Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2 INITIATIEFNOTA

«Dit heeft niks meer met de bescherming van gokkers te maken, maar met de werving
van potentiële verslaafden.»

– Ervaringsdeskundige

«De wet is aangenomen. Het terugdraaien bepaalt de Kamer op het juiste moment.»

– Toenmalig Minister voor Rechtsbescherming, Franc Weerwind.

1. Inleiding

Sinds 1 oktober 2021 is door de inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de Wet
op de kansspelen, de Wet op de kansspelbelasting en enkele andere wetten in verband
met het organiseren van kansspelen op afstand (Wet koa)1 online gokken legaal geworden in Nederland. Eén van de belangrijkste beloftes van
deze legalisering was een betere bescherming van de spelers. Maar toch blijkt de Wet
koa veel nare bijwerkingen te hebben. Zo zijn er sinds inwerkingtreding van de wet
450.000 nieuwe gokkers bijgekomen. Inmiddels is 22% van de spelersaccounts van jongvolwassenen.2 Duizenden mensen hebben financiële problemen en jongeren zitten gevangen achter hun
beeldschermen om aan de lopende band geld te vergokken. Door het legaliseren van online
gokken wordt deze markt genormaliseerd en worden risico’s als verslavingen, schulden
en jongeren die in de gokindustrie worden gezogen, reëler. Wellicht nog schokkender
is het aangetoonde verband tussen gokverslavingen en suïcidaliteit. Het aantal suïcidepogingen
onder gokkers in 2019 in Nederland, toen het online gokken dus nog niet eens was gelegaliseerd,
werd geschat tussen de 647 en 1.021, en het aantal zelfdodingen op 107.3 Inmiddels zijn er ook meerdere signalen gekomen dat gokverslavingen in sommige gevallen
leiden tot zelfdoding. Cijfers uit landen om ons heen bevestigen deze zorgwekkende
trend. Uit Brits onderzoek blijkt dat jaarlijks 409 suïcides in verband worden gebracht
met gokverslavingen4 en uit Belgisch onderzoek blijkt dat 48% tot 81% van de gokverslaafden kampt met
suïcidale gedachten.5

De Nationaal Rapporteur Verslavingen (NRV) heeft in september 2023 de noodklok geluid
om de evaluatie van de wet niet af te wachten maar direct actie te ondernemen. Om
zo de schade van de toename van online gokken proberen te beperken en te voorkomen.6 Online kansspelen zijn risicovoller dan fysieke vormen van gokken, onder andere door
de mogelijkheid om anoniem te kunnen gokken. Ook is de drempel om digitaal geld uit
te geven relatief laag. Deze cocktail zorgde ervoor dat veel nieuwe gokkers, maar
ook gokverslaafden, erbij zijn gekomen de afgelopen jaren. Daarnaast concludeerde
de Kansspelautoriteit (Ksa) dat bedrijven hun zorgplicht voor de spelers ernstig verzaken
en dat vergunninghouders onvoldoende ingrijpen als een speler mogelijk onmatig deelneemt
of vermoedens bestaan van gokverslavingen.

De initiatiefnemers beogen met deze initiatiefnota verschillende voorstellen te doen
om de treurige werkelijkheid van het online gokken te veranderen, omdat de evaluatie
van de wet niet afgewacht kan worden. Er zijn in de tijd dat de Wet koa in werking
is getreden, talloze nare bijwerkingen aan het licht gekomen die directe actie vereisen.
Volgens de initiatiefnemers is deze wet met name een grote verdienmodule voor de gokbranche,
wat ten koste gaat van de (kwetsbaren in de) samenleving. De voorstellen in deze initiatiefnota
kunnen volgens de initiatiefnemers een belangrijke rol spelen in het voorkomen van
nog meer nieuwe gokkers, verslavingen en geldproblemen. Met name jongvolwassenen moeten
beter beschermd worden tegen de risico’s van het online gokken. Maar een wet die online
gokken juist faciliteert, werkt averechts. Daarom willen de initiatiefnemers met deze
initiatiefnota bijdragen aan het beschermen van kwetsbare personen in onze samenleving,
en voorkomen dat meer potentiële gokverslaafden worden gezogen in de gevaarlijke wereld
van het online gokken. De initiatiefnemers roepen de Staatssecretaris Rechtsbescherming
in deze initiatiefnota daarom op om het besluit tot het legaliseren van online gokken
zo spoedig mogelijk terug te draaien. Want het moge duidelijk zijn dat we met de Wet
koa hebben