Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 25 maart 2026 en het nader rapport d.d. 19 juni 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Nader rapport inzake het voorstel van wet, houdende wijziging van het Wetboek van
Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht BES en het
Wetboek van Strafvordering BES in verband met de strafbaarstelling van het verheerlijken
van terrorisme en het in het openbaar betuigen van steun aan terroristische organisaties
(strafbaarstelling verheerlijken van terrorisme en openbare steunbetuiging aan terroristische
organisaties).

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 24 december 2025, nr. 2025002956,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 25 maart 2026, nr. W16.25.00378/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 24 december 2025, no.2025002956, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht
BES en het Wetboek van Strafvordering BES in verband met de strafbaarstelling van
het verheerlijken van terrorisme en het in het openbaar betuigen van steun aan terroristische
organisaties (strafbaarstelling verheerlijken van terrorisme en openbare steunbetuiging
aan terroristische organisaties), met memorie van toelichting.

Samenvatting

Nieuwe strafbaarstellingen

Met dit wetsvoorstel wordt het verheerlijken van terroristische misdrijven en het
betuigen van steun aan terroristische organisaties strafbaar gesteld. De Afdeling
advisering van de Raad van State onderkent dat het voor de bescherming van onze democratische
rechtsstaat belangrijk is dat het strafrecht voldoende mogelijkheden biedt om tegen
het verspreiden van het extremistisch gedachtegoed op te treden. Tegelijkertijd kunnen
de voorgestelde strafbaarstellingen een beperking van de vrijheid van meningsuiting,
de vrijheid van vergadering en vereniging en de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
vormen.

Deze vrijheden zijn cruciaal voor onze democratische rechtsstaat omdat zij waarborgen
dat mensen kunnen deelnemen aan het maatschappelijk debat zonder te hoeven vrezen
voor strafvervolging.

Worden vrijheden te veel beperkt?

De centrale vraag bij dit wetsvoorstel is of de voorgestelde strafbaarstellingen deze
vrijheden te veel beperken. Hiervoor is rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten
van de Mens (EHRM) relevant over zaken waarin mensen bestraft zijn wegens positieve
uitingen over terrorisme. Het EHRM kijkt in dergelijke zaken naar een aantal factoren,
waaronder de maatschappelijke context waarin de uitingen zijn gedaan en in hoeverre
de uitingen (indirect) anderen aanzetten tot het plegen van geweld.

Op basis van de rechtspraak van het EHRM ziet de Afdeling geen aanleiding om te veronderstellen
dat de voorgestelde strafbaarstellingen op zichzelf ontoelaatbare beperkingen van
vrijheden vormen. De toepassing van de strafbaarstellingen in concrete gevallen kan
echter wel ontoelaatbaar zijn, als niet goed wordt gekeken naar de relevante factoren
die uit de rechtspraak van het EHRM volgen.

Hoe kan het wetsvoorstel worden verbeterd?

De Afdeling adviseert in de toelichting bij het wetsvoorstel in te gaan op de verschillende
factoren in de rechtspraak van het EHRM. Een betere toelichting kan handvatten bieden
aan de officier van justitie en de rechter wanneer zij moeten beslissen over de vervolging
of bestraffing wegens verheerlijking van terrorisme of steunbetuiging aan terroristische
organisaties.

De Afdeling geeft verder in overweging meer eisen te stellen aan het opzet van de
dader bij de strafbaarstelling van het verheerlijken van terrorisme. Daarnaast adviseert
de Afdeling het strafmaximum van de nieuwe strafbaarstellingen beter te laten aansluiten
bij de strafmaxima die gelden voor strafbare uitingen waarbij niet wordt opgeroepen
tot geweld. Tot slot vraagt de Afdeling aandacht voor de gevolgen van het wetsvoorstel
voor de rechtspraktijk en in het bijzonder voor de online opsporing.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) onderkent dat het
voor de bescherming van onze democratische rechtsstaat belangrijk is dat het strafrecht
voldoende mogelijkheden biedt om op te treden tegen het verspreiden van extremistisch
gedachtegoed. Zij ziet geen aanleiding om te veronderstellen dat de voorgestelde strafbaarstellingen
op zichzelf ontoelaatbare beperkingen vormen van de vrijheid van meningsuiting, de
vrijheid van vergadering en vereniging en de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging.
Zij adviseert het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op aantal onderdelen
aan te passen dan wel aan te vullen, onder meer om te waarborgen dat ook de concrete
toepassing van de nieuwe strafbaarstelling niet in strijd komt met deze vrijheden.

