Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XIII van het ministerie van Economische Zaken

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2025

Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Het begint met
het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen door het parlement. Ieder jaar
stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daarom aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.

Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026, begrotingshoofdstuk XIII van het Ministerie
van Economische Zaken.

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Geld

2. Sturen op resultaten

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeert over deze
onderwerpen.

1. Geld

De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleidsvoornemens van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven en ontvangsten.

De begrote uitgaven voor 2026 zijn € 3,32 miljard. In de ontwerpbegroting 2025 was
de stand € 2,93 miljard. Het verschil bedraagt dus + € 0,39 miljard. Hieronder lichten
we enkele grote mutaties uit en geven we aan welke toelichting de Minister daarbij
geeft in zijn begroting.

Tabel 1: Grote mutaties 2026, ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025

Artikel

Maatregel

Mutatie

(x mln euro)

% mutatie t.o.v beleidsartikel

Toelichting op mutatie door Minister

3

European Tech Champions Initiative (ETCI) 2.0

200,0

+ 53,8%

Bijdrage (eenmalig) aan Europees Investeringsfonds voor innovatieve scale-ups, met
als doel vergroten slagkracht Europese risicokapitaalfondsen en verminderen afhankelijkheid
van niet-Europees risicokapitaal.

2

Toekenning aan 2 NGF projecten op de EZ begroting:

Photon-Delta: Oncode-Pact:

91,41

22,0

+ 6,8%

Voor PhotonDelta (versnelling Nederlandse fotonica ecosysteem) is nu cumulatief over
de jaren € 421,2 mln definitief toegekend, en voor Oncode-Pact (medicijnontwikkeling) is € 284,0 mln definitief toegekend.

X Noot

1

Het gaat om € 10,9 mln bij de voorjaarsnota en € 80,6 mln bij de ontwerpbegroting
2026.

Daarnaast wijzen we nog op twee relatief grote aanpassingen op de lopende begroting van 2025 (onderdeel van de september suppletoire begroting), en een wijziging vanaf 2027.

– Er wordt nog € 99,4 mln in 2025 gereserveerd voor de zogenoemde AI-fabriek in Groningen, met een supercomputer en AI-kenniscentrum voor onderzoekers en bedrijfsleven. De reservering is onder voorbehoud van
honorering van het voorstel voor Europese cofinancieringen en instemming met de financiering
door de Staten-Generaal. In totaal wordt t/m 2030 € 127,9 mln gereserveerd voor de
AI-fabriek.

– Daarnaast is er in 2025 € 270 mln toegekend als bedrijfssteun, voor een specifieke casus waarover de Kamer vertrouwelijk is geïnformeerd.

– Een laatste grote wijziging die relevant is om te noemen, met effect op de begroting
vanaf 2027, is een reservering van in totaal € 230 mln voor het IPCEI (International Project of Common European Interest) voor Advanced Semiconductor Technologies. Het kabinet stelt de middelen voor dit project beschikbaar uit de algemene middelen.
Het bedrag wordt voor € 200 mln gedekt uit een NGF-project dat niet doorging en voor
€ 30 mln uit het Toekomstfonds. De Kamer wordt hier nader over geïnformeerd.

Tot slot zien we ook aan de fiscale kant aanpassingen die mede betrekking hebben op
het EZ beleidsterrein. Zo is er een aanpassing in de CO2-heffing, om tegemoet te komen aan de lastige internationale positie van bedrijven
met ETS1- en lachgasinstallaties. Dit leidt tot € 61 mln minder belastinginkomsten
in 2026.

2. Sturen op Resultaten

Doelen

In de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbeveling om een aantal
specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleid voor de lange en korte termijn
te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen, vestigingsklimaat, migratie) en deze
op te nemen in de beleidsagenda in de begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens
de concrete resultaten van het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze
wijze kunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.

We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidsprioriteiten beperkt
concrete en meetbare doelen zijn geformuleerd. Positief is dat voor het beleidsartikel 2,
bedrijvenbeleid, de voortgang wordt gemonitord via de website bedrijvenbeleidinbeeld.nl
waarop ook een aantal concrete indicatoren worden gevolgd. Wij zien bovendien in deze
ontwerpbegroting 2026 een verwijzing naar de CBS monitor met indicatoren voor de doelstellingen
van de brede welvaart en de voortgang op die doelstellingen.

We geven ter illustratie enkele voorbeelden van een formulering van een doelstelling
in deze ontwerpbegroting:

Tabel 2: Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van Ministerie
van Economische Zaken

 

Doelformulering

Beleidsartikel

Toelichting AR

Goed voorbeeld

In 2030 3% van het bruto binnenlands product uitgeven aan publieke en private investeringen
in onderzoek en ontwikkeling (R&D).

2

Deze doelstelling is specifiek, meetbaar en tijdgebonden. Een jaarlijkse R&D monitor is aangekondigd.

Minder goed voorbeeld

Onnodige regeldruk in nieuwe regelgeving voorkomen en onnodige regeldruk in bestaande
regelgeving aanpakken.

2

Doel is niet specifiek en tijdsgebonden. Ontwikkeling wordt wel zichtbaar gemaakt
in de Regeldrukmonitor. De Productiviteitsagenda1 scherpt het doel verder aan: Voor de zomer 2026 onnodige regeldruk verminderen bij
500 regels.

X Noot

1

EZ (2025) Kamerbrief «Productiviteitsagenda», 8 september 2025 (Kamerstuk 29 544, nr. 1287).

Strategische evaluatieagenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haar begroting ten grondslag ligt.
De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland per beleidsthema. De
Kamer kan de evaluatieagenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven
welke evaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluaties ontbreken
in de agenda. Wij zijn nagegaan:

a. of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieel dekkend is;

b. of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken
kent;

c. Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens van bijzonder belang zijn.

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

Uit de SEA blijkt dat voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijn uitgevoerd of
gepland. Dat vinden wij positief. De Minister maakt in een aparte tabel inzichtelijk
in hoeverre de begrotingsartikelen met evaluaties zijn afgedekt en in bijlage 4 bij
de ontwerpbegroting staat de onderliggende evaluatieplanning. Ook is er in de opzet
van de periodieke rapportages voor ondernemingsklimaat en innovatiebeleid aandacht
voor de geldstromen die met de evaluatie zijn afgedekt. De Minister maakt echter niet
volledig inzichtelijk in hoeverre de begrotingsmiddelen in evaluaties worden meegenomen.
De Tweede Kamer krijgt daardoor geen duidelijk beeld van de mate van financiële afdekking
van de evaluatieopgave.

b. Blinde vlekken in de SEA

We zien geen evidente blinde vlekken in de SEA. Vorig jaar heeft de Algemene Rekenkamer
aangegeven dat het onderwerp vestigingsklimaat niet expliciet geagendeerd was voor
evaluatieonderzoek en alleen via andere (deel)evaluaties aan de orde kwam. In de ontwerpbegroting
2026 geeft de Minister aan dat vestigingsklimaat onderdeel zal zijn van de brede periodieke
rapportage over ondernemingsklimaat die eind 2025 verwacht wordt.

c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten

Eind 2025 worden twee belangrijke overkoepelende evaluatierapporten gepubliceerd,
die een groot deel van het EZ-beleid en de EZ-budgetten beslaan:

– de periodieke rapportage ondernemingsklimaat en

– de periodieke rapportage innovatiebeleid.

We wijzen de Kamer erop dat bespreking van deze rapporten een belangrijk ijkmoment
kan zijn voor het beleidsinstrumentarium van het ministerie op het beleidsartikel
bedrijvenbeleid. Het kan ook input leveren voor de vervolgstappen uit het recent gepubliceerde
3%-R&D actieplan1 en de Productiviteitsagenda.2 We adviseren vooral aandacht te hebben voor de samenhang tussen verschillende beleidsinstrumenten,
het voorkomen van versnippering en fragmentatie in beleid en het beperken van de regeldruk.

Andere belangrijke evaluatiestudies die we graag onder de aandacht willen brengen
zijn de volgende:

– Evaluatie fiscale regeling «Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek» (KIA) (2026).

Uit een eerdere evaluatie kwam naar voren dat niet aantoonbaar is dat deze regeling
doeltreffend is, dat heeft nog niet tot wijzigingen geleid en vraagt daarom opnieuw
uw aandacht.

– Evaluatie van het Missiegedreven innovatiebeleid (2026). Deze evaluatie is relevant als aanvulling op de brede periodieke rapportage
innovatiebeleid die hierboven is benoemd.

– Evaluatie van de Gids Proportionaliteit (2026).

In de Gids Proportionaliteit zijn richtlijnen opgenomen voor de aanbestedende diensten
van alle overheden in Nederland. Een vereenvoudiging van de «Gids Proportionaliteit»
kan de regeldruk en administratieve lasten voor aanbestedende diensten en voor bedrijven
mogelijk verlichten. Zoals in ons Verantwoordingsonderzoek 2024 aangegeven, is het
verbeteren en vereenvoudigen van het inkoopbeheer van het Rijk een belangrijk aandachtspunt
voor de komende periode.

Wij adviseren u deze evaluaties voor uw agendering in overweging te nemen.

3. Risico’s en beheer

Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiële risico’s
en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. In tabel 3 lichten we
drie risico’s uit, en geven we kort aan hoe de Minister deze aanpakt.

Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van Economische Zaken
en het Nationaal Groeifonds

Risico-omschrijving

Bron

Aandacht in begroting ja/nee

Wijze waarop risico door de Minister wordt aangepakt

Het behalen van de 3% R&D in 2030 op basis van huidige inzet niet haalbaar.

Rathenau (2025)

IMF (2025)

EZ (2025)

Ja

De Minister verwijst naar het actieplan van het kabinet. Daaruit blijkt dat forse
intensiveringen nodig zijn om dit doel te behalen.

Ondernemingsklimaat onder druk, NL niet meer in top-5 meest concurrerende economieën (10e positie in 2025).

Algemene Rekenkamer (2025)

Bedrijvenbeleid inbeeld.nl;

PCW (2025)

Ja

Minister van EZ zet o.a. in op regeldruk, economische veiligheid & kritieke grondstoffen,
financieringsinstrumenten voor start-ups en scale-ups en een Productiviteitsagenda. Wij benadrukken
dat dit thema kabinetsbrede aandacht vraagt.

Realiseren van duurzame publiek-private samenwerking, ook na de pilotfase;

Verkrijgen van structurele financiering zodat de projecten na de NGF-impuls op eigen
benen kunnen staan.

De adviescommissie NGF adviseert om tijdig en blijvend te sturen op deze twee aandachtspunten

Adviescommissie NGF (2025), Jaarverslag over 2024

Nee

De Minister benoemt het risico niet.

Onderstaande figuur laat zien dat het behalen van de 3% R&D doelstelling bij ongewijzigd beleid de komende jaren verder uit het zicht raakt.

Figuur 1: Gerealiseerde en geraamde uitgaven aan R&D als percentage van het bbp

* Er zijn geen realisaties beschikbaar voor de totale R&D uitgaven in 2023 en 2024,
de ramingen van TNO starten in 2025.

** TNO presenteert 2 scenario’s voor R&D intensiteit ontwikkeling. Hier zien we het
hoge betrouwbaarheid scenario.

Het aandeel R&D uitgaven als percentage van het bruto nationaal product (de R&D-intensiteit)
ligt al jaren rond de 2,2% en is in internationaal perspectief relatief laag. De Minister
geeft in het 3%-R&D actieplan zelf ook aan dat op basis van de huidige kabinetsaanpak
de overheidsuitgaven aan R&D, geraamd door het Rathenau Instituut, zullen afnemen
in plaats van toenemen.3 Onder meer als gevolg van de bezuinigingen op het Nationaal Groeifonds. Een raming
van TNO4 laat zien dat ook de totale R&D-intensiteit, inclusief investeringen van bedrijven,
bij de huidige aanpak verder zal afnemen, tot 2,0% van het bbp.

Wij vragen uw aandacht voor de hierboven genoemde risico’s want deze kunnen uiteindelijk
gevolgen hebben voor de raming (begroting) en het bereiken van afgesproken resultaten.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris