Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XV van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Het begint met
het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen door het parlement. Ieder jaar
stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daarom aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.

Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk XV) van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Geld

2. Sturen op resultaten

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeert over deze
onderwerpen.

1. Geld

De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleidsvoornemens van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven en ontvangsten. De begrote begrotingsgefinancierde
uitgaven voor 2026 zijn € 65,7 miljard. In de begroting 2025 was de stand € 64,4 miljard.
Het verschil bedraagt dus + € 1,3 miljard.

–

Hieronder lichten we een aantal grote mutaties uit en geven aan welke toelichting
de Minister daarbij geeft in zijn begroting.

Tabel 1: Grote mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025 (begrotingsgefinancierde
uitgaven)

Artikel

Maatregel

Mutatie

(x miljoen euro)

% mutatie t.o.v. beleidsartikel

Toelichting op mutatie door Minister

7

Invoering nieuwe financiering kinderopvang per 2029

– 611,6

9%

De nieuwe financiering van kinderopvang is uitgesteld van 2027 naar 2029 om een goede
overgang te borgen, zodat er meer tijd is voor de implementatie en overgang.

7

Ingroeipad nieuw kinderopvangstelsel

295,8

4,3%

De kinderopvangtoeslag wordt stapsgewijs verhoogd in 2026 t/m 2028. Dit hangt samen
met het uitstel van de nieuwe financiering van kinderopvang naar 2029. Het doel van
het ingroeipad is de vraag naar kinderopvang geleidelijker te laten stijgen en het
aanbod mee te laten groeien.

1

Lage-inkomensvoordeel (mutatie begroting 2025)

– 181,4

22,1%

Op basis van de voorlopige realisaties zijn de verwachte uitgaven aan het lage-inkomensvoordeel
(LIV) voor 2025 neerwaarts bijgesteld. Oorzaak is de verlaging van de uurloongrens
in 2024 die samenhangt met de verhoging van het wettelijk minimumloon (WML). Hierdoor
komen minder werknemers (en dus ook werkgevers) in aanmerking voor het LIV.

11

Amendement Bontenbal Taakstelling OCW

– 34,3

n.v.t.

Dekking voor het terugdraaien voor verschillende onderwijsbezuinigingen. Een deel wordt ingevuld bij UWV en SVB door een korting op premiegefinancierde
uitvoeringskosten.

De Minister van SZW is behalve voor de besteding van het begrotingsgeld ook verantwoordelijk
voor de premiegefinancierde sociale zekerheidsuitgaven. Deze uitgaven zijn voor 2026
geraamd op € 88,4 miljard. Het totaal aan uitgaven aan sociale zekerheid is geraamd
op € 126,6 miljard. In 2025 is dit 114,7 miljard. De premie- en begrotingsgelden voor
de financiering van de sociale zekerheid komen samen bij de SVB, UWV, Toeslagen en
gemeenten die de uitkeringen en toeslagen betalen. Figuur 1 illustreert dit.

De grootste beleidsmatige mutatie van de premiegefinancierde uitgaven is € 116,7 miljoen
aan WIA-uitgaven door meerdere genomen maatregelen. Zo wordt het dagloon van alle
WIA-uitkeringsgerechtigden met een loonloos tijdvak verhoogd als gevolg van een uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep. Dit leidt tot extra WIA-uitgaven. Verder wordt een
vereenvoudigde beoordeling voor 60-plussers opgenomen om meer sociaal-medische beoordelingen
te kunnen uitvoeren. Dit leidt tot hogere uitkeringen vanwege volledige arbeidsongeschiktheid.
Door vertraging in de WIA-herstelacties vinden er kasschuiven (premiegefinancierd)
plaats van 2025 en 2026 naar 2027 voor in totaal € 90,9 miljoen.

De invulling van de bezuinigingen op de uitvoeringskosten die aan de SVB en UWV zijn
opgelegd zijn in eerste instantie aan de zelfstandige bestuursorganen zelf. Volgens
het hoofdlijnenakkoord zouden de uitvoerende diensten worden ontzien bij de bezuinigingen.
De Minister van SZW heeft hier echter niet voor gekozen.

Figuur 1 Geldstromen van de sociale zekerheidsuitgaven in 2026

2. Sturen op Resultaten

Doelen

In de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbeveling om een aantal
specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleid voor de lange en korte termijn
te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen, vestigingsklimaat, migratie) en deze
op te nemen in de beleidsagenda in de begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens
de concrete resultaten van het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze
wijze kunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.

We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidsprioriteiten beperkt
concrete doelen zijn geformuleerd.

Wij hebben daarbij in deze ontwerpbegroting 2026 geen verwijzing naar doelstellingen
brede welvaart gevonden.

We geven ter illustratie enkele voorbeelden van een formulering van een doelstelling
(beleidsprioriteit of anderszins) in deze ontwerpbegroting:

Tabel 2: Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

 

Doelformulering

Beleidsartikel

Toelichting AR

Goed voorbeeld

De streefwaarde voor 2026 voor het aantal mensen met een arbeidsbeperking dat aan het werk wordt geholpen is voor de WIA 12.000 plaatsingen
en contractverleningen en voor de Wajong 15.000 plaatsingen en contractverleningen.

2

Dit is een goed voorbeeld omdat deze doelstelling concreet, meetbaar en tijdgebonden
is.

Minder goed voorbeeld

Het akkoord «Gezond naar het pensioen» zorgt ervoor dat zo veel mogelijk mensen gezond
hun pensioen bereiken.

1

De doelstelling is niet concreet en meetbaar.

Strategische evaluatieagenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haar begroting ten grondslag ligt.
De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. De
Kamer kan de evaluatieagenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven
welke evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken
in de agenda. Wij zijn nagegaan:

a. of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieel dekkend is en
of de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken kent

b. daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens van bijzonder belang zijn.

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

Uit de SEA blijkt dat voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijn uitgevoerd of
gepland.

De Minister maakt niet inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties
zijn afgedekt. Op deze wijze heeft de Tweede Kamer geen inzicht in de mate waarin
geplande en uitgevoerde evaluaties in de SEA de uitgaven afdekken. We zien echter
geen evidente blinde vlekken in de SEA.

b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten

Gelet op ons onderzoek naar de banenafspraak en de doelstelling van de Minister voor
een inclusieve arbeidsmarkt (waarvan de realisatie van de doelstellingen afgelopen
jaren achterblijft) vinden we de volgende evaluatieonderzoeken uit de SEA van bijzonder
belang voor de commissie SZW:

– Re-integratie onder de Participatiewet. Verwachte publicatie: najaar 2025

– Periodieke rapportage jonggehandicapten. Verwachte publicatie: eind 2025

– Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) WIA. Verwachte publicatie: eind 2025.

Wij adviseren u deze evaluatie(s) voor uw agendering in overweging te nemen.

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiële risico’s
en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. In onderstaande tabel
schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en hoe de Minister deze aanpakt.

Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid

Risico-omschrijving

Bron

Aandacht in begroting ja/nee

Wijze waarop risico wordt aangepakt

Stijging AOW uitgaven en steeds hogere bijdrage uit algemene middelen

AR, CBS

ja

Risico wordt niet aangepakt. De Minister benoemt dat de rijksbijdragen juridisch verplicht
zijn.

Uitvoerbaarheid AOW

SVB

nee

Er is een MKBA leefvormen AOW uitgevoerd, zoals benoemd in de strategische evaluatie
agenda 2025.

WIA: oplopende achterstanden sociaal-medische beoordelingen

AR, UWV

nee

Minister neemt tijdelijke maatregelen zoals de 60+ maatregel.

WIA: financiële risico’s

AR, UWV

ja

Hersteloperatie WIA is gaande en verschuift deels naar 2026 en 2027. Ook andere maatregelen
om achterstanden te beperken, zoals de 60+ maatregel, zorgen voor meer uitgaven aan
de WIA.

1. Stijgende AOW-uitgaven

De uitgaven van de AOW (Algemene Ouderdomswet) stijgen. Dit komt doordat er steeds
meer AOW-gerechtigden zijn. Dit komt door de stijging van het aantal AOW-gerechtigden,
en door de stijging van het aandeel alleenstaanden van alle AOW-gerechtigden. Deze
uitgaven worden gedaan vanuit het Ouderdomsfonds, dat wordt beheerd door de Sociale
Verzekeringsbank (SVB).

De AOW-uitgaven worden bekostigd door premies en aangevuld met rijksbijdragen uit
de begroting. Het premiepercentage dat werknemers betalen is voor 2026 vastgesteld
op 17,9% van het SV-loon tot een bepaald maximum. Sinds 2001 zijn de inkomsten uit
AOW-premies niet meer toereikend om de uitkeringen te dekken. Het premiepercentage
is namelijk niet gekoppeld aan de uitgaven. Sindsdien vult het Rijk het tekort aan
uit de algemene middelen. De afgelopen jaren is de Rijksbijdrage1 toegenomen. We wezen hierop in het verantwoordingsonderzoek over 2024. In 2020 was
de Rijksbijdrage nog 40,8% (€ 16,8 miljard) van de totale AOW-uitgaven, in 2024 was
dit gestegen naar 54,8% (€ 28,5 miljard). Figuur 2 illustreert dit. In 2024 bedroeg
de Rijksbijdrage voor AOW 6% van de totale overheidsuitgaven. Het aantal AOW’ers blijft
de komende jaren toenemen ten opzichte van het aantal werkenden.2 Hierdoor zullen de AOW-uitgaven naar verwachting doorstijgen tot € 72,1 miljard in
2030. Dit bedrag is de som van de uitgaven AOW en AOW nominaal.

Figuur 2. Ontwikkeling AOW uitgaven 2020–2024 en begrote uitgaven 2025–2030

Bron: CBS en SZW-begroting

De Minister van SZW is verantwoordelijk voor de rijksbijdragen aan sociale fondsen
en deze zijn 100% juridisch verplicht. Voor de hoogte van de AOW-premie heeft de Minister
geen goedkeuring nodig van het parlement. Wel heeft het parlement indirect invloed
op de financiering van de AOW door onderliggende wet- en regelgeving te veranderen
en moties in te dienen.

Verder merken we op dat de uitgaven en ontvangsten voor de AOW verspreid staan over
meerdere artikelen en tabellen in de begroting. Hierdoor mist een totaaloverzicht
in artikel 8 Oudedagsvoorziening. In tabel 86 bij artikel 8 zijn wel de premiegefinancierde
uitgaven voor de AOW opgenomen. Op artikel 12 Rijksbijdragen staan de begrotingsgefinancierde
uitgaven voor de AOW. Deze bijdragen gaan naar het ouderdomsfonds van waaruit de SVB
de AOW uitkeert. In paragraaf 7.1 Sociale fondsen zijn de totale ontvangsten en uitgaven
voor de AOW opgenomen. Omdat de premieontvangsten AOW worden geheven via de inkomstenbelasting,
komen ze binnen op de begroting van Financiën en worden daarom niet opgenomen in de
begroting van SZW. Er is in artikel 8 wel een verwijzing naar paragraaf 7.1 Sociale
fondsen, dat nader ingaat op de financiering van de AOW.

2. Uitvoerbaarheid AOW

Voor de hoogte van de AOW-uitkering beoordeelt de SVB de leefvorm van de uitkeringsgerechtigde.
De leefvorm is bepalend voor een uitkering als alleenstaande of samenwonende. De uitkering
voor een alleenstaande is hoger dan voor een samenwonende. Door de complexiteit in
de regels kan de uitkomst van de beoordeling voor mensen onbegrijpelijk zijn. De uitvoering
van de controle op leefvormen vraagt bovendien om veel capaciteit. Dit is volgens
de SVB niet toekomstbestendig en zij pleit daarom al jaren voor vereenvoudiging van
de AOW.

3. WIA uitvoeringsrisico’s

Er zijn grote uitvoeringsrisico’s voor de WIA door de oplopende achterstanden bij
sociaal-medische beoordelingen. Er zijn verschillende maatregelen genomen. Praktisch
beoordelen is tijdelijk ingevoerd en wordt verlengd vanaf 1 juli 2027. Ook is de 60+
maatregel heringevoerd en vanaf 2028 is de re-integratie-verslag (RIV)-toets medisch
advies van de bedrijfsarts leidend. In de tussentijd blijft echter sprake van een
forse en oplopende achterstand, mede door een verwachte grotere instroom. Zonder aanvullende
ingrepen kunnen volgens de Minister de achterstanden bij WIA-claimbeoordelingen oplopen
naar circa 100.000 wachtenden in 2027, oplopend tot ongeveer 200.000 in 2030. Wij
wezen er in het verantwoordingsonderzoek 2022 al op dat de WIA niet meer uitvoerbaar
is. De Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS) heeft
op 29 februari 2024 aan het kabinet advies uitgebracht over een toekomstig stelsel
voor langdurige ziekte en arbeidsongeschiktheid. De Minister van SZW heeft op 28 januari
2025 een Kamerbrief gestuurd over de opvolging van dit advies. De Minister ziet grote
urgentie om het stelsel te vereenvoudigen en te verbeteren, maar komt daarin niet
met concrete voorstellen om het stelsel te verbeteren en te vereenvoudigen. Door de
val van het kabinet bestaat het risico dat noodzakelijke besluitvorming die nodig
is om achterstanden structureel aan te pakken nog langer uitblijft.

4. WIA financiële risico’s

Bij de WIA zijn verschillende herstelmaatregelen. De omvang van deze herstelmaatregelen
wordt niet genoemd in de begroting. Ook heeft de Minister maatregelen genomen om de
druk op sociaal-medische beoordelingen te verlichten, zoals de vereenvoudigde beoordeling
van 60-plussers. De 60+ maatregel leidt tot een hogere instroom in de WIA. Ook hier
gaat de Minister in de begroting niet op in.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris