Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XXIII van het ministerie van Klimaat en Groene Groeiministerie van Klimaat en Groene Groei

36 800 M Vaststelling van de begrotingsstaat van het Klimaatfonds voor het jaar 2026

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Het begint met
het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen door het parlement. Ieder jaar
stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daarom aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.

Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk XXIII) van het
Ministerie van Klimaat en Groene Groei en het Klimaatfonds (begrotingshoofdstuk M).

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Geld

2. Sturen op resultaten

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeert over deze
onderwerpen.

Geld

De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleidsvoornemens van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven en ontvangsten.

De begrote uitgaven voor 2026 zijn € 13,71 miljard. In de begroting 2025 was de stand
€ 5,55 miljard. Het verschil bedraagt + € 8,16 miljard. Hieronder lichten we een aantal
grote mutaties uit en geven aan welke toelichting de Minister daarbij geeft in haar
begroting.

Tabel 1: Grote mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025

Artikel

Maatregel

Mutatie

(x miljoen euro)

% mutatie t.o.v begroting

Toelichting op mutatie door Minister

31

Vultaak gasopslag

7.751

+ 140%

Lening aan Energie Beheer Nederland (EBN).

31

Capaciteit gemeentes

– 666,3

– 12%

Regeling Uitvoeringskosten Klimaat medeoverheden en uitvoeringslasten Kernenergie
Klimaatfonds 2025.

31

Warmtenetten

174,5

+ 3%

Storting in Garantieregeling Warmtenetten.

31

Wind op zee

– 20

0%

Minder inkomsten op de tender voor windpark IJmuiden Ver Beta.

• De vultaak van de gasopslagen lag bij GasTerra, maar gezien de voorziene beëindiging
van de activiteiten eind 2026 van GasTerra gaat die taak over naar EBN. EBN ontvangt
een lening voor de invulling van deze taak. De lening is bedoeld voor de aankoop van
gas en voor aanvullende zekerheidsstortingen wanneer de gasprijs snel oploopt. Deze
lening is de voornaamste oorzaak van het verschil (+ 8,16 miljard) in de omvang van
de ontwerpbegroting ten opzicht van 2025. De lening wordt terugbetaald in 2027.

• Het Ministerie van KGG boekt € 666,3 miljoen over naar het gemeentefonds. Dit is het
budget van de Regeling uitvoeringskosten klimaat medeoverheden én de uitkering bedoeld
voor Uitvoeringslasten Kernenergie Klimaatfonds 2025. Dit is een verandering van uitkeringsbeleid,
waardoor het geld nu via het gemeentefonds wordt uitgekeerd in plaats van direct via
de begroting van KGG. De bijdrage is bedoeld om capaciteit (bemensing) te vergroten
bij decentrale overheden voor de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid in diverse
sectoren (zoals gebouwde omgeving en elektriciteit) én voor capaciteit om bouw van
kerncentrales voor te bereiden.

• KGG zet een Garantieregeling Warmtenetten op voor een bedrag van € 174,5 miljoen,
zodat warmtebedrijven tegen aantrekkelijkere voorwaarden kunnen lenen om warmtenetten
aan te leggen.

• Het kabinet heeft in 2025 de vergunning van het windpark in kavel IJmuiden Ver Beta
gewijzigd, waardoor er minder inkomsten zijn voor het Rijk (€ 400 miljoen). Hierdoor
zijn er minder inkomsten voor het Rijk (€ 400 miljoen) die in tranches in mindering
worden gebracht op de begroting van KGG (5 x – € 20 miljoen) in de jaren 2026–2030.
De resterende € 300 miljoen wordt na 2030 in mindering gebracht op de meerjarig beschikbare
middelen van de Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++).

Sturen op Resultaten

Doelen

In de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbeveling om een aantal
specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleid voor de lange en korte termijn
te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen, vestigingsklimaat, migratie) en deze
op te nemen in de beleidsagenda in de begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens
de concrete resultaten van het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze
wijze kunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.

We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidsprioriteiten beperkte
concrete doelen zijn geformuleerd.

Wij hebben daarbij in deze ontwerpbegroting 2026 wel een verwijzing naar doelstellingen
brede welvaart gevonden. Dit zijn echter algemene verwijzingen naar brede welvaart
die de Minister gebruikt als contextinformatie.

We geven ter illustratie enkele voorbeelden van een formulering van een doelstelling
(beleidsprioriteit of anderszins) in deze ontwerpbegroting:

Tabel 2: Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van Ministerie
van KGG

 

Doelformulering

Beleidsartikel

Toelichting AR

Goed voorbeeld

Verduurzaming industrie: broeikasgasuitstoot van de industrie in 2030 vermindert met 55% ten opzichte van
1990.

31

Deze doelstelling is specifiek, meetbaar, tijdgebonden en daarom goed navolgbaar voor
de Tweede Kamer.

Het dashboard klimaatbeleid laat (onder andere) het doel in 2030 en het geraamde effect
van het huidige beleid in 2030 zien.

Minder goed voorbeeld

Het demissionaire Kabinet werkt aan de acties in het Landelijk Actieprogramma Netcongestie
(LAN) langs 3 actielijnen: sneller bouwen, beter benutten en slimmer inzicht. Ook
zet het kabinet in op een snellere fysieke uitbreiding van het nationale hoogspanningsnet
met circa 25 projecten.

31

Deze doelstelling is op delen specifiek (3 actielijnen, 25 projecten), maar niet goed
meetbaar. Uit de titels van de actielijnen wordt niet duidelijk wat de specifieke
doelen zijn.

Ook is de doelstelling niet tijdgebonden en daarom niet navolgbaar voor de Tweede
Kamer. Het is niet duidelijk wanneer welke doelen gerealiseerd moeten zijn.

Strategische evaluatieagenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haar begroting ten grondslag ligt.
De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. De
Kamer kan de evaluatieagenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven
welke evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken
in de agenda. Wij zijn nagegaan:

a. of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieel dekkend is;

b. of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken
kent;

c. Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens van bijzonder belang zijn.

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

Uit de SEA blijkt dat voor het begrotingsartikel 31 (er is maar 1 begrotingsartikel)
evaluaties zijn uitgevoerd of gepland. In de beleidsagenda is een tabel met geplande
evaluaties van beleidsthema’s opgenomen en in bijlage 4 van de begroting staat de
onderliggende evaluatieplanning. Maar de Minister maakt niet inzichtelijk in hoeverre
het hele begrotingsartikel met evaluaties is afgedekt en biedt de Kamer zo niet een
duidelijk beeld van de afdekking van de financiële middelen met evaluaties. Op deze
wijze heeft de Tweede Kamer geen inzicht in de mate waarin geplande en uitgevoerde
evaluaties in de SEA de uitgaven afdekken.

Naast deze evaluaties van beleidsthema’s publiceert de Minister jaarlijks nog 2 andere
documenten, namelijk de Klimaatnota (sinds 2021) en de Energienota (sinds 2024) met
de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van het klimaat- en energiebeleid. Vanaf
najaar 2025 worden deze 2 nota’s samengevoegd. Ook publiceert de Minister sinds 2021
een dashboard klimaatbeleid met informatie over de voortgang van het nationale klimaatbeleid
en de ontwikkeling van de broeikasgasemissies in Nederland.

b. Evidente blinde vlekken in de SEA

Het onderwerp verduurzaming industrie is geagendeerd voor evaluatieonderzoek in 2029. We achten het onderwerp nu al relevant
voor de oordeelsvorming van de Kamer over het betreffende beleidsterrein en wel om
de volgende redenen: het kabinet heeft in juli 2025 besloten de doelstelling voor
windenergie op zee in 2040 te verlagen van 50 GW naar 30–40 GW. De behoeft aan groene
stroom is minder groot dan gedacht, omdat verduurzaming van de industrie moeizaam
verloopt. Daarnaast ontwikkelt de waterstofmarkt zich langzamer dan verwacht, is waterstofproductie
op zee (met behulp van windenergie) minder urgent en is daarvoor dus ook minder wind
op zee nodig.1 Een tijdige (tussen)evaluatie van dit beleid kan relevante inzichten opleveren. Ook
kan dit handvatten aan uw Kamer geven om het debat over de verduurzaming van de industrie
en uitrol van windparken aan te gaan.

c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten

Gelet op het belang (en kosten) van de energietransitie voor huishoudens en op ons
onderzoek Een koud bad voor warmtenetten (februari 2025), vinden we de evaluatieonderzoeken Evaluatie ISDE Periode 2019–2023
en IBO Bekostiging elektriciteitsinfrastructuur (beide uit maart 2025) uit de SEA van bijzonder belang voor de Tweede Kamer commissie
KGG.

Evaluatie ISDE Periode 2019–2023

Volgens de evaluatie levert de ISDE «een significante bijdrage aan verduurzaming van
de gebouwde omgeving en reductie van CO2». Uit de evaluatie blijkt ook dat 37% van de particulieren meelift op de subsidie,
zij hadden de verduurzamingsmaatregel namelijk ook zonder subsidie getroffen. Nog
eens 46% had de verduurzamingsmaatregel deels, later of anders getroffen. In ons onderzoek
constateerden wij dat de subsidie voor warmtepompen inderdaad zorgt voor meer geïnstalleerde
warmtepompen, maar de subsidie had doelmatiger gekund, juist ook vanwege de meelifters.
De Minister onderzoekt hoe aanbevelingen uit de evaluatie de ISDE kunnen verbeteren
en informeert de Tweede Kamer hierover medio 2026.2 De Minister geeft aan ook te onderzoeken hoe de aanbeveling uit ons onderzoek over
het voorkomen van ongewenste overlap (tussen subsidies voor warmtepompen en warmtenetten)
kan worden vormgegeven.

IBO Bekostiging elektriciteitsinfrastructuur

Elektriciteit wordt steeds belangrijker in de energietransitie, en het stroomnet moet
fors worden uitgebreid. De IBO Bekostiging elektriciteitsinfrastructuur brengt de
kosten in beeld (verwachte investeringen 2024 t/m 2040 € 195 miljard) en doet voorstellen
om de rekening te dempen, anders te verdelen en de besluitvorming te stroomlijnen.
Het kabinet gaat voorstellen uit deze IBO gebruiken voor financiering van de elektriciteitsinfrastructuur.

Wij adviseren u deze evaluaties voor uw agendering in overweging te nemen.

Risico’s en beheer

Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiële risico’s
en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. We bespreken een aantal
gesignaleerde risico’s en schetsen vervolgens in onderstaande tabel hoe de Minister
deze aanpakt.

Klimaatdoelen raken uit zicht

De Minister heeft in 2025 de doelen naar beneden bijgesteld voor wind op zee van 50 GW
in 2040 naar minimaal 30 GW.3 Ook de maatwerkafspraken met de industrie gaan moeizaam, er is maar 1 maatwerkafspraak
afgesloten, met Nobian, en 1 maatwerksubsidie aan Yara. Onderhandelingen met andere
bedrijven – waaronder Tata Steel – lopen nog.4 De Minister is van plan om de CO2-heffing voor bedrijven op te schorten tot 2030 en de ontwikkeling van de waterstofmarkt
gaat langzamer dan verwacht. De Minister schuift daarom uitgaven van het Klimaatfonds
naar latere jaren. In figuur 1 laten we zien dat uitgaven oorspronkelijk gepland in
de jaren 2025, 2026 en 2030 in mindering worden gebracht op de begrote bedragen en
naar de toekomst schuiven. Dit alles kan ertoe leiden dat de klimaatdoelen uit zicht
raken. Zo zei PBL in oktober 2024 al dat het «heel erg onwaarschijnlijk is dat Nederland
het wettelijke klimaatdoel van 55 procent emissiereductie in 2030 haalt».5

Figuur 1: Kasschuiven in het Klimaatfonds

Toekomstige investeringen in kernenergie

Het demissionaire kabinet geeft aan kernenergie te zien als een «noodzakelijke pijler»
voor de toekomstige energievoorziening. Het kabinet wil 70 procent van de aandelen
van de bestaande kerncentrale in Borssele overnemen en 4 nieuwe centrales bouwen.
Dit betekent een traject van (structurele) investeringen over een langere periode
waarin veel belangrijke keuzes gemaakt moeten worden. Voor een zorgvuldig besluitvormingsproces
vinden wij het van belang dat het parlement op alle belangrijke momenten voldoende
informatie ontvangt, waaronder een nadere uitwerking van de volledige business case.
Deze business case moet toereikende informatie bevatten om het voornemen om nieuwe
kerncentrales te bouwen inhoudelijk te beoordelen.