Het gaat om een aanscherping ten aanzien van het opzetvereiste bij de strafbaarstelling
van de verheerlijking van terroristische misdrijven en van de strafmaxima op de drie
voorgestelde delicten, en wat betreft de passages uit de memorie van toelichting over
een aanvulling met betrekking tot de rechtspraak van het EHRM en de uitvoeringsconsequenties.

Zoals in het hiernavolgende nog aan de orde komt, zijn het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting overeenkomstig het advies van de Afdeling op deze punten aangepast
dan wel aangevuld.

Advies

1. Inhoud van het wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel beoogt het verheerlijken van terroristische misdrijven en het betuigen
van steun aan terroristische organisaties strafbaar te stellen. Hiertoe worden in
het Wetboek van Strafrecht (Sr) en het Wetboek van Strafrecht BES (Sr BES) drie nieuwe
strafbaarstellingen geïntroduceerd. In artikel 132a Sr respectievelijk 138b Sr BES
wordt het strafbaar gesteld om in het openbaar een gepleegd terroristisch misdrijf
waarop een levenslange gevangenisstraf staat verregaand te loven of te prijzen. In
artikel 132b Sr respectievelijk 138c Sr BES wordt het verspreiden van dergelijke verheerlijkingen
strafbaar gesteld. In artikel 132c Sr respectievelijk 138d Sr BES wordt het in het
openbaar betuigen van steun aan een terroristische organisatie strafbaar gesteld als
dat gebeurt om te bevorderen dat anderen het oogmerk van die organisatie om terroristische
misdrijven te plegen delen.

Bij het verheerlijken van terroristische misdrijven gaat het volgens de toelichting
om uitbundige loftuitingen of het toekennen van een grote waardering aan een gepleegd
terroristisch misdrijf waarop een levenslange gevangenisstraf staat.2 Bij steunbetuigingen kan het bijvoorbeeld gaan om het roepen van slogans, het zwaaien
van vlaggen of het tonen van symbolen die verband houden met de terroristische organisaties,
of het uiten van waarderingen over een terroristische organisatie in het openbaar.3

In de toelichting wordt ingegaan op de meerwaarde van de voorgestelde strafbaarstellingen
ten opzichte van het bestaande instrumentarium. Het verheerlijken van terrorisme is
in bepaalde gevallen al strafbaar, bijvoorbeeld als opruiing, groepsbelediging of
haatzaaien.

Daarnaast is er een breed pakket aan interventiemogelijkheden en maatregelen, zoals
beschreven in de Nationale Contraterrorisme Strategie 2022–2026.4 De voorgestelde strafbaarstellingen hebben in aanvulling op dit instrumentarium een
normatieve functie.5

De Afdeling onderkent dat de voorgestelde strafbaarstellingen in dit opzicht van meerwaarde
kunnen zijn, maar benadrukt dat de verwachtingen van de effecten van deze strafbaarstellingen
niet te hoog moeten zijn, mede vanwege de reeds bestaande wettelijke mogelijkheden
en de uitvoeringsaspecten die bij de toepassing van de voorgestelde strafbaarstelling
mogelijk aan de orde zullen zijn (zie punt 6). Het inzetten van preventieve maatregelen
en interventies blijft dus van groot belang.

2. Constitutioneel kader

a. Algemene gezichtspunten

De strafbaarstelling van het verheerlijken van terrorisme en het betuigen van steun
aan terroristische organisaties raakt aan verschillende fundamentele elementen van
de democratische rechtstaat. Terrorisme vormt naar haar aard een grote bedreiging
voor de samenleving en de democratische rechtsstaat. De digitalisering van de samenleving
en de opkomst van internet en sociale media hebben het dreigingsbeeld de afgelopen
jaren veranderd.

Vooral jongeren komen online vaker in aanraking met extremistisch gedachtegoed, hetgeen
kan leiden tot snelle radicalisering. Gelet op deze ontwikkelingen is het van belang
dat het strafrechtelijke instrumentarium voldoende is toegesneden om in een vroeg
stadium tegen het verspreiden van het extremistisch gedachtegoed van terroristische
organisaties op te treden.

Tegelijkertijd zijn de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van vergadering en
vereniging en de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging cruciaal voor het functioneren
van de democratische rechtsstaat.6 Hoewel deze vrijheden niet absoluut zijn, mogen beperkingen niet dusdanig verstrekkend
zijn dat zij de kern van deze vrijheden aantasten. Dit is belangrijk in onze pluriforme
samenleving, waarin zeer verschillende ideeën bestaan over hoe de samenleving moet
worden ingericht en over hoe mensen aan hun eigen leven invulling geven. Een constructief
maatschappelijk debat vereist dat deze ideeën, zelfs wanneer zij aanstoot geven of
choqueren, kunnen worden uitgewisseld zonder dat mensen hoeven te vrezen voor strafvervolging.

De strafbaarstellingen van het verheerlijken van terroristische misdrijven en het
betuigen van steun aan terroristische organisaties kunnen een beperking van deze vrijheden
vormen. De Afdeling benadrukt dat elke beperking van vrijheden – ook wanneer deze
beperking de democratische rechtstaat als zodanig beoogt te beschermen – zorgvuldig
moet worden afgewogen. Voldaan moet worden aan de eisen van noodzaak, proportionaliteit
en subsidiariteit.

De beperkingsclausules van de vrijheidsrechten die in de Grondwet zijn opgenomen,
vereisen bovendien dat voldaan is aan het legaliteitsbeginsel: beperkingen behoeven
een specifieke formeel-wettelijke grondslag. Voor strafbaarstellingen is in het verlengde
daarvan relevant dat het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel vereist dat strafbaarstellingen
in de wet moeten zijn opgenomen.7 Uit het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel vloeit ook het bepaaldheidsgebod, of
lex certa-beginsel, voort. Dit houdt in dat het voor burgers zoveel mogelijk voorzienbaar
is welke gedragingen onder welke omstandigheden strafbaar zijn en welke sancties kunnen
volgen.

De bescherming van de voor dit wetsvoorstel relevante vrijheden vindt haar grondslag
in de Grondwet, het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en het Europees
Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). De hierboven genoemde eisen die daaruit
voortvloeien, lopen (grotendeels) parallel aan elkaar. Zij vinden in de context van
het wetsvoorstel hun meest concrete uitwerking in de rechtspraak van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Daarom zal de Afdeling in het vervolg van
dit advies voornamelijk daaraan aandacht schenken.

b. De rechtspraak van het EHRM

i. Algemeen beoordelingskader

Voor de beoordeling van de voorgestelde strafbaarstellingen is het recht op de vrijheid
van meningsuiting zoals opgenomen in artikel 10 EVRM in het bijzonder van belang.
Dit omdat in de strafbaarstellingen de uiting (het verheerlijken of steun betuigen)
centraal staat.8 Volgens artikel 10 EVRM is een inmenging in de vrijheid van meningsuiting gerechtvaardigd
als deze bij wet is voorzien, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische
samenleving. Het vereiste van noodzakelijkheid impliceert dat de inmenging beantwoordt
aan een dwingende maatschappelijke behoefte (pressing social need), proportioneel
is ten opzichte van het legitieme doel dat wordt nagestreefd en onderbouwd is met
relevante en voldoende redenen.

Voor de afweging welke beperkingen noodzakelijk zijn in een democratische samenleving
hebben de verdragsstaten een bepaalde beoordelingsruimte. Specifiek voor de vrijheid
van meningsuiting geldt dat die ruimte beperkt is als het gaat om «political speech
or debate of questions of public interest». Daarbuiten hebben de verdragsstaten een
grotere beoordelingsruimte.9

ii. Factoren

Het EHRM heeft zich verschillende keren uitgesproken over de noodzaak van een inmenging
in de vrijheid van meningsuiting als het gaat om uitingen die zouden aanzetten tot
geweld, haat of intolerantie, of uitingen die dit zouden rechtvaardigen. Hoewel de
rechtspraak van het EHRM zeer casuïstisch is, biedt deze wel belangrijke handvatten.
Het EHRM heeft namelijk in de zaak Perinçek tegen Zwitserland op basis van zijn eerdere
rechtspraak samengevat welke factoren relevant zijn bij de beoordeling van de noodzakelijkheid
van een dergelijke inmenging.10 In latere zaken over (onder andere) bestraffing van uitingen die terrorisme zouden
verheerlijken en/of een steunbetuiging zouden zijn aan een terrorist(ische organisatie)
zijn deze factoren door het EHRM ook toegepast. Het oordeel van het EHRM berust steeds
op een beschouwing en afweging van de factoren in onderlinge samenhang, en is daarmee
zeer context-afhankelijk.11

De eerste factor die moet worden meegewogen is of de uitingen tegen een gespannen
politieke of sociale achtergrond zijn gedaan. Zo ja, dan erkent het EHRM over het
algemeen dat een bepaalde beperking van de vrijheid van meningsuiting gerechtvaardigd
kan zijn. Zo oordeelde het EHRM dat uitingen over leden van Spaanse terroristische
groeperingen strenger gereguleerd mochten worden gelet op de sociale achtergrond waarin
die uitingen waren gedaan. Daarbij betrok het EHRM dat aanslagen van deze groeperingen,
die jaren voorafgaand aan de betreffende uitingen hadden plaatsgevonden, nog vers
in het collectieve geheugen lagen.12

De tweede factor is of de uitingen, redelijk uitgelegd en bezien in hun directe of
bredere context, beschouwd kunnen worden als een directe of indirecte oproep tot geweld
of rechtvaardiging van geweld, haat of intolerantie. Wanneer uitingen oproepen tot
geweld, hebben de verdragsstaten een grote vrijheid in de beoordeling of een inmenging
noodzakelijk is.13 Uitingen die geweld rechtvaardigen, roepen niet noodzakelijk op tot geweld.

Het is wel mogelijk dat een dergelijke uiting (indirect) geweld oproept, maar dat
zal afhangen van de context van de uitingen.14

De derde factor is de wijze waarop de uitingen zijn gedaan en hun vermogen – direct
of indirect – om schade te veroorzaken. Denk bijvoorbeeld aan uitingen die via sociale
media worden gedaan en daarmee een breed publiek kunnen bereiken.15

iii. Bestraffing

Tot slot is relevant dat het EHRM ook kijkt naar de aard en ernst van de opgelegde
sancties om te beoordelen of een inmenging in de vrijheid van meningsuiting proportioneel
is. Een strafrechtelijke veroordeling is volgens het EHRM een van de ernstigste vormen
van een beperking van de vrijheid van meningsuiting.16 Een strafrechtelijke vervolging, veroordeling en bestraffing kan bovendien een zogenoemd
«chilling effect» hebben op het de vrijheid van meningsuiting. Dit effect houdt in
dat mensen zich niet meer vrij durven uit te spreken uit angst voor strafrechtelijke
vervolging en bestraffing.17

3. Meer toelichting op factoren voor de rechtspraktijk

Op basis van de rechtspraak van het EHRM ziet de Afdeling geen aanleiding om te veronderstellen
dat de voorgestelde strafbaarstellingen op zichzelf ontoelaatbare beperkingen van
vrijheden vormen. De toepassing van de strafbaarstellingen in concrete gevallen kan
echter wel ontoelaatbaar zijn, als het samenstel van relevante factoren die in de
rechtspraak van het EHRM is ontwikkeld (zie hiervoor punt 2.b) niet goed in de afweging
wordt betrokken. Het is dus wenselijk dat voor de rechtspraktijk zoveel mogelijk duidelijk
wordt gemaakt wat deze rechtspraak op dit punt concreet betekent.

In dat verband signaleert de Afdeling het volgende. In de toelichting worden diverse
uitspraken van het EHRM beschreven. Ook wordt aangegeven dat het EHRM verschillende
factoren in de beoordeling betrekt, waaronder de vraag of de uitingen, bezien in hun
context, moeten worden beschouwd als een directe of indirecte oproep tot geweld of
als een rechtvaardiging van geweld, haat of intolerantie (de tweede factor).18 De eerste en de derde factor worden echter niet genoemd, en ook het belang van het
beschouwen van de drie factoren in onderlinge samenhang noemt de toelichting niet.

In het verlengde hiervan ontbreekt in de toelichting een beschouwing van hoe het EHRM
de factoren toepast en wat dit betekent voor de toepassing van de voorgestelde strafbaarstellingen.

Daarnaast zou uit de toelichting het beeld kunnen ontstaan dat op basis van de EHRM-rechtspraak
de strafbaarstelling van uitingen die (terroristisch) geweld verheerlijken niet bezwaarlijk
is, omdat deze uitingen indirect (kunnen) oproepen tot geweld.19 Dit beeld miskent echter dat het EHRM de context waarin de uitingen zijn gedaan van
belang acht en dat het afhankelijk van deze context is of uitingen daadwerkelijk (kunnen)
oproepen tot geweld. Wanneer uitingen daadwerkelijk (kunnen) oproepen tot geweld,
hebben de verdragsstaten een grotere vrijheid in de beoordeling of overgegaan moet
worden tot een vervolging, veroordeling en bestraffing.

De Afdeling adviseert om met het oog op een goede uitvoering in de toelichting in
te gaan op de verschillende factoren uit de rechtspraak van het EHRM en hun onderlinge
samenhang.

Aan dit adviespunt is opvolging gegeven door de paragraaf over de verhouding tot hoger
recht in de memorie van toelichting aan te vullen en daarin nog nadrukkelijker in
te gaan op de verschillende factoren die het EHRM in zijn rechtspraak betrekt bij
de beoordeling of sprake is van een schending van het recht op vrijheid van meningsuiting
of demonstratievrijheid. Ook is meer aandacht besteed aan de onderlinge samenhang
tussen deze factoren en is uiteengezet op welke wijze deze een rol spelen bij de toepassing
van de nieuwe strafbaarstellingen.

4. Opzetvereiste bij het verheerlijken van terroristische misdrijven

Voor de strafbaarstelling van het verheerlijken van terroristische misdrijven volstaat
voorwaardelijk opzet; de verdachte aanvaardt bewust de aanmerkelijke kans dat hij
door zijn uiting een terroristisch misdrijf verregaand looft of prijst.20 Niet hoeft bewezen te worden dat de verdachte hiermee zijn wens tot uitdrukking brengt
dat in de toekomst meer terroristische misdrijven worden gepleegd.

Hierdoor bestaat het risico dat uitingen binnen het bereik van de voorgestelde strafbaarstelling
van het verheerlijken van terrorisme vallen die onvoldoende verband houden met het
aanzetten tot geweld, zoals het EHRM lijkt te vereisen (zie hiervoor punt 2). Het
voorstel gaat ook verder dan Richtlijn (EU) 2017/541 inzake terrorismebestrijding
beoogt. Artikel 5 van deze richtlijn verplicht tot strafbaarstelling van het verspreiden
of beschikbaar maken van een boodschap aan het publiek, met het oogmerk aan te zetten
tot het plegen van bepaalde terroristische misdrijven. Dit artikel legt nadrukkelijk
een verband met de intentie van de pleger tot het veroorzaken van gevaar.

