Brief commissie : Brief van de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing over een advies over het voorstel van wet van de leden Eerdmans en Martens-America tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met het beperken van de mogelijkheden om een taakstraf op te leggen bij geweld tegen personen met een publieke taak die noodhulp kunnen verlenen (Wet uitbreiding taakstrafverbod)

Nr. 7
BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE TOETSING

Aan de Leden

Den Haag, 18 juni 2026

De tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (hierna: de tijdelijke
commissie) heeft tijdens haar procedurevergadering van 21 mei 2026 besloten, gelet
op het dictum en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
Raad van State), een adviestraject te starten voor het initiatiefwetsvoorstel van
de leden Eerdmans en Martens-America tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht
in verband met het beperken van de mogelijkheden om een taakstraf op te leggen bij
geweld tegen personen met een publieke taak die noodhulp kunnen verlenen (Wet uitbreiding
taakstrafverbod) (36 693). De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid is hierover geïnformeerd met een
brief van 21 mei 2026 (2026D23941). De tijdelijke commissie gaat in het onderstaande advies in op twee punten: de verhouding
tussen de wetgever en de rechter en de proportionaliteit van straffen.

Inhoud en doel van wetsvoorstel

Het initiatiefvoorstel bevat een uitbreiding van het verbod voor rechters om een taakstraf
op te leggen («taakstrafverbod»), met als doel het afgeven van een signaal dat geweld
tegen personen met een publieke taak niet wordt getolereerd. Momenteel geldt een taakstrafverbod
voor ernstige zeden- en geweldsmisdrijven en voor gevallen van recidive voor een soortgelijk
misdrijf binnen vijf jaar. Het taakstrafverbod houdt in dat de rechter geen «kale»
taakstraf mag opleggen en ook geen taakstraf in combinatie met een voorwaardelijke
gevangenisstraf. Een taakstraf in combinatie met een onvoorwaardelijke gevangenisstraf mag wel door de rechter worden opgelegd. Het voorliggende wetsvoorstel
breidt het taakstrafverbod uit naar alle vormen van mishandeling tegen personen met een publieke taak (het gaat om medewerkers van de politie, ambulance,
brandweer en boa’s, hierna aangeduid als «personen met een publieke taak»). De initiatiefnemers
zien onder andere in recente maatschappelijke gebeurtenissen zoals de onrustig verlopen
nieuwjaarsnacht, aanleiding om dit wetsvoorstel in te dienen. Zij halen daarbij aan
dat in veel gevallen doelbewust een gewelddadige confrontatie met politiemensen en
hulpverleners is aangegaan. Ook signaleren zij een stijgende trend in meldingen van
geweld of agressie tegen personen met een publieke taak. Volgens de initiatiefnemers
moet tegen elke vorm van fysiek geweld tegen deze personen met een publieke taak stevig
worden opgetreden. Een taakstraf achten zij in dat geval geen passende sanctie.

Verhouding tussen wetgever en rechter

De Raad van State gaat in zijn advies allereerst in op de verhouding tussen de wetgever
en de rechter, omdat de wetgever in het wetsvoorstel bepaalt dat de rechter in bepaalde
gevallen niet langer een (kale) taakstraf op kan leggen. De Raad van State merkt in
dat kader op dat wetgever en rechter rekening moeten houden met elkaars verantwoordelijkheden.
Het is – zo schrijft de Raad van State – de verantwoordelijkheid van de wetgever om
te bepalen bij welke misdrijven de inzet van het strafrecht gerechtvaardigd en proportioneel
is. Ook is het aan de wetgever om de bandbreedtes vast te stellen waarbinnen bestraffing
kan plaatsvinden. Het is aan de rechter om te toetsen of in het concrete geval sprake
is van een misdrijf en zo ja, welke sanctie in dat geval passend is voor het individu,
aldus de Raad van State. De wetgever moet volgens de Raad van State bij het bepalen
van de bandbreedtes van de straffen de rechter voldoende ruimte laten voor maatwerk,
zodat straffen in individuele gevallen proportioneel zijn. Ook de Raad voor de Rechtspraak
pleit hiervoor.1 Met maatwerk wordt bedoeld dat een straf recht doet aan alle relevante factoren –
de ernst van het gepleegde feit, de omstandigheden van het feit, de gevolgen voor
het slachtoffer en de maatschappij en de persoon van de dader. Ook de verschillende
doelen van bestraffing – vergelding, afschrikking, het voorkomen van recidive en resocialisatie
– worden daarbij meegewogen.2 De Raad van State lijkt daarmee te bepleiten dat de rechter de ruimte zou moeten
behouden om in concrete gevallen te bepalen wat de meest geschikte soort straf is en dat de wetgever in algemene zin de zwaarte van de strafbedreiging bij de verschillende soorten straffen kan bepalen.

De rechter moet volgens de Raad van State op zijn beurt rekening houden met maatschappelijke
opvattingen3 over de strafwaardigheid van misdrijven. Ingrijpen door de wetgever kan volgens de
Raad van State worden gerechtvaardigd als rechters dit gedurende enige tijd onvoldoende
doen. In dat kader gaat de Raad van State in zijn advies in op het door de initiatiefnemers
aangehaalde WODC-onderzoek,4 waaruit blijkt dat rechters en officieren van justitie de strafverhoging uit de richtlijnen5 en oriëntatiepunten6 niet altijd toepassen. In het onderzoek wordt dit verklaard doordat een drie keer
zo hoge straf in de ogen van officieren tot disproportionele straffen leidt. Rechters
en officieren vinden het – net als initiatiefnemers – belangrijk dat het signaal wordt
afgegeven «dat je van mensen met een publieke taak afblijft» en leggen relatief strenge
straffen op aan daders die een misdrijf hebben gepleegd tegen personen met een publieke
taak, zo blijkt uit het onderzoek.7 De Raad van State adviseert de initiatiefnemers om in de toelichting de noodzaak
van de uitbreiding van het taakstrafverbod dragend te motiveren.

In reactie op het advies van de Raad van State geven de initiatiefnemers aan dat het
bepalen van de strafmaat uiteindelijk aan de wetgever is. Zij vinden de inperking
van de straftoemetingsvrijheid proportioneel omdat geweld tegen personen met een publieke
taak een zwaar vergrijp is. De initiatiefnemers constateren dat de vrijheid van de
rechter met het wetsvoorstel enigszins wordt ingeperkt. De initiatiefnemers zien echter
een scheefgroei tussen de straftoemeting in de praktijk en de richtlijn van het OM
voor strafeisen bij geweldsmisdrijven tegen personen met een publieke taak. Het uitgangspunt
in de richtlijn is een driedubbele strafeis. Uit recent WODC-onderzoek blijkt dat
slechts enige mate van strafverzwaring wordt toegepast en dat er geen draagvlak bestaat onder rechters
en officieren voor een drie keer zo hoge straf. Initiatiefnemers zien hierin aanleiding
om het voorliggende wetsvoorstel in te dienen. Verder geven initiatiefnemers aan dat
er ook met de maatregelen in het wetsvoorstel voldoende ruimte is voor maatwerk, omdat
de rechter nog steeds de mogelijkheid heeft een (korte) onvoorwaardelijke gevangenisstraf
te combineren met een taakstraf.

De tijdelijke commissie merkt op dat uit het grondwettelijk kader volgt dat de wetgever
de op te leggen straffen bepaalt (artikel 89, tweede lid Grondwet) en dat de rechter
recht spreekt in individuele gevallen (artikel 113 Grondwet). Voor de verhouding tussen
de wetgever en rechter zijn ook het beginsel van machtenscheiding en de trias politica
van belang. Het beginsel van machtenscheiding biedt in essentie een waarborg voor
de vrijheid van burgers, door overheidsmacht te verdelen over meerdere ambten. Het
doel is dat er zo weinig mogelijk opeenstapeling is van functies, dat het ene ambt
het andere zo veel mogelijk in bedwang kan houden en dat een burger steeds elders
terecht kan om zijn rechten en vrijheden te beschermen. Over de kern van het beginsel
van machtenscheiding bestaat weinig verschil van mening, maar over de uitwerking ervan
lopen de gedachten sterk uiteen. Uit het beginsel volgen algemene eisen voor de inrichting
van de staat en deze laten ruimte voor ontwikkelingen in het functioneren van de staatsmachten.
In analyses wordt vaak gesteld dat in Nederland geen sprake is van een strikte machtenscheiding,
maar dat er eerder sprake is van machtsevenwicht tussen wetgever, bestuur en rechter.8 In de Nederlandse Grondwet zijn drie afzonderlijke, gelijkwaardige en zelfstandige
of «onafhankelijke» ambten opgenomen, waarbij geldt dat zij in belangrijke mate zelf
bepalen op welke wijze zij hun werkzaamheden verrichten. De grondwetgever heeft daarbij
de zelfstandige en onafhankelijke positie van de rechterlijke macht tegenover de beide
andere machten benadrukt.9 In het licht van de verhouding tussen de wetgever en rechter kan de vraag worden
gesteld of de wetgever voldoende de verscheidenheid aan gevallen die zich in de praktijk
kunnen voordoen, kan voorspellen en of het dus aan de wetgever of aan de rechter moet
zijn om een keuze te maken uit de soort straf die moet worden opgelegd in een concreet geval.10

Proportionaliteit van straffen

Het tweede constitutionele onderwerp dat de Raad van State aansnijdt in zijn advies
betreft de proportionaliteit van de straffen, in het kader van het recht op een eerlijk
proces. De Raad van State begrijpt dat de initiatiefnemers met het wetsvoorstel een
signaal willen afgeven dat hard wordt opgetreden tegen geweld tegen personen met een
publieke taak. De Raad van State vindt dergelijk geweld ook een ernstig en hardnekkig
probleem. De Raad van State constateert echter dat de voorgestelde uitbreiding van
het taakstrafverbod een dusdanige beperking vormt van de straftoemetingsvrijheid van
de rechter, dat dit kan leiden tot disproportionele (of niet evenredige) bestraffing.
De Raad van State merkt op dat binnen het strafrecht als uitgangspunt geldt dat de
straf in verhouding staat tot de ernst van het feit, de omstandigheden waaronder het
is gepleegd, de gevolgen van het feit voor de maatschappij en het slachtoffer en de
persoon van de dader.11 Het proportionaliteitsvereiste vergt dat ook recht kan worden gedaan aan relatief
lichte zaken die onder het taakstrafverbod zouden vallen. De zorgen van de Raad van
State richten zich vooral op relatief lichte gevallen die geen pijn of letsel hebben
veroorzaakt maar wel kwalificeren als mishandeling.12 Bijvoorbeeld het geven van een harde duw die een ongelukkige val tot gevolg heeft
of een klap. De Raad van State vraagt zich af of deze gedragingen en de gevolgen daarvan
zodanig zijn dat hiervoor een gevangenisstraf altijd op zijn plaats is. De Raad van
State adviseert in de toelichting dragend te motiveren dat de toepassing van het taakstrafverbod
ook in lichte gevallen proportioneel is.

De initiatiefnemers geven in reactie op het advies van de Raad van State aan het risico
van disproportionele bestraffing niet te zien. Zij vinden een sterk signaal opwegen
tegen het belang van de rechter om een kale taakstraf te kunnen opleggen voor dit
soort ernstige misdrijven. Als voorbeeld geven zij het gooien van een verfbom, rookbom,
bierflesjes of andere projectielen of het bespugen van personen met een publieke taak.
Dit leidt weliswaar niet of nauwelijks tot fysiek letsel maar de impact is voor de
slachtoffers en hun omgeving niet te onderschatten, aldus initiatiefnemers. Zij erkennen
dat de gemoedstoestand van de dader van ondergeschikt belang wordt door dit voorstel,
maar zien dat niet als probleem. Zij vinden dat naast de gemoedstoestand van de dader,
ook de gemoedstoestand van slachtoffers en hun omgeving moet worden meegewogen en
dat dit nog niet altijd gebeurt. Ten aanzien van de lichte gevallen van mishandeling
die de Raad van State noemt in zijn advies, geven de initiatiefnemers aan dat zij
vinden dat deze tot een gevangenisstraf moeten leiden als het slachtoffer een persoon
met een publieke taak is. Zij verdienen expliciete bescherming van de wetgever omdat
zij werk verrichten ten behoeve van de samenleving. Ook als de dader handelt vanuit
een heftige emotie – waarvan de Raad van State twee voorbeelden geeft – en de verwijten
die de dader kunnen worden gemaakt dus kunnen verschillen, kan volgens de initiatiefnemers
nog steeds verschil worden gemaakt, door te variëren in de duur van de gevangenisstraf.
Het signaal moet volgens de initiatiefnemers zijn dat in welke omstandigheid of hoedanigheid
je je als dader ook bevindt, geweld tegen een persoon met een publieke taak altijd
wordt bestraft met een gevangenisstraf.

De tijdelijke commissie merkt op dat het wetsvoorstel raakt aan het recht op een eerlijk
proces zoals opgenomen in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens. Uit dit artikel volgt dat de rechter in geval van een strafrechtelijke aanklacht
indringend dient te toetsen of de feiten de oplegging van de strafrechtelijke maatregel
rechtvaardigen en eveneens de proportionaliteit ervan te toetsen.13 Dit laat volgens de jurisprudentie van het Europees Hof ruimte voor een systeem van
wettelijk gefixeerde boeten of vervangende gevangenisstraffen bij het niet betalen
van boetes.14 De tijdelijke commissie constateert dat de Raad van State en de initiatiefnemers
een andere opvatting hebben over of in lichte gevallen van mishandeling van personen
met een publieke taak een gevangenisstraf altijd de meest aangewezen straf is. De
Raad van State vindt van niet en verwijst daarbij naar voorbeelden die worden gegeven
in de literatuur van daders die vanuit een heftige emotie handelen, waardoor hun handelen
in mindere mate verwijtbaar is. Denk aan de verdachte die een ambulancemedewerker
hardhandig wegtrok bij een gewonde omdat hij wilde dat zijn broer ook geholpen werd.
Of de enigszins verstandelijk beperkte verdachte die schrikt als ze de politie voor
haar deur ziet staan en hard de deur dichtduwt, met de voet van de agent tussen de
deur.15 Verder kan wordt gewezen op de omstandigheden waarin verdachten verkeren en die een
rol kunnen spelen bij de straftoemeting. Bijvoorbeeld omdat een verdachte diens gezin,
woning of werk kan verliezen als gevolg van gevangenisstraf en daardoor mogelijk verder
afglijdt en sneller recidiveert.16 De initiatiefnemers vinden de verwijtbaarheid van de dader van ondergeschikt belang
en zijn van mening dat de impact op de slachtoffers zwaarder moet wegen. Zij geven
daarbij het voorbeeld waarin personen met een publieke taak worden bespuugd of waarin
bierflesjes naar hen worden gegooid. Zij geven aan dat dit weliswaar geen fysiek letsel
oplevert, maar wel een niet te onderschatten impact heeft op slachtoffers. De tijdelijke
commissie concludeert dat het aan de wetgever is om alle argumenten te wegen en te
beoordelen of het proportioneel is om bij mishandeling van een persoon met een publieke
taak altijd een (al dan niet korte) onvoorwaardelijke gevangenisstraf op te leggen
aan de verdachte.

De tijdelijke commissie adviseert de leden de initiatiefnemers te vragen om aanvullende
voorbeelden van de verschillende vormen van mishandeling die onder de voorgestelde
uitbreiding van het taakstrafverbod vallen en in het bijzonder voorbeelden van eenvoudige
mishandeling (artikel 300, eerste lid Sr), zodat de leden zelf een oordeel kunnen
vormen over de proportionaliteit van (een al dan niet korte) onvoorwaardelijke gevangenisstraf.

De tijdelijke commissie geeft de leden – in het kader van de proportionaliteit van
de op te leggen straffen – in overweging een nadere duiding te ontvangen over straftoemeting
in de praktijk, bijvoorbeeld van de Raad voor de Rechtspraak, het Openbaar Ministerie,
vertegenwoordigers van personen met een publieke taak en Reclassering Nederland. Daarnaast
kan worden overwogen het WODC te vragen om een nadere reflectie te geven op de bevindingen
uit het onderzoek Strafverhogingen bij Veilige Publieke Taak delicten.

De voorzitter van de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing, Bushoff

De griffier van de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing, Kling