels omvat, maar ook
het bestaande stelsel van benzineveilingen wijzigt, is omvangrijker en heeft grotere
consequenties voor de uitvoeringsorganisaties. De verantwoordelijkheid voor de veiling
van alle voorzieningen op verzorgingsplaatsen zou daarmee bij Rijkswaterstaat komen
te liggen, terwijl uitvoering van de benzineveilingen niet langer een taak is van
het Rijksvastgoedbedrijf, dat deze veilingen nu uitvoert. In het opstellen van het
wetsvoorstel is daarom gekozen voor een stelsel dat de bestaande systematiek voor
het toekennen van motorbrandstofverkooppunten ongemoeid laat. De toelichting van paragraaf
1.1 op dit punt aangevuld.

d. Alternatieven vergunningstelsel?

De toelichting besteedt geen aandacht aan alternatieven voor het vergunningstelsel.
Weliswaar is in de huidige situatie sprake van een vergunningstelsel, maar in de nieuwe
situatie stelt de overheid zich meer doelen dan in de huidige situatie en het vergunningstelsel
kent beperkingen. Daar waar het gaat om daadwerkelijk invulling geven aan de verzorgingsplaats
door de exploitanten, valt bijvoorbeeld op dat met de voorgestelde exploitatievergunning
geen exploitatieplicht kan worden opgelegd33 en kan ten behoeve van de weggebruikers ook geen recht op gebruik van aanwezige voorzieningen
worden gevestigd. Dergelijke mogelijkheden bieden bijvoorbeeld concessieopdrachten
wel.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de overwogen alternatieven
voor het vergunningstelsel, in het licht van de doelstellingen van het voorstel en
de wens tot meer regie en sturing.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op wat mogelijke alternatieven
waren voor het vergunningenstelsel, in het bijzonder de aanbesteding van overheidsopdrachten/concessies.
Voor de keuze om dit wetsvoorstel aan te grijpen bij de verdeling van vergunningen
bestonden in ieder geval in theorie verschillende alternatieven. Ten eerste bestond
de mogelijkheid om – in lijn van de veiling van huurovereenkomsten van motorbrandstofverkooppunten
– aan te grijpen bij de verdeling van deze private gebruiksrechten. Daarvoor is niet
gekozen omdat juist de vergunningverlening het instrument is waarmee het Rijk onder
verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de overheidszorg
voor de weginfrastructuur gestalte geeft, in het licht van de daarbij spelende belangen
van een veilig en doelmatig gebruik van die infrastructuur door het openbaar verkeer.
Het is vanuit die belangen dat het voorzieningenbeleid vorm krijgt. Bovendien heeft
in ons rechtsstelsel het publiekrecht het primaat. Het is in het waterstaatsrecht
daarom gebruikelijk dat de beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten – en
daarop is het voorzieningenbeleid gericht – plaatsvindt in het kader van de vergunningverlening,
terwijl het spoor van de privaatrechtelijke medewerking van de overheidseigenaar vooral
dient om de belangen die met de waarde van de eigendom gemoeid zijn te dienen. In
de praktijk worden voor activiteiten op waterstaatswerken in beheer bij het Rijk een
privaatrechtelijke overeenkomst slechts gesloten met de partijen die daarvoor ook
toestemming krijgen van Rijkswaterstaat als weg- of waterbeheerder. Dat geldt ook
reeds nu al voor laadpalen, ongeacht of dat basisvoorzieningen of aanvullende voorzieningen
zijn, en voor shops op verzorgingsplaatsen.

Ten tweede bestond de mogelijkheid om over te gaan tot een kader waarin sprake is
van aan te besteden overheidsopdrachten voor voorzieningen voor laden of shops. Voor
die route is niet gekozen omdat dit een verdergaande bemoeienis van het Rijk met het
aanbod van voorzieningen impliceert dan voor regeling van dit onderwerp nodig of wenselijk
is. Het aanbieden van bijvoorbeeld laadvoorzieningen of gemakswinkels als zodanig
is immers geen publieke taak of verantwoordelijkheid van het Rijk, maar een economische
activiteit waarvoor onder marktpartijen grote belangstelling blijkt te bestaan. Kiezen
voor het aanbesteden van een overheidsopdracht impliceert echter dat die activiteiten
zodanig gewenst zijn door de rijksoverheid dat deze daartoe opdracht zou willen geven.
Bovendien zou naast de al bestaande instrumenten van een vergunning en een huurovereenkomst
de introductie van een overheidsopdracht de rechtsverhoudingen tussen Rijk en de marktpartijen
onnodig complex maken.

Paragraaf 2.2 van het algemeen deel van de toelichting is in deze zin aangevuld.

e. Bijsturing naar aanleiding van onvoorziene omstandigheden en toekomstige ontwikkelingen
mogelijk?

De mogelijkheden om in te grijpen in het gedrag van exploitanten worden voor langere
tijd vastgelegd in het voorstel. Daarom is het van belang om de situaties te doordenken
die zich kunnen voordoen indien het marktgedrag van partijen anders uitpakt dan beoogd
of wenselijk is. Daarbij valt te denken aan onvoldoende markttoetreding of aan consortiumvorming.
Het bereiken van de doelstelling dat er een optimale verdeling van de voorzieningen
over de locaties moet zijn34 komt bijvoorbeeld in het gedrang als er te weinig markttoetreding zou zijn. En door
consortiavorming zouden de beoogde keuzemogelijkheden kunnen worden beperkt.

Ook kan bijsturing wenselijk zijn vanuit de wens om kritieke infrastructuur te beschermen.
Momenteel is de Wet weerbaarheid kritieke entiteiten in behandeling in de Tweede Kamer.35 Die wet is gericht op het versterken van de weerbaarheid van kritieke entiteiten
en het vermogen van die entiteiten om essentiële diensten te verlenen. De wet heeft
een brede reikwijdte en gaat ook over vervoer op de weg. Het is de vraag of en in
hoeverre bij de vergunningverlening rekening wordt gehouden met deze en soortgelijke
wetgeving over kritieke infrastructuur.

Tot slot wijst de Afdeling op enkele Unierechtelijke verplichtingen waaraan in de
toekomst moet worden voldaan.36 Inzicht in de consequenties van het bestaande Europese beleid en toekomstige Europese
regelgeving dragen bij aan de bestendigheid van het voorstel. De toelichting bevat
onvoldoende informatie over de vraag of het nieuwe stelsel tegemoet komt aan zulke
ontwikkelingen.

Inzicht in deze onvoorziene omstandigheden en toekomstige ontwikkelingen helpt bij
de beoordeling of er voldoende mogelijkheden zijn om bij te sturen om de doelen van
het voorstel te bereiken. De toelichting besteedt hier onvoldoende aandacht aan.

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te besteden aan de mogelijkheden
om het nieuwe stelsel bij te sturen bij onvoorziene omstandigheden en toekomstige
beleidsontwikkelingen.

De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan wat mogelijkheden
zijn om bij te sturen in onvoorziene omstandigheden of bij toekomstige beleidsontwikkelingen.

Het wetsvoorstel heeft raakvlakken met verschillend EU-beleid en regelgeving. De belangrijkste
hiervan zijn de AFIR37 en Verordening (EG) nr. 561/2006 betreffende rijtijden, onderbrekingen en rusttijden.
Voor beide verordeningen geldt dat deze niet een-op-een eisen stellen aan het aanbod
van voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Echter, deze verordeningen stellen eisen
aan het voorzieningenniveau waar de weggebruiker tijdens zijn reis toegang toe heeft.
Aangezien het hoofdwegennet – en de verzorgingsplaatsen die daar onderdeel van zijn
– een belangrijk onderdeel is van het gehele wegennet, ligt het voor de hand dat de
verplichtingen uit EU-regelgeving in ieder geval ten dele worden ingevuld op verzorgingsplaatsen.

De Europese Verordening (EG) nr. 561/2006 stelt regels voor rij- en rusttijden in
het goederen- en personenvervoer over de weg, met als doel het verbeteren van arbeidsomstandigheden,
verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie. Uit deze verordening volgt geen concrete
doelstelling ten aanzien van het aantal beschikbare rustplekken voor vrachtwagenchauffeurs.
Indirect volgt uit deze verordening dat er in algemene zin voldoende rustplaatsen
beschikbaar moeten zijn om chauffeurs zo in staat te stellen aan rij- en rusttijden
te voldoen. Het wetsvoorstel stelt de wegbeheerder in staat meer ruimte te maken voor
de realisatie van rustplaatsen voor chauffeurs, hiervoor kan ruimte worden gereserveerd
in het inrichtingsplan dat wordt opgesteld op basis van de routekaart. Op veel verzorgingsplaatsen
zal de uitbreiding van het aantal vrachtwagenparkeerplaatsen vragen om een herinrichting.

Het ligt voor de hand dat een belangrijk deel van de rustplaatsen voor chauffeurs
beschikbaar is langs het hoofdweggennet, met name de TEN-T corridors. Dit deel van
het wegennet wordt intensief gebruikt door vrachtverkeer, een belangrijk deel van
de rustbehoefte slaat dus hier neer. Het voorzien van deze rustplaatsen is in lijn
met de doelstellingen van het wetsvoorstel, namelijk het ondersteunen van een veilig
en doelmatig gebruik van het (hoofd-)wegennet. Weggebruikers die hun reis kort willen
onderbreken (vanwege een rustbehoefte omdat regelgeving voor rij- en rusttijden dit
voorschrijft) moeten dit op een verkeersveilige plek kunnen doen. Deze verkeersveilige
rustplaatsen bevinden zich idealiter aan het hoofdwegennet zelf, dus op verzorgingsplaatsen.
Dit beperkt het aantal verplaatsingen van en naar het hoofdwegennet van chauffeurs
op zoek naar een geschikte rustplaats. Voldoende rustplaatsen zijn bovendien van belang
omdat het in de praktijk voorkomt dat vrachtwagens worden geparkeerd op vluchtstroken
wanneer er onvoldoende rustgelegenheid op verzorgingsplaatsen is. Dit vormt een groot
risico voor de verkeersveiligheid (het veilig gebruik van het hoofdwegennet), vanwege
het grote snelheidsverschil tussen een geparkeerde vrachtwagen en het langsrijdend
verkeer.

De realisatie van voldoende rustplaatsen voor vrachtwagenchauffeurs is een belangrijke
doelstelling van de routekaart die wordt opgesteld onder het nieuwe stelsel. Rustplaatsen
op verzorgingsplaatsen zijn primair ingericht op de verplichte korte rust (45 minuten
na maximaal 4,5 uur rijden). Op de AFIR is in par. 3.1 van de memorie van toelichting
reeds ingegaan.

Tot slot bestaat de mogelijkheid dat marktgedrag van partijen anders uitpakt dan wenselijk
of beoogd is, wat ten koste zou kunnen gaan van een optimale verdeling van voorzieningen.
Voor dergelijke situaties is van belang dat het wetsvoorstel ruimte laat om in de
loop van de tijd in de inrichtingsplannen en exploitatievergunningen voorwaarden geleidelijk
per ronde aan te passen, naarmate de ervaringen met de toepassing in de praktijk zich
ontwikkelen. De memorie van toelichting is op bovenstaande punten aangevuld in paragraaf
2.10.

3. Transitievoorzieningen

a. Inleiding

Uit de toelichting blijkt dat gekozen is voor de veiling van separate exploitatievergunningen
om een gelijk speelveld te waarborgen. Een bundeling van voorzieningen in één vergunning
zou voordelig zijn voor aanbieders van tankdiensten en nadelig voor aanbieders van
laaddiensten. In de praktijk bieden aanbieders van tankstations immers ook laadvoorzieningen
(laadpalen) aan, terwijl aanbieders die primair laadvoorzieningen exploiteren in de
regel geen fossiele brandstoffen verkopen. Een bundeling van beide voorzieningen in
één vergunning zou neerkomen op een uitsluiting van potentiële exploitanten van laadvoorziening
van het verdeelproces, wat onwenselijk wordt geacht.38

Tegelijkertijd introduceert het wetsvoorstel zogenaamde Transitievoorzieningen 2028–2030
(hierna: transitievoorziening).39 Dit houdt in dat het wél mogelijk is een enkele gecombineerde vergunning te verlenen
voor zowel de voorziening van fossiele motorbrandstoffen als van elektrische laadvoorzieningen
voor locaties waarvoor in de jaren 2028, 2029 of 2030 een huurovereenkomst voor een
motorbrandstofverkooppunt afloopt. Er is geen voorafgaand inrichtingsplan nodig voor
het verlenen van een dergelijke vergunning.40 Uit de toelichting blijkt dat het gaat om 27 locaties.41

Een dergelijke afwijking van de hoofdregel van het wetsvoorstel en het daaraan ten
grondslag gelegde uitgangspunt van gelijk speelveld dient overtuigend te worden gemotiveerd.
In dit verband wijst de Afdeling op het volgende.

b. Spanning tussen hoofdregel en transitievoorziening

De Afdeling constateert dat de transitievoorziening afwijkt van de opzet en bedoeling
van het wetsvoorstel. Het separaat veilen van de exploitatievergunningen, waarbij
het overigens ook mogelijk is dat één exploitant meerdere vergunningen op dezelfde
verzorgingsplaats verkrijgt, heeft tot doel om een gelijk speelveld te creëren. Dit
systeem lijkt de minste drempels op te werpen voor markttoetreding door nieuwe en
mogelijk ook kleinere spelers en tegelijkertijd tegemoet te komen aan de doelen zoals
geformuleerd in voorgesteld artikel 1.2. De transitievoorziening maakt het daarentegen
juist mogelijk om middels veiling van één vergunning meerdere voorzieningen te exploiteren.

Die uitzondering is de facto in het voordeel van aanbieders van motorbrandstoffen.
Zij oefenen reeds één activiteit uit (verkoop motorbrandstoffen) en het is voor hen
minder bezwaarlijk om dit uit te breiden met een tweede activiteit (aanbieding laadpalen).
De transitievoorziening werkt in het nadeel van aanbieders van enkel laadpalen, omdat
zij minder snel geneigd zullen zijn ook motorbrandstoffen te gaan verkopen. Dat is
niet in overeenstemming met het streven naar een gelijk speelveld.42

De toelichting bij het voorstel motiveert niet waarom afwijking van de hoofdregel
hier nodig en gewenst is.

c. Toetsing aan de Dienstenrichtlijn

Verder wijst de Afdeling erop dat de introductie van een vergunningstelsel als het
onderhavige dient te voldoen aan de regels van de Dienstenrichtlijn.43

In de toelichting is op adequate wijze gemotiveerd dat het reguliere vergunningstelsel
waarin het voorstel voorziet voldoet aan de daaraan gestelde voorwaarden en de door
het vergunningvereiste veroorzaakte beperking van het vrij dienstenverkeer gerechtvaardigd
is.44 Het is noodzakelijk voor het veilig en doelmatig gebruik van de wegen in beheer bij
het Rijk door het openbaar verkeer. Zonder de voorgestelde regulering kan het veilig
en doelmatig gebruik van de weg door het verkeer dat op verzorgingsplaatsen is aangewezen
om op de autosnelweg te kunnen stoppen, niet worden verzekerd.

Het voorstel introduceert een veiling voor het toekennen van exploitatievergunningen
voor laaddiensten en gemakswinkels. De veiling verbetert de mededingingsruimte voor
ondernemers ten opzichte van het bestaande vergunningensysteem gebaseerd op loting
of een behandeling van vergunningaanvragen op volgorde van binnenkomst. Het vergemakkelijkt
in principe de markttoegang.45

De toelichting besteedt echter onvoldoende aandacht aan het feit dat de transitievoorziening
een additionele beperking opwerpt. Een dergelijke belemmering moet evenzeer aan de
Unierechtelijke bepalingen inzake het vrij dienstenverkeer worden getoetst.46 Een dergelijke toetsing ontbreekt in de toelichting.

De transitievoorziening behoeft een dwingende reden van algemeen belang die consistent
is met de uitgangspunten van het wetsvoorstel en het doel dat met deze tijdelijke
voorziening is beoogd. Weliswaar draagt de transitievoorziening mede bij aan een veilig
en doelmatig gebruik van de wegen door het openbaar verkeer en de uitrol van een netwerk
van elektrische laadvoorzieningen.47 Maar uit de toelichting blijkt ook dat de introductie van een vergunning voor een
transitievoorziening vooral als doel heeft om meer perspectief te bieden aan partijen
die motorbrandstoffen aanbieden op verzorgingsplaatsen.48

Een transitievoorziening stelt die partijen volgens de toelichting in staat om meer
geleidelijk en op kleine schaal laadpunten te realiseren en tegelijk het aantal tankzuilen
af te bouwen.49 Daarmee is de transitievoorziening gericht op de bescherming van het economische
belang van (een beperkte groep van) partijen die fossiele motorbrandstoffen leveren.
Een dergelijke puur economische reden kan geen rechtvaardiging vormen voor het inbreuk
op het vrije dienstenverkeer.50

Voorts dient de transitievoorziening non-discriminatoir, noodzakelijk, geschikt en
evenredig te zijn met het oog op het daarmee nagestreefde doel.51 De Afdeling merkt op dat in het belang van de uitrol van elektrische laadvoorzieningen
reeds wordt voorzien door de reguliere procedure van veiling van afzonderlijke vergunningen
voor elektrisch laden. In dat licht biedt de transitievoorziening geen meerwaarde
die in verhouding kan staan tot de nadelen voor het met het voorstel nagestreefde
gelijk speelveld. Een en ander roept vragen op over de noodzaak en geschiktheid van
de transitievoorziening.

d. Conclusie

Om de hiervoor genoemde redenen adviseert de Afdeling af te zien van de introductie
van de transitievoorziening.

De Afdeling adviseert af te zien van de figuur van de transitievoorzieningen. Volgens
de Afdeling wijkt de introductie van deze figuur af van het uitgangspunt van een gelijk
speelveld en roept de transitievoorziening vragen op over de verenigbaarheid met de
Dienstenrichtlijn. De Afdeling constateert dat het beoogde te beschermen economische
belang van een beperkte groep partijen die fossiele motorbrandstoffen leveren, een
puur economische reden is die geen rechtvaardiging vormen voor een inbreuk op het
vrije dienstenverkeer.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is afgezien van de introductie van
de transitievoorziening. Introductie van deze figuur maakt, gelet op het advies van
de Afdeling, de toepassing daarvan kwetsbaar voor juridische procedures, met alle
onzekerheden en uitvoeringsrisico’s van dien. Daarnaast is de transitievoorziening
lastig uitvoerbaar in omstandigheden van netcongestie, die nieuwe of zwaardere aansluitingen
op korte termijn onvoldoende realiseerbaar maken, en is ook de fysieke ruimte voor
uitbreiding van laadinfrastructuur bij tankstations beperkt.

In dit licht is ook de eerder gemaakte keuze om concurrentie op de verzorgingsplaats
toe te staan opnieuw bezien. Dat was een voor de transitievoorziening noodzakelijke
voorwaarde. Daarover heeft de ACM in zijn advies over het wetsvoorstel aangegeven
dat dit positieve effecten kan hebben op de kwaliteit van het aanbod. Tegelijkertijd
zijn er beleidsmatige bezwaren, juist vanuit de infrastructurele functie en de verkeersveiligheid
bezien, nu keuzevrijheid voor de weggebruiker tussen verschillende laadlocaties op
een verzorgingsplaats in alle gevallen neerkomt op zoekgedrag met de bijbehorende
complicatie van verkeersbewegingen, wat op verzorgingsplaatsen juist vermeden dient
te worden. Meerdere aanbieders op een verzorgingsplaats kende daarom al randvoorwaarden,
in termen van verkeersveilige inpassing, voldoende belangstelling vanuit de markt
en beschikbaarheid van netaansluitingen. In de uitwerking blijkt ook met deze randvoorwaarden
moeilijk tot eenduidige keuzes te komen. Daar speelt ook een rol bij dat die uitwerking
al te zeer leidt tot economische afwegingen op verzorgingsplaatsniveau, terwijl dit
wetsvoorstel juist wat die ordening betreft is gericht op een landelijke netwerkbenadering.
Daarom zijn de artikelen 3.1 en 3.2 van het wetsvoorstel aangepast in die zin dat
per verzorgingsplaats maximaal één vergunning per weggebonden voorziening gedurende
een bepaald tijdvak beschikbaar komt voor de exploitatie. De memorie van toelichting
is dienovereenkomstig aangepast.

4. Overgangsbeleid en afstemming looptijd vergunningen

a. Inleiding

Het is de bedoeling om de voorgestelde wet in werking te laten treden in de loop van
2027. Daarmee is de wet tijdig beschikbaar voor de eerste herinrichting van verzorgingsplaatsen
in 2028. Nieuwe exploitatievergunningen zullen vanaf het moment van inwerkingtreding
worden uitgegeven volgens de regels voorzien bij of krachtens deze wet.52

Het nieuwe stelsel zal niet direct op het moment van inwerkingtreding functioneren
zoals bedoeld. Er is een overgang nodig om dat te bereiken. De Afdeling gaat in op
twee aspecten van het overgangsbeleid.

Ten eerste wat betreft de afstemming van de looptijden. Het is de bedoeling van de
regering om de looptijden van de verschillende vergunningen en rechten op een verzorgingsplaats,
na inwerkingtreding van de wet, zoveel mogelijk op elkaar te laten aansluiten. Deze
gelijktrekking helpt om de herinrichting van de verzorgingsplaats als eenheid te plannen
en ter hand te nemen, zo stelt de toelichting.53 Dit zal niet direct na inwerkingtreding van de wet gerealiseerd zijn. Er is sprake
van overgangsbeleid om de looptijden van de nieuwe vergunningen op elkaar te laten
aansluiten. Daarover gaat deze adviesopmerking (punt 4).

Ten tweede worden als onderdeel van het overgangsbeleid regels voorgesteld om bestaande
rechten die zijn ontstaan vóór inwerkingtreding van het wetsvoorstel te respecteren.
Daarover gaat de adviesopmerking onder punt 5.

b. Afstemming looptijden

Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om het tijdvak voor nieuwe exploitatievergunningen
af te stemmen op het moment waarop het tijdvak van een andere exploitatievergunning
op dezelfde verzorgingsplaats afloopt. Ook is het mogelijk het tijdvak af te stemmen
op een voorgenomen herinrichting van de verzorgingsplaats. Ten slotte is het mogelijk
het tijdvak eenmalig met maximaal twee jaar te verlengen, bijvoorbeeld wanneer de
procedure voor een veiling nog loopt en de continuïteit van de voorziening in dergelijke
situaties van belang is.54

De Afdeling heeft begrip voor de wens te beschikken over de nodige flexibiliteit om
naar het beoogde eindbeeld toe te werken. Wel merkt de Afdeling op dat dit tot gevolg
kan hebben dat de exploitatievergunning op de ene verzorgingsplaats een langere of
kortere duur heeft dan een soortgelijke exploitatievergunning op een andere verzorgingsplaats.
Dit creëert een mogelijk verschil in behandeling tussen exploitanten van eenzelfde
voorziening op verschillende, dicht bij elkaar gelegen verzorgingsplaatsen. Ook kan
het verschil opleveren in de behandeling van exploitanten die een vergunning hebben
verworven vóór inwerkingtreding van de wet en toekomstige exploitanten. Een ongelijke
behandeling kan onder omstandigheden gerechtvaardigd en evenredig zijn, maar dit moet
wel worden gemotiveerd.

Daarbij merkt de Afdeling op dat de looptijd van een exploitatievergunning een belangrijke
factor is in het vermogen van een ondernemer om gedane investeringen tijdig terug
te verdienen.55 Uit de toelichting blijkt dat nader onderzoek wordt gedaan om meer inzicht te verkrijgen
in de terugverdientijd.56 Dat inzicht is ook van belang bij de rechtvaardiging om, in het kader van de afstemming,
bij de ene exploitatievergunning uit te gaan van een andere duur dan bij de andere
exploitatievergunning.

c. Conclusie

De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren dat de verschillende behandeling
van de looptijden van nieuwe exploitatievergunningen gerechtvaardigd en evenredig
is.

De Afdeling adviseert in de toelichting meer motivering te geven voor de mogelijkheid
om looptijden onderling af te stemmen: het wetsvoorstel maakt het mogelijk tijdvakken
van exploitatievergunningen op elkaar af te stemmen of op een voorgenomen herinrichting
en om de duur met twee jaar te verlengen als dat voor de continuïteit nodig is bijvoorbeeld
omdat een herverdelingsprocedure nog loopt. De Afdeling constateert dat dit een verschil
in behandeling kan opleveren tussen exploitanten, die onder omstandigheden gerechtvaardigd
moet zijn. De Raad merkt op dat de gerechtvaardigdheid en evenredigheid nader moet
worden toegelicht, en dat bij die belangenafweging inzichten (en onderzoeken) over
terugverdientijden voor gedane investeringen moeten worden betrokken.

Ook bij het vaststellen van aangepaste looptijden is de terugverdientijd van belang.
In de toepassing van het nieuwe stelsel wordt een aangepaste looptijd zo vastgesteld
dat deze de terugverdientijd overschrijdt. Dit betekent dat een vergunning met aangepaste
looptijd in principe winstgevend is uit te baten. Dit is belangrijk omdat er zo een
gerede kans is dat een vergunning succesvol wordt geveild. Met andere woorden: deze
leidt tot biedingen en wordt op basis daarvan toegewezen aan een partij die de onder
de vergunning diensten aan zal bieden. Een succesvolle veiling komt zo het aanbod
van diensten op een verzorgingsplaats ten goede. Een aangepaste looptijd korter dan
de terugverdientijd is om diezelfde reden niet evenredig; de kans is aanwezig dat
een vergunning met een te korte looptijd niet succesvol kan worden geveild. De veiling
levert zo geen exploitant op en de vastgestelde inrichting van de verzorgingsplaats
(volgens het inrichtingsplan) kan niet worden verwezenlijkt omdat een van de locaties
de daarvoor aangewezen functie niet kan uitoefenen. Bij het vaststellen van aangepaste
looptijden wordt om deze reden een bandbreedte gehanteerd van 2 tot 15 jaar voor shops,
en van 13 tot 15 jaar voor laadpunten.

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft SEO economisch onderzoek gevraagd
de terugverdientijd van zowel laaddiensten als gemakswinkels op verzorgingsplaatsen
in kaart te brengen. SEO concludeert dat de terugverdientijd van een laadlocatie onder
nieuwe stelsel 10 tot 13 jaar is. Voor een gemakswinkel stelt SEO dat deze binnen
1 jaar terugverdiend kan worden, tenzij het gaat om een zeer kleine locatie.57 Een belangrijke kanttekening bij deze cijfers is dat deze gebaseerd zijn op een zogenoemde
gemiddelde efficiënte toetreder. Een terugverdientijd op een specifieke locatie kan
langer of korter zijn afhankelijk van de individuele ondernemer die onder een vergunning
diensten aanbiedt, maar ook van lokale omstandigheden die per verzorgingsplaats kunnen
verschillen (zoals de beschikbare ruimte of de hoeveelheid passerend verkeer). Daarbij
geldt voor laaddiensten op verzorgingsplaatsen dat dit een markt is die nog sterk
in ontwikkeling is. Op dit moment is het aantal elektrische voertuigen in het Nederlandse
wagenpark nog relatief klein. Dit aantal zal de komende decennia echter sterk toenemen,
en daarmee de vraag naar laaddiensten langs het hoofdwegennet. De verwachting is dan
ook dat de terugverdientijd van investeringen in laaddiensten op verzorgingsplaatsen
in de toekomst zal afnamen. SEO verwacht dat deze in 2035 is teruggelopen tot 5 tot
8 jaar. Exploitatievergunningen onder dit wetsvoorstel kennen een maximumlooptijd
van 15 jaar. Dit is in lijn met hetgeen op dit moment gebruikelijk in de branche.
Bovendien biedt het ruim voldoende terugverdientijd, zo blijkt uit het onderzoek van
SEO. Bij dit onderzoek zijn overigens stakeholders geconsulteerd.

Er zullen echter gedurende enige tijd ook vergunningen met een kortere looptijd dan
15 jaar worden verleed. Het toekennen van vergunningen met een aangepaste looptijd
is om twee redenen gerechtvaardigd. Allereerst kan met aangepaste looptijden een terugkerende
piek in het aantal vrijvallende vergunningen worden voorkomen. Op dit moment verloopt
de overgrote meerderheid van de vergunningen voor laaddiensten binnen een periode
van drie jaar. Dit leidt tot een zich periodiek herhalende driejarige piek in het
aantal te verdelen vergunningen. Voor de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel is het
wenselijker dat in opeenvolgende jaren een ongeveer gelijk aantal vergunningen vrijvalt.
Dit levert een meer gelijkmatige belasting op van de uitvoeringsorganisaties die de
verdeling van deze vergunningen organiseren. Een organisatie kan daar beter op worden
ingericht. Een meer gelijkmatig vrijvallen van vergunningen op de verzorgingsplaats
betekent eveneens dat er meer continue toetreding tot de verzorgingsplaatsen mogelijk
is. Ieder jaar komt er een aantal vergunningen beschikbaar, waarnaar (nieuwe) marktpartijen
kunnen meedingen. De mogelijkheid een vergunning te verwerven op de verzorgingsplaats
wordt zo niet bepaald door een cyclus van circa vijftien jaar.

Ook geeft een deel van de branchepartijen aan dat het hun wens is om meerdere diensten
op eenzelfde verzorgingsplaats aan te bieden. Door te werken met aangepaste looptijden,
kunnen vergunningen voor laden in de toekomst gelijktijdig worden verdeeld met de
vergunning voor gemakswinkels en MBVP. Bij de uitwerking van onderliggende regelgeving,
wordt nader bezien in hoeverre de veilingen voor de verschillende voorzieningen geïntegreerd
kan worden.

Het hanteren van aangepaste looptijden voor vergunningen leidt tot verschillen tussen
individuele vergunninghouders, zoals de Afdeling in haar advies al aangeeft. Een vergunning
met een langere looptijd is aantrekkelijker dan een vergunning met een kortere looptijd,
omdat eerstgenoemde de vergunninghouders meer tijd biedt om investeringen terug te
verdienen en zo een hoger totaal rendement te behalen. Houders van een vergunning
met een langere looptijd hebben hiermee dus enig voordeel ten opzichte van houders
van een vergunning met een kortere looptijd. Een belangrijke nuance bij deze constatering
is dat vergunningen worden toegekend via een veiling, waarbij de vergunning wordt
toegekend aan de partij die het hoogste bod doet. Een vergunning die (in de ogen van
de biedende partij) meer waard is, bijvoorbeeld omdat deze een langere looptijd heeft,
levert in principe een hogere bieding op. Het voordeel van een partij met een vergunning
met langere looptijd wordt zo deels gemitigeerd door het hogere bedrag dat deze partij
hiervoor betaalt. Een andere belangrijke factor is dat partijen naar verwachting meerdere
vergunningen verwerven of willen verwerven, om zo een regionaal of landelijk netwerk
te kunnen bieden. Het bezitten van meerdere vergunningen mitigeert de impact van een
aangepaste looptijd van een van deze vergunningen. Deze heeft een kleinere impact
op het verdienvermogen en de activiteiten van de vergunninghoudende partij, afgezet
tegen de situatie waar deze partij één vergunning tegelijk uitbaat. In de context
van de verzorgingsplaatsen ligt het voor de hand om niet individuele vergunningen
te vergelijken, maar de samenstelling van meerdere vergunningen in handen van (concurrerende)
partijen.

De memorie van toelichting is met het voorgaande aangevuld met een nieuwe paragraaf
5.5 en de maximumlooptijd is expliciet gemaakt in artikel 4.6, tweede lid, van het
wetsvoorstel.

5. Overgangsbeleid en eerbiediging bestaande rechten

a. Inleiding

Overeenkomsten, vergunningen en rechten die in het verleden zijn ontstaan of tot stand
gekomen, worden niet aangetast door de inwerkingtreding van de voorgestelde wet. Het
wetsvoorstel eerbiedigt deze bestaande rechten. Dit is het geval bij tankstations,
laadvoorzieningen, gemakswinkels en wegrestaurants. Daartoe kent het wetsvoorstel
een uitgebreid overgangsrechtelijk kader.58

De Afdeling heeft begrip voor de keuze om bij wijze van overgangsbeleid bestaande
rechten te eerbiedigen. Tegelijkertijd constateert de Afdeling dat dit tot gevolg
heeft dat lange tijd meerdere juridische regimes naast elkaar zullen bestaan die per
verzorgingsplaats en per voorziening van elkaar kunnen verschillen. Ook kan het respecteren
van in het verleden verworven rechten tot gevolg hebben dat nieuwe markttoetreders
minder snel baat hebben bij het nieuwe stelsel. Bij de vormgeving van het overgangsrecht
dient deze overweging te worden meegenomen.

In dat kader wijst de Afdeling vooral op het voorgestelde overgangsbeleid bij wegrestaurants,
bij de toepassing van het gebiedscriterium en bij de transitievoorziening.

b. Overgangsbeleid bij wegrestaurants

Het wetsvoorstel biedt een bijzondere regeling voor bestaande wegrestaurants. Verschillende
wegrestauranthouders hebben in het (verre) verleden met de Staat erfpachtovereenkomsten
gesloten, soms met een looptijd van 99 jaar. Daarnaast hebben zij een vergunning toegekend
gekregen voor de duur van de erfpachtovereenkomst.59

De vergunningen worden niet aangetast door de inwerkingtreding van de voorgestelde
wet. Dat betekent dat wegrestauranthouders, afhankelijk van de resterende looptijd,
nog tientallen jaren gerechtigd zijn op grond van de oude erfpachtovereenkomsten hun
diensten aan te bieden.60

Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid voor wegrestauranthouders om hun lopende overeenkomst
om te ruilen voor een (minder knellende) exploitatievergunning op grond van het onderhavige
wetsvoorstel voor een gemakswinkel op dezelfde verzorgingsplaats.61 Dat is op vrijwillige basis. De exploitatievergunning kent een maximale termijn van
vijftien jaar.62

Als wegrestauranthouders niet van deze mogelijkheid gebruik maken worden hun rechten
op grond van de langlopende erfpachtovereenkomst gerespecteerd. Dat betekent dat het
in die gevallen soms nog zeer lange tijd kan duren totdat de verzorgingsplaatsen met
een wegrestaurant in het nieuwe systeem zullen passen. De toelichting gaat beperkt
in op de gevolgen als wegrestauranthouders niet willen afzien van hun langjarige erfpachtovereenkomsten.

Wegrestaurants nemen in de regel een groot gedeelte van de verzorgingsplaats in beslag.
Deze ruimte is dan niet beschikbaar voor andere toepassingen of voor het uitzetten
van vergunningen voor (andere) weggebonden voorzieningen. Gevolg is dat mogelijk de
toetreding van nieuwe exploitanten in de toekomst wordt belemmerd door de lange looptijd
van de verworven rechten van wegrestauranthouders.

De Afdeling constateert dat in het verleden in vergelijkbare situaties voor een ander
overgangsbeleid is gekozen. Benzinestations hadden van oudsher overeenkomsten met
de Staat gesloten voor onbepaalde tijd. Begin deze eeuw zijn met betrokken partijen
convenanten gesloten die strekken tot een vrijwillige beëindiging van deze overeenkomsten
voor onbepaalde tijd en omzetting in via veiling te verkrijgen rechten voor een periode
van vijftien jaar, inclusief passende financiële vergoeding.63 Dit is gebeurd ten behoeve van de inwerkingtreding van de Wet tot veiling van bepaalde
verkooppunten van motorbrandstoffen.64

Een soortgelijke keuze zorgt voor een minder langdurende overgangsperiode en kan de
positie van toekomstige exploitanten ten goede komen. Deze overweging kan worden meegenomen
in de vormgeving van het overgangsbeleid voor wegrestaurants.

c. Overgangsbeleid bij gebiedscriterium bij laadstations

Er is ook sprake van overgangsbeleid bij de toepassing van het gebiedscriterium bij
laadstations. Het wetsvoorstel bepaalt dat twee opeenvolgende laadstations aan een
weg met hetzelfde wegnummer niet hetzelfde merk mogen voeren als beide laadstations
niet meer dan vijfentwintig kilometer weglengte van elkaar verwijderd liggen. Dit
is het gebiedscriterium. Dit criterium bevordert de keuzevrijheid van de weggebruiker.
Een soortgelijk criterium bestaat ook bij benzinestations.65

Echter, het gebiedscriterium voor laadpalen geldt uitsluitend voor nieuw uit te geven
locaties voor laadvoorzieningen op basis van dit wetsvoorstel. Reeds vergunde «basisvoorzieningen
laden» onder het oude regime tellen niet mee voor het gebiedscriterium.66 Veel vergunningen voor laadpalen lopen af in de periode 2028–2030, maar niet allemaal.67 Dit betekent dat voor langere tijd de ene laadpaalvoorziening onder een ander juridisch
regime zal vallen dan de andere.

Deze complexe situatie kan negatieve gevolgen hebben voor de marktwerking en juridische
procedures in de hand werken. Het gebiedscriterium zal pas na langere tijd voor alle
laadpalen gelden. Het overgangsbeleid dreigt nieuwe exploitanten in een slechtere
uitgangspositie te plaatsen dan bestaande vergunninghouders.

De Afdeling constateert dat een andere vorm van overgangsbeleid denkbaar is voor de
werking van het gebiedscriterium bij laadstations. Een andere keuze kan zorgen voor
een evenwichtigere verhouding tussen bestaande en toekomstige vergunninghouders.

Het is bijvoorbeeld mogelijk om niet voor eerbiedigende werking maar voor uitgestelde
werking te kiezen, waarbij het gebiedscriterium voor reeds vergunde basisvoorzieningen
in werking treedt met ingang van 2031. De meeste vergunningen zijn dan al verlopen.

Een dergelijke vorm van overgangsrecht zal dus alleen anders zijn voor de huidige
vergunningen die niet in de periode 2028–2030 verlopen. Hierdoor geldt het gebiedscriterium
per 2031 voor alle laadvoorzieningen, waardoor er minder lang meerdere juridische
regimes naast elkaar bestaan en het nieuwe stelsel eerder functioneert zoals beoogd.
Daarnaast is het denkbaar om uit te gaan van onmiddellijke werking, wat betekent dat
het gebiedscriterium met inwerkingtreding van dit wetsvoorstel direct voor zowel nieuwe
als huidige laadvoorzieningen geldt.

Deze overwegingen en alternatieven kunnen worden meegenomen in de vormgeving van het
overgangsbeleid bij het gebiedscriterium.

d. Overgangsbeleid bij transitievoorziening

De transitievoorziening is bij wijze van overgangsbeleid aan het wetsvoorstel toegevoegd.68 Op locaties waar in de jaren 2028, 2029 of 2030 een huurovereenkomst voor een motorbrandstofverkooppunt
afloopt, kan een exploitatievergunning voor een transitievoorziening worden verleend.
Zo’n vergunning maakt het mogelijk om een verkooppunt voor motorbrandstoffen én een
laadstation te exploiteren.69 De toelichting spreekt over een tijdelijke mogelijkheid bij wijze van overgangsrecht.70

Mede onder verwijzing naar hetgeen hierover is opgemerkt in punt 3, wijst de Afdeling
erop dat een vergunning voor een transitievoorziening tien tot vijftien jaar kan gelden.
Dat betekent dat er langere tijd twee systemen naast elkaar bestaan.71 Deze situatie is gunstig voor exploitanten van motorbrandstofverkooppunten, maar
minder gunstig voor toekomstige exploitanten.72 Als wordt afgezien van de introductie van de transitievoorziening wordt meer tegemoet
gekomen aan de (toekomstige) rechten van nieuwe vergunninghouders.

e. Conclusie

Bij de vormgeving van het overgangsrecht en overgangsbeleid is een goede balans van
belang tussen bestaande en nieuwe rechten. Het eerbiedigen van bestaande rechten bij
wegrestaurants, het gebiedscriterium of de transitievoorziening is op zichzelf begrijpelijk,
maar het maakt het stelsel complexer en kan tot gevolg hebben dat toekomstige exploitanten
of vergunninghouders in een nadeliger positie komen. Dit is vooral het geval als de
bestaande rechten zeer lang doorwerken.

In het licht daarvan adviseert de Afdeling om in de toelichting ook andere mogelijkheden
van overgangsbeleid en overgangsrecht te overwegen en daarbij mee te nemen wat de
gevolgen hiervan zijn voor toekomstige exploitanten of vergunninghouders, en zo nodig
het wetsvoorstel hierop aan te passen.

De Afdeling adviseert in de toelichting alternatieven te overwegen voor het eerbiedigen
van bestaande rechten. De eerbieding van bestaande rechten leidt ertoe dat langere
tijd meerdere juridische regimes naast elkaar (blijven) bestaan en dat nieuwe markttoetreders
minder snel baat hebben bij het nieuwe stelsel. De Afdeling adviseert in de toelichting
ook andere mogelijkheden van overgangsbeleid en overgangsrecht te overwegen en daarin
mee te nemen wat de gevolgen zijn voor toekomstige exploitanten of vergunninghouders
en zo nodig het wetsvoorstel hierop aan te passen. Dit betreft vooral de regeling
m.b.t. wegrestaurants (waar de bestaande rechten nog zeer lang kunnen doorlopen),
de toepassing van het gebiedscriterium (waar de Raad van State wijst op de mogelijkheid
van uitgestelde werking met ingang van 2031 of zelfs onmiddellijke werking in plaats
van eerbiedigende werking) en de transitievoorziening.

Wat betreft de wegrestaurants voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid aan zittende
vergunninghouders en erfpachthouders om in te stromen in het stelsel van de wet. Dat
is op vrijwillige basis. Dat brengt inderdaad mee dat deze partijen nog lang gebruik
zouden kunnen maken van verkregen rechten. Nu het gaat om in erfpacht uitgegeven locaties,
weegt de rechtszekerheid zwaar en is in het wetsvoorstel vastgehouden aan de eerbiedigende
werking. Voor een convenant als de Afdeling in zijn advies als mogelijkheid noemt
bestaat op dit moment geen aanleiding. Bovendien bestaat de mogelijkheid tot afkoop
van de erfpachtrechten onafhankelijk van dit wetsvoorstel.

Ten aanzien van het gebiedscriterium merkt de Afdeling op dat voor de eerbiedigende
werking van bestaande vergunningen nog een alternatief bestaat in de vorm van een
regeling van uitgestelde werking. Daarmee kan vermeden worden dat op dit punt nog
langdurig twee juridische systemen naast elkaar bestaan. De Afdeling adviseert het
gebiedscriterium voor laadstations met ingang van 2031 in werking te laten gaan. Tegen
die tijd is de bulk van de bestaande vergunningen voor basisvoorzieningen opnieuw
uitgegeven. Een gebiedscriterium dat onmiddellijke werking heeft voor zowel bestaande
als nieuwe vergunningen voor laaddiensten, heeft mogelijk gevolgen voor bestaande
vergunninghouders. Onmiddellijke inwerkingtreding betekent dat zij per direct moeten
stoppen met de exploitatie van lopende vergunningen die in strijd zijn met het gebiedscriterium.
Ook bestaat de kans dat partijen lopende vergunningen voortijdig moeten opgeven, om
zo mee te kunnen dingen naar vergunningen die onder het nieuwe stelsel geveild worden.
De gevolgen zijn het grootst voor de partij die op dit moment het merendeel van de
bestaande vergunningen voor een basisvoorziening e-laden in handen heeft. Het alternatief
dat dat de Raad van State in zijn advies aandraagt, uitgestelde inwerkingtreding in
plaats van eerbiedigende inwerkingtreding, mitigeert de impact van een gebiedscriterium
dat ook op bestaande basisvoorzieningen e-laden van toepassing is. Bovendien geeft
uitgestelde werking aan bestaande vergunninghouders de gelegenheid om voor de dan
nog lopende vergunningen zich voor te bereiden op de gelding van het gebiedscriterium.
Dit advies is overgenomen door een aanpassing van de toelichting bij artikel 9.4.
Daarbij is vanwege de onder paragraaf 3 toegelichte keuze gekozen om het gebiedscriterium
van artikel 3.2, met dezelfde uitgestelde werking, ook van toepassing te laten zijn
op de gemakswinkels.

Wat betreft de transitievoorziening wordt verwezen naar paragraaf 3 van dit nader
rapport.

6. Financiële gevolgen voor het Rijk

De toelichting bespreekt de financiële gevolgen van het wetsvoorstel.73 Er wordt ingegaan op de uitvoeringskosten voor Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf
en de regeldrukkosten.

Er wordt echter onvoldoende ingegaan op de mogelijke budgettaire gevolgen voor de
rijksbegroting. Er kan sprake zijn van onvoorziene ontwikkelingen met financiële gevolgen
voor het Rijk.74 Deze gevolgen kunnen omvangrijk zijn, bijvoorbeeld als de opbrengsten voor de veilingen
van de exploitatievergunningen tegen- of juist meevallen. Ook de beschikbaarheid van
netaansluitingen voor nieuwe laadlocaties, of het gebrek daaraan, kan financiële gevolgen
voor het Rijk hebben. Tot slot kunnen de inrichtingsplannen, afhankelijk van de wenselijke
inrichting daarvan, aanzienlijke investeringen vergen die drukken op de rijksbegroting.
Het is raadzaam om deze mogelijke budgettaire gevolgen te benoemen in de toelichting.75

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de mogelijke financiële gevolgen
voor het Rijk van het wetsvoorstel.

Mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de financiële gevolgen voor
het Rijk nader bezien en is paragraaf 8 van de memorie van toelichting aangevuld met
een toelichting op de financiële en budgettaire gevolgen van het wetsvoorstel, gelet
op de kosten van herinrichting en de ontvangsten vanuit de veilingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
V.P.G. Karremans