Bij de voorgestelde strafbaarstelling van steunbetuigingen aan terroristische organisaties
is het risico kleiner dat de strafbaarstelling te verstrekkend is omdat hier wél een
bijzonder oogmerk is vereist («steun betuigen om te bevorderen dat anderen het oogmerk
van die organisatie om terroristische misdrijven te plegen delen»). Met het oog op
het bepaaldheidsgebod of lex-certabeginsel verdient het daarom overweging om zwaardere
eisen te stellen aan het opzet bij de strafbaarstelling van het verheerlijken van
terroristische misdrijven, bijvoorbeeld door ook in deze strafbaarstelling een bijzonder
oogmerk op te nemen.

De Afdeling geeft in overweging om de eisen aan het opzet bij de strafbaarstelling
van de verheerlijking van terroristische misdrijven aan te scherpen.

Dit adviespunt is opgevolgd. In de memorie van toelichting is opgenomen dat voorwaardelijk
opzet niet volstaat voor strafbaarheid onder de nieuwe strafbaarstelling van het verheerlijken
van terrorisme. In plaats daarvan moet de verdachte hebben gehandeld met zogenoemd
«vol opzet», dat wil zeggen: willens en wetens. Daarmee zijn de eisen aan het opzet
bij deze strafbaarstelling aangescherpt ten opzichte van de versie die aan de Afdeling
werd voorgelegd voor advies. Daarin was namelijk opgenomen dat voorwaardelijk opzet
– het bewust aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een terroristisch misdrijf verregaand
wordt geloofd of geprezen – toereikend is voor strafbaarheid.

5. Strafmaat

In het wetvoorstel wordt op het verheerlijken van terrorisme (artikel 132a) en het
openbaar betuigen van steun aan terroristische organisaties (artikel 132c) een gevangenisstraf
van ten hoogste drie jaren en een geldboete van de derde categorie gesteld. Op het
verspreiden van een geschrift of afbeelding waarin een terroristisch misdrijf wordt
verheerlijkt (artikel 132b), komt een gevangenisstraf van twee jaar of een geldboete
van de derde categorie te staan.

Het EHRM toont zich terughoudend met het opleggen van vrijheidsbenemende sancties
voor uitingen die niet aanzetten tot geweld. Het bestraffen van dergelijke uitingen
kan namelijk een «chilling effect» hebben op het maatschappelijk debat. De meerwaarde
van de voorgestelde strafbaarstellingen ten opzichte van bestaande strafbaarstellingen
lijkt echter juist gelegen te zijn in mogelijkheid om uitingen te bestraffen waarvan
niet in strafrechtelijke zin bewezen kan worden dat zij direct of indirect aanzetten
tot geweld. In dat geval kan opruiing (artikel 131 Sr) immers niet worden bewezen,
op welk delict een gevangenisstraf van vijf jaar of een geldboete van de vierde categorie
is gesteld.

Gelet op het voorgaande ligt het bij de voorgestelde strafbaarstellingen meer voor
de hand om aan te sluiten bij de strafmaxima die gelden voor groepsbelediging (artikel
137c Sr) en haatzaaien (137d Sr), waarop een gevangenisstraf van één respectievelijk
twee jaar is gesteld. Dergelijke gedragingen hebben met de voorgestelde strafbaarstellingen
gemeen dat het uitingsdelicten zijn, waarbij geen verband met geweld of andere strafbare
feiten hoeft te worden bewezen. De strafbaarstelling van het verheerlijken van terroristische
misdrijven vertoont bovendien overeenkomsten met de strafbaarstelling van het vergoelijken,
ontkennen of bagatelliseren van internationale misdrijven. Deze gedragingen zijn strafbaar
gesteld als een vorm van groepsbelediging. Hierop staat een gevangenisstraf van één
jaar (artikel 137c, tweede lid Sr).

Met het oog op de rechtspraak van het EHRM adviseert de Afdeling het strafmaximum
bij de voorgestelde strafbaarstellingen meer in overeenstemming te brengen met de
strafmaxima die gelden voor groepsbelediging en haatzaaien.

Overeenkomstig het advies van de Afdeling zijn de gevangenisstrafmaxima voor de nieuwe
strafbaarstellingen aangepast. Op het verheerlijken van terrorisme (artikel 132a van
het Wetboek van Strafrecht (Sr)) en het openbaar betuigen van steun aan terroristische
organisaties (artikel 132c Sr) wordt gevangenisstraf van ten hoogste twee (in plaats
van drie) jaar gesteld. Op het verspreiden van een geschrift of afbeelding waarin
een terroristisch misdrijf wordt verheerlijkt (artikel 132b Sr), komt gevangenisstraf
van ten hoogste een jaar (in plaats van twee jaar) te staan. Daarmee worden de strafmaxima
meer in overeenstemming gebracht met de strafmaxima die gelden voor groepsbelediging
en haatzaaien (artikelen 137c en 137d Sr), waarop gevangenisstraf van respectievelijk
een en twee jaar is gesteld.

6. Uitvoeringsconsequenties

In de toelichting wordt onderkend dat de strafbaarstelling van het verheerlijken van
terroristische misdrijven en het betuigen van steun aan terroristische organisaties
als gevolg heeft dat meer zaken zullen moeten worden opgespoord, vervolgd en berecht.
De verwachting is dat het om een beperkt aantal zaken gaat, maar een preciezere inschatting
kan volgens de toelichting niet worden gegeven. De financiële consequenties, die niet
begroot zijn in de toelichting, zullen worden opgevangen binnen de begroting van het
Ministerie van Justitie en Veiligheid dan wel de Justitiebegroting voor de BES-eilanden.21

Voor de beoordeling van de uitvoeringsconsequenties is relevant dat het doel van het
wetsvoorstel grotendeels gelegen lijkt te zijn in de aanpak van online verheerlijkingen
van terrorisme en steunbetuigingen, hoewel de reikwijdte van de voorgestelde strafbaarstellingen
daartoe niet beperkt is. De afgelopen jaren zijn er diverse signalen geweest dat de
politie onvoldoende toegerust is voor de digitale opsporing van online criminaliteit.
Het ontbreekt aan voldoende gekwalificeerd personeel en de benodigde digitale infrastructuur.
Daarnaast speelt bij online criminaliteit vaak een internationale dimensie, waarvoor
internationale rechtshulpverzoeken moeten worden gedaan.22

De Afdeling begrijpt dat een kwantitatieve inschatting van de uitvoerings- en handhavingslasten
voor de nieuwe strafbaarstelling lastig is te maken, maar acht een nadere motivering
van de uitvoeringsconsequenties op zijn plaats.

Daarbij moet worden meegenomen dat niet in alle gevallen strafrechtelijke vervolging
passend zal zijn. In het bijzonder bij jongeren moet het strafrecht terughoudend worden
ingezet, zoals ook in de toelichting wordt onderkend.23

Voor die gevallen waarin een strafrechtelijke aanpak wel wenselijk is, is het van
belang dat hiervoor voldoende capaciteit en middelen beschikbaar zijn. Daarvoor moet
een zorgvuldige inschatting worden gemaakt van de omvang van de problematiek, de benodigde
(opsporings)capaciteit en de prioritering in relatie tot andere strafbare gedragingen.
De handhaving van de nieuwe strafbaarstellingen zal er bij een gelijkblijvende begroting
immers toe leiden dat minder capaciteit en middelen beschikbaar zijn voor de opsporing
en vervolging van andere (online) delicten.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de uitvoeringsconsequenties
van het wetsvoorstel en daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan de digitale
opsporing.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting op dit
punt aangevuld, waarbij ook aandacht is besteed aan het digitaal opsporen van de nieuwe
delicten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om in artikel V van het wetsvoorstel in een samenloopregeling
te voorzien voor zowel de situatie waarin het wetsvoorstel houdende regels over de
uitvoering van internationale sanctiemaatregelen (Kamerstukken II 2025/26, 36 898, nr. 2) eerder wordt aanvaard en in werking treedt als voor het geval waarin dat wetsvoorstel
later wordt aanvaard en in werking treedt dan onderhavig wetsvoorstel. Daarnaast is
informatie uit het meest recente Dreigingsbeeld Terrorisme in de memorie van toelichting
verwerkt.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel