Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie op de initiatiefnemer

Nr. 4
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 november 2025 (W04.25.00171/I) en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 16 januari
2026, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 4 juli 2025
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Beckerman tot wijziging van de
Woningwet ter bevordering van wooncoöperaties (Wet bevordering wooncoöperaties), met
memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel wil een bijdrage leveren aan het verminderen van een deel van de
belemmeringen die er zijn voor het oprichten van wooncoöperaties in de zin van de
Woningwet. Voorgesteld wordt om de wettelijke definitie van wooncoöperatie aan te
vullen, door een definitie voor de beheerwooncoöperatie en de vastgoedwooncoöperatie
op te nemen. Voor deze laatste figuur wordt de rechtsvorm van de coöperatie zonder
winstoogmerk als bedoeld in artikel 53, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek toepasbaar. Verder bevat het voorstel een verplichting voor gemeenten om in
hun huisvestingsbeleid beleid vast te stellen ter bevordering van wooncoöperaties.
De regering krijgt de bevoegdheid daarover regels te stellen.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de toelichting het toepassingsbereik
van het voorstel te verhelderen door bij de beschrijving van het probleem en de voorgestelde
oplossingen een duidelijk onderscheid te maken tussen wooncoöperaties in de zin van
de Woningwet en wooncoöperaties voor wie dat niet geldt. Ook adviseert zij in de toelichting
uiteen te zetten hoe de nieuwe opdracht die aan gemeenten wordt toebedeeld zich verhoudt
tot de gemeentelijke beleidsvrijheid. Ten slotte adviseert zij te verduidelijken hoe
de nieuwe wettelijke definitie bewerkstelligt dat wooncoöperaties onder de uitzonderingsregels
voor staatssteun vallen.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het
wetsvoorstel.

1. Inleiding en inhoud voorstel

Hoewel wooncoöperaties al langer in Nederland voorkomen, is sinds 2015 in de Woningwet
een specifieke variant van de wooncoöperatie geregeld. Deze is uitsluitend bedoeld
voor mensen die vanwege hun inkomen zijn aangewezen op een sociale huurwoning, maar
die zelf of samen met anderen een eigen inhoud willen geven aan het wonen, naast het
traditionele huren of kopen.1

Na de introductie van de wooncoöperatie in de Woningwet zijn twee vormen van wooncoöperaties
ontstaan die een link hebben met toegelaten instellingen. De eerste vorm is de «vastgoedwooncoöperatie».
Een vastgoedwooncoöperatie heeft de woningen in eigendom en verhuurt deze aan de leden.
Vaak zijn deze woningen voormalige sociale huurwoningen die een toegelaten instelling
heeft verkocht aan de wooncoöperatie. De tweede vorm is de «beheerwooncoöperatie».
Bij deze wooncoöperatie blijft het eigendom van de woningen bij de toegelaten instelling,2 maar nemen de huurders het beheer en onderhoud van deze woningen over.

Volgens de toelichting lopen wooncoöperaties in de praktijk nog tegen verschillende
belemmeringen aan. Allereerst schiet de definitie voor wooncoöperaties in artikel
18a van de Woningwet tekort. Deze geldt alleen voor wooncoöperaties die bezit van
een toegelaten instelling willen beheren of overnemen. Een tweede belemmering vormt
de financiering van wooncoöperaties. Banken en gemeenten zijn terughoudend in het
verlenen van financiering, omdat zij onvoldoende weten hoe zij met deze initiatieven
moeten omgaan. De financiering van een wooncoöperatie zit namelijk tussen een zakelijk
en individueel krediet in.

De laatste belemmering vormt de beschikbaarheid van locaties om nieuwe initiatieven
te ontwikkelen. Binnen het gemeentelijk grondverdelingsbeleid is onvoldoende aandacht
voor de wooncoöperatie, waardoor zij moeten concurreren met andere initiatieven.

De initiatiefnemer wil met deze wijziging van de Woningwet een bijdrage leveren aan
het wegnemen van de belangrijkste (juridische) barrière, zodat wooncoöperaties gemakkelijker
van start kunnen gaan. Om die reden wordt voorgesteld de twee vormen van collectief
wonen die in de praktijk het meest voorkomen wettelijk te definiëren. Daarnaast regelt
het voorstel dat gemeenten wooncoöperaties in hun huisvestingsbeleid moeten bevorderen.

2. Afbakening

In de praktijk kunnen wooncoöperaties vallen onder één of twee wettelijke regimes.
Voor alle wooncoöperaties gelden de algemene bepalingen uit Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek. Op basis hiervan wordt de rechtsvorm bepaald, verkrijgt de wooncoöperatie
rechtspersoonlijkheid en worden bepalingen van toepassing over de interne aangelegenheden.
Daarnaast is voor wooncoöperaties in de Woningwet een aantal aanvullende regels getroffen.
Dit betreft echter alleen wooncoöperaties waarbij de leden op het moment van oprichting
voor meer dan de helft uit personen bestaan die vanwege hun inkomen zijn aangewezen
op een sociale huurwoning.3 Voor deze wooncoöperaties geldt een aantal extra voorzieningen, zoals de toekenning
van € 5.000 door de toegelaten instelling om een coöperatieplan op te stellen.4

In de toelichting wordt onvoldoende onderscheid gemaakt tussen wooncoöperaties die
onder de Woningwet vallen en wooncoöperaties waarvoor dat niet geldt. De problemen
waarmee deze coöperaties te maken hebben zijn echter (deels) verschillend van aard
en omvang, in het bijzonder wat betreft de financiering. De Woningwet is immers vooral
gericht op wooncoöperaties die bestaand bezit van toegelaten instellingen overnemen,
en niet op de realisatie van nieuwbouw of de aankoop van eigendom van derden.

De Afdeling adviseert in de toelichting bij de beschrijving van de problemen waarmee
wooncoöperaties te maken hebben, de oplossingen die in dat verband worden voorgesteld
en de noodzaak van deze wijzigingen steeds een duidelijk onderscheid te maken tussen
wooncoöperaties in de zin van de Woningwet, en wooncoöperaties voor wie dat niet geldt.
Om die reden merkt de Afdeling op dat het van belang is om de verwachtingen die mogelijk
door het voorstel gewekt worden in een juist, lees: bescheiden, perspectief te plaatsen.
Zoals de toelichting in reactie op de internetconsultatie benoemt, liggen veel knelpunten
buiten het bereik van de Woningwet.

De Afdeling adviseert in de toelichting een duidelijk onderscheid te maken tussen
de wooncoöperaties binnen en buiten de Woningwet en het toepassingsbereik van het
wetsvoorstel duidelijker af te bakenen.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de
Afdeling) voor het advies over het voorstel van wet. De Afdeling merkt terecht op
dat er verschillende soorten wooncoöperaties bestaan. De initiatiefnemer deelt deze
analyse en merkt op dat juist omdat de huidige definitie in de Woningwet hier onvoldoende
rekening mee houdt, er wordt gekozen voor een aanpassing van de definitie. Het aanvullen
van de definitie heeft als doel de twee vormen – de vastgoedwooncoöperatie en de beheerwooncoöperatie
– goed in de wet te borgen. Hiermee wordt het oplossen van bestaande problemen die
voortkomen uit het ontbreken van een heldere definitie, waaronder moeite met het verkrijgen
van financiering en locaties, worden bevordert.

De Afdeling lijkt met haar opmerkingen over het te maken onderscheid tussen wooncoöperaties
die wel en niet onder de Woningwet vallen, de Woningwet te lezen als wet gericht op
«personen die vanwege hun inkomen zijn aangewezen op een sociale huurwoning». Anders
dan de Afdeling is de initiatiefnemer van oordeel dat de Woningwet een breder bereik
heeft. De initiatiefnemer wijst er ook op dat er niet voor niets ook in de huidige
wet voor is gekozen om coöperaties en corporaties in andere hoofdstukken van de wet
te behandelen.

3. Taak voor gemeenten

In het wetsvoorstel is voor gemeenten de taak opgenomen om in de woonvisie of het
gemeentelijk volkshuisvestingsprogramma wooncoöperaties te bevorderen. De toelichting
is echter niet consequent over de wijze waarop een gemeente hiermee rekening moet
houden. Enerzijds wordt gesteld dat het een verplichting betreft, anderzijds wordt
het gepresenteerd als een instrument waar gemeenten gebruik van kunnen maken. Op basis
van de tekst in het wetsvoorstel moet deze taak echter worden getypeerd als een verplichting
en zijn gemeenten verplicht om in de woonvisie of het gemeentelijk volkshuisvestingsprogramma
beleid vast te stellen over wooncoöperaties. Maatwerk of afwijking hiervan is dan
niet mogelijk.

Doordat het voorstel de vrijheid van gemeenten om invulling te geven aan de woonvisie
of het volkshuisvestingsprogramma in zekere mate beperkt, is een toereikende motivering
nodig. Daarbij dient het belang dat is gemoeid met de voorgestelde verplichting te
worden afgewogen tegen het belang van gemeentelijke beleidsvrijheid op dit domein.
Hierbij dient de wetgever zorgvuldig na te gaan of wettelijk ingrijpen noodzakelijk
is.5 De Afdeling adviseert in dat verband in de toelichting ook aandacht te besteden aan
de inbreng van de Vereniging Nederlandse Gemeenten.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de betekenis van het voorstel
voor de gemeentelijke beleidsvrijheid, en indien zonodig het wetsvoorstel op dit punt
aan te passen.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor het advies over de taak voor gemeenten en
neemt dit volledig over. Om meer ruimte te geven aan lokaal maatwerk en de beleidsvrijheid
van gemeenten zijn de wettekst en de toelichting aangepast. De door de Afdeling opgemerkte
inconsequenties zijn weggenomen. Met de aangepaste wetstekst en toelichting worden
gemeenten aangespoord om, wanneer ze beleid vaststellen over het bevorderen van wooncoöperaties,
dit op te nemen in de woonvisie, of, na inwerkingtreding van de wet Versterking regie
volkshuisvesting, het gemeentelijk volkshuisvestingsprogramma.

De oproep van de Afdeling om aandacht te besteden aan de inbreng van de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (hierna: De VNG) is gevolgd. De VNG schrijft in reactie op deze
initiatiefwet dat in haar bestuurlijke commissie Ruimte, Wonen en Mobiliteit brede
steun is uitgesproken voor het doel van het initiatiefwetsvoorstel om de positie van
wooncoöperaties te verduidelijken en te versterken. De VNG deelt de gedachte dat bewonersinitiatieven,
ook op het woondomein, een waardevolle bijdrage kunnen leveren. De voorgestelde wettelijke
definities en de verplichting om in de woonvisie – en straks het volkshuisvestingsprogramma
– aandacht te besteden aan deze woonvorm, kunnen helpen bij de financiering. Ook de
VNG ziet dat wooncoöperaties in potentie een sociale meerwaarde kunnen hebben, bijvoorbeeld
doordat bewoners meer naar elkaar omkijken en informele steun organiseren. De administratieve
gevolgen van het opnemen van deze woonvorm in de woonvisie acht de VNG overkomelijk,
mits gemeenten ruimte behouden voor lokaal maatwerk en beleidsvrijheid.

4. Staatssteun

In de toelichting wordt opgemerkt dat het ontbreken van een goede wettelijke definitie
onduidelijkheid schept over of en wanneer wooncoöperaties onder de Europese uitzonderingsregels
voor staatssteun vallen. Het toevoegen van de definities van een beheer- en vastgoedwooncoöperatie
zou deze onduidelijkheid doen vervallen, waardoor de bestaande Europese uitzondering
voor maatschappelijke coöperatieven om voor staatssteun in aanmerking te kunnen komen,
ook voor wooncoöperaties van toepassing is.

In de toelichting komt onvoldoende tot uiting welke problemen bestaan bij het verstrekken
van staatssteun aan wooncoöperaties en waarom aanvullende definities daar een oplossing
voor bieden. Daardoor kan niet worden beoordeeld of en zo ja, in hoeverre het voorstel
deze problemen wegneemt.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader uiteen te zetten waaruit de gestelde
onduidelijkheid bij het verlenen van staatssteun aan wooncoöperaties bestaat en waarom
de voorgestelde definitie aan het gesignaleerde probleem tegemoet komt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
initiatiefvoorstel en adviseert om daarmee rekening te houden.

De initiatiefnemer is het met de Afdeling eens dat onvoldoende tot uiting komt welke
problemen bestaan bij het verstrekken van staatssteun aan wooncoöperaties. De initiatiefnemer
heeft er daarom voor gekozen de betreffende passages over staatssteun geheel uit de
memorie van toelichting te schrappen.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer, Beckerman