Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 16 augustus 2023 en het nader rapport d.d. 18 mei 2026, aangeboden
aan de Koning door de minister van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 juni 2023, no.2023001434,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake het bovenvermelde verdrag rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 16 augustus 2023, No. W02.23.00136/II/K, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 20 juni 2023, no.2023001434, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Buitenlandse Zaken bij de Afdeling advisering van de Raad van
State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet
houdende goedkeuring van het op 26 mei 2023 te Belle Plaine / Belvédère tot stand
gekomen Verdrag tussen de regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de regering
van de Franse Republiek inzake de afbakening van de grens tussen het Koninkrijk der
Nederlanden (Sint Maarten) en de Franse Republiek (Saint-Martin) (Trb. 2023, 66), met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot parlementaire goedkeuring van een verdrag tussen het Koninkrijk
der Nederlanden en de Franse Republiek over de landsgrens tussen Sint Maarten en Saint-Martin.1 Het laatste verdrag over die grens dateert van 1648.2 Destijds is geen duidelijke afbakening van de grens vastgelegd en ook nadien zijn
daarover geen juridische regelingen vastgelegd. Mede door een discussie de afgelopen
jaren over de precieze loop van de landsgrens en de aanspraken op een watergebied
in het oosten van het eiland (Oyster Pond), is de behoefte aan een duidelijke afbakening
van de landsgrens naar voren gekomen. In 2016 is reeds een verdrag inzake de afbakening
van de zeegrens overeengekomen.3

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk onderschrijft het
belang van duidelijke afspraken over de reikwijdte van het territoir van het Koninkrijk
te land en ter zee en de afbakening van de grenzen. Tegen deze achtergrond waardeert
zij de totstandkoming van zowel het maritieme afbakeningsverdrag in 2016 als het voorliggende
verdrag inzake de afbakening van de landsgrens. De Afdeling vraagt aandacht voor het
naast elkaar bestaan van de op Sint Maarten betrekking hebbende territoriale verdragen
en voor de verantwoording van de rechtstreekse werking van de bepalingen van het verdrag.
In verband daarmee adviseert zij de memorie van toelichting aan te passen.

1. Verhouding met andere territoriale verdragen

De preambule van het verdrag van 26 mei 2023 verwijst naar de verdragen die de loop
van de grens tussen het Koninkrijk en Frankrijk bepalen. Daartoe behoren het Verdrag
van Concordia van 1648, het Verdrag inzake de maritieme grensafbakening van 2016,
het thans voorliggende verdrag van 2023, alsmede het VN-Verdrag inzake het Recht van
de Zee van Montego Bay van 1982. Indien meerdere verdragen naast elkaar blijven voortbestaan
gelden onder het Weens Verdragenverdrag de voorrangsregels van het algemene volkenrecht.4 Uitgangspunten daarbij zijn dat nieuwe verdragen voorrang hebben op de oude en zo
ook specifieke op algemene verdragen. De memorie van toelichting schenkt hier geen
aandacht aan.

De Afdeling adviseert het naast elkaar voortbestaan van en de verhouding tussen genoemde
verdragen te verduidelijken in de memorie van toelichting.

Aan de opmerking van de Afdeling is gevolg gegeven, door de toelichting, onder paragraaf
B Artikelsgewijze toelichting, specifiek onder Preambule, aan te vullen. Er is verhelderd
wat de verhouding is tussen het drietal verdragen die in het kader van het Verdrag
relevant zijn en onderdeel uitmaken van de context ervan. Het betreft het Verdrag
van Concordia, het VN-Zeerechtverdrag en het Maritieme afbakeningsverdrag.

2. Rechtstreekse werking van bepalingen van het verdrag

Als een verdrag ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de Staten-Generaal, is de regering
op grond van artikel 2, tweede lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen
verplicht om aan te geven of het verdrag naar het oordeel van de regering bepalingen
bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden en, indien dit het geval is,
welke bepalingen het betreft.5 Het gaat om een voorlopig oordeel; het oordeel in een concreet geval is immers aan
de rechter. Een bepaling is «een ieder verbindend» (heeft rechtstreekse werking) als
zij onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder
meer als objectief recht te kunnen worden toegepast.6

In de memorie van toelichting is aangegeven dat het verdrag «enkele» een ieder verbindende
bepalingen bevat, waarbij wordt vermeld dat dit «in het bijzonder» artikel 11 betreft.7 Ondanks de gebruikte bewoordingen worden geen andere bepalingen genoemd.

De Afdeling adviseert alle bepalingen van het verdrag te benoemen die naar het oordeel
van de regering een ieder verbindend kunnen zijn. Daarbij merkt zij op dat mogelijk
ook de volgende bepalingen rechtstreekse werking kunnen hebben:

– artikel 4, tweede lid (recht van onschuldige doorvaart in Oyster Pond);

– artikel 5 (recht van toegang tot de wateren, vrijheid van navigatie, het recht om
aan te meren en de vrijheid van kleinschalige ambachtelijke visserij in Oyster Pond
en Simpson Bay Lagoon);

– artikel 6, vijfde en zevende lid (kosten grenstekens bij concessiewerken en onderhouds-
en gedoogplichten bestaande grenstekens);

– artikel 7 (toegang tot de grenslijn);

– artikel 8 (verbod op nieuwe bouwwerken bij de grens);

– artikel 12 (regulariseren binnen 12 maanden van rechtspositie (rechts)personen die
door verdrag worden geraakt).

De Afdeling adviseert de memorie van toelichting in overeenstemming te brengen met
artikel 2, tweede lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.

Het advies van de Afdeling op dit punt is gedeeltelijk overgenomen. De bepalingen
van het Verdrag zijn grotendeels bestemd om alleen de overheden van beide staten te
binden in hun onderlinge relatie. In dat licht bezien beschouwt de regering de bepalingen
van de artikelen 4, tweede lid, 5 en 12 van het Verdrag niet als een ieder verbindend.
In het algemeen deel van de memorie van toelichting is dat nogmaals bevestigd.

De regering volgt het advies van de Afdeling voor wat betreft de bepalingen van artikel
6, vijfde, zevende en achtste lid, artikel 7 en artikel 8, vierde lid. In de toelichting,
onder paragraaf 3 Artikelsgewijze toelichting, zijn deze bepalingen nu ook als een
ieder verbindend aangemerkt. In verband daarmee is in het algemeen deel opgenomen
dat ook via de lokale regelgeving in Sint Maarten uitvoering zal worden gegeven aan
de verdragsafspraken, voor zover noodzakelijk om de rechten en plichten van rechtssubjecten
te kunnen effectueren.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een aantal opmerkingen
bij het voorstel van rijkswet en adviseert daarmee rekening te houden voordat dit
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend, en aan de Staten van Aruba,
die van Curaçao en die van Sint Maarten wordt overgelegd.

De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om de structuur van de memorie van toelichting
te actualiseren.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van rijkswet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van
Aruba, aan de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
T.B.W. Berendsen