Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 18 maart 2026 en het nader rapport d.d. 17 juni 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Defensie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 december 2025, nr. no.2025002900,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 18 maart 2026, nr. W07.25.00374/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief weergegeven aan, voorzien van mijn
reactie.

Het kabinet is de Afdeling advisering erkentelijk voor de uitvoerige beschouwingen
over de constitutionele context waarin de gereedstelling van de krijgsmacht plaatsvindt,
voor het onderkennen van het doel, het onderschrijven van de noodzaak en het volgen
van de aanpak van dit wetsvoorstel.

Bij Kabinetsmissive van 17 december 2025, no.2025002900, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Defensie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende Regels over de gereedstelling
van de krijgsmacht (Wet op de defensiegereedheid), met memorie van toelichting.

Samenvatting

Doel en inhoud van het wetsvoorstel

Met het wetsvoorstel wil de regering een kader bieden voor het proces van gereedstelling
van de krijgsmacht. Het wetsvoorstel beoogt een aantal wettelijke belemmeringen weg
te nemen voor activiteiten van de krijgsmacht in de fysieke leefomgeving. Het voorstel
regelt ook de verwerking van (persoons)gegevens die nodig zijn voor de gereedstelling
en het bevat bijzondere bepalingen over personeel en inkoop.

Snel veranderende internationale veiligheidssituatie

Het wetsvoorstel moet worden gezien tegen de achtergrond van de snel veranderende
internationale veiligheidssituatie. Deze ontwikkelingen brengen met zich mee dat Europa
en ook Nederland binnen afzienbare tijd betrokken kunnen worden bij een grootschalig
militair conflict. Daarom is een versnelde gereedstelling, groei en versterking van
de krijgsmacht essentieel. Dit betekent onder meer dat de krijgsmacht op de korte
termijn meer en intensiever moet kunnen oefenen in eigen land.

Balans tussen publieke waarden en belangen

Mede gelet op de dreiging die uitgaat van de snel veranderende internationale veiligheidssituatie,
begrijpt de Afdeling de noodzaak om op korte termijn wettelijke belemmeringen voor
de gereedstelling weg te nemen en aparte regels te stellen in het kader van de defensiegereedheid.
Tegen deze achtergrond volgt zij de regering in de gekozen benadering in het wetsvoorstel.
Wel moeten het wetsvoorstel en de toelichting daarbij op enkele onderdelen worden
aangepast. Dat is belangrijk voor een goed evenwicht tussen het belang van de bescherming
van de nationale veiligheid en andere publieke waarden en belangen, zoals de bescherming
van de fysieke leefomgeving en de bescherming van persoonsgegevens.

Versterking draagvlak

De effectiviteit van het wetsvoorstel zal in belangrijke mate afhangen van de versterking
van het draagvlak in de samenleving voor de gereedstelling van de krijgsmacht. Er
is een breed gedragen gevoel van urgentie en collectief bewustzijn nodig om medewerking
te krijgen van alle relevante overheden, maatschappelijke organisaties en burgers.
Dit vergt een kabinetsbrede inzet, betrokkenheid en verantwoordelijkheid. Het advies
aan de regering is om in de toelichting bij het wetsvoorstel concreet te maken hoe
de regering dit wil bereiken.

Perspectief op langere termijn

De Afdeling merkt op dat ook aandacht nodig is voor het perspectief op de langere
termijn. Het wetsvoorstel is een tussenstap en maakt het onder meer mogelijk om op
korte termijn tijdelijk van reguliere wettelijke regelingen af te wijken. In een volgende
fase moet de wetgever ernaar streven de activiteiten die nodig zijn voor de gereedstelling
meer structureel in te bedden in nationale en Europese wetgeving.

Verhouding tot staatsnoodrecht

De Afdeling is het met de regering eens dat in dit geval geen sprake is van buitengewone
omstandigheden waardoor het staatsnoodrecht zou moeten worden toegepast. De gereedstelling
van de krijgsmacht is een permanent en regulier proces, en geen tijdelijke, uitzonderlijke
situatie. Daarom vindt de Afdeling de vangnetbepaling te verstrekkend en adviseert
zij deze te schrappen. Ook adviseert zij toe te lichten hoe de voorgestelde regeling
over inkoop zich verhoudt tot de keuze voor een regulier wettelijk stelsel. Verder
adviseert zij de wijziging van de Wet ambtenaren defensie nader te bezien.

Fysieke leefomgeving

De Afdeling maakt ook enkele specifieke opmerkingen over de regeling omtrent de gevolgen
voor de fysieke leefomgeving in het wetsvoorstel. Zo vindt zij het niet nodig de gereedheid
van het militair vermogen als afzonderlijk doel in de Omgevingswet op te nemen. De
Omgevingswet maakt het al mogelijk om aan de noodzakelijke gereedstelling een zwaarwegend
belang toe te kennen en daaraan zo nodig voorrang te verlenen. De Afdeling vraagt
de regering verder om in de toelichting bij het wetsvoorstel beter inzichtelijk te
maken welke concrete juridische belemmeringen Defensie met het oog op de Omgevingswet
ondervindt bij de voorbereiding en uitvoering van gereedstellingsactiviteiten.

Gegevensverwerking

Het wetsvoorstel creëert een nieuw regime voor de krijgsmacht om gegevens te verwerken.
De Afdeling vraagt aandacht voor de uniforme uitvoering en voor goed toezicht op de
praktijk. Daarbij is van belang dat duidelijk is hoe dit zich verhoudt tot de MIVD
en dat zorgvuldig wordt afgestemd met de MIVD. Het advies is om op onderdelen meer
te regelen in de wet zelf en niet in een algemene maatregel van bestuur (amvb) en
om een maximale termijn te stellen voor het bewaren van gegevens.

Conclusie

Het advies aan de regering is om het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan
te passen en rekening te houden met de opmerkingen in het advies.

Leeswijzer

De Afdeling schetst hierna eerst de achtergrond van het voorstel, waarbij zij in het
bijzonder ingaat op de veranderende internationale veiligheidssituatie (punt 1). Daarna
vat de Afdeling het doel en de inhoud van het wetsvoorstel samen (punt 2). Vervolgens
schetst zij de constitutionele context die bij de beoordeling van het wetsvoorstel
in ogenschouw moet worden genomen (punt 3).

Hierna gaat de Afdeling over tot de algemene beoordeling van het voorstel. In dat
verband volgt eerst in algemene termen een appreciatie van het voorstel (punt 4),
waarna de Afdeling enkele opmerkingen maakt over de uitvoering van het wetsvoorstel
(punt 5). Daarna maakt zij in het licht van de verhouding van het voorstel tot het
staatsnoodrecht een opmerking over de vangnetbepaling (punt 6).

Voorts gaat de Afdeling in op enkele deelgebieden die het voorstel beslaat. In dat
verband maakt de Afdeling eerst een aantal opmerkingen over de fysieke leefomgeving
(punt 7) en vervolgens over het informatiedomein (punt 8). Tot slot maakt de Afdeling
een opmerking over de bepalingen betreffende inkoop (punt 9) en personeel (punt 10).
Het advies wordt afgesloten met een slotsom (punt 11).

1. Achtergrond van het voorstel

a. Veranderende internationale veiligheidssituatie

De afgelopen jaren is in toenemende mate duidelijk geworden hoezeer de veiligheid
van Europa onder druk staat. De Russisch-Georgische oorlog in 2008 en de Russische
annexatie van de Krim in 2014 bleken slechts voorboden te zijn van de grootschalige
invasie van Oekraïne in 2022. Daarmee is ook de Russische dreiging aan de oostkant
van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) – in het bijzonder voor de Baltische
Staten, Finland, maar ook Polen – sterk toegenomen.1

De pogingen van de Russische Federatie om de eigen invloedsfeer te vergroten zijn
voor Nederland en andere landen binnen de Europese Unie (EU) en NAVO tevens merkbaar
in de vorm van hybride dreigingen en aanvallen.2 Ook hybride dreigingen vanuit andere landen, zoals China, zetten Nederland en de
EU onder druk.3 Hybride aanvallen kunnen de samenleving immers sterk ontwrichten. Zo destabiliseren
cyberaanvallen de samenleving, kunnen aanvallen op de vitale infrastructuur het dagelijks
leven volledig verstoren, en kan desinformatie de democratische rechtsstaat bedreigen.4 Bovendien kunnen hybride activiteiten de opmaat vormen naar een gewapend conflict.5

Het risico op een grootschalig gewapend conflict op Europees grondgebied is sinds
het einde van de Koude Oorlog dan ook niet zo groot geweest als nu. De verwachting
is niet dat deze dreiging zal afnemen, aangezien Westerse en Russische veiligheidsbelangen
in de ogen van de Russische Federatie «strijdig en onverenigbaar» zijn.6 Intussen blijft de Russische Federatie zijn oorlogseconomie opschalen, ondersteund
door bondgenoten als Belarus en Noord-Korea. In 2024 werden de defensie-uitgaven geraamd
op 40% van het Russische staatsbudget.7 Volgens dreigingsbeoordelingen door verschillende inlichtingendiensten in de EU beschikt
de Russische Federatie over de militaire vermogens om in de komende drie tot vijf
jaar het conflict met NAVO-lidstaten aan te gaan.8

Tegelijkertijd dwingt de veranderende opstelling van de Verenigde Staten binnen het
NAVO-bondgenootschap Europese landen om in militair opzicht in toenemende mate «op
eigen benen te staan».9 Dat traditionele bondgenoten hun focus verschuiven van Europa naar andere regio’s
in de wereld is niet nieuw, maar deze ontwikkeling zet sneller dan verwacht door,10 mede als gevolg van de Amerikaanse veiligheidsstrategie.11 Als zodanig is de bedreiging van onze veiligheid niet louter afkomstig uit het oosten.
Dat wordt onderstreept door de dreigingen waarmee het Caribisch deel van het Koninkrijk
te maken heeft, in het bijzonder als gevolg van de instabiliteit in Venezuela.12 Tot slot kan ook de recente oorlog in het Midden-Oosten gevolgen hebben voor de veiligheid
van Europa.

b. Noodzakelijke gereedstelling van de krijgsmacht

De hiervoor geschetste ontwikkelingen brengen met zich dat Europa en ook het Koninkrijk
der Nederlanden binnen afzienbare tijd betrokken kunnen worden bij een militair conflict.
Dit noopt, naast het streven naar de-escalatie, tot versnelde gereedstelling, groei
en versterking van de krijgsmacht. Daartoe hebben de NAVO-bondgenoten, waaronder 23
EU-lidstaten, ingestemd met de verhoging van het zogeheten Defence Investment Plan.
De afspraak is dat voortaan vijf procent van het bruto binnenlands product van NAVO-bondgenoten
naar defensie en naar investeringen in relevante uitgaven gaat.13 Ook de EU heeft initiatieven genomen om de defensiecapaciteiten en de defensie-industrie
van de EU en haar lidstaten snel te versterken.14

Het Koninkrijk heeft wat de gereedstelling van de krijgsmacht betreft een achterstand
in te halen. Sinds het einde van de Koude Oorlog kenden Europa en het Koninkrijk gedurende
een langere periode een relatief stabiele geopolitieke situatie. Die heeft ertoe geleid
dat de focus van de Nederlandse defensieorganisatie verschoof van de bescherming van
het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, naar het bevorderen van de internationale
rechtsorde en stabiliteit, het ondersteunen van civiele autoriteiten en het leveren
van bijstand bij rampen en crises.15

Deze verschuiving vond zijn uitwerking in de Prioriteitennota 1993, waarbij de krijgsmacht
aanzienlijk werd verkleind en geherstructureerd.16 Daardoor is de militaire paraatheid afgenomen tot een niveau waarbij Defensie, in
het licht van de huidige dreigingen, niet in staat is om de eigen nationale veiligheid
en dat van bondgenoten te garanderen. Om het gehele Koninkrijk – dat wil zeggen zowel
het Europese als het Caribische deel – en haar bondgenoten effectief te kunnen verdedigen
moet de krijgsmacht zich dus op zo kort mogelijke termijn gereedstellen, groeien en
versterken. Dat vereist onder andere meer oefeningen, logistiek en voorbereidende
activiteiten.

c. Belemmeringen, rechtsonzekerheid en gebrek aan grondslagen

Bij de plannen voor uitbreiding van activiteiten of projecten loopt Defensie echter
aan tegen wettelijke bepalingen die belemmeringen opleveren. Daarbij gaat het vooral
om regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Ook ontbreken wettelijke
grondslagen om bepaalde activiteiten uit te voeren. Dit doet zich vooral voor bij
de verwerking van persoonsgegevens die samenhangt met activiteiten van de krijgsmacht.
Daarnaast bestaat soms onzekerheid over de mogelijkheden die rechtsregels bieden.17

2. Doel en inhoud van het voorstel

Tegen de achtergrond van de dreiging die uitgaat van de snel veranderende geopolitieke
ontwikkelingen beoogt het wetsvoorstel primair een kader te bieden voor het proces
van gereedstelling van de krijgsmacht. Het is gericht op het verzekeren van de gereedheid
van het militaire vermogen van de krijgsmacht om doeltreffend te kunnen optreden ter
uitvoering van de drie grondwettelijke hoofdtaken van de krijgsmacht.18 Daarbij krijgt de eerste grondwettelijke hoofdtaak, namelijk de verdediging van het
eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, blijkens de wettekst de meeste nadruk.19

De doelstelling van het wetsvoorstel sluit daarmee aan bij een van de doelstellingen
uit de Defensienota van 2024: «Defensie is voorbereid op een grootschalig militair
conflict in het NAVO-verdragsgebied».20 De gereedstelling van de Nederlandse krijgsmacht staat als zodanig ook in verbinding
met de weerbaarheid die van Nederland verwacht wordt in het kader van het NAVO-bondgenootschap
en de meer specifieke verplichtingen die voortvloeien uit het defensieplanningsproces
van de NAVO.21

De toelichting merkt op dat de weerbaarheid van de maatschappij niet alleen afhangt
van de gereedstelling van de krijgsmacht, maar tevens van de medewerking die daaraan
wordt verleend door civiele overheden en bestuursorganen. Zij moeten afwegingen maken
tussen de te bereiken gereedheid van de krijgsmacht enerzijds en andere algemene belangen
anderzijds, aldus de toelichting.22 Het bevorderen van een weerbare maatschappij wordt daarom als nevendoelstelling van
het wetsvoorstel opgevoerd. Deze nevendoelstelling komt onder meer tot uitdrukking
in de belangenafwegingen die aan de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel
ten grondslag liggen en in de afwegingen die bij de toepassing van het wetsvoorstel
zullen moeten worden gemaakt.23

In het licht van de hiervoor genoemde doelstellingen bestaat het voorstel uit een
aantal onderdelen die moeten bijdragen aan de (versnelde) gereedstelling van de krijgsmacht.
Daarbij wordt de zorg voor de gereedstelling aan de Minister van Defensie toebedeeld.
Met het oog op die gereedstelling beoogt het voorstel een aantal wettelijke belemmeringen
met betrekking tot de fysieke leefomgeving voor activiteiten en projecten van de krijgsmacht
weg te nemen. Ook beoogt het voorstel een grondslag te bieden voor de verwerking van
persoonsgegevens die samenhangt met activiteiten van de krijgsmacht. Tevens voorziet
het in bijzondere bepalingen over inkoop.

De belangrijkste onderdelen van het wetsvoorstel worden hieronder kort weergegeven.

a. Zorg voor de gereedstelling24

Het voorstel bepaalt dat de Minister van Defensie de zorg draagt voor de gereedstelling
van de krijgsmacht.25 Die zorg krijgt gestalte door:

• het voorbereiden, onderhouden, en verbeteren van de geoefendheid van de krijgsmacht;

• het verwerven, onderhouden, vernieuwen en afstoten van infrastructuur en materieel;

• het werven, selecteren, opleiden en trainen van defensiepersoneel;

• het vergaren van kennis omtrent de voor de militaire taken relevante operationele
omgeving;

• het bewaken en beveiligen van de netwerk- en informatiesystemen van de defensieonderdelen,
militaire objecten en het defensiepersoneel;

• andere activiteiten van de Nederlandse of bondgenootschappelijke krijgsmacht of van
andere defensieonderdelen die naar het oordeel van de Minister van Defensie nodig
zijn met het oog op de gereedheid van de krijgsmacht.26

b. Bijzondere bepalingen over de fysieke leefomgeving27

Het wetsvoorstel regelt dat voor de in bijlage I bij het voorstel genoemde gereedstellingsactiviteiten
bij algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken van een groot aantal bij of
krachtens de Omgevingswet gestelde regels, die van toepassing zijn op het verrichten
van die gereedstellingsactiviteiten of op het nemen van voor die gereedstellingsactiviteiten
vereiste besluiten.28 Het gaat daarbij bijvoorbeeld om afwijkingen van omgevingswaarden, instructieregels,
regels die bij omgevingsplan of -verordening zijn gesteld, vergunningplichten en verschillende
procedure bepalingen, bijvoorbeeld over inspraak, aanvraag omgevingsvergunning, en
beslistermijnen.

Het voorstel kent voorts aan de Minister van Defensie de bevoegdheid toe om voor de
in bijlage II bij het voorstel genoemde categorieën van gereedstellingsactiviteiten
zogenoemde gereedstellingsbesluiten te nemen. Daarbij kan worden afgeweken van dezelfde
bij of krachtens de Omgevingswet gestelde regels die van toepassing zijn op het verrichten
van die gereedstellingsactiviteiten of op het nemen van voor die gereedstellingsactiviteiten
vereiste besluiten.29

Het voorstel voorziet ook in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
of gereedstellingsbesluit af te wijken van de in de Luchtvaartwet, Wet luchtvaart
en Scheepsvaartverkeerswet gestelde regels, ten behoeve van in de bijlage I en II
genoemde gereedstellingsactiviteiten.30

c. Bijzondere bepalingen over de informatieomgeving31

Het wetsvoorstel voorziet in wettelijke grondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens
die noodzakelijk is voor het verrichten van gereedstellingsactiviteiten die worden
uitgevoerd door de krijgsmacht en van de defensieonderdelen. Daarbij wordt voorzien
in specifieke grondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens bij het verkrijgen
van een informatiepositie voor de krijgsmacht en het bewaken en beveiligen van de
netwerk- en informatiesystemen van de defensieonderdelen, militaire objecten en het
defensiepersoneel.32

d. Bijzondere bepalingen over inkoop33

Het wetsvoorstel regelt dat omstandigheden waarin de gereedstelling ernstig wordt
belemmerd of dreigt te worden belemmerd, worden aangemerkt als een crisissituatie
in de zin van de Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied.34 Hiermee is een extra grond toegevoegd aan de reeds bestaande mogelijkheden op grond
van die wet om de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging toe te passen. Voorts
is geregeld dat de tijdigheid van de gereedstelling geldt als een wezenlijk belang
van Nederland als bedoeld in de Aanbestedingswet 2012.35 Hiermee wordt geregeld dat het bepaalde krachtens deel 2 van die wet niet van toepassing
is op inkoop voor gereedstellingsactiviteiten.

e. Afwijking Wet defensie ambtenaren

Het wetsvoorstel regelt dat de Minister van Defensie kan afwijken van hetgeen bij
of krachtens de Wet ambtenaren defensie is geregeld, indien en voor zover dat naar
het oordeel van de Minister een goede voortgang van de gereedstelling van de krijgsmacht
in het geding komt en de afwijking tijdelijk noodzakelijk wordt geacht.36

f. Vangnetbepaling

Tot slot bevat het wetsvoorstel een vangnetbepaling. Daarin wordt geregeld dat bij
koninklijk besluit ontheffing kan worden verleend van andere wettelijke voorschriften
dan in dit wetsvoorstel al voorzien. Deze bevoegdheid kan alleen worden ingezet «indien
dit noodzakelijk is om de belemmering of onaanvaardbare vertraging van spoedeisende
training, opleiding of oefening van de krijgsmacht of van de beschikbaarheid van het
daarvoor benodigde materieel te voorkomen of op te heffen». Dat gebeurt op voordracht
van de Minister van Defensie en in overeenstemming met de Minister die het aangaat.37

Een dergelijke ontheffing geldt voor maximaal twee jaar en kan eenmalig worden verlengd
met maximaal een jaar.38 Het koninklijk besluit wordt na vaststelling aan beide Kamers der Staten-Generaal
voorgelegd. Binnen een week kan een van de Kamers de wens te kennen geven dat de ontheffing
moet worden goedgekeurd bij wet. Dan zal een daartoe strekkend wetsvoorstel zo spoedig
mogelijk worden ingediend. Het koninklijk besluit kan intussen wel in werking treden.39

3. Constitutionele beschouwing

Voordat de Afdeling overgaat tot de beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel,
schetst zij eerst de constitutionele context die daarbij in ogenschouw moet worden
genomen.

a. Bondgenootschappelijke en grondwettelijke verplichting tot gereedstelling

Voor de beoogde gereedstelling is in de eerste plaats de internationale en Europese
context van belang. Op grond van artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag zijn bondgenoten
verplicht elkaar bij te staan in hun collectieve zelfverdediging bij een gewapende
aanval op een NAVO-lid. Die verdragsverplichting brengt met zich dat de bondgenoten
zich gereedstellen. De militaire gereedstelling die met het voorliggende wetsvoorstel
wordt beoogd, geeft daarmee ook gestalte aan het in het Noord-Atlantisch Verdrag verankerde
weerbaarheidsbeginsel (principle of resilience).40

Het Verdrag betreffende de Europese Unie bevat met artikel 42, zevende lid, eveneens
een clausule inzake collectieve zelfverdediging die overeenkomt met de verplichtingen
die EU-lidstaten hebben als lid van de NAVO.41 Dat impliceert eveneens de weerbaarheid – en daarmee dus gereedstelling – van de
krijgsmacht. Artikel 42, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie bevat
bovendien de inspanningsplicht voor EU-lidstaten om hun militaire vermogens geleidelijk
te verbeteren.

De genoemde verdragsbepalingen vormen de context waarbinnen de positie en taken van
de Nederlandse krijgsmacht gestalte moeten krijgen. Ook de grondwettelijke verankering
daarvan moet in dat licht worden bezien. Zo schetst artikel 97, eerste lid, van de
Grondwet de hoofdtaken van Defensie. In de eerste plaats betreft dat de verdediging
en de bescherming van de belangen van het Koninkrijk.42 Deze eerste grondwettelijke hoofdtaak omvat in de eerste plaats de algemene verdedigingstaak.
Daaronder valt niet alleen de verdediging van het eigen grondgebied – dat zich ook
uitstrekt tot de Caribische landen van het Koninkrijk en Caribisch Nederland43 – maar eveneens de bondgenootschappelijke verdediging, zoals in het kader van de
NAVO en de EU.44 Gelet op de eerder geschetste geopolitieke ontwikkelingen moet de uitvoering van
de eerste grondwettelijke hoofdtaak van de krijgsmacht evenals de gereedstelling die
daarvoor nodig is, in toenemende mate worden gezien in het licht van de internationale
en Europese bondgenootschappelijke verplichtingen.

b. Bescherming van de democratische rechtsstaat

In de Grondwet zijn de leidende principes van het Nederlandse staatsbestel verankerd,
zoals de klassieke en sociale grondrechten van de burger, de constitutionele monarchie,
de representatieve democratie (Staten-Generaal, kiesrecht), beginselen van machtenscheiding,
het primaat van de wetgever en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Sinds
2022 zijn deze leidende principes van ons staatsbestel in een algemene grondwettelijke
bepaling kernachtig samengevat: de Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische
rechtsstaat.45

Dat betekent enerzijds dat de hiervoor genoemde leidende principes van ons staatsbestel
in acht worden genomen en deze voorwaarden vormen voor overheidshandelen. Anderzijds
impliceert het46 ook dat het voortbestaan van de democratische rechtsstaat als zodanig moet worden
beschermd.

Artikel 97, eerste lid, van de Grondwet moet dan ook mede worden gelezen in het licht
van de algemene bepaling van de Grondwet. De verdediging van «de belangen van het
Koninkrijk» heeft niet alleen betrekking op het grondgebied van het Koninkrijk, maar
niet in de laatste plaats ook op de bescherming van de democratische rechtsstaat als
geheel.

c. Botsende publieke waarden en belangen

Waar de krijgsmacht de belangen van het Koninkrijk verdedigt en beschermt, doet hij
dat niet in een vacuüm. Gereedheid van de krijgsmacht vergt voorbereiding, onderhoud
en verbetering van de geoefendheid. De krijgsmacht heeft kazernes, lucht- en zeehavens
en maakt gebruik van infrastructuur. Kort gezegd verricht de krijgsmacht allerhande
activiteiten die meer of minder zichtbaar en voelbaar zijn in de maatschappij. Daarbij
is de krijgsmacht, net als ieder ander, gebonden aan nationale wetgeving, normen van
Unierecht en internationale verdragen.

Het gaat onder meer om regels voor de fysieke leefomgeving en de bescherming van persoonsgegevens.
Veel daarvan zijn ontworpen in de tijd na de afslanking en herstructurering van de
krijgsmacht (zie hiervoor punt 1b). Daarbij lag de nadruk niet (langer) op de eerste
hoofdtaak (verdediging van eigen grondgebied en dat van bondgenoten) en de binnenlandse
activiteiten van de krijgsmacht.

De hernieuwde focus op de eerste hoofdtaak van de krijgsmacht en de daarmee gepaard
gaande gereedstelling brengt nieuwe activiteiten en uitbreiding van bestaande activiteiten
van de krijgsmacht mee. Mede door de schaarse ruimte in Nederland kan het belang van
de bescherming van de nationale en bondgenootschappelijke veiligheid wringen met de
directe belangen van omwonenden, de bescherming van de leefomgeving, de bescherming
van persoonsgegevens en de (inter)nationale regelgeving die die belangen beoogt te
beschermen.

Daarbij kunnen ook leidende principes van de democratische rechtsstaat geraakt worden,
waaronder in het bijzonder de grondrechten van individuele burgers.47 tegen die achtergrond leveren de voor een goede uitoefening van de grondwettelijke
taken van de krijgsmacht benodigde activiteiten soms botsingen op met wet- en regelgeving
op nationaal, Europees en internationaal niveau die gericht is op de bescherming van
de maatschappij en de individuele rechten en belangen van burgers.

d. Ontwikkelingen in EU-verband

Deze problematiek van botsende publieke waarden wordt ook op het niveau van de Europese
Unie nadrukkelijk erkend. De veranderende internationale situatie heeft ertoe geleid
dat door de Europese Unie wordt benadrukt dat een verschuiving naar een mentaliteit
van defensiegereedheid vereist is. Volgens de Europese Commissie is een onmiddellijke
intensivering van inspanningen nodig om tegen 2030 gereedheid en afschrikking op defensiegebied
te verwezenlijken.48

Tegelijkertijd merkt de Europese Commissie op dat een spoedige gereedstelling op dit
moment onder meer wordt gehinderd door EU-regelgeving die niet volledig aan deze doelstelling
is aangepast en administratieve lasten.49 Zo zijn vergunningsprocedures voor investeringen in de defensie-industrie en voor
activiteiten op het gebied van defensiegereedheid volgens de Commissie vaak te lang
en omslachtig.

Tegen de achtergrond van de nieuwe veiligheidsbehoeften heeft de Europese Commissie
op 17 juni 2025 het Omnibuspakket voor defensiegereedheid gepresenteerd, dat voorstellen
bevat die bijdragen aan de juridische mogelijkheden om de defensie-industrie in Europa
sneller op te schalen en de gereedstelling te bespoedigen.50 Het Omnibuspakket bestaat uit een mededeling, voorstellen voor twee verordeningen
en een richtlijn. De eerste verordening gaat over versnelde vergunningverlening voor
defensiegereedheidprojecten.51 De tweede verordening betreft het faciliteren van defensie-investeringen en voorwaarden
voor de defensie-industrie.52 De richtlijn gaat over het vereenvoudigen van intra-EU overdrachten van defensie-gerelateerde
producten.53

De Commissie acht het van fundamenteel belang om strenge normen voor de bescherming
van het milieu en de gezondheid van de mens door toepassing van de milieuwetgeving
van de Unie te waarborgen en tegelijkertijd de verwezenlijking van de doelstellingen
van de gereedheid tegen 2030 veilig te stellen. In de genoemde mededeling verduidelijkt
de Europese Commissie de mogelijkheden voor lidstaten om voor het verlenen van toestemming
voor gereedstellingsactiviteiten gebruik te maken van bestaande uitzonderingen in
EU-wetgeving – waaronder op het terrein van natuur- en milieubescherming – ten behoeve
van een «hoger openbaar belang», «openbare veiligheid» of een «crisissituatie». Door
te benadrukken dat defensiegereedheid kan gelden als een «dwingende reden van groot
openbaar belang» wijst de Commissie de lidstaten op de bestaande juridische ruimte
om uitzonderingen toe te passen, waardoor gereedstellingsactiviteiten kunnen worden
bespoedigd.54

Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat die
bestaande uitzonderingen moeten worden uitgelegd in het licht van artikel 4, tweede
lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Die bepaling onderkent dat
de EU de essentiële staatsfuncties van de lidstaten eerbiedigt, waaronder met name
de bescherming van de nationale veiligheid en bepaalt dat de bescherming van de nationale
veiligheid uitsluitend de verantwoordelijkheid van de lidstaten blijft.

In de jurisprudentie van het HvJEU is dit zo geïnterpreteerd dat het enkele feit dat
een nationale maatregel is genomen met het oog op de bescherming van de nationale
veiligheid, er niet toe leidt dat het Unierecht niet van toepassing is en dat de lidstaten
worden ontheven van de verplichting om dit recht te eerbiedigen.55 Desalniettemin vereist artikel 4, tweede lid, VEU dat de goede uitvoering van de
essentiële staatsfuncties niet wordt belemmerd door de toepassing van relevante Unierechtelijke
bepalingen.56 Het Unierecht mag dus niet zo worden uitgelegd dat zij de strijdkrachten belet hun
taken te vervullen en afbreuk doet aan de bescherming van de nationale veiligheid.

e. Hernieuwde afweging van publieke waarden en belangen

In het licht van het voorgaande vragen én rechtvaardigen de snel veranderende geopolitieke
omstandigheden dus een andere blik op en een hernieuwde weging van de relevante publieke
waarden en belangen, juist ook om de democratische rechtsstaat effectief te beschermen.57 Daarbij weegt het belang van defensie zwaar; in sommige gevallen zwaarder dan andere
belangen. De nationale veiligheid is immers een noodzakelijke voorwaarde om de samenleving
en de democratische rechtsstaat als zodanig in stand te houden.

Het voorliggende wetsvoorstel is in het licht van het zwaarwegende belang van gereedstelling
op korte termijn gebaseerd op een hernieuwde weging van verschillende publieke waarden
en belangen. De kernvraag is of daarbij vanuit het perspectief van de democratische
rechtsstaat en de verschillende uitgangspunten en perspectieven die in dat verband
kunnen worden onderscheiden, een goede balans is gevonden.

Het kabinet is de Afdeling advisering erkentelijk voor haar uitvoerige beschouwingen
over de constitutionele context van de grondwettelijke verplichting tot gereedstelling,
in het bijzonder met betrekking tot de eerste hoofdtaak van de krijgsmacht.

De Afdeling legt artikel 97, eerste lid, van de Grondwet, uit in het licht van Europese
en internationaalrechtelijke verplichtingen en de algemene bepaling van de Grondwet.
In de eerste context merkt de Afdeling in het bijzonder op dat de algemene verdedigingstaak
van het grondgebied moet worden opgevat in Koninkrijksverband en in bondgenootschappelijk
verband van de EU en de NAVO. In het licht van de algemene bepaling van de Grondwet,
merkt de Afdeling op dat de eerste hoofdtaak van de krijgsmacht ook de bescherming
betekent van de leidende principes van het Nederlandse staatsbestel, en daarmee van
het voortbestaan van de democratische rechtsstaat als zodanig. Het kabinet onderschrijft
deze uitleg en heeft de paragrafen 5.2 en 5.4 van de memorie van toelichting in deze
zin aangevuld.

De Afdeling schetst in haar advies de problematiek van het wetsvoorstel als die van
botsende publieke waarden. Na de afslanking en herstructurering van de krijgsmacht
begin jaren negentig van de vorige eeuw ligt nu de focus weer op de eerste hoofdtaak
van Defensie. De activiteiten die voor een goede uitoefening van deze taken in de
veranderde internationale veiligheidssituatie op korte termijn nodig zijn kunnen soms
botsen met wet- en regelgeving op nationaal, Europees en internationaal niveau die
gericht is op de bescherming van de maatschappij en van de individuele rechten en
belangen van burgers. De Afdeling wijst daarbij op ontwikkelingen op het niveau van
de EU waaruit blijkt dat deze problematiek van botsende publieke waarden ook op dat
niveau wordt erkend en dat ook op dat niveau sprake is van een verschuiving naar een
mentaliteit van defensiegereedheid, waarbij erkend wordt dat het Unierecht belemmeringen
kan opwerpen. Ook merkt de Afdeling op dat het Unierecht bestaande uitzonderingen
biedt en dat het Unierecht niet zo mag worden uitgelegd dat het strijdkrachten belet
haar taken te vervullen en afbreuk te doen aan de bescherming van nationale veiligheid.
De Afdeling merkt op dat een andere blik op, en een hernieuwde weging van, publieke
waarden en belangen ten aanzien van de gereedstelling vereist en gerechtvaardigd is,
juist om de democratische rechtsstaat effectief te kunnen beschermen.

Het kabinet onderschrijft de beschouwingen van de Afdeling over de context waarin
het wetsvoorstel, in het licht van het zwaarwegende belang van de gereedstelling op
korte termijn, moet worden bezien. De paragrafen 1 tot en met 4 van het algemeen deel
van de memorie van toelichting zijn naar aanleiding van de genoemde punten verder
verrijkt.

BEOORDELING – ALGEMEEN DEEL

4. Algemene appreciatie wetsvoorstel

In het licht van de hiervoor genoemde dreiging die uitgaat van de snel veranderende
geopolitieke omstandigheden (zie punt 1 van dit advies), de verdragsrechtelijke en
grondwettelijke verplichting tot gereedstelling en de inhaalslag die in dat verband
moet worden gemaakt, onderschrijft de Afdeling de doelstellingen van het wetsvoorstel:
het verzekeren van de gereedheid van het militaire vermogen van de krijgsmacht om
doeltreffend te kunnen optreden, en het bevorderen van een weerbare maatschappij.
De Afdeling onderkent met het oog daarop de noodzaak om op korte termijn wettelijke
belemmeringen, die in de weg staan aan de noodzakelijke snelle opschaling van de gereedstelling,
weg te nemen en een gebrek aan een aantal wettelijke grondslagen te verhelpen.

Tegen deze achtergrond volgt de Afdeling de regering in de gekozen benadering. Wel
moeten het voorstel en de toelichting met het oog op het noodzakelijke evenwicht tussen
de relevante publieke waarden en belangen op enkele onderdelen worden aangepast. Dit
heeft met name betrekking op de verhouding tot het staatsnoodrecht, het omgevingsrecht
en het gegevensbeschermingsrecht (punten 6, 7 en 8). De Afdeling acht het verder essentieel
om te markeren dat het wetsvoorstel om verschillende redenen geen eindpunt is. Of
en zo ja, hoe de juiste balans wordt gevonden tussen de relevante publieke waarden
en belangen, hangt uiteindelijk af van de nadere uitwerking van het wetsvoorstel door
middel van de amvb’s, ministeriële regelingen en gereedstellingsbesluiten.

Daarnaast zal het welslagen van de voorgestelde wettelijke regeling afhangen van de
noodzakelijke versterking van het draagvlak in de samenleving voor de uitvoering van
gereedstellingstaken. Dit hangt samen met de noodzaak van verbreding en verdieping
van de maatschappelijke inbedding van defensie. Ten slotte is met het oog op een effectieve
uitvoering aandacht nodig voor het langere termijn perspectief. In een volgende fase
dient de wetgever te streven naar een structurelere inbedding van de noodzakelijke
gereedstellingsactiviteiten in de nationale en Europese wetgeving (punt 5b). Het wetsvoorstel
is om alle hiervoor genoemd redenen dus slechts een tussenstap.

In het licht daarvan maakt de Afdeling hieronder opmerkingen bij het voorstel.

De Afdeling onderschrijft de doelstellingen van het wetsvoorstel, onderkent de noodzaak
voor de strekking van het wetsvoorstel en volgt de regering in de gekozen benadering.
Het kabinet vat dit advies op als een steun in de rug voor het wetsvoorstel, zowel
wat betreft de keuze voor regeling van de gereedstelling op korte termijn in één wetsvoorstel
als voor de instrumentkeuze die daarbij is gemaakt.

Wel adviseert de Afdeling om enkele concrete onderdelen van het wetsvoorstel aan te
passen, het gaat om de vangnetbepaling, enkele concrete onderdelen van het hoofdstuk
over omgevingsrecht en enkele punten in het hoofdstuk over gegevensbeschermingsrecht.
Het kabinet gaat in de paragrafen 6, 7 en 8 van dit nader rapport op deze concrete
punten in.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat dit wetsvoorstel geen eindpunt is. De Afdeling
wijst ten eerste op de uitwerking van het wetsvoorstel in de lagere regelgeving en
de toepassing van het wetsvoorstel in gereedstellingsbesluiten, ten tweede op de versterking
van het draagvlak in de samenleving voor de uitvoering van gereedstellingstaken, en
vraagt ten derde aandacht voor een langere termijn perspectief waarin de wetgever
streeft naar een structurelere inbedding in de nationale en Europese wetgeving. Wat
betreft de lagere regelgeving merkt het kabinet op dat het wetsvoorstel bij delegatie
hoofdzakelijk heeft gekozen voor algemene maatregelen van bestuur, waarvan de ontwerpen
vanzelfsprekend voor advies bij de Afdeling aanhangig zullen worden gemaakt. Op de
punten over het draagvlak en het langere termijn perspectief gaat het kabinet in paragraaf
5 van dit nader rapport in.

5. Uitvoering

a. Draagvlak en gedeelde verantwoordelijkheid voor de gereedstelling

De gereedstelling die met dit wetsvoorstel wordt beoogd, richt zich eerst en vooral
op de inrichting en bevoegdheden van Defensie, zo blijkt uit de toelichting. De krijgsmacht
moet conform zijn grondwettelijke opdracht in staat zijn om het eigen grondgebied
en dat van bondgenoten te verdedigen. Deze grondwettelijke opdracht impliceert dat
de veiligheid en het voortbestaan van de democratische rechtsstaat als zodanig moeten
worden verdedigd (zie daarvoor ook punt 3b van dit advies). Daarbij is van belang
dat de samenleving in een tijd van hybride dreigingen op dit moment al in veel verschillende
opzichten wordt geraakt.58

Het voorgaande vraagt niet alleen om een krijgsmacht die op de effectieve aanpak van
deze dreigingen is ingericht en met het oog daarop de noodzakelijke bevoegdheden heeft.
Het noopt tevens tot een geïntegreerde aanpak met betrokkenheid van overheden op zowel
nationaal als lokaal niveau, de private sector én de maatschappij als geheel.59 Er is, in de woorden van de Adviesraad Internationale Vraagstukken, een «whole-of-government»
en «whole-of-society» benadering nodig.

De gehele overheid en de Nederlandse samenleving moeten onderdeel zijn van een bredere
veiligheidsaanpak.60 Dat vraagt om het betrekken van alle relevante overheden, maatschappelijke actoren
en burgers met het oog op het creëren van een collectief bewustzijn en breed gedragen
gevoel van urgentie, zodat uiteindelijk een gedeelde verantwoordelijkheid voor de
gereedstelling van de krijgsmacht kan ontstaan. Gereedstellingsactiviteiten raken
immers aan de bevoegdheden van andere overheden, de private sector en – niet in de
laatste plaats – aan de rechten en belangen van burgers.61

De regering verwacht dat een verhoogde zichtbaarheid van Defensie in de samenleving
zal bijdragen aan het draagvlak voor een sterkere Defensie – en daarmee voor de gereedstelling
van de krijgsmacht, zo blijkt uit de toelichting bij het wetsvoorstel.62 De Afdeling benadrukt echter dat in elk geval het omgekeerde het geval is: een breed
draagvlak voor de gereedstelling is noodzakelijk om gereedstellingsactiviteiten überhaupt
effectief in de samenleving te kunnen laten plaatsvinden.63

Dat draagvlak begint bij een beter inzicht in wat er als gevolg van de geopolitieke
ontwikkelingen aan de orde is, wat dat voor de Nederlandse samenleving in concrete
zin betekent en waar we ons in verband daarmee op moeten voorbereiden.64 Overheden en burgers moeten weten waarom bepaalde afwegingen gemaakt moeten worden.

Onder ogen moet worden gezien dat gereedstelling van de krijgsmacht, gericht op de
bescherming van het grondgebied en de democratische rechtsstaat, gepaard gaat met
kostbare inspanningen. Soms zijn in dat verband pijnlijke keuzes noodzakelijk. Die
inspanningen en keuzes vereisen inzet over de volle breedte van de overheid en de
samenleving. De effectiviteit van de voorgestelde wettelijke regeling is vooral daarvan
afhankelijk.

Daarbij is het primair aan de regering die vereiste inspanningen en voorliggende keuzes
in beeld te brengen, daarin afwegingen te maken en daarvoor draagvlak te organiseren.
Ook is het aan de regering om de voor de uitvoering noodzakelijke medewerking van
overheden, bedrijven en burger tot stand te brengen.65 Dit vergt een kabinetsbrede inzet, betrokkenheid en verantwoordelijkheid.

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op
de vraag hoe de regering in concrete en praktische zin het benodigde draagvlak wil
versterken binnen de rijksoverheid, onder medeoverheden, in de private sector en bij
burgers, om zo een gedeelde verantwoordelijkheid voor de gereedstelling te creëren
en daaraan in gezamenlijkheid uitvoering te geven. De Afdeling adviseert mede met
het oog daarop om de meest betrokken bewindspersonen medeondertekenaar te maken van
dit wetsvoorstel. Mede in dat licht bezien gaat de Afdeling ervan uit dat het wetsvoorstel,
voordat het bij de Tweede Kamer wordt ingediend, opnieuw in de ministerraad wordt
gebracht.

Het kabinet onderschrijft het belang van draagvlak voor de gereedstelling van de krijgsmacht
als onderdeel van het versterken van de weerbaarheid van een maatschappij, waar defensie
onderdeel van is. Het kabinet deelt de opvatting van de Afdeling dat draagvlak voor
gereedstelling begint met inzicht, besef waarom gereedstelling nodig is en waarom
bepaalde afwegingen nodig zijn. Het kabinet deelt dan ook informatie over de gevolgen
van geopolitieke ontwikkelingen voor Nederland en over de militaire en hybride dreigingen
waar Nederland mee te maken heeft en waar we ons op moeten voorbereiden. Deze dreigingen
kunnen zowel overheden als bedrijven, andere organisaties en burgers raken. Informatie
hierover wordt onder meer gedeeld door de MIVD en de AIVD in hun publieke jaarverslagen
en andere publicaties zoals recent «Tussen vrede en oorlog – De oorlog in Oekraïne
en de Russische dreiging in Europa». Het kabinet besteedt op diverse niveaus en manieren
aandacht aan wat deze dreigingen vragen aan weerbaarheid van de samenleving en gereedheid
van de krijgsmacht.

Zo versterkt het kabinet weerbaarheid en daarbij het draagvlak voor gereedstelling
via een whole-of-society aanpak, gericht op het vergroten van zowel maatschappelijke
weerbaarheid als militaire paraatheid. Uitgangspunt is dat de gehele overheid en samenleving
onderdeel zijn van de nationale veiligheidsaanpak. Een weerbare maatschappij vraagt
om gezamenlijke inzet van overheid, bondgenoten, bedrijfsleven, vitale sectoren en
burgers. Samen bouwen we aan onze veiligheid. De Minister van Defensie draagt, samen
met de Minister van Justitie en Veiligheid, de zorg voor deze inzet. Daarom worden
alle relevante medeoverheden, maatschappelijke actoren, private partijen en burgers
actief betrokken, met als doel het creëren van collectief bewustzijn en een breed
gedragen gevoel van urgentie.

In aanloop naar en tijdens een grootschalig militair conflict heeft Defensie civiele
ondersteuning en goede civiel-militaire samenwerking nodig. Op belangrijke onderwerpen
als infrastructuur en logistiek, gezondheidszorg en energie worden daarom stappen
gezet om de ondersteuning te borgen en de civiel-militaire samenwerking te versterken.
Om daarbinnen de verbinding tussen alle betrokkenen te waarborgen is Defensie met
vele partijen in gesprek. Defensie organiseert en sluit daarvoor aan bij verschillende
(bestuurlijke) overleggremia, zoals onder andere het geopolitieke weerbaarheidsberaad,
het veiligheidsberaad, interdepartementale overleggen, bestuurlijke tafels en (mede)overheden
overleggen. Deze stappen versterken niet alleen de civiele ondersteuning, maar dragen
ook bij aan de weerbaarheid van Nederland in bredere zin.

In de jaarlijkse draagvlakmonitor is vanuit de samenleving breed draagvlak voor Defensie
te zien. De geopolitieke situatie zorgt er ook voor dat de krijgsmacht meer zichtbaar
is en burgers meer met Defensie in aanraking komen. Hiermee ligt Defensie ook onder
een vergrootglas. Ten behoeve van het draagvlak is het dan ook belangrijk om transparant
te zijn over wat de gereedstelling vraagt van burgers, naast Defensie. Empathie en
verwachtingsmanagement zijn belangrijk in de communicatie naar de burgers toe ten
behoeve van het behouden van het draagvlak.

Verder werkt Defensie aan het versterken van de verbinding met de samenleving. Voorbeelden
van initiatieven die hieraan bijdragen zijn onder andere het ondersteunen van de civiele
zorgketen door middel van duurzame samenwerkingsrelaties en het leveren van chirurgische
teams aan relatieziekenhuizen, het versterken van maatschappelijke weerbaarheid door
de organisatie van de Nationale Weerbaarheidstraining (NWT), Defensity College, Dienjaar
en de leergang Nationale Veiligheid en het versterken van de regionale economie door
lokaal in te kopen. Ook is er aandacht voor het verhogen van de weerbaarheid van jongeren
onder andere door het geven van gastlessen door veteranen op scholen, samenwerkingen
tussen Defensie en onderwijsinstellingen en het geven van weerbaarheid- en sporttraining
via het Sport en Defensie Maken Weerbaar programma. Daarnaast wordt er momenteel gekeken naar koppelkansen hoe Defensie haar
maatschappelijke rol verder kan verstevigen en gedeeld profijt kan creëren. Daarnaast
voelen defensiemedewerkers zich onderdeel van de samenleving. Zo ontstaat een gevoel
van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de veiligheid van Nederland

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld in paragraaf 15 met een beschrijving
van stappen die in dat kader worden gezet.

De Wodg operationaliseert de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de Minister
van Defensie voor de bescherming van het grondgebied en de inwoners van het Koninkrijk.
Bij de uitvoering van deze verantwoordelijkheid kan, ingeval het instrumentarium uit
de Wodg wordt ingezet, spanning ontstaan met andere publieke en private belangen en
met verantwoordelijkheden van medeoverheden. Het kabinet realiseert zich terdege dat
dit een zorgvuldige en gecoördineerde benadering vraagt, met betrokkenheid en respect
voor de rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van die partijen.

Het kabinet acht het van belang dat de gereedstelling van de krijgsmacht niet alleen
door het Rijk, maar ook door medeoverheden, maatschappelijke organisaties, private
belanghebbende partijen en de samenleving («whole society») wordt gedragen. Met het
oog daarop wordt ingezet op het versterken van het bestuurlijk en maatschappelijk
draagvlak voor het gebruik van deze wet.

Voor wat betreft het bestuurlijk draagvlak bij de medeoverheden is het de inzet van
Defensie om, in overleg met onder meer de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de
Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal Overleg, afspraken te maken over het
gebruik van de wet in de uitvoeringspraktijk en te voorzien in een permanente praktische
aanpak en overleg en adequate informatievoorziening op nationaal, regionaal en lokaal
niveau. Voor wat betreft het bestuurlijk draagvlak bij andere ministeries wordt aangesloten
bij bestaande (bestuurlijke) overleggremia en zo veel mogelijk gebruik gemaakt van
de bestaande contacten en afspraken. Voor wat betreft het maatschappelijk draagvlak
wordt de betrokkenheid van relevante maatschappelijke organisaties en private partijen
bevorderd, in aansluiting op het vraagstuk weerbaarheid in bredere zin.

Deze inzet is erop gericht om zowel voorafgaand aan inwerkingtreding van de wet, als
bij het gebruik van de wet een breed gedragen en praktisch uitvoerbare invulling te
waarborgen van activiteiten die noodzakelijk zijn in het kader van de gereedstelling
van de krijgsmacht.

Om de gedeelde verantwoordelijkheid voor de gereedstelling te markeren is het wetsvoorstel
bovendien voorafgaand aan indiening bij de Tweede Kamer, opnieuw in de ministerraad
gebracht.

b. Het wetsvoorstel als tussenstap: perspectief op langere termijn

Het hoofddoel van het wetsvoorstel is om een daadwerkelijke en stelselmatige gereedstelling
te verzekeren van het militair vermogen van de krijgsmacht in de operationele omgeving.66 Het creëert met het oog daarop binnen bestaande juridische kaders aanvullende bevoegdheden
en uitzonderingsmogelijkheden voor Defensie. Het omvat een veelheid van onderwerpen
en regelingen en raakt domeinen die naar hun aard onderling verschillend zijn.

De Afdeling onderkent dat in dit tijdsgewricht voorop staat dat op zo kort mogelijke
termijn wordt voorzien in wetgeving die nodig is voor een parate krijgsmacht. Zij
heeft daarom begrip voor de gekozen benadering, om één gereedstellingswet te maken
waarin de verschillende onderwerpen en domeinen worden geadresseerd en verschillende
regelingen met het oog daarop worden aangepast.

Daarbij is leidend dat, gelet op de snel veranderende geopolitieke omstandigheden
(zie punt 1 van dit advies), nu de noodzaak bestaat om de defensiegereedheid versneld
op het gewenste peil te brengen in overeenstemming met die veranderingen. Daarvoor
is het nodig om belemmeringen, het gebrek aan grondslagen en rechtsonzekerheid snel
te verhelpen.67 Het voorstel adresseert die belemmeringen, bezien tegen de achtergrond van wat nu
nodig is om de defensiegereedheid zo snel mogelijk op het gewenste peil te brengen,
voor de verschillende onderwerpen en regelingen in één keer.

Gereedstelling is echter, zo stelt ook de toelichting, een permanent proces. Dit betekent
allereerst dat de activiteiten van de krijgsmacht die met gereedstelling gepaard gaan
op korte termijn aanzienlijk uitgebreid moeten worden om te komen tot een doeltreffend
inzetbaar militair vermogen. De uitgebreide gereedstellingsactiviteiten zullen daarna,
zo moet uit de toelichting worden afgeleid, structureel blijven plaatsvinden.

Het voorstel voorziet op het domein van de fysieke leefomgeving in bevoegdheden om
tijdelijk af te wijken van regels uit de Omgevingswet en Erfgoedwet.68 Hoewel het uitgangspunt daarbij is dat de afwijkingen in de voorgestelde vorm tijdelijk
zijn, zijn de gereedstellingsactiviteiten waarvoor die afwijkingen worden geregeld
wel permanent.69 Dit betekent dat waar wettelijke belemmeringen in de weg staan aan het uitvoeren
van noodzakelijke gereedstellingsactiviteiten, uiteindelijk moet worden voorzien in
een permanente wettelijke regeling.

Volgens de toelichting blijft het kabinet zich daarom inspannen om de uitvoering van
de desbetreffende activiteiten structureel te verzekeren. Het wetsvoorstel bevat daarom
als stok achter de deur de verplichting dat de regering blijft zoeken naar structurele
oplossingen, waardoor een afwijking in de nu voorgestelde vorm niet langer nodig is.
Ook moet de Minister van Defensie een voordracht doen om een afwijking bij koninklijk
besluit te laten vervallen zodra die andere oplossing er is.70

Daarom zou na inwerkingtreding van de voorgestelde wet toegewerkt moeten worden naar
een meer structurele wijziging van de Omgevingswet en de daarbij behorende algemene
maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen, gericht op het structureel mogelijk
maken van gereedstellingsactiviteiten. Dit kan bij voorkeur invulling krijgen door
een optimaal gebruik van het bestaande instrumentarium. Daarbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan het stellen van beoordelingsregels, instructieregels en omgevingswaarden
die specifiek zijn gericht op het mogelijk maken van activiteiten van de krijgsmacht
of, waar nodig, activiteiten van de krijgsmacht uit te zonderen van bepaalde verplichtingen.

Voor het domein van de informatievoorziening bevat de voorgestelde regeling voor gegevensverwerking
veel uitzonderingsmogelijkheden en is de verhouding tot de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG) en Uitvoeringswet AVG complex. Het creëren van een apart verwerkingsregime voor
gereedstelling roept daarnaast de vraag op aan welke verwerkingsregels Defensie gehouden
is voor andere doelen dan gereedstelling. Deze regels zijn nu verspreid over verschillende
wetten. Hiervoor is geen gemeenschappelijk kader en een eenduidig overzicht ontbreekt.

Ook voor het domein van de informatieomgeving geldt dat structurelere voorzieningen
overwogen moet worden. Daarbij zou moeten worden bezien of het, mede gelet op de bijzondere
positie van het terrein van de nationale veiligheid in het gegevensbeschermingsrecht71, in de rede ligt om toe te werken naar een Wet op de Defensiegegevens.72 Daarin zou kunnen worden voorzien in een eenduidig en overzichtelijk wettelijk stelsel
voor gegevensverwerking voor alle taken en activiteiten van Defensie.

De Afdeling merkt ten slotte op dat met het oog op de gereedstelling in bredere zin
ook op andere dan de in het wetsvoorstel geregelde terreinen mogelijkerwijs nog wetgeving
tot stand moet worden gebracht, bijvoorbeeld om objecten en processen die vitaal zijn
voor het functioneren van de samenleving te beschermen tegen hybride dreigingen.73 Dergelijke wetgeving kan ook effect hebben op Defensie en tot aanvullende inzichten
leiden over wat Defensie nodig heeft voor een adequate gereedstelling. Wijziging van
het wettelijk kader voor de defensiegereedheid kan dan aangewezen zijn. Ook in dat
opzicht kan het wetsvoorstel worden gezien als een tussenfase.

Resumerend stelt de Afdeling vast dat het wetsvoorstel erop gericht is om op zo kort
mogelijke termijn wettelijke belemmeringen die op dit moment in de weg staan aan de
uitvoering van noodzakelijke gereedstellingsactiviteiten weg te nemen. Met het oog
op de noodzaak om dat snel te kunnen doen is ervoor gekozen dat nu in één wetsvoorstel
te doen voor verschillende domeinen en daarbij te voorzien in mogelijkheden om tijdelijk
af te wijken van belemmerende regelgeving. Het voorstel is in zoverre een noodzakelijk
tussenstap. Uiteindelijk dient echter te worden voorzien in structurelere en eenvoudigere
wettelijke regels voor de uitoefening van de noodzakelijke gereedstellingsactiviteiten.
Daarbij zullen ook de Europese ontwikkelingen en de in verband daarmee voorziene wijzigingen
van de EU-wetgeving moeten worden betrokken (zie punt 3d).

Bij de uitwerking van structurele wettelijke voorzieningen zal sprake zijn van een
geleidelijk proces: bij de verdere uitwerking en uitvoering van het nu voorliggende
wetsvoorstel zal inzicht ontstaan in hoe voorzien kan worden in een betere wettelijke
inbedding van de regels voor gereedstelling. Daarmee moet niet worden gewacht totdat
de beoogde wetsevaluatie over vijf jaar beschikbaar is. De Afdeling acht het van belang
dat na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, mede aan de hand van de beoogde invoeringstoets,
de ontwikkeling van het lange termijnperspectief wordt gestart.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling adviseert na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, mede aan de hand
van de beoogde invoeringstoets, te starten met de ontwikkeling van een lange termijnperspectief
op de structurele verbetering van de positie van gereedstelling in het omgevingsrecht,
een eenduidige en heldere wettelijke regeling voor alle gegevensverwerking door Defensie
en mogelijk andere onderwerpen op defensieterrein die regeling behoeven.

Het kabinet merkt op dat de taakuitoefening door Defensie naar zijn aard omvangrijk
en dynamisch is. Deze taakuitoefening, zowel inzet als gereedstelling, krijgt gestalte
in een grote verscheidenheid van activiteiten waarop een grote hoeveelheid juridische
kaders van toepassing is. De hernieuwde focus van de krijgsmacht op de eerste hoofdtaak
en het tempo waarin technologische ontwikkelingen zich in een snel veranderende internationale
veiligheidssituatie voltrekken, hebben geleid tot een situatie waarop de bestaande
wet- en regelgeving niet of onvoldoende is ingericht op de gereedstelling.

Daarom wordt met dit wetsvoorstel een kader geschapen voor de gereedstelling van de
krijgsmacht, met wettelijke voorzieningen op belangrijke terreinen waar de wet- en
regelgeving ontoereikend is. Op het punt van de fysieke leefomgeving gaat het in hoofdstuk
3 van het wetsvoorstel om instrumenten (afwijkingen bij amvb en gereedstellingsbesluiten)
die tijdelijk belemmeringen kunnen wegnemen. Omdat het in dit hoofdstuk slechts over
tijdelijke afwijkingen gaat, is Defensie samen met andere departementen reeds in gesprek
over meer structurele verbeteringen van de positie van defensie in het omgevingsrecht.
Deze structurele inpassing heeft vanwege de complexiteit van de materie en de daarmee
gemoeide tijd, een separaat verloop ten opzichte van dit wetsvoorstel. De verwachting
is dat afwijkingen die op grond van dit wetsvoorstel worden ingevoerd, door structurele
verbeteringen in de wetgeving kunnen vervallen. Dat geldt overigens ook voor de structurele
uitbreidingen van fysieke ruimte voor defensieactiviteiten die het Nationaal Programma
Ruimte voor Defensie beoogt te verwezenlijken. Beide trajecten – wetgeving en NPRD
– zullen uiteindelijk convergeren tot een verbeterde permanente inpassing van het
Defensiebelang in de wetgeving voor de fysieke leefomgeving. Het kabinet deelt het
standpunt van de Afdeling dat bij de verdere uitwerking van dit wetsvoorstel en de
daarop gebaseerde regelgeving verder inzicht kan ontstaan in hoe voorzien kan worden
in een betere wettelijke inbedding. Opmerking verdient wel dat de uitwerking van dit
wetsvoorstel en de algemene maatregel van bestuur niet op het ontwikkelen van dat
inzicht zelf gericht zal kunnen zijn, zonder afbreuk te doen aan de snelheid en de
zorgvuldigheid van het proces dat nu voor en onder dit wetsvoorstel noodzakelijk is.
Vanaf de invoering van dit wetsvoorstel zal op deze basis gestart worden met het ontwikkelen
van een langere termijnperspectief op die structurele verbeteringen in de omgevingsrechtelijke
wetgeving.

Met betrekking tot de informatieomgeving heeft de krijgsmacht behoefte aan permanente
verwerkingsgrondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens, die op dit moment
ontoereikend zijn geregeld. Dit wetsvoorstel voorziet daarin, ten behoeve van gereedstellingsactiviteiten
(opleiden, trainen en oefenen), het bewaken en beveiligen van militaire objecten,
netwerk- en informatiesystemen en defensiepersoneel en het opbouwen van een informatiepositie
ten aanzien van de operationele omgeving. Bij algemene maatregel van bestuur zal op
dit punt nadere uitwerking volgen. Daarin worden ook de bepalingen opgenomen die op
dit moment vervat zijn in de Regeling Gegevensbescherming Militaire Operaties (RGMO).

Het kabinet deelt de opvatting van de Afdeling dat, hoewel het wetsvoorstel noodzakelijk
is om structurele verwerkingsgrondslagen te creëren voor de gereedstelling, de regels
over gegevensbescherming voor de taken en activiteiten van Defensie ook daarna nog
zijn verspreid over verschillende wetten en regels. Het kabinet zal daarom aan de
hand van de ervaring die wordt opgedaan vanaf de inwerkingtreding van de Wodg, blijven
bezien in hoeverre het wettelijk kader toereikend is en of een eenduidig en overzichtelijk
wettelijk stelsel voor gegevensverwerking voor alle taken en activiteiten van Defensie
(een «Wet op de Defensiegegevens») aangewezen is.

Naast deze onderwerpen is niet uit te sluiten dat, mede gelet op snel voortgaande
technologische en geopolitieke ontwikkelingen, ook op andere dan in wetsvoorstel geregelde
terreinen wetgeving tot stand dient te worden gebracht. Defensie zal, na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel en zo nodig eerder, starten met de ontwikkeling van dit lange
termijnperspectief.

Het algemeen deel van de memorie van toelichting is op de voorgaande punten aangevuld
in de paragrafen 4.3 en 4.4.

6. Verhouding tot het staatsnoodrecht

a. Keuze voor regulier wettelijk kader

De regering heeft ervoor gekozen de gereedstelling van de krijgsmacht niet vorm te
geven binnen het staatsnoodrecht, maar binnen de reguliere wettelijke kaders. De reden
daarvoor is dat het staatsnoodrecht slechts kan worden ingezet in buitengewone omstandigheden.
Dat vraagt om een situatie waarin vitale belangen worden bedreigd en de normale bevoegdheden
niet volstaan om deze bedreiging tegen te gaan, aldus de toelichting.74

De gereedstelling is volgens de toelichting in het algemeen geen buitengewone omstandigheid
in bovenbedoelde zin, maar «het permanente, primaire proces van Defensie dat gericht
is op de gereedheid van het militaire vermogen van de krijgsmacht voor een mogelijke
inzet ter vervulling van de grondwettelijke taken die de krijgsmacht op voortdurende
basis vervult».75 De omstandigheid dat nu diverse juridische belemmeringen bestaan voor de noodzakelijke
uitbreiding van activiteiten van de krijgsmacht in het kader van de gereedstelling,
levert volgens de toelichting als zodanig niet noodzakelijkerwijs een buitengewone
omstandigheid op, of een grond voor het afkondigen van de noodtoestand. Hetzelfde
geldt voor veranderingen in de behoefte aan versnelling, uitbreiding of intensivering
van de gereedstelling, zo merkt de toelichting op.76

De toelichting benadrukt dat de mechanismen in het wetsvoorstel zijn bedoeld als mechanismen
die tot het reguliere recht behoren. Dat laat onverlet dat naast en in aanvulling
op het wetsvoorstel het grondwettelijk staatsnoodrecht of de separate toepassing van
noodbevoegdheden kan worden toegepast als zich wél een situatie voordoet waarin dat
gelet op de omstandigheden noodzakelijk zou zijn, aldus de toelichting.77

Het staatsnoodrecht, dat is gebaseerd op artikel 103 van de Grondwet, maakt het mogelijk
om in noodsituaties tijdelijk van bestaande rechtsregels af te wijken. Tegelijkertijd
luistert toepassing van het staatsnoodrecht nauw. Voorbeelden elders in de wereld
laten immers zien dat misbruik van noodbevoegdheden de democratische rechtsstaat,
in het bijzonder ook grondrechten van burgers, in gevaar kunnen brengen.78 Daarom moet met de inzet van het staatsnoodrecht uiterst terughoudend worden omgegaan.79 Toepassing daarvan is alleen toegestaan onder strikte voorwaarden.

De achterliggende gedachte van het staatsnoodrecht is dat zich zodanig ernstige situaties
kunnen voordoen («uitzonderingstoestanden») dat het noodzakelijk is om tijdelijk van
normale rechtsregels af te wijken om aan die situaties het hoofd te kunnen bieden.80 Daarbij zijn de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit van fundamenteel belang.
Spoedeisendheid van de situatie is weliswaar geen formele eis voor de toepassing van
noodbevoegdheden, maar kan wel meewegen bij de beoordeling van de proportionaliteit
en subsidiariteit.81 Wanneer sprake is van een acute, plotseling opkomende noodsituatie zal afwijken van
de reguliere wettelijke bevoegdheden immers eerder noodzakelijk zijn om aan de situatie
het hoofd te kunnen bieden dan in het geval van voorzienbare en niet-urgente omstandigheden.
In dergelijke gevallen is er in principe voldoende tijd om de noodzakelijke maatregelen
via de reguliere wetgevingsprocedure tot stand te brengen.

Gelet op de hoge drempel die geldt voor de toepassing van het staatsnoodrecht, onderschrijft
de Afdeling het standpunt van de regering dat in het kader van dit wetsvoorstel geen
sprake is van buitengewone omstandigheden die de toepassing van het staatsnoodrecht
rechtvaardigen. De gereedstelling van de krijgsmacht betreft immers, zo blijkt uit
de toelichting, een permanent en regulier proces, en geen tijdelijke, uitzonderlijke
situatie. Er is daarom terecht gekozen voor aanpassing van de geldende wetgeving via
de reguliere wetgevingsprocedure waarvoor op goede gronden ook de daarvoor noodzakelijke
tijd wordt genomen. Het feit dat de noodzaak voor uitbreiding, intensivering en versnelling
van de gereedstelling groot is, doet daaraan niet af.

In het licht van het voorgaande maakt de Afdeling evenwel een opmerking over de voorgestelde
vangnetbepaling in het wetsvoorstel.

b. Vangnetbepaling

Het voorstel regelt dat bij koninklijk besluit ontheffing kan worden verleend van
wettelijke voorschriften, anders dan in dit wetsvoorstel al voorzien. Dit gebeurt
op voordracht van de Minister van Defensie en in overeenstemming met de Minister die
het aangaat.82 De toelichting benadrukt dat deze bevoegdheid uitsluitend een vangnet betreft. Van
de noodzaak om deze bevoegdheid in te zetten kan volgens de toelichting alleen sprake
zijn als de in het voorstel voorgestelde instrumenten ontoereikend zijn en ook andere
mogelijkheden ontbreken of ontoereikend zijn om een belemmering of onaanvaardbare
vertraging in de gereedstelling te voorkomen.83

Eerder heeft de Afdeling erop gewezen dat dergelijke vangnetvoorzieningen noodzakelijk
en gerechtvaardigd kunnen zijn in een noodsituatie «als de in wetgeving geregelde,
specifieke noodbevoegdheden in bepaalde crisissituaties naar redelijkerwijs te verwachten
valt lacunes zullen vertonen».84 Zulke vangnetvoorzieningen mogen echter vanwege hun ruime reikwijdte en potentieel
verstrekkende karakter alleen in het kader van het staatsnoodrecht worden ingezet
als ultimum remedium en moeten mede met het oog daarop met toereikende procedurele
waarborgen zijn omkleed. Zij mogen bovendien slechts kortdurend toepassing vinden,
om de tijd te overbruggen totdat de wetgever voor de dan optredende situatie noodzakelijke
(specifieke) regels heeft getroffen.85

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de voorgestelde vangnetbepaling
in het nu voorliggende wetsvoorstel niet passend is. Daarvoor is van belang dat het
voorgestelde artikel 8.1 niet in de context van het staatsnoodrecht, maar binnen de
reguliere wettelijke kaders wordt vormgegeven (zie hiervoor onder a). Niettemin is
het potentiële toepassingsbereik van de voorgestelde bevoegdheid zeer breed en zijn
de gevolgen daarvan mede daardoor moeilijk voorzienbaar. Er kan immers bij koninklijk
besluit een ontheffing worden verleend van allerhande wettelijke voorschriften die
een belemmering vormen of onaanvaardbare vertraging opleveren voor de gereedstelling,
zolang het niet de bij deze wet gestelde voorschriften betreft,86 de Grondwet of grondrechten.87

Als zodanig is de reikwijdte van de vangnetbepaling, anders dan de toelichting suggereert,
dus niet beperkt,88 maar zeer ruim en algemeen. Tegelijkertijd ontbreekt de vanuit democratisch-rechtsstatelijk
oogpunt belangrijke waarborg van voorafgaande parlementaire betrokkenheid.89 Al met al is de voorgestelde bevoegdheid zeer verstrekkend.

De voorbeelden die de noodzaak van de vangnetbepaling volgens de regering illustreren
vindt de Afdeling ook niet overtuigend. Voor zover een noodzakelijke gereedstellingsactiviteit
niet onder de bijlagen bij het wetsvoorstel valt, kan deze activiteit bij amvb alsnog
aan de bijlage worden toegevoegd.90 Dat kan zo nodig op zeer korte termijn worden gerealiseerd. In situaties waarin er
omwille van de tijd geen amvb mogelijk is, is wellicht sprake van een spoedeisende
situatie die wél de toepassing van het staatsnoodrecht rechtvaardigt. Daarvoor geldt
dan wel de gebruikelijke hoge drempel dat het moet gaan om buitengewone omstandigheden.

In zulke situaties maakt bijvoorbeeld artikel 19.19 van de Omgevingswet het mogelijk
om – na een koninklijk besluit tot inwerkingstelling op voordracht van de Minister-President91 – bij ministeriële regeling af te wijken van die wet. Wanneer de hiervoor geschetste
opties geen soelaas bieden, zal de onderhavige wet via een reguliere wijzigingsprocedure
moeten worden aangepast. Daarbij merkt de Afdeling op dat ook een wetswijziging indien
nodig op zeer korte termijn kan worden bewerkstelligd.92

De toelichting stelt dat artikel 19.19 van de Omgevingswet ontoereikend is, aangezien
de belemmeringen waarop bij de gereedstelling van de krijgsmacht wordt gestuit niet
beperkt blijven tot onderwerpen die in de Omgevingswet worden geregeld.93 De Afdeling wijst er in dit verband op dat dergelijke tekortkomingen om nadere doordenking
vragen in de bredere context van de herziening van het staatsnoodrecht. Daarbij is
met het oog op de geopolitieke ontwikkelingen van belang dat de regering met de grootst
mogelijke urgentie beziet in hoeverre de huidige noodrechtelijke bepalingen in andere
wetten dan de Omgevingswet aanpassing behoeven. Om thans, in aanvulling op de al voorgestelde
afwijkingsbevoegdheden en buiten de context van het staatsnoodrecht, een zo ruime
vangnetbepaling te introduceren zoals voorgesteld, acht de Afdeling te verstrekkend.

De Afdeling adviseert daarom om artikel 8.1 uit het wetsvoorstel te schrappen.

Het kabinet deelt het standpunt van de Afdeling dat het wetsvoorstel en het permanente
proces van gereedstelling niet gezien dient te worden als bijzondere omstandigheid
die de activatie van het staatsnoodrecht vereist. De Afdeling beziet de vangnetbepaling
vanuit een theoretisch kader en plaatst dat op een lijn met de figuur van staatsnoodrechtelijke
bepalingen. Deze laatste bepalingen hebben als kenmerk dat ze voor crisissituaties
als gevolg van buitengewone omstandigheden een voorziening bieden om soms ingrijpende
maatregelen te treffen. Dat beeld spoort niet met het beeld dat het kabinet heeft
van de vangnetbepaling. In de ogen van het kabinet zal toepassing van de vangnetbepaling
in beginsel slechts aan de orde zijn bij situaties waarin door de snelle ontwikkelingen
op technisch vlak en geopolitieke ontwikkelingen besluitvormingsprocessen en regelgevingskaders
achterlopen op de feitelijke ontwikkelingen. De vangnetbepaling is bedoeld om in zo’n
geval door middel van ontheffingen vertragingen te kunnen vermijden die zouden optreden
wanneer de reguliere procedures gevolgd zouden worden om tot aanpassing van die kaders
te komen. Daarbij zal naar verwachting van het kabinet geen sprake zijn van verregaande
inbreuken op de geldende kaders of afwijkingen van wat langs reguliere weg geregeld
zal gaan worden.

Een voorbeeld is de opkomst van jetpacks als middel om personen of materiaal te verplaatsen.
Als voor de inzet van dergelijke nieuwe technologische mogelijkheden geen afwijkingen
werden gesteld door middel van dit wetsvoorstel, zou de inzet daarvan zeer wezenlijk
beperkt worden. De vangnetbepaling is voor dergelijke ontwikkelingen die nu niet zijn
te voorzien van belang. Het al dan niet toelaten van deze middelen raakt niet aan
staatsrechtelijk fundamentele principes maar is eerder een voorbeeld van het zich
vaker voordoende probleem dat juridische kaderstelling (in de vorm van regelgeving
en vergunningverleningen) achterloopt op de technologische vooruitgang. Dat fenomeen
doet zich bijvoorbeeld ook voor bij onderwerpen als zelfrijdende auto’s en de inzet
van kunstmatige intelligentie door bedrijven en burgers.

Waar op dergelijke terreinen het na-ijlen van de juridische kaderstelling misschien
ongewenst, maar niet onaanvaardbaar is, kan dat naar mening van het kabinet anders
liggen voor de onderwerpen die aan de orde kunnen komen bij de defensiegereedstelling.
Daar kan vertraging bij de ontwikkeling en inzet van technologische innovaties niet
slechts tijdelijke, maar ook definitieve, verregaande gevolgen hebben. Het snel kunnen
vaststellen van adequate juridische kaders (niet alleen voor wat betreft de inzet
daarvan maar ook de daaraan voorafgaande fases van het beproeven van en trainen met
deze middelen) is daarom van essentieel belang.

De Afdeling verwijst naar de mogelijkheden van het staatsnoodrecht als alternatief
voor de vangnetbepaling. Daar valt tegen in te brengen het ontbreken van dergelijke
kaders op zichzelf niet valt aan te merken als een crisissituatie omdat er zich op
dat moment geen acuut probleem voordoet. Ook het optreden van vertraging bij het ontwikkelen
van kaders langs reguliere weg valt naar mening van het kabinet niet als een buitengewone
omstandigheid aan te merken die de inzet van staatsnoodrechtmaatregelen kan rechtvaardigen.
Dat zou een onwenselijke uitholling van dat criterium inhouden.

Verder wijst de Afdeling op de mogelijkheid van spoedregelgeving. Nog daargelaten
dat het naar de verwachting van het kabinet formele wetgeving een onevenredig zwaar
middel zou zijn om de aan de orde zijnde problemen op te lossen, geldt daarbij ook
dat de inzet van dit middel voor de ministeries, maar ook voor het parlement en de
Afdeling zelf, een wezenlijk capaciteitsbeslag zou vormen dat ten koste gaat van andere
wetgevingstrajecten.

Het kabinet hecht er daarom zeer aan de versnellingsmogelijkheden die de vangnetbepaling
beoogt te bieden onderdeel van de wet te laten zijn. Het kabinet deelt wel het beeld
van de Afdeling dat de reikwijdte van deze bepaling zeer ruim en algemeen is voor
wat betreft de concrete onderwerpen, maar niet voor wat betreft de inhoudelijke strekking
van die voorzieningen. Bij dat laatste gaat het kabinet er namelijk van uit dat het
voorzieningen zal betreffen die ook via een regulier besluitvormingsproces gerealiseerd
zouden kunnen worden zonder dat dat aanleiding zal geven tot diepgaande discussies
van staatsrechtelijke aard.

Niettemin begrijpt het kabinet de zorg van de Afdeling dat er bij gebreke van voorafgaande
parlementaire betrokkenheid bij de inzet van dit middel, onvoldoende zekerheid bestaat
dat het bij de toepassing van het vangnetartikel in de praktijk ook werkelijk slechts
om dergelijke gevallen zal gaan. Om aan deze zorg tegemoet te komen is artikel 8.1
aldus gewijzigd dat een ontwerp van het besluit ter advisering zal worden voorgelegd
aan de Afdeling advisering van de Raad van State, en dat het voorgenomen besluit vervolgens,
voorafgaand aan de vaststelling en inwerkingtreding daarvan, voor instemming zal worden
voorgelegd aan beide Kamers van het parlement. Indien een der kamers zich verzet tegen
het voorgenomen besluit zal dat niet worden doorgezet en zal in plaats daarvan langs
reguliere weg gewerkt worden aan de gewenste voorziening.

In deze gewijzigde vorm zal er meer tijd gemoeid zijn met de toepassing van artikel
8.1 maar die vertraging is niet dusdanig dat het middel niet meer effectief zou kunnen
zijn.

Bij de formulering van deze bepaling is aangesloten bij soortgelijke bepalingen in
bijvoorbeeld artikel 39, tweede lid, van de Kaderwet dienstplicht, artikel 23.10,
tweede lid, van de Omgevingswet en artikel 77, tweede lid, van de Meststoffenwet.
Daarbij wordt opgemerkt dat de bepaling die in sommige gevallen is opgenomen – namelijk
dat bij het niet-instemmen van een Kamer een «straftijd» zal gelden waarbinnen de
regering geen gewijzigd ontwerp aan de Kamers mag voorleggen – niet is overgenomen.
Dat zou immers ook een onnodige vertraging kunnen opleveren om aanpassingen in het
voorgenomen besluit door te voeren waarmee tegemoet gekomen zou worden aan de wensen
vanuit het parlement.

BEOORDELING – BIJZONDER DEEL

7. Fysieke leefomgeving

a. Verhouding tot hoger recht

Het wetsvoorstel regelt dat bij algemene maatregel van bestuur of gereedstellingsbesluit
kan worden afgeweken van omgevingsrechtelijke regels die van toepassing zijn op gereedstellingsactiviteiten
of op besluiten die voor het verrichten van gereedstellingsactiviteiten zijn vereist,
met inachtneming van internationaalrechtelijke verplichtingen.94 In de toelichting wordt de verhouding tot hoger recht op het gebied van de fysieke
leefomgeving in een overzicht behandeld.95

Voor verschillende verdragen en EU-wetgeving wordt een beschrijving gegeven van de
inhoud en van de relevantie van het desbetreffende verdrag of EU-wetgeving voor de
gereedstellingsactiviteiten van de krijgsmacht. Waar het verdrag of EU-wetgeving voorziet
in uitzonderingsbepalingen voor defensie activiteiten wordt dit vermeld, waarbij soms
ook wordt toegelicht hoe aan die uitzonderingsbepalingen toepassing wordt gegeven.

De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt in het voorstel dat, waar wordt afgeweken
van bij of krachtens de Omgevingswet gestelde regel, internationaalrechtelijke verplichtingen
in acht worden genomen. Ook onderschrijft de Afdeling het belang om daarbij gebruik
te maken van de in de verschillende verdragen en EU-wetgeving opgenomen uitzonderingsbepalingen
voor defensie.

In dit verband wijst de Afdeling op de mededeling van de Europese Commissie inzake
het Omnibuspakket voor defensiegereedheid waarin zij de mogelijkheden verduidelijkt
voor lidstaten om voor het verlenen van toestemming voor gereedstellingsactiviteiten
gebruik te maken van bestaande uitzonderingen in EU-wetgeving – waaronder op het terrein
van natuur- en milieubescherming – ten behoeve van een «hoger openbaar belang», «openbare
veiligheid» of een «crisissituatie» (zie punt 3d van dit advies).

De Afdeling wijst op het belang om dergelijke uitzonderingen ten behoeve van gereedstellingsactiviteiten
optimaal te benutten. In de toelichting wordt in een aantal gevallen op voorhand geconcludeerd
dat in hoger recht opgenomen uitzonderingsmogelijkheden voor defensieactiviteiten
tekortschieten. Het is de vraag of dit steeds juist is.

Een voorbeeld daarvan is de toelichting op de verhouding tot de Habitatrichtlijn en
Vogelrichtlijn. In de toelichting wordt gewezen op de mogelijkheid om een zogeheten
ADC-toets uit te voeren. Als er sprake is van een aantasting van natuurwaarden die
gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, zoals wanneer de nationale
veiligheid in het geding is en geen alternatieven voorhanden zijn, is compensatie
van natuurwaarden aangewezen. Langs die lijn kan aan de vergunningplicht worden voldaan.
Uit de toelichting blijkt onvoldoende of en zo ja, waarom deze route geen soelaas
biedt.

De Afdeling merkt daarnaast op dat uit de toelichting onvoldoende duidelijk blijkt
welke keuze wordt gemaakt indien een gereedstellingsactiviteit in strijd is met bepalingen
van hoger recht en daarbij niet is voorzien in uitzonderingsbepalingen. In dit verband
roept de Afdeling in herinnering dat artikel 4, tweede lid, VEU vereist dat de goede
uitvoering van de essentiële staatsfuncties niet wordt belemmerd door de toepassing
van relevante Unierechtelijke bepalingen.96

De Europese Commissie heeft in haar mededeling bij het hiervoor genoemde Omnibuspakket
voor defensiegereedheid het aanbod gedaan om hulp en advies te verstrekken voor de
opzet van de regeling voor versnelde vergunningverlening. Met het oog op artikel 4,
tweede lid, VEU, het beginsel van Unietrouw,97 en de Europese initiatieven die zijn gericht op de versterking van de defensiegereedheid
acht de Afdeling het aangewezen dat de regering in voorkomend geval het initiatief
neemt om knelpunten die voortvloeien uit Europese regelgeving en voor de Nederlandse
situatie denkbare oplossingen met de Europese Commissie af te stemmen.98 Dit mede met het oog op het bewerkstelligen van een mogelijke aanpassing van de EU-wetgeving
waarmee de gesignaleerde knelpunten kunnen worden weggenomen.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

De Afdeling maakt opmerkingen over de verhouding tot hoger recht, zowel in situaties
waarin daarin uitzonderingsmogelijkheden bestaan en situaties waarin die niet bestaan.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op bestaande uitzonderingen en
– waar dit aan de orde is – waarom deze uitzonderingen geen soelaas bieden. De Afdeling
adviseert ook in te gaan op de keuzes die gemaakt worden bij strijd met hoger recht
als niet is voorzien in concrete uitzonderingsbepalingen. In dit verband roept de
Afdeling artikel 4, tweede lid, van het VEU in herinnering en op het belang om bij
knelpunten initiatief te nemen om oplossingen met de Europese Commissie af te stemmen.

Het wetsvoorstel maakt gebruik van de systematiek die de Habitatrichtlijn biedt om
noodzakelijke gereedstellingsactiviteiten juridisch mogelijk te maken, ook als deze
de natuurwaarden kunnen aantasten. Om te voldoen aan de strikte voorwaarden van de
Habitatrichtlijn, wordt voor de invulling van de «C» van de ADC-toets een compensatieprogramma
opgesteld. Daarnaast wordt er, naast dit programma, ook een soortenprogramma opgesteld
met maatregelen om te zorgen dat het streven om soorten in een gunstige staat van
instandhouding voort te laten bestaan, niet in het geding komt. Gereedstellingsactiviteiten
zijn divers van aard, fluctueren in intensiteit en vinden bovendien verspreid over
Nederland plaats. De grilligheid van gereedstellingsactiviteiten maakt een exacte
effectbepaling in elk afzonderlijk militair terrein per beschermd soorttype of habitat
uiterst moeilijk. Om effecten niet te onderschatten, wordt daarom uitgegaan van een
worst-case-benadering. Wat leidt tot een grotere opgave aan compensatiemaatregelen.
Het programma mag geen maatregelen bevatten die sowieso al nodig zijn voor het reguliere
beheer of het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied. Omdat er
in Nederland ook natuurgebieden zijn met een herstelopgave waarvoor natuurmaatregelen
moeten worden getroffen, waarvan de uitwerking lokaal tot langdurige gebiedsopgaven
leiden, is het op voorhand lastig in te schatten of in zijn geheel voldaan kan worden
aan de vereisten van de Habitatrichtlijn, om (aanvullend daarop) maatregelen te treffen
die de effecten van de gereedstellingsactiviteiten compenseren.

De memorie toelichting over het hoger recht is aangevuld naar aanleiding van de voorafgaande
punten.

Daarnaast is het kabinet regelmatig in contact met de Europese Commissie, ook over
het wetsvoorstel. Aanpassingen in het Omnibuspakket voor defensiegereedheid zijn mede
tot stand gekomen naar aanleiding van een oproep die Nederland samen met andere lidstaten
heeft gedaan. Op dit moment is voor de voorstellen die de Europese Commissie tot dusverre
heeft ingediend nog onbekend in welke mate deze zullen worden vastgesteld. Het kabinet
blijft vanzelfsprekend in nauw contact met de Europese Commissie.

b. Inpassing in de Omgevingswet

Het voorstel regelt in artikel 19.20 dat de voorgestelde bijzondere regels voor gereedstellingsactiviteiten
en voor gereedstellingsbesluiten, in afwijking van artikel 1.3 van de Omgevingswet,
zijn gericht op:

a. het verzekeren van de gereedheid van het militaire vermogen van de krijgsmacht;

b. de afstemming van de doelen, bedoeld in artikel 1.3 van de Omgevingswet op het doel
van het verzekeren van de gereedheid van het militair vermogen, en;

c. de afstemming van andere belangen in een weerbare maatschappij, op het doel van het
verzekeren van de gereedheid van het militair vermogen.99

Volgens de toelichting kan het belang van de defensiegereedheid niet worden gereduceerd
tot een sectoraal belang dat al geheel in de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet
is verdisconteerd. De voorgestelde doelen zijn een bijzondere uitbreiding ten opzichte
van de (bestaande) doelen van de Omgevingswet die op dit moment slechts betrekking
hebben op het facet van de fysieke leefomgeving en niet op de verhouding tussen de
defensiegereedheid en het beleid in een weerbare maatschappij. Het te dienen belang
van de defensiegereedheid is meer dan slechts een «maatschappelijke behoefte». Het
is een voorwaarde voor de regering om beslissingen te kunnen nemen over oorlog en
vrede, aldus de toelichting.100

De huidige Omgevingswet is, met het oog op de duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid
van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in
onderlinge samenhang:

a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een
goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur (beschermingsdoelstelling),
en

b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving, ter vervulling
van maatschappelijk behoeften (gebruiksdoelstelling).101

Volgens de memorie van toelichting bij de Omgevingswet benadrukt het onder a genoemde
doel de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
Het doel onder b ziet op het benutten van de fysieke leefomgeving. Uit de aldus geformuleerde
doelen kunnen geen conclusies worden getrokken over het onderlinge gewicht van de
betrokken belangen. Doel a staat niet in de weg aan activiteiten die vooral doel b
dienen, zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van een weg ter vervulling van de maatschappelijke
functie mobiliteit. Doel b staat niet in de weg aan overheidsmaatregelen die vooral
doel a dienen, zoals het vaststellen van algemene regels over activiteiten die het
milieu belasten. Toepassing van de wet vereist het zoeken naar oplossingen die zoveel
mogelijk tegemoetkomen aan beide doelen en de belangen daarachter. Waar dat niet mogelijk
blijkt dient een belangenafweging plaats te vinden. De uitkomst van die belangenafweging
moet toereikend worden gemotiveerd.102

De Afdeling onderschrijft het grote belang van de gereedstelling van de krijgsmacht.
De Afdeling heeft daarom ook begrip voor de wens van Defensie om aan het belang van
gereedstelling een zwaar gewicht toe te kennen. Zij wijst er echter op dat, zoals
ook blijkt uit de voormelde toelichting bij de Omgevingswet, de Omgevingswet er niet
aan in de weg staat aan het belang bij gereedstelling een doorslaggevend gewicht toe
te kennen. De bestaande doelen, zoals die in artikel 1.3 zijn opgenomen, maken het
juist mogelijk om bij veranderende omstandigheden, de belangenafweging anders in te
vullen, rekening houdend met veranderde omstandigheden.

De huidige geopolitieke omstandigheden nopen tot een opschaling van de activiteiten
van de krijgsmacht, alsmede de daarmee gepaard gaande infrastructuur van de krijgsmacht.
Daarvoor moet ruimte worden gemaakt in de fysieke leefomgeving. Bij de beslissing
over waar die ruimte gemaakt wordt en waar activiteiten worden toegestaan, kan binnen
het hiervoor geschetste stelsel van de Omgevingswet en de in die wet neergelegde noodzaak
van een integrale belangenafweging, aan het belang van gereedstelling nu al een volwaardig
en doorslaggevend gewicht worden gehecht. Het bestuursorgaan dient immers bij de uitoefening
van zijn taken en bevoegdheden rekening te houden met de samenhang van de relevante
onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij
betrokken belangen.103 Dat kan ook het Defensiebelang zijn.

De Afdeling is daarom van oordeel dat het niet noodzakelijk is de doelstellingen van
de Omgevingswet aan te passen en gereedheid van het militair vermogen van de krijgsmacht
als bovengeschikte doelstelling in de Omgevingswet op te nemen om de met het voorstel
beoogde gereedstelling te kunnen bereiken. Voor de toepasbaarheid van de bijzondere
regels over gereedstellingsactiviteiten zoals opgenomen in de voorgestelde afdeling
19.6 van de Omgevingswet (defensiegereedheid) is het niet nodig om, in afwijking van
de doelstelling van de Omgevingswet, daaraan bijzondere doelstellingen toe te voegen.

De in het voorgestelde artikel 19.20 opgenomen bijzondere doelen van het verzekeren
van de gereedheid van het militair vermogen van de krijgsmacht en de afstemming van
andere belangen in een weerbare maatschappij zijn welbeschouwd belangen waaraan binnen
de systematiek van de Omgevingswet groot gewicht kan worden toegekend.104 Het is daarom de vraag of de doelstelling zoals verwoord in de toelichting, namelijk
het met het voorgestelde artikel 19.20 bieden van meer duidelijkheid over het belangenkader
en het bieden van aanknopingspunten voor rechterlijke toetsing van gereedstellingsbesluiten,
hiermee kan worden bereikt.105

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling het voorgestelde artikel 19.20
van de Omgevingswet te heroverwegen en de toelichting in overeenstemming met het bovenstaande
aan te passen.

De Afdeling is van oordeel dat binnen de maatschappelijke doelen van artikel 1.3 van
de Omgevingswet het belang van de defensiegereedheid reeds met een voldoende zwaar
en in voorkomende gevallen doorslaggevend gewicht kan worden meegewogen. De Afdeling
adviseert daarom de bijzondere doelstelling van artikel 19.20 van het wetsvoorstel
te heroverwegen.

Het kabinet onderschrijft dat de Omgevingswet een brede doelstelling heeft waarbinnen
afwegingen over het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving kunnen worden
gemaakt.

Dit wetsvoorstel beoogt met de afwijkingen van omgevingsrechtelijke bepalingen bij
algemene maatregel van bestuur of gereedstellingsbesluit geen ander doel te dienen
dan de gereedstelling van het militair vermogen van de krijgsmacht. Voor dat doel
zullen de bij algemene maatregel van bestuur of gereedstellingsbesluit vast te stellen
afwijkingen noodzakelijk, geschikt en proportioneel dienen te zijn, gelet op alle
relevante belangen die daarbij afgewogen dienen te worden.

Gelet op het advies van de Afdeling heeft het kabinet artikel 19.20 in die zin vereenvoudigd
en genuanceerd, door simpelweg vast te leggen dat de toepassing van afdeling 19.6
gericht is op het doel van de daadwerkelijke defensiegereedheid. Dit is ook van belang
voor de toepassing van de afwijkingen in de Wet luchtvaart, Luchtvaartwet en Scheepvaartverkeerswet
waarin het wetsvoorstel voorziet.

IHet bovenstaande laat onverlet dat de doelen voor de fysieke leefomgeving, of het
nu gaat om beschermen of benutten, steeds een rol spelen in de afweging, ook om te
verzekeren dat de eventuele nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving niet onevenredig
zijn in verhouding tot het met de afwijkingen te dienen doel.

c. Analyse beperkingen Omgevingswet en gekozen oplossingsrichting

Het voorstel creëert in de voorgestelde paragraaf 19.6 van de Omgevingswet de mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur of bij gereedstellingsbesluit af te wijken van
de bij of krachtens de Omgevingswet en Erfgoedwet gestelde regels die van toepassing
zijn op het verrichten van gereedstellingsactiviteiten of op de besluiten die voor
het verrichten van die gereedstellingsactiviteiten zijn vereist.106 Volgens de toelichting is dit nodig omdat veel van die regels belemmeringen opwerpen
voor de noodzakelijke gereedstellingsactiviteiten, die op korte termijn moeten kunnen
worden uitgevoerd. Lange procedures die nodig zijn voor verlening van vergunningen
en ontheffingen voor gereedstellingsactiviteiten, staan eraan in de weg die gereedstellingsactiviteiten
tijdig te kunnen uitvoeren.107

Volgens de toelichting is het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat gereedstellingsactiviteiten
zoveel mogelijk het reguliere wettelijk kader van de Omgevingswet volgen, wat betreft
de voorbereiding en uitvoering van die activiteiten. Alleen wanneer voor de gereedstelling
noodzakelijke activiteiten in de praktijk worden belemmerd of een tijdige gereedheid
niet of onvoldoende kan worden geborgd, is afwijking van bij of krachtens de Omgevingswet
gestelde regels aan de orde, aldus de toelichting.108

De Afdeling merkt op dat de toelichting nog weinig inzichtelijk maakt welke belemmeringen
Defensie concreet ondervindt bij de voor de gereedstelling noodzakelijke (uitbreidingen
van) gereedstellingsactiviteiten. Evenmin wordt ingegaan op de betekenis van de bestaande
regels die in de Omgevingswet specifiek zijn opgenomen voor zogeheten gereedstellingsactiviteiten
en waarom die regels de belemmeringen voor de gereedstelling onvoldoende wegnemen.
Omdat uit de toelichting niet duidelijk wordt tegen welke belemmeringen Defensie bij
de gereedstelling concreet aanloopt, is het op dit moment moeilijk om te beoordelen
in hoeverre de voorgestelde mogelijkheden om af te wijken van bij of krachtens de
Omgevingswet gestelde regels nodig zijn en in welke gevallen daarvan gebruik zal worden
gemaakt.

De Afdeling adviseert daarom in de toelichting aan de hand van voorbeelden beter inzichtelijk
te maken tegen welke concrete belemmeringen Defensie bij de voorbereiding en uitvoering
van de gereedstellingsactiviteiten aanloopt.

De toelichting is op dit punt aangevuld in paragraaf 3.2.

d. Mer

In de voordracht is aan de Afdeling gevraagd om bij haar advisering in het bijzonder
te reflecteren op de verhouding tot de mer-richtlijn van:

i. de uitzondering van paragraaf 16.4.2 van de Omgevingswet (Milieueffectrapportage voor
projecten) voor projecten die vallen onder bijlage I van het wetsvoorstel;

ii. het buiten beschouwing laten van de (effecten van) voornemens voor afwijkingen van
regels voor activiteiten van bijlage I en II in milieueffectrapporten voor andere
plannen, programma’s en besluiten.

Ad i. Uitzondering paragraaf 16.4.2 van de Omgevingswet

Het voorstel regelt dat de regels uit paragraaf 16.4.2 van de Omgevingswet niet van
toepassing zijn op de gereedstellingsactiviteiten uit bijlage I, waarvoor bij algemene
maatregel van bestuur wordt afgeweken van de regels die van toepassing zijn op het
verrichten van die gereedstellingsactiviteiten of op de besluiten die voor het verrichten
van die gereedstellingsactiviteiten zijn vereist.109

De Nederlandse mer-regelgeving in de Omgevingswet geeft uitvoering aan de verplichtingen
zoals die voortvloeien uit de mer-richtlijn.110 Paragraaf 16.4.2 regelt de milieueffectrapportage voor besluiten. Geregeld wordt
onder meer de reikwijdte van de project-mer-plicht en van de project-mer-beoordelingsplicht
en de procedure.

De Afdeling stelt voorop dat de Omgevingswet op dit moment al voorziet in de bevoegdheid
voor het bevoegd gezag om op verzoek of ambtshalve ontheffing te verlenen van de verplichtingen
op grond van paragraaf 16.4.2. van de Omgevingswet, voor een project of een deel daarvan
dat alleen is bestemd voor defensie, als toepassing van de verplichtingen nadelige
gevolgen heeft voor defensie.111 Daarmee is deze in de mer-richtlijn opgenomen ontheffingsmogelijkheid in de Omgevingswet
geïmplementeerd.112

De voorgestelde regeling voorziet in een vrijstelling van de mer- en mer-beoordelingsplicht
voor bovengenoemde gereedstellingsactiviteiten uit bijlage I. Daarmee wordt een categorale
vrijstelling geregeld voor alle activiteiten in bijlage I.

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde vrijstelling verder strekt dan de bestaande
ontheffingsmogelijkheid in de Omgevingswet, zoals mogelijk gemaakt in de mer-richtlijn
die uitsluitend voorziet in de mogelijkheid om per geval te besluiten de vrijstelling
te verlenen. Daarbij wordt bovendien vereist dat lidstaten die deze vrijstelling toepassen,
aantonen dat toepassing van de richtlijn averechts zou werken voor het bewerkstelligen
van die doelen.113 De voorgestelde categorale vrijstelling vindt geen grondslag in de mer-richtlijn.

De toelichting bij het besluit maakt niet duidelijk waarom de bestaande ontheffingsmogelijkheid,
die zijn grondslag vindt in de mer-richtlijn, ontoereikend is om nadelige gevolgen
die verbonden zijn aan toepassing van de mer-verplichtingen te voorkomen. Volstaan
wordt met de stelling dat de verplichting om een milieueffectrapportage op te stellen
voor gereedstellingsactiviteiten uit bijlage I, in alle gevallen de doelstellingen
van de wet zou doorkruisen.

Daarbij wordt echter niet toegelicht waarom dat zo is en waarom de bestaande ontheffingsmogelijkheid
onvoldoende oplossing biedt. In dit verband merkt de Afdeling op dat volgens de toelichting
uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat alleen van de regels van de Omgevingswet
wordt afgeweken, als die daadwerkelijk in de weg staan aan de gereedstelling. Uit
de toelichting kan niet worden opgemaakt in hoeverre en voor welke situaties dat voor
de mer(beoordelings)plicht voor projecten en besluiten in concrete zin het geval is.

De Afdeling adviseert alsnog toereikend te motiveren waarom vrijstelling van de mer(beoordelings)plicht
nodig is voor gereedstellingsactiviteiten waarvoor toepassing wordt gegeven aan artikel
19.22. Daarbij dient in het bijzonder te worden ingegaan op de vraag waarom de bestaande
ontheffingsmogelijkheid van de mer(beoordelingsplicht) ontoereikend is om de noodzakelijke
gereedstellingsactiviteiten te kunnen verrichten. Als een toereikende motivering niet
kan worden gegeven, adviseert de Afdeling het voorstelde artikel 19.23, vierde lid,
te schrappen.

Het kabinet heeft dit onderdeel, wat ook niet is beoogd als categorale vrijstelling,
naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling nader bezien. Daarbij kan vooropgesteld
worden dat voor de activiteiten in bijlage I in de meeste gevallen van een mer(beoordelings)plichtig
project in de zin van bijlage V bij het Omgevingsbesluit geen sprake is. Dat kan anders
zijn voor gereedstellingsbesluiten over activiteiten die horen tot categorieën van
activiteiten die zijn genoemd in bijlage II van het wetsvoorstel.

Het kabinet vindt het daarom wenselijk dat in voorkomend geval voor defensie een eenduidige
en heldere werkwijze wordt gehanteerd voor ontheffingen van de mer(beoordelings)plicht.
De huidige regeling verzekert dit onvoldoende omdat het bevoegd gezag voor deze ontheffing
per geval kan wisselen, terwijl de ervaringen met deze mogelijkheid voor deze bevoegde
gezagen spaarzaam zijn. Om deze reden heeft het kabinet het wetsvoorstel op dit punt
zo aangepast, dat het bevoegd gezag voor ontheffingen van de mer(beoordelings)plicht
voor een defensieproject, krachtens artikel 16.44, eerste lid, steeds de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat zal zijn.

Daarnaast hecht het kabinet er allereerst aan dat – waar dat aan de orde is – de toepassing
van deze ontheffing geen aanleiding geeft tot een separate besluitvormingsprocedure,
naast de in het wetsvoorstel geregelde besluitvorming over het gereedstellingsbesluit.
Daarom is artikel 19.30, derde lid, van de Omgevingswet (nieuw) in het wetsvoorstel
zo aangepast dat het gereedstellingsbesluit in voorkomend geval kan gelden als een
dergelijke ontheffing. Daarmee loopt de ontheffing mee in voorbereiding, vaststelling
van het gereedstellingsbesluit, terwijl de inhoudelijke criteria voor toepassing daarvan
dezelfde blijven als geregeld zijn in artikel 16.44 van de Omgevingswet. Een gereedstellingsbesluit
wordt vastgesteld in overeenstemming met Onze Minister die het aangaat, wat in deze
gevallen dus in ieder geval de Minister van Infrastructuur en Waterstaat zal zijn.
Dit betekent dat met het gereedstellingsbesluit ook een ontheffing kan worden verleend
van de mer(beoordelingsplicht) indien dit de tijdige gereedstelling belemmert.

Het kabinet heeft, ten tweede, overwogen of deze in artikel 16.44, eerste lid, van
de Omgevingswet geregelde uitzondering van de mer(beoordelings)plicht ook rechtstreeks
toepassing dient te kunnen vinden bij de vaststelling van de algemene maatregel van
bestuur, in een situatie waarin daarmee een gereedstellingsactiviteit mogelijk wordt
gemaakt en aan de voorwaarden voor een ontheffing is voldaan. Het kabinet heeft gemeend
dat dit mogelijk dient te worden gemaakt, als bij de algemene maatregel van bestuur
voldoende concreet wordt geïdentificeerd om welke mer(beoordelings)plichtige projecten
het gaat, en toegelicht kan worden waarom toepassing van de verplichtingen nadelige
gevolgen heeft voor defensie. In dat geval kan voor de betrokken projecten toepassing
worden gegeven aan de uitzondering. Artikel 19.23, vierde lid, is daarom aangevuld
met de voorwaarde dat uit de nota van toelichting blijkt dat toepassing van de verplichting
om een mer(beoordeling) uit te voeren nadelige gevolgen heeft voor defensie. Bij de
voorbereiding van de algemene maatregel van bestuur zal deze beoordeling in voorkomend
geval verricht kunnen worden.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is artikel 19.23 en artikel 19.29
(nieuw) aangepast en is in artikel 3.2 een wijziging doorgevoerd in artikel 16.44
van de Omgevingswet.

Ad ii. Gevolgen voor andere plannen

Het voorstel regelt in artikel 19.28 dat een voornemen voor een gereedstellingsactiviteit
als bedoeld in bijlage I of een gereedstellingsbesluit buiten beschouwing wordt gelaten
bij:

a. het opstellen van een milieueffectrapport voor een ander plan, programma of project,

b. het vaststellen van een plan of programma waar dat milieueffectrapport aan ten grondslag
wordt gelegd, en

c. het vaststellen van een besluit over een project waar dat milieueffectrapport aan
ten grondslag wordt gelegd.

Volgens de artikelsgewijze toelichting voorziet dit artikel erin «dat de gereedstellingsactiviteiten
die krachtens artikel 19.22 mogelijk worden gemaakt, geen verdringingseffecten hebben
voor besluitvorming of milieueffectrapportages over andere projecten. Het zou immers
onwenselijk zijn als het buiten toepassing laten van milieueffectrapportages ertoe
zou leiden dat besluitvorming over andere opgave in de leefomgeving vertraagd of gehinderd
zou worden.

Daarom is bepaald dat voornemens voor afwijkingen van de gereedstellingsactiviteiten
en de daarvan te verwachten gevolgen, bij ruimtelijke besluitvorming (zoals ruimtelijke
besluitvorming over woningbouw of over nieuwe defensielocaties) en in daarvoor op
te stellen milieueffectrapporten (zowel bij de beschrijving van het project als de
autonome ontwikkeling) buiten toepassing kunnen blijven».

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde regeling niet nodig is voor, maar ook niet
bijdraagt aan gereedstelling van de krijgsmacht als zodanig, maar ziet op toestemmingverlening
voor projecten of besluitvorming over plannen die betrekking hebben op andere activiteiten
dan gereedstellingsactiviteiten.

De voorgestelde regeling leidt ertoe dat bevoegde gezagen bij het opstellen van milieueffectrapporten
en bij het nemen van omgevingsrechtelijke besluiten gehouden zijn (nadelige) gevolgen
voor de fysieke leefomgeving van gereedstellingsactiviteiten buiten beschouwing te
laten. De Afdeling acht dit problematisch.

Bij wijze van voorbeeld wijst de Afdeling erop dat de voorgestelde regeling ertoe
noopt dat de stikstofdepositie ten gevolge van vliegbewegingen die samenhangen met
gereedstellingsactiviteiten buiten beschouwing dient te blijven bij de besluiten omtrent
woningbouw. De Afdeling merkt op dat de Habitatrichtlijn hiervoor geen ruimte laat.
De Habitatrichtlijn vereist immers dat voor elk plan of project dat niet direct verband
houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, maar afzonderlijk of in combinatie
met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied,
een passende beoordeling dient te worden gemaakt voor de gevolgen voor het gebied
en dat slechts toestemming wordt verleend voor dat plan of project als zij de zekerheid
hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.

Omdat de gevolgen, in combinatie met de gevolgen van andere plannen of projecten moeten
worden bezien, kunnen de gevolgen van gereedstellingsactiviteiten niet buiten beschouwing
blijven bij de (beoordeling van gevolgen van) andere omgevingsrechtelijke besluiten.
Waar het bestuursorgaan dat het besluit dat voorziet in woningbouw neemt, toepassing
zou geven aan het bepaalde in het voorgestelde artikel 19.28, is het risico groot
dat zij geconfronteerd wordt met vernietiging van dat besluit wegens strijd met de
Habitatrichtlijn.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling op dat de tekst van het voorstel en
de toelichting erop niet overeenkomen. Ten eerste worden volgens de tekst van het
voorstel zowel gereedstellingsactiviteiten van bijlage I als ook gereedstellingsbesluiten
als bedoeld in het voorgestelde artikel 19.30 buiten beschouwing gelaten bij het opstellen
van een milieueffectrapport voor andere plannen, programma’s of projecten of het vatstellen
daarvan of besluiten daartoe. Volgens de toelichting worden alleen gereedstellingsactiviteiten
van bijlage I buiten beschouwing gelaten.

Ten tweede worden volgens de tekst van het voorstel voorgenomen gereedstellingsactiviteiten
of gereedstellingsbesluiten alleen buiten beschouwing gelaten bij het opstellen van
een milieueffectrapport of de vaststelling van een plan of project of besluit waarvoor
een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Volgens de toelichting is het de bedoeling
dat «voornemens voor afwijkingen van de gereedstellingsactiviteiten en de daarvan
te verwachten gevolgen, bij ruimtelijke besluitvorming (zoals ruimtelijk besluitvorming
over woningbouw of over nieuwe defensielocaties) en in daarvoor op te stellen milieueffectrapporten
(zowel bij beschrijving project als bij de autonome ontwikkeling) buiten toepassing
kunnen blijven.» Volgens de toelichting worden de gevolgen van gereedstellingsactiviteiten
of -besluiten dus ook bij ruimtelijke besluitvorming waarvoor geen mer(beoordeling)
wordt opgesteld, buiten beschouwing gelaten.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het voorgestelde artikel 19.28 te schrappen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is artikel 19.28 geschrapt. Voor de
wijze waarop Defensie omgaat met medeoverheden en de omgeving wordt verwezen naar
punt 5 van dit nader rapport.

8. Informatiedomein

Hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel voorziet in een apart regime voor de verwerking van
persoonsgegevens bij de gereedstelling. Het geeft diverse verwerkingsgrondslagen en
schetst de waarborgen die daarbij gelden. De regeling maakt onder meer duidelijk voor
welke doelen gegevens mogen worden verzameld, hoe de gegevens mogen worden verwerkt
en aan wie deze mogen worden verstrekt.

Het voorziet in een eigen regime van gedeeltelijke overeenkomstige toepassing van
de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), waarbij ook de Uitvoeringswet Algemene
Verordening Gegevensbescherming wordt aangepast. Daarbij is van belang dat bij de
verwerking van persoonsgegevens sprake kan zijn van een inmenging in het recht op
eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het recht op bescherming van persoonsgegevens.
Dit vraagt om goede wettelijke waarborgen in het informatiedomein.

a. Uitvoeringsconsequenties

Het voorstel creëert verwerkingsgrondslagen die er tot op heden niet waren. De krijgsmacht
is momenteel nog niet zelfstandig bevoegd om in het kader van de gereedstelling persoonsgegevens
te verwerken. Het valt met het oog daarop op dat de toelichting beperkt ingaat op
de uitvoeringsgevolgen van deze nieuwe mogelijkheden. In de financiële paragraaf staat
dat het wetsvoorstel geen directe gevolgen voor de rijksbegroting behelst, nu de taken
niet wijzigen.114 In de paragraaf over de uitvoeringsgevolgen wordt wel aangekondigd dat er gespecialiseerde
teams zullen worden opgezet die toezien op de correcte naleving van de regels op het
terrein van gegevensverwerking.115

Defensie is een gelaagde, atypische organisatie. Er ontstaat tussen krijgsmachtonderdelen
gemakkelijk een grote variëteit aan processen en werkwijzen, ook op het terrein van
informatieverwerking.116 De voorgestelde nieuwe mogelijkheden om gegevens te verwerken in het kader van de
gereedstelling behoeven een goede organisatorische inbedding, zodat de verwerking
zorgvuldig en zo veel mogelijk op uniforme wijze kan plaatsvinden. Daarbij dient duidelijk
te zijn waar taken en verantwoordelijkheden zijn belegd en op welke wijze centrale
sturing plaatsvindt. De toelichting gaat hier nu nog onvoldoende op in.

Het uitgangspunt bij de uitvoering van dit wetsvoorstel is dat gewerkt zal worden
met de bestaande governance-structuur. Dat betekent dat uitvoering wordt gegeven op
drie niveaus: richten (beleid, plannen en begroting), inrichten (integrale aansturing
van de uitvoering) en verrichten (de uitvoering per organisatie-eenheid). Waar nodig
worden wel nieuwe functies ingesteld om de effectieve en correcte uitvoering te waarborgen.
Zo merkt de Afdeling terecht op dat binnen Defensie gespecialiseerde teams zullen
worden opgezet die toezien dat het wetsvoorstel op correcte wijze wordt uitgevoerd
en daarmee ook dat de regels worden nageleefd.

Vanuit de bestaande governance-structuur is het mogelijk om op centraal niveau sturing
te geven op een uniforme toepassing van dit wetsvoorstel, bijvoorbeeld door het centraal
opstellen van beleid en kaders. Tegelijkertijd betekent die bestaande structuur ook
dat gewerkt wordt met de opdrachtgerichte commandovoering, waarbij aan commandanten
de ruimte wordt gelaten om binnen bepaalde kaders te handelen. Dat betekent dat waar
dit passend is de uitvoering wordt gedelegeerd naar het niveau dat het meest geschikt
is voor de effectieve, rechtmatige en efficiënte inzet van de middelen en capaciteiten.

Voor de goede uitvoering van dit wetsvoorstel binnen die bestaande structuur wordt
er gewerkt aan een centraal gestuurd en organisatie breed implementatietraject. In
dit traject is er voortdurend nauwe afstemming tussen beleidsmakers en de operationele
uitvoering, om zo te borgen dat het wetsvoorstel zo effectief mogelijk wordt geïmplementeerd.

In lijn met het voorgaande is paragraaf 8.3 van het algemeen deel van de toelichting
aangevuld.

Ten aanzien van het toezicht op gegevensverwerking meldt de toelichting dat er geen
institutionele wijziging plaatsvindt. Het voorstel creëert evenwel voor zowel de interne
functionaris gegevensbescherming (hierna: FG) als de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna:
AP) de nodige nieuwe werkzaamheden. Zowel uit de AVG als uit Conventie 108+ volgt
dat het toezicht op de verwerking van persoonsgegevens effectief moet zijn.117

De toelichting dient dan ook inzichtelijk te maken hoe de FG en de AP in staat worden
gesteld hun wettelijke bevoegdheden in de praktijk uit te oefenen en in hoeverre daarover
nadere afspraken (bijvoorbeeld of noodzakelijke capaciteit en expertise, frequentie
van het toezicht) nodig of gewenst zijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan.

Uit het samenstel van regels over toezicht in Conventie 108+, AVG en UAVG volgt hoe
het toezicht op gegevensbeschermingsbepalingen ingericht moet zijn. Daaromtrent is
geregeld hoe gewaarborgd wordt dat zowel de functionaris voor gegevensbescherming
(hierna: FG) als de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) onafhankelijk toezicht
kunnen houden en welke taken en bevoegdheden zij daartoe hebben. Van die bepalingen
kan niet worden afgeweken, en dit is ook expliciet uitgesloten in artikel 4.5, derde
lid, van het wetsvoorstel en in artikel 3, zesde lid, UAVG. In dat verband is eveneens
verduidelijkt dat ook niet van paragraaf 3.4 van de UAVG, waarin de geheimhoudingsplicht
is opgenomen, kan worden afgeweken.

Binnen het Ministerie van Defensie is de FG verantwoordelijk voor het interne toezicht
op de naleving van de relevante gegevensbeschermingsbepalingen. In het bijzonder gaat
het daarbij om de AVG, de Wet politiegegevens, de verantwoorde inzet van artificiële
intelligentie en algoritmes (op grond van de AI-verordening) en de gegevensbeschermingsbepalingen
uit dit wetsvoorstel. Onderdeel van het interne toezicht is de controle of verwerkingen
van persoonsgegevens rechtmatig, behoorlijk en transparant zijn.118 Daarnaast ziet de FG ook toe op de correcte omgang met de rechten van betrokkenen
(van binnen en buiten Defensie), zoals het recht op kennisneming, en de juiste handelwijze
bij datalekken en klachten over het verwerken van persoonsgegevens. Ook is de FG het
aanspreekpunt voor de AP.119 In het kader van dit toezicht kan de FG op verschillende wijze toezicht uitoefenen
op de naleving van de regels binnen het Ministerie van Defensie.120 Hiervoor heeft de FG op grond van haar wettelijke bevoegdheden toegang tot de noodzakelijke
informatie en systemen om inzicht te krijgen in de verwerkingsactiviteiten.121 De inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal naar verwachting leiden tot een toename
van toezichtwerkzaamheden voor de FG. De exacte omvang hiervan zal pas tijdens het
implementatietraject en na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel inzichtelijk worden.
Aan de hand hiervan zullen tijdig de noodzakelijke personele en organisatorische maatregelen
worden getroffen.

De FG handelt als interne toezichthouder volledig functioneel onafhankelijk binnen
het Ministerie van Defensie, conform het onafhankelijkheidsvereiste uit de AVG. Organisatorisch
is de FG administratief ondergebracht bij het kerndepartement, rechtstreeks onder
de plaatsvervangend secretaris-generaal.122 De FG rapporteert direct aan de ambtelijke en politieke leiding.123

De AP houdt al toezicht op de verwerking van persoonsgegevens door Defensie. Het toezicht
op dit wetsvoorstel ligt in het verlengde van deze bestaande bevoegdheid. Hoewel op
grond van dit wetsvoorstel grondslagen worden gecreëerd en op basis waarvan het zeer
aannemelijk is dat meer persoonsgegevens verwerkt zullen worden dan voorheen betekent
dat niet dat daarmee automatisch ook meer toezichtactiviteiten vereist zijn. Uit het
advies van de AP op het conceptwetsvoorstel volgt dat zij verwacht dat het wetsvoorstel
tot beperkte extra inzet zal nopen. In het kader van de begrotingscyclus kan de AP
dit meenemen in het gesprek met het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Voorafgaand
aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal via de FG ook het gesprek met de
AP worden aangegaan om waar nodig afspraken te maken over onder meer de nadere invulling
en de frequentie van het toezicht.

Met het voorstaande worden zowel de FG als de AP in staat gesteld om effectief toezicht
te houden op de verwerkingen van Defensie op grond van dit wetsvoorstel.

In lijn met het voorgaande is paragraaf 9.2 van het algemeen deel van de toelichting
aangevuld.

b. Informatiepositie: verhouding tot de MIVD

Voor veilig en doeltreffend optreden heeft de krijgsmacht kennis nodig over de relevante
operationele omgeving. Voor het verkrijgen van deze eigen informatiepositie en het
vergaren van kennis creëert het wetsvoorstel de grondslag. Het gaat daarbij meestal
om de verwerking van technische gegevens die niet gericht zijn op specifieke personen.124

Het wetsvoorstel voorziet echter ook in een uitzondering.125 De Minister kan voor (de voorbereiding van) een militaire operatie aan een commandant
toestemming geven kennis te vergaren die gericht is op specifieke personen. Er moet
dan sprake zijn van (a) een ernstig vermoeden dat deze personen een gevaar vormen
voor de veiligheid van de krijgsmacht, of (b) dat dit noodzakelijk is voor het in
kaart brengen van relevante publieke organen of civiele actoren die de krijgsmacht
in de operationele omgeving kunnen ondersteunen, of (c) dat dit noodzakelijk is voor
de bescherming van personen in de operationele omgeving.126

Het vergaren van gegevens over vijandelijke actoren en het verwerken van andere tactische
of operationele technische gegevens in het kader van de gereedstelling kan overlappen
met de taken van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). De MIVD richt
zich immers eveneens op het doen van onderzoek ten behoeve van het veilig en doeltreffend
optreden van de krijgsmacht.127 Ook de MIVD kan daarvoor open bronnen en radar- of satellietgegevens gebruiken. De
MIVD beschikt daarnaast over de bevoegdheid bijzondere inlichtingenmiddelen in te
zetten. Het voorstel bepaalt dat periodieke afstemming plaatsvindt met de MIVD over
de kennisvergaring over personen die een gevaar vormen voor de veiligheid van de krijgsmacht.128

De geschetste overlap roept de vraag op wat de nieuwe verwerkingsmogelijkheden van
de krijgsmacht in het kader van de gereedheid veranderen aan de werkzaamheden van
de MIVD. In hoeverre verschuiven inlichtingenwerkzaamheden die eerder door de MIVD
werden verricht naar andere krijgsmachtonderdelen en wat betekent dit voor de (toepassing
van de) Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten?

De voorgestelde regeling voor afstemming tussen de MIVD en de krijgsmachtonderdelen
kent nu nog een zekere vrijblijvendheid. Verduidelijkt dient te worden hoe voorkomen
wordt dat inlichtingenactiviteiten in het kader van de gereedstelling geïsoleerd plaatsvinden,
dan wel dat sprake is van dubbele activiteiten.

De Afdeling adviseert de toelichting in die zin aan te vullen.

Het wetsvoorstel voorziet niet in een wezenlijke verschuiving van taken en werkzaamheden
van de MIVD naar de krijgsmacht. Enerzijds verschillen de aard en doeleinden van de
gegevens waarvoor de krijgsmacht respectievelijk de MIVD deze verwerken. Anderzijds
heeft de MIVD daarnaast nog verdergaande bevoegdheden om gegevens te vergaren en te
verwerken. De aard van de gegevens die de krijgsmacht verzamelt zijn van een tactische
en operationele aard, de MIVD richt zich daarnaast ook op gegevens met een militair-strategisch
karakter. Hoewel de MIVD in het verleden vanwege capaciteitsbeperkingen de krijgsmacht
in de gereedstellingsfase niet altijd tijdig in de informatiebehoefte op operationeel
en tactisch niveau kon voorzien, heeft dit wetsvoorstel niet tot gevolg dat er een
strike scheiding ontstaat tussen de aard van de gegevens van de MIVD en de krijgsmacht.
Voor de krijgsmacht is dit wel beperkt tot gegevens van operationeel-tactische aard.
De Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 bevat andere doeleinden voor
het verwerken van die gegevens door de MIVD dan dit wetsvoorstel voorziet voor de
krijgsmacht. Bij de krijgsmacht gaat het om het vormen van een omgevingsbeeld van
de relevante operationele omgeving met het oog op het verrichten van tactische en
operationele handelingen. Daarbij is de bevoegdheid ook noodzakelijk in het licht
van de onvoorspelbaarheid van de inzet van de krijgsmacht en de efficiency in handelen.
Bijvoorbeeld ter voorbereiding van een evacuatie, de Non-combatant Evacuation Operation (NEO). De bevoegdheden van de MIVD zijn ook verdergaand dan die van de krijgsmacht
die maken dat de MIVD volledigere en diepgaandere analyses kan maken van situaties
en dreigingen. De MIVD is namelijk onder bepaalde voorwaarden bevoegd om bijzondere
middelen in te zetten en gesloten bronnen te raadplegen, waarmee de informatie uit
de open bronnen verrijkt kan worden.129 Voorgaande maakt dat er geen sprake zal zijn van een wezenlijke verschuiving van
taken en werkzaamheden van de MIVD aan de krijgsmacht.

Tegelijkertijd wordt onderkend dat hoewel de doeleinden en bevoegdheden van de krijgsmacht
en MIVD verschillen er in bepaalde gevallen kennis vergaard kan worden over dezelfde
persoon. Om die reden voorziet dit wetsvoorstel in een verplichte afstemming tussen
de krijgsmacht en MIVD wanneer de krijgsmacht persoonsgerichte kennisvergaring nodig
acht. Die afstemming gaat om het bereiken van deconflictie en efficiëntie in handelen
met oog op het voorkomen van een dubbele inbreuk op het recht op de persoonlijke levenssfeer.
Over de afstemming zullen nadere regels opgenomen worden in een algemene maatregel
van bestuur. Die regels zullen betrekking hebben op de verplichting om de MIVD tijdig
te informeren over de persoonsgerichte kennisvergaring van personen waarover een ernstig
vermoeden bestaat dat deze een gevaar vormen voor de veiligheid van de krijgsmacht
of de militaire taakuitoefening van de betrokken eenheden. Naar aanleiding van die
kennisgeving kan de MIVD aangeven dat het voortzetten van de persoonsgerichte kennisvergaring
onwenselijk is, bijvoorbeeld omdat er reeds een onderzoek loopt over een bepaalde
persoon. In dat kader zal ook een afstemmingsoverleg georganiseerd worden, waarin
aan de hand van de kennisgeving op vertrouwelijke wijze afgestemd kan worden over
de persoonsgerichte kennisvergaring. Daarbij kunnen ook afspraken gemaakt worden over
de uitvoering en informatiebehoefte van de krijgsmacht. De praktijk moet nog uitwijzen
welke vorm het meest passend is om hieraan invulling te geven.

Met dit wetsvoorstel wordt een belangrijke stap gezet naar een nauwere en versterkte
samenwerking tussen de MIVD en de krijgsmacht. Deze stap sluit aan bij de beoogde
herziening van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 waarbij, in
een tijd van grote geopolitieke spanningen, ook wordt gekeken naar de mogelijkheden
om de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de MIVD en de krijgsmacht doeltreffender
te maken. Uiteindelijk dient dit binnen de taakstelling van de krijgsmacht respectievelijk
de MIVD te zorgen voor een betere aansluiting binnen het militaire inlichtingen- en
veiligheidsdomein ten behoeve van een doeltreffende inzet van de krijgsmacht, waaronder
ook de voorbereiding daarop via de gereedstelling, waarbij de veiligheid van het in
te zetten defensiepersoneel wordt geborgd.

Met het voorstaande wordt bewerkstelligd dat de activiteiten van de krijgsmacht niet
geïsoleerd plaatsvinden en worden de kaders gecreëerd om dubbele activiteiten en daarmee
een dubbele inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen zoveel
mogelijk te voorkomen. Paragraaf 6.8 van het algemeen deel van de toelichting en de
artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.9, zevende lid, is in lijn met het voorgaande
aangevuld.

c. Delegatiegrondslagen

De regels die in hoofdstuk 4 worden gesteld voor de verwerking van persoonsgegevens
maken het mogelijk dat een inperking plaatsvindt op het recht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer. Artikel 10 van de Grondwet bepaalt dat het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer door de formele wetgever mag worden beperkt.130 De wetgever mag die bevoegdheid delegeren aan lagere regelgevers. Maar deze heeft
hierin geen carte blanche.

De beperkingen op het grondrecht moeten voldoende worden gespecificeerd en er dient,
in elk geval op hoofdlijnen, een belangenafweging plaats te vinden in het licht van
artikel 10 van de Grondwet op het niveau van de formele wet. De formele wetgever moet
met het oog daarop beoordelen of de beperking van fundamentele rechten van burgers
blijft binnen de grenzen die de Grondwet stelt en daarbij voldoet aan de materiële
eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit, die ook nadrukkelijk
zijn vervat in artikel 8 van het EVRM en artikel 7 en 8 van het EU Handvest.

Aan deze verantwoordelijkheid wordt onvoldoende recht gedaan als de concrete invulling
vrijwel geheel wordt overgelaten aan de amvb. De hoofdelementen die in algemene zin
in ieder geval in de formele wet moeten worden neergelegd zijn de reikwijdte en de
structurele elementen van een regeling.131 Delegatiegrondslagen moeten zo concreet en nauwkeurig mogelijk worden begrensd en
bij voorkeur worden beperkt tot het niveau van amvb. Subdelegatie aan de Minister
is slechts aanvaardbaar ingeval van voorschriften van administratieve aard, uitwerking
van details en voorschriften die met grote spoed worden vastgesteld.132

In het wetsvoorstel wordt op verschillende onderdelen een delegatiegrondslag gecreëerd
op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur (amvb) of ministeriële regeling
nadere regels kunnen worden gesteld. Ten aanzien van enkele onderdelen plaatst de
Afdeling in het licht van het voorgaande de volgende kanttekeningen.

i. Wettelijke opsommingen aanvullen bij amvb

Het wetsvoorstel geeft in meerdere artikelen in hoofdstuk 4 een opsomming. Zo wordt
opgesomd in het kader van welke gereedstellingsactiviteiten de verwerking van gegevens
noodzakelijk is,133 over welke categorieën van informatie de Minister kennis mag vergaren134 en aan welke personen en instanties gegevens verstrekt kunnen worden.135 Vervolgens creëert het voorstel de mogelijkheid om bij amvb136 de opsomming aan te vullen.137 De motivering die wordt gegeven voor deze delegatie is dat ingespeeld moet kunnen
worden op onvoorzienbare ontwikkelingen, bijvoorbeeld in de technologie of de wijze
van oorlogsvoering.138

De Afdeling heeft begrip voor deze wens maar constateert ook dat het in deze gevallen
gaat om regels die van belang zijn voor de reikwijdte van de inmenging in de persoonlijke
levenssfeer. Daarbij geldt dat de wet duidelijkheid moet bieden over de hoofdlijnen
en dat de nadere uitwerking plaats kan vinden op een lager niveau van regelgeving.
De regering heeft met het oog daarop ervoor gekozen om de hiervoor genoemde opsommingen
in beginsel in de wet zelf op te nemen.

Gegeven deze keuze dient in de gevallen waarin vanwege onvoorziene omstandigheden
op grond van de voorgestelde delegatiegrondslag bij amvb categorieën van regels worden
toegevoegd, aan de delegatiegrondslag de plicht gekoppeld worden onverwijld een wetsvoorstel
tot wijziging van de wet in te dienen. Dit is consistent en voorkomt ook dat door
dezelfde type regels op verschillende niveaus te regelen, de wettelijke regeling als
geheel onoverzichtelijk wordt.

De Afdeling adviseert om het wetsvoorstel en de toelichting in die zin aan te passen.

De Afdeling stelt vast dat het wetsvoorstel in de artikelen 4.8, eerste lid, onderdeel
g, 4.9, tweede lid, onderdeel g, en 4.11, eerste lid, onderdeel g, de mogelijkheid
biedt om de in die artikelen opgenomen opsomming bij amvb aan te vullen. Ten aanzien
van eventuele aanvullingen in een amvb was het kabinet reeds voornemens om deze aanvullingen,
bijvoorbeeld bij de evaluatie van de wet, op te nemen in de wet. Naar aanleiding van
de opmerking van de Afdeling heeft het kabinet artikel 4.19 in het wetsvoorstel opgenomen
waarmee uit de wet de plicht volgt dat als aanvullende activiteiten139 of categorieën van informatie140 bij amvb worden aangewezen, onverwijld een wetsvoorstel tot wijziging van de wet
wordt ingediend.

In het verlengde stelt de Afdeling ook vast dat artikel 4.13, vierde lid, de mogelijkheid
biedt om de personen en instanties opgenomen in het eerste lid van artikel 4.13 aan
te vullen. Het kabinet heeft ervoor gekozen om de belangrijkste personen en instanties
op wetsniveau vast te leggen en een beperkt verstrekkingsregime te creëren. Daarnaast
bestaat de mogelijkheid om in een amvb aanvullende personen of instanties aan te wijzen
aan wie persoonsgegevens verstrekt kunnen worden.141 Het wetsvoorstel stelt daaraan de beperking dat het moet gaan om een verstrekking
met het oog op een zwaarwegend algemeen belang. Door de Afdeling wordt gesignaleerd
dat daarmee het risico bestaat dat daardoor dezelfde type regels op verschillende
niveaus worden geregeld. Het kabinet onderschrijft dat het wenselijk is om de coherentie
van de regelgeving te waarborgen. In dit geval acht zij het echter wenselijk om bij
amvb de personen en instanties aan te kunnen wijzen en daaraan geen verplichting te
koppelen om direct een wetsvoorstel tot wijziging van de wet in te dienen. Dit acht
zij noodzakelijk omdat het wetsvoorstel verwerkingsgrondslagen creëert die er tot
op heden niet waren en dat in het licht daarvan ervaring opgedaan moet worden aan
wie verstrekking noodzakelijk kan zijn. In dat kader vormt het Besluit politiegegevens
een duidelijk voorbeeld waar, in het bijzonder, artikel 4:3 van dat besluit sinds
2008 veelvuldig is aangevuld. Om die redenen acht het kabinet het passender om bij
de evaluatie van het aangenomen voorstel te bezien of het passend is om de aanvullend
aangewezen personen en instanties in de wet op te nemen. Ten slotte zij vermeld dat
de mogelijkheid om de aanwijzing van personen en instanties bij ministeriële regeling
vast te stellen geschrapt is (zie de reactie bij opmerking 8.c.ii over «subdelegatie»).

ii. Subdelegatie

Het wetsvoorstel biedt voor een aantal bepalingen op het terrein van gegevensverwerking
de mogelijkheid regels te stellen bij ministeriële regeling (subdelegatie).142 In de toelichting wordt niet gemotiveerd dat sprake is van voorschriften van administratieve
aard, uitwerking van details en voorschriften die met grote spoed worden vastgesteld.
Het is dan ook de vraag of deze bepalingen zich lenen voor subdelegatie.

Ten aanzien een tweetal bepalingen is dit in ieder geval niet aan de orde. De regels
over gegevensbescherming in militaire operaties kunnen verstrekkend zijn en lenen
zich dus niet voor subdelegatie.143 Hierboven is al ingegaan op de bepaling die ziet op het aanwijzen van personen en
instanties aan wie de krijgsmacht persoonsgegevens kan verstrekken.144 Gelet op het belang van de bepaling voor de reikwijdte van de inmenging in de persoonlijke
levenssfeer is regeling bij formele wet in beginsel aangewezen.

Ten aanzien van de andere bepalingen, te weten de aan te wijzen gereedstellingsactiviteiten,
het gebruik van technische hulpmiddelen bij beveiligingsactiviteiten en de mededeling
aan degene van wie persoonsgegevens zijn verwerkt,145 is dit minder evident. Hiervoor dient voorzien te worden in een toelichting dat sprake
is van voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details en voorschriften
die met grote spoed worden vastgesteld. Indien dit niet aan de orde is, dan adviseert
de Afdeling in deze bepalingen de mogelijkheid van subdelegatie te schrappen.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande het wetsvoorstel en de toelichting aan
te passen.

Het voorstel is indachtig de opmerkingen van de Afdeling nader bezien en naar aanleiding
daarvan is de mogelijkheid van subdelegatie in een aantal artikelen geschrapt. Het
betreft de mogelijkheid van subdelegatie bij de nadere regels over gereedstellingsactiviteiten,146 het aanwijzen van personen en instanties aan wie de krijgsmacht persoonsgegevens
kan verstrekken147 en de regels over gegevensbescherming in militaire operaties.148 Voor deze onderwerpen ontbreekt daarbij de noodzaak om aanvullende regels bij ministeriële
regeling te stellen.

Ten aanzien van het gebruik van technische hulpmiddelen bij beveiligingsactiviteiten
en de publieke mededeling aan degene van wie persoonsgegevens zijn verwerkt gaat het
om de uitwerking van details van de regeling.

In het kader van het bewaken en beveiligen van vaste en mobiele militaire objecten
alsmede bij het beschermen van defensiepersoneel kunnen technische hulpmiddelen worden
gebruikt. Voor zover bij het gebruik van die technische hulpmiddelen persoonsgegevens
worden verwerkt gelden daarbij de voorwaarden van artikel 4.2, derde lid. Op grond
daarvan mogen technische hulpmiddelen niet gebruikt worden om personen stelselmatig
te monitoren. Het stellen van nadere regels door de Minister van Defensie kan gaan
om een uitwerking hiervan bij het bewaken en beveiligen door met inachtneming van
voornoemde regels te bepalen welke technische hulpmiddelen gebruikt mogen worden en
daarbij eventueel ook per locatie in te differentiëren.

Op grond van artikel 4.14, eerste lid, dient de Minister van Defensie met een publieke
mededeling brede kenbaarheid te geven van voorgenomen verwerkingen van persoonsgegevens.
De regels die bij ministeriële regeling vastgesteld kunnen worden zien op de wijze
waarop hieraan uitvoering wordt gegeven. In andere woorden gaat het daarbij om een
uitwerking hoe de publieke mededeling kan plaatsvinden.

Ten slotte bevat artikel 4.2, vierde lid, de mogelijkheid van subdelegatie bij de
voorwaarden die aan de verwerking van persoonsgegevens gesteld kunnen worden alsmede
over de nadere regels bij de verwerving en het gebruik van gegevens uit publiek toegankelijke
bronnen en uit informatiebronnen van derden. Hierbij geldt dat voor zover hierover
nadere regels gesteld worden, deze in een amvb worden opgenomen en alleen als daarbij
meer administratieve en gedetailleerde (technische) regels noodzakelijk zijn die in
een ministeriële regeling terecht komen.

In lijn met het voorgaande zijn de artikelen 4.8, derde lid, 4.13, vierde lid, en
7.1 (artikel 3, vierde lid, UAVG) en de toelichting daarop gewijzigd. Daarnaast is
conform het voorgaande de toelichting bij de artikelen 4.2, vierde lid, 4.12, tweede
lid, en 4.14 aangevuld.

iii. Omvangrijke gegevensverzamelingen

Het voorstel maakt het mogelijk om bij amvb nadere regels te stellen over de verwerking,
toegang en verwijdering van omvangrijke gegevensverzamelingen.149 Bij dergelijke omvangrijke gegevensverzamelingen ontstaan, zoals ook onderkend in
de toelichting, aanmerkelijke risico’s voor de persoonlijke levenssfeer. Het is dan
ook aangewezen om de hoofdlijnen van de regels voor de verwerking van omvangrijke
gegevensverzamelingen in de wet op te nemen. Het voorstel voorziet daarin nu niet.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in die zin aan te passen.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling zijn regels over omvangrijke gegevensverzamelingen
opgenomen in het wetsvoorstel. Daartoe is in artikel 1.1 een begripsomschrijving van
omvangrijke gegevensverzamelingen opgenomen en is artikel 4.6 ingevoegd. Daarin is
bepaald dat uitsluitend omvangrijke gegevensverzamelingen verwerkt mogen worden die
niet meer dan een beperkte inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer. Voor het
beoordelen van de mate van inbreuk zijn criteria opgenomen. De verwerking is alleen
toegestaan wanneer de Minister van Defensie daarvoor toestemming heeft verleend. Daarnaast
hebben alleen geautoriseerde personen toegang tot de omvangrijke gegevensverzameling
en mogen alleen deze personen de daarin opgenomen persoonsgegevens verwerken. Ten
slotte moet er een functiescheiding zijn tussen degene die beoordeelt of er sprake
is van een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en degene die de persoonsgegevens
verwerkt.

d. Bewaren en vernietigen

Het wetsvoorstel schrijft voor dat persoonsgegevens niet langer worden bewaard dan
noodzakelijk voor het doel waarvoor deze zijn verwerkt en uiterlijk twee jaar na de
datum van de eerste verwerking worden verwijderd. De Minister kan, als dit noodzakelijk
is voor de gereedheid, de bewaartermijn telkens voor ten hoogste een jaar verlengen.150

De Afdeling stelt vast dat de voorgestelde bewaartermijn van twee jaar relatief lang
is en dat de verlengingsmogelijkheid niet is gemaximeerd. Tegelijkertijd heeft zij
er begrip voor dat, zoals in de toelichting wordt uitgelegd, persoonsgegevens die
nog steeds noodzakelijk zijn voor het doel van de verwerking beschikbaar moeten blijven.151

De Afdeling is van oordeel dat de mogelijke verlenging van de bewaartermijn, gelet
op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de rechtspraak van het EHRM in
dat kader, wettelijk gemaximeerd moet worden.152 Ook is het aangewezen bij de verlenging te voorzien in aanvullende waarborgen, zoals
bijvoorbeeld in de regeling van objectieve verlengingscriteria.

De Afdeling adviseert een maximale bewaartermijn in het wetsvoorstel op te nemen.

De opmerking van de Afdeling heeft ertoe geleid om in artikel 4.7, tweede lid, een
beperking te stellen aan het aantal keer dat de bewaartermijn verlengd kan worden.
Op grond van deze wijziging kan de initiële bewaartermijn van twee jaar, tweemaal
verlengd worden voor telkens maximaal twee jaar. Daarmee wordt gelet op de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer de bewaartermijn gemaximeerd op zes jaar.153

Het verdient daarbij opmerking dat er een verplichting bestaat om persoonsgegevens
te verwijderen die niet of niet langer noodzakelijk zijn voor het doel van de verwerking.
Enkel de persoonsgegevens die nog steeds noodzakelijk zijn voor dat doel mogen twee
jaar bewaard worden. Bij de meeste verwerkingen van persoonsgegevens op grond van
dit wetsvoorstel zullen deze nooit voor twee jaar bewaard worden. In dit wetsvoorstel
is met een bewaartermijn van in beginsel twee jaar een algemene regel opgenomen die
ervoor zorgt dat dit binnen Defensie uitvoerbaar is.154 Indien na twee jaar blijkt dat de persoonsgegevens nog steeds noodzakelijk zijn dan
kan de bewaartermijn voor een beperkte termijn verlengd worden. Dit moment voorziet
in een verplichte evaluatie om te beoordelen of de persoonsgegevens nog steeds noodzakelijk
zijn voor het doel. De procedure, inclusief de beoordelingscriteria, voor het verlengen
van de bewaartermijn zal uitgewerkt worden in een amvb. In een amvb kunnen ook beperkingen
gesteld worden aan de algemene regel van de bewaartermijn door in bepaalde gevallen
een kortere bewaartermijn voor te schrijven. Nu naar aanleiding van de opmerking van
de Afdeling een regeling betreffend de maximering van de bewaartermijn op wetsniveau
is opgenomen en er nog geen verdere nadere beperkingen op het niveau van een amvb
in het vooruitzicht zijn, is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de delegatiegrondslag
hiervoor facultatief te maken.

Het verlengen van de bewaartermijn zal niet snel noodzakelijk zijn in het kader van
het opleiden, trainen en oefenen. Het verlengen kan bijvoorbeeld wel aangewezen zijn
voor persoonsgegevens die gebruikt worden voor het duiden van een normbeeld bij het
bewaken en beveiligen of ten behoeve van de informatiepositie. De categorieën van
persoonsgegevens waarbij het denkbaar is dat de bewaartermijn verlengd zal worden
zullen waarschijnlijk voor een langere periode noodzakelijk zijn. Met het oog daarop
en de uitvoerbaarheid van deze procedure is ervoor gekozen om ook de verlengingstermijn
op twee jaar te zetten. Waarbij ook hier geldt dat persoonsgegevens eerder verwijderd
dienen te worden als deze persoonsgegevens niet langer noodzakelijk zijn voor het
doel.

9. Inkoop

Het voorstel regelt dat omstandigheden waarin de gereedstelling ernstig wordt belemmerd
of dreigt te worden belemmerd, worden aangemerkt als een crisissituatie in de zin
van artikel 2.23, eerste lid, onderdeel d, van de Aanbestedingswet op defensie- en
veiligheidsgebied.155

De Afdeling begrijpt dat hiermee wordt beoogd te regelen dat de onderhandelingsprocedure
zonder aankondiging kan worden toegepast wanneer sprake is van inkoop die wordt gedaan
in het kader van gereedstelling. Hiermee kan de inkoopprocedure ten behoeve van de
gereedstelling worden versneld. Volgens de toelichting kan toepassing van dit artikel
aan de orde zijn voor alle aanbestedingsplichtige inkoop die wordt gedaan in het kader
van de gereedstelling.156

Artikel 2.23 van de Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied betreft implementatie
van de artikelen 25 en 28 van de Aanbestedingsrichtlijn op defensie en veiligheidsgebied
(de Richtlijn).157 Het regelt daarmee de gevallen waarin bij aanbesteding de onderhandelingsprocedure
zonder aankondiging kan worden toegepast. Het begrip «crisissituatie» wordt in de
Richtlijn als volgt gedefinieerd:

«een situatie in een lidstaat of een derde land waarbij zich schadelijke gebeurtenissen
voordoen die de omvang van schadelijke gebeurtenissen van het dagelijks leven duidelijk
overstijgen en een ernstige bedreiging of belemmering vormt voor het leven en de gezondheid
van mensen, of substantiële gevolgen heeft voor de materiële goederen van grote waarde,
dan wel maatregelen vereist om de bevolking van de eerste levensbehoefte te voorzien;
er is tevens sprake van een crisissituatie wanneer een dergelijke schadelijke gebeurtenis
geacht wordt in de zeer nabije toekomst plaats te zullen vinden; gewapende conflicten
en oorlogen worden geacht crisissituaties te zijn voor de toepassing van deze richtlijn.
zonder aankondiging kan worden toegepast.»

De Afdeling merkt op dat het begrip crisissituatie zoals gedefinieerd in de richtlijn
sterke gelijkenissen vertoont met de buitengewone omstandigheden die de toepassing
van het staatsnoodrecht mogelijk maken (zie punt 6a van dit advies). De gereedstelling
van de krijgsmacht betreft echter een permanent en primair proces en geen buitengewone
omstandigheid, zo stelt de toelichting terecht.158 Tegen die achtergrond rijst de vraag hoe de voorgestelde regeling zich verhoudt tot
de keuze van de regering om de gereedstelling niet vorm te geven binnen het staatsnoodrecht,
maar binnen een regulier wettelijk kader.

Die vraag klemt temeer nu de toelichting de noodzaak voor de voorgestelde regeling
niet onderbouwt. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de artikel 2.23 tot en
met 2.27 van de Aanbestedingswet op defensie en veiligheidsgebied ook een groot aantal
andere situaties en omstandigheden bepaalt, waarin de onderhandelingsprocedure zonder
aankondiging kan worden toegepast.

Zo kan de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging bijvoorbeeld ook worden toegepast
voor zover dat wegens dringende spoed strikt noodzakelijk is als gevolg van gebeurtenissen
die door de aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf niet konden worden
voorzien en niet aan de aanbestedende dienst of het speciale- sectorbedrijf zijn te
wijten.159

Het is goed voorstelbaar dat voor gereedstellingsactiviteiten die op korte termijn
verwezenlijkt moeten worden, kan worden gemotiveerd dat dergelijke dwingende spoed
bestaat. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking de oproep van de Commissie in de
mededeling bij het Omnibuspakket om gebruik te maken van de bestaande afwijkingen
in de verschillende wetgevende handelingen van de Unie.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling het voorgestelde artikel 6.1,
eerste lid, nader te motiveren en het voorstel zo nodig aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in hoofdstuk 3.5 en de artikelsgewijze
toelichting op artikel 6.1 nader ingegaan op de noodzaak voor de regeling in artikel
6.1, eerste lid, van het wetsvoorstel. De voorgestelde regeling verduidelijkt de betekenis
van het begrip «crisissituatie» in het licht van de noodzaak tot gereedstelling van
de krijgsmacht en wijzigt het bestaande aanbestedingsrechtelijke kader niet. De betekenis
van het begrip crisissituatie ziet toe op de binnenwettelijke regeling en daarbij
blijven ook de overige bepalingen van de Aanbestedingswetgeving op Defensie- en Veiligheidsgebied
alsmede de toepasselijke beginselen van het aanbestedingsrecht intact. Het door de
Afdeling gesuggereerde alternatief, namelijk «dwingende spoed» evenals andere toepassingsgronden
voor de onderhandelingsprocedure zonder aankondiging of uitzonderingen op de aanbestedingswetgeving,
zijn naar de mening van het kabinet minder geschikt. Van de gelegenheid is gebruik
gemaakt om de formulering van artikel 6.1, eerste lid, te verhelderen. De artikelsgewijze
toelichting bij dat artikel is dienovereenkomstig aangepast.

10. Personeel

In artikel 1b van de Wet ambtenaren defensie is de bevoegdheid van de Minister van
Defensie neergelegd om in geval van buitengewone omstandigheden tijdelijk te kunnen
afwijken van hetgeen bij of krachtens die wet is bepaald.160

Het voorstel regelt dat de Minister ook kan afwijken van hetgeen bij of krachtens
de Wet ambtenaren defensie is geregeld, indien en voor zover naar het oordeel van
de Minister van Defensie een goede voortgang van de gereedstelling van de krijgsmacht
in het geding komt en de afwijking tijdelijk noodzakelijk wordt geacht. Zodanige afwijking
duurt maximaal twee jaar en kan eenmalig met een jaar worden verlengd. Van de afwijking
wordt mededeling gedaan aan beide kamers van de Staten-Generaal.161

Met de voorgestelde uitbreiding wordt aan de Minister dezelfde afwijkingsbevoegdheid
verleend die nu uitsluitend bedoeld is voor buitengewone omstandigheden. De gereedstelling
betreft echter een permanent en primair proces en geen buitengewone omstandigheid,
zo stelt de toelichting terecht.162

In het licht van de keuze van regering om de gereedstelling vorm te geven binnen het
reguliere wettelijke kader, mist de Afdeling een motivering van de noodzaak voor de
specifieke, hier voorgestelde afwijkingsbevoegdheid. Ook ontbreekt in de toelichting
een uiteenzetting van gevallen en omstandigheden waarin van de voorgestelde bevoegdheid
gebruik gemaakt kan worden. Een dergelijke motivering is temeer van belang nu de voorgestelde
bevoegdheid afwijkingen mogelijk maakt van veel verschillende arbeidsrechtelijke en
rechtspositionele regelingen die zien op bijvoorbeeld aanstelling en ontslag, diensttijden,
verlof en medezeggenschap en overleg met vakorganisaties van overheidspersoneel.

Overleg met vakorganisaties zou op grond van het recht op collectief onderhandelen
zo veel mogelijk moeten worden toegepast, waarbij ook denkbaar is dat overleg in urgente
situaties zo nodig wordt gevoerd nadat de maatregel is ingevoerd. Gelet op de mogelijk
ingrijpende gevolgen voor ambtenaren van defensie in het geval gebruik wordt gemaakt
van de afwijkingsbevoegdheid en het bredere draagvlak dat daarvoor met het oog op
de uitvoering noodzakelijk zal zijn (zie hiervoor punt 5a), mag een dergelijke motivering
niet ontbreken.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling het voorgestelde artikel 1b,
onderdeel b, van de Wet ambtenaren defensie nader te bezien.

Gelet op het advies heeft het kabinet het voorgestelde artikel 1b, onderdeel b, van
de Wet ambtenaren defensie nader bezien en heeft geconcludeerd dat er inderdaad een
noodzaak is voor een dergelijke bevoegdheid voor situaties waarbij er in Nederland
(nog) geen sprake is van buitengewone omstandigheden, maar waarin het urgent is dat
de krijgsmacht met spoed zich gereed moet maken en gereedhouden voor een dreigende
daadwerkelijke inzet, vaak ver buiten Nederland. Het kabinet benadrukt dat het hierbij
gaat om acute, spoedeisende omstandigheden en niet om een vorm van reguliere personeelsvoorziening.
In de paragrafen 4.5 en 7.4.1 van de toelichting en in de artikelsgewijze toelichting
is dan ook een uiteenzetting met betrekking tot de noodzaak en de voorziene gevallen
en omstandigheden toegevoegd. Het gebruikmaken van de bevoegdheid tot afwijken heeft
een tijdelijk karakter; indien voor een bepaalde maatregel een langere geldingsduur
noodzakelijk is, kan op reguliere wijze aanpassing van de bestaande regelingen plaatsvinden.

Ondergetekende is de Afdeling dankbaar voor de suggestie dat overleg in urgente situaties
zo nodig kan worden gevoerd nadat de maatregel is ingevoerd. Een dergelijke invulling
van het recht op collectief onderhandelen met de centrales van overheidspersoneel
past goed binnen een beoogde toepassing van het onderdeel b van artikel 1b van de
Wet ambtenaren defensie, te meer daar de te nemen maatregelen altijd het karakter
van een tijdelijke oplossing zullen hebben, met een begrensde tijdsduur en waarbij
het parlement juist met het oog op het draagvlak zal worden geïnformeerd.

11. Slot

Mede gelet op de dreiging die uitgaat van de snel veranderende internationale veiligheidssituatie,
begrijpt de Afdeling de noodzaak om op korte termijn wettelijke belemmeringen voor
de gereedstelling weg te nemen en aparte regels te stellen in het kader van de defensiegereedheid.
Tegen deze achtergrond volgt zij de regering in de gekozen benadering.

Met het oog op het noodzakelijke evenwicht tussen de relevante publieke waarden en
belangen heeft de Afdeling in het voorgaande een aantal substantiële opmerkingen over
het wetsvoorstel gemaakt. Deze laten de in het wetsvoorstel gekozen benadering in
tact maar moeten leiden tot aanpassing van enkele onderdelen van het wetsvoorstel
en de toelichting daarbij.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om om enkele verduidelijkingen aan te brengen
in de memorie van toelichting en enkele redactionele verbeteringen aan te brengen
in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Defensie,
D. Yeşilgöz-Zegerius