Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 23 april 2025 en het nader rapport d.d. 8 mei 2026, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 12 februari 2025, nr. 2025000310,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 23 april 2025, nr. W16.25.00027/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 12 februari 2025, no. 2025000310, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel tot wet tot wijziging
van het Wetboek van Strafvordering, de Wet op de rechtsbijstand en enkele andere wetten
in verband met het versterken van rechtsbijstand in het strafproces (Wet versterking
rechtsbijstand in het strafproces), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel breidt de mogelijkheden voor verdachten uit om aanspraak te maken
op gesubsidieerde rechtsbijstand in verschillende fasen van het strafproces. Hierdoor
kunnen verdachten op een laagdrempelige manier kwalitatief hoogwaardige rechtsbijstand
krijgen, waardoor zij op adequate manier kunnen deelnemen aan het strafproces. Het
overgrote deel van deze wijzigingen wordt in de praktijk al toegepast en krijgt door
het voorstel een wettelijke grondslag.1

De Afdeling advisering van de Raad van State staat in algemene zin positief tegenover
de met het wetsvoorstel beoogde versterking van de rechtsbijstand aan een verdachte
in het strafproces. Zij maakt enkele opmerkingen over de beperkte uitbreiding van
het recht op rechtsbijstand voor een minderjarige verdachte die wordt uitgenodigd
voor een verhoor tot verdenkingen wegens een misdrijf. Eenzelfde beperkte uitbreiding
is aangebracht voor de meerderjarige kwetsbare verdachte die wordt uitgenodigd voor
een verhoor. De Afdeling adviseert ook deze beperking nader te motiveren.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig
van het wetsvoorstel.

1. Inhoud van het voorstel

Met dit wetsvoorstel wordt het recht op rechtsbijstand binnen het strafproces op een
aantal punten gewijzigd. Ten eerste zullen voortaan alle verdachten van een misdrijf
waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten standaard voorafgaand aan het eerste politieverhoor
een gesprek met een advocaat kunnen voeren (consultatiebijstand). Dat was tot nu toe
enkel geregeld voor verdachten van een strafbaar feit waarvoor ten minste twaalf jaar
gevangenisstraf kon worden opgelegd.

Ten tweede wordt automatisch en kosteloos een advocaat toegewezen aan minderjarige
en kwetsbare meerderjarige verdachten van een misdrijf die worden uitgenodigd om op
een plaats van verhoor te verschijnen. Deze advocaat zal voorafgaand aan en tijdens
het verhoor rechtsbijstand kunnen verlenen.

Verder breidt dit voorstel de rechtsbescherming uit voor verdachten tegen wie een
strafbeschikking wordt uitgevaardigd. Zo krijgen aangehouden verdachten die zich in
hechtenis bevinden recht op kosteloze rechtsbijstand voorafgaand aan het uitvaardigen
van de strafbeschikking (afdoeningsbijstand). Aan verdachten die in vrijheid zijn
gesteld en tegen wie een strafbeschikking is uitgevaardigd, wordt de mogelijkheid
geboden om een standaardconsult met een advocaat te houden.

Tot slot wordt de ambtshalve aanwijzing van een raadsman in tenuitvoerleggingsprocedures
gewijzigd, worden delegatiegrondslagen opgenomen in de Wet op de rechtsbijstand en
wordt een verantwoordelijkheidsverdeling bij de ambtshalve aanwijzing van een raadsman
op verzoek van de betrokken organisaties teruggedraaid.

2. Minderjarige verdachten die worden uitgenodigd voor verhoor

a. Wat verandert er?

Op dit moment hebben minderjarige verdachten die worden verdacht van een overtreding
of misdrijf recht op kosteloze rechtsbijstand als ze zijn aangehouden.2 Met het wetsvoorstel wordt dit uitgebreid naar minderjarige verdachten die worden
verdacht van een misdrijf en worden uitgenodigd voor een verhoor.3 Dit betekent dat de minderjarige verdachte ook in die gevallen automatisch een advocaat
krijgt toegewezen voor het verlenen van consultatie- en verhoorbijstand.4 Als een minderjarige wordt uitgenodigd om te worden gehoord over een overtreding
geldt dit recht op automatische en kosteloze rechtsbijstand niet.

b. Hof: geen automatische uitsluiting rechtsbijstand

De vraag rijst of de beperking die in het wetsvoorstel is aangebracht verenigbaar
is met het EU-recht. Op 5 september 2024 heeft het Hof van Justitie van de Europese
Unie zich uitgelaten over de vraag of het recht op toegang tot een advocaat van een
minderjarige in de fase van het voorbereidende onderzoek kan worden beperkt.5 Richtlijn 2016/800 geeft die mogelijkheid als de bijstand door een advocaat in een
zaak niet evenredig is of sprake is van uitzonderlijke omstandigheden.6

Volgens het Hof moet voor een dergelijke afwijking van het recht op rechtsbijstand
van een minderjarige per geval worden beslist door de bevoegde autoriteiten. De bevoegde
autoriteiten moeten daarbij vaststellen of die afwijking gerechtvaardigd is, gelet
op de bijzondere omstandigheden van het geval en rekening houdend met de belangen
van het kind. Ook moet worden voldaan aan de strikte voorwaarden van die bepalingen
en de richtlijn.7 Volgens het Hof kan op basis van deze bepalingen niet worden toegestaan dat in een
nationale regeling op algemene en abstracte wijze wordt afgeweken van het recht op
toegang tot een advocaat voor minderjarigen die verdachte zijn in de fase van het
voorbereidende onderzoek.8

Afwijking van de richtlijn voor lichtere strafbare feiten zoals overtredingen is alleen
mogelijk als er geen sprake is van (mogelijk toekomstige) vrijheidsbeneming.9 Voor vrijwel alle overtredingen in het Nederlandse stelsel kan echter hechtenis worden
opgelegd. Bovendien kan bij het opleggen van een geldboete of taakstraf vervangende
hechtenis worden bevolen. Dit betekent dat ook voor die gevallen niet van de richtlijn
kan worden afgeweken.10 In de toelichting wordt niet ingegaan op de verhouding van het wetsvoorstel tot deze
uitspraak van het Hof.

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog in te gaan op de gevolgen van dit arrest
voor het wetsvoorstel en daarbij te motiveren of en, zo ja, in hoeverre het voorstel
in overeenstemming is met genoemd arrest.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is de verhouding van het wetsvoorstel
tot de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 5 september 2024
(ECLI:EU:C:2024:685) nader bezien. Deze uitspraak heeft betrekking op Richtlijn (EU)
2016/800 op grond waarvan kinderen die verdachte zijn in een strafprocedure in bepaalde
gevallen recht hebben op rechtsbijstand. Met betrekking tot lichte strafbare feiten
waarvoor geen vrijheidsstraf kan worden opgelegd, is deze richtlijn alleen van toepassing
op de procedure voor een in strafzaken bevoegde rechtbank (artikel 2, zesde lid, van
de richtlijn). Aan minderjarigen kan in geval van een overtreding geen vrijheidsbenemende
straf worden opgelegd (artikel 77h, eerste lid, onder b, Sr). Voor minderjarige verdachten
van een overtredingen is de richtlijn dus alleen van toepassing in de fase van berechting.
In die fase heeft de minderjarige verdachte recht op bijstand van een advocaat (artikel
6 van de richtlijn). Artikel 6, zesde lid, van de richtlijn biedt lidstaten ruimte
om hiervan af te zien als bijstand door een advocaat niet evenredig is gelet op de
omstandigheden van de zaak. Uit voornoemde uitspraak van het Hof van Justitie volgt
dat in een nationale regeling niet op algemene en abstracte wijze van dit recht kan
worden afgeweken (punten 112 en 113). Dit heeft aanleiding gegeven tot aanpassing
van het wetsvoorstel zodat voor minderjarige verdachten voor de fase van de berechting
in alle gevallen een raadsman wordt aangewezen (zie voorgestelde wijziging van artikel
491, eerste lid, Sv). Deze aanpassing wordt in paragraaf 7.2 van de memorie van toelichting
nader toegelicht.

c. Zelfredzaamheid en belangenafweging

In de consultatieversie van het wetsvoorstel is de uitbreiding van automatische en
kosteloze rechtsbijstand ook voorgesteld voor de minderjarige verdachte van een overtreding
die zich in vrijheid bevindt.11 De rechtvaardiging daarvoor werd erin gevonden dat minderjarigen niet vanzelfsprekend
over voldoende zelfredzaamheid beschikken om hun rechten in het strafproces te effectueren.
Ondanks dat overtredingen vaak relatief lichte strafzaken zijn, werd het wenselijk
geacht dat de overheid ook voor die gevallen in kosteloze rechtsbijstand voorziet.12

Volgens de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel is deze aanvankelijk beoogde
uitbreiding in het voorliggende voorstel alsnog uitgesloten, in navolging van de consultatiereacties
van de politie en de Raad voor de Rechtspraak. Door deze beperking aan te brengen,
zou het wetsvoorstel beter aansluiten bij de huidige praktijk en daarnaast wordt een
onevenredige werklast voor de politie voorkomen.13 De Afdeling merkt daarover allereerst op dat de keuze voor deze beperking niet eenduidig
af te leiden valt uit voornoemde consultatiereacties.

In de toelichting wordt verder geen aandacht meer besteed aan de vraag welk belang
wordt toegekend aan de mate van de zelfredzaamheid of het doenvermogen van de groep
minderjarige verdachten die worden verdacht van een overtreding en zich in vrijheid
bevinden. Dit is echter onverminderd van belang, aangezien de rechten van het kind
in deze afweging voorop moeten staan.14

De Afdeling adviseert daarom in de toelichting aanvullend te motiveren welke afweging
van belangen heeft plaatsgevonden tussen aan de ene kant de gestelde organisatorische
belangen van in het bijzonder de politie en aan de andere kant de belangen van minderjarige
verdachten. Daarbij adviseert de Afdeling in deze aanvullende motivering tevens dezelfde
beperkte uitbreiding van het recht op rechtsbijstand van de meerderjarige kwetsbare
verdachte die wordt uitgenodigd voor een verhoor te betrekken.

Het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie ziet niet op deze categorie
verdachten, maar Richtlijn 2013/48/EU bevat wel een zorgplicht op basis waarvan rekening
moet worden gehouden met de specifieke behoeften van deze groep.15 Voor kwetsbare meerderjarige verdachten geldt eveneens dat zij verminderd zelfredzaam
kunnen zijn, waardoor ook voor hen de vraag bestaat of zij hun rechten in het strafproces
kunnen effectueren.16 Ook ten aanzien van deze groep is in het voorliggende wetsvoorstel ten opzichte van
de consultatieversie een beperking tot verdenkingen wegens een misdrijf aangebracht
in de uitbreiding van het recht op kosteloze rechtsbijstand.

Naar aanleiding van dit advies is de memorie van toelichting aangevuld. In paragraaf
4.1 is nader ingegaan op de beperking van het recht op rechtsbijstand van minderjarige
en kwetsbare verdachten die zich in vrijheid bevinden tot verdachten van een misdrijf.
Ook de passage over de belangenafweging die hierover naar aanleiding van de consultatiereacties
heeft plaatsgevonden, is herzien.

d. Conclusie

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting nader te motiveren
hoe de beperking van het recht op rechtsbijstand van minderjarige verdachten die zich
in vrijheid bevinden tot verdachten bij een misdrijf zich verhoudt tot voornoemde
uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie en zo nodig het wetsvoorstel
aan te passen. Zij adviseert tevens aanvullend aandacht te besteden aan de zelfredzaamheid
en het doenvermogen van minderjarige en ook van kwetsbare meerderjarige verdachten.
Als aanleiding wordt gezien het wetsvoorstel aan te passen, is van belang daarbij
de uitvoerbaarheid nauwkeurig in het oog te houden.

Voor een reactie op dit advies wordt verwezen naar de reactie die naar aanleiding
van de gemaakte adviesopmerkingen onder b en c is gegeven.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het Wetboek van Strafvordering ook op een
ander punt aan te passen in verband met Richtlijn (EU) 2016/800. Het gaat om een wijziging
van artikel 488aa, eerste lid, Sv. Met deze wijziging wordt de onvolledige omzetting
van artikel 4, eerste lid, tweede alinea, onderdeel a, subonderdeel i, van de richtlijn
hersteld. Deze wijziging ziet op het recht van jeugdige verdachten in het strafproces
om erover te worden geïnformeerd dat zij het recht hebben hun ouders of voogd te laten
informeren over hun rechten. Deze reparatie wordt toegelicht in paragraaf 7.3 van
het algemeen deel van de memorie van toelichting.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
K.T. van Bruggen