De eerste 2 nieuwe centrales gaan naar schatting van de Minister € 20 tot 30 miljard
(exclusief financieringslasten) kosten. De Minister verwacht dat de centrales eind
jaren 30 worden opgeleverd. Voorlopig heeft het kabinet voor dit beleid € 14,5 miljard
vrijgemaakt uit het Klimaatfonds. In 2026 wil het kabinet € 98 miljoen uitgeven voor
onderzoek en voorbereidende werkzaamheden. Vanuit het oogpunt van haar budgetrecht
is het van belang dat de Tweede Kamer vooral scherp blijft letten op onomkeerbare
besluiten met een groot financieel belang, die de komende jaren verwacht worden. Het
kabinet heeft aangegeven dit najaar een Government support package (GSP) te presenteren
dat schetst op welke manier de Rijksoverheid kernenergie gaat financieren. Latere
belangrijke beslismomenten betreffen: het oprichten van een staatsdeelneming, een
definitief bod op de aandelen van Borssele, grondaankopen voor de nieuwe centrales
en het afsluiten van een contract met bouwers/exploitanten van de nieuwe centrales.
Wij geven u in overweging na te gaan of en wanneer u dit onderwerp wil aanwijzen als
«groot project».

Subsidies niet doelmatig ingezet

In het verantwoordingsonderzoek 2024 hebben we opmerkingen gemaakt over financiële
risico’s en beleidsrisico’s. In recent ander onderzoek hebben we ook risico’s aangekaart
voor de beleidsuitvoering. Zo wijzen we de Minister van KGG in het onderzoek Een koud bad voor warmtenetten (februari 2025) op het risico dat rijkssubsidies niet doelmatig worden ingezet door
overlap in subsidies voor warmtepompen en warmtenetten. En in het onderzoek Opslag van CO2 onder de Noordzee (maart 2024) constateerden wij dat de subsidie doeltreffend en doelmatig was, maar
dat de rijksoverheid niet evenredig meeprofiteert van een hogere opbrengst, terwijl
dat wel vastgelegd had kunnen worden. Inmiddels heeft de Minister onze aanbeveling
overgenomen voor een Contract for Difference als subsidievorm voor de SDE++-subsidie voor CO2 opslag na Porthos.

In onderstaande tabel schetsen we hoe de Minister deze gesignaleerde risico’s aanpakt.

Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van KGG

Risico-omschrijving

Bron

Aandacht in begroting ja/nee

Wijze waarop risico volgens de Minister wordt aangepakt

Klimaatdoelen raken uit zicht

PBL

ja

De Minister geeft aan de plannen aan te passen op de nieuwste inzichten over de toekomstige
energievraag: minder eigen productie van waterstof, afschalen wind op zee van 50 GW
naar minimaal 30 GW in 2040, pauzeren demonstratieprojecten waterstofproductie via
elektrolyse op zee, 3–4 GW waterstofproductie via elektrolyse op land in 2035.

Toekomstige investeringen in kernenergie

 

ja

De Minister informeert de Tweede Kamer over het proces voor de bouw van 2–4 kerncentrales
en het openhouden van Borssele.

Ondoelmatige inzet rijkssubsidies door overlap bij subsidies

Algemene Rekenkamer

ja

Het kabinet geeft aan te onderzoeken hoe de doelstellingen van de ISDE subsidie voor
warmtepompen per 2027 verder kunnen worden aangescherpt.

Daarnaast wordt er gewerkt aan een ontwerp voor tweezijdige Contracts for Difference om hernieuwbare elektriciteitsprojecten op doelmatige wijze te blijven stimuleren.

Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijk gevolgen hebben
voor de raming (begroting) en het bereiken van afgesproken resultaten.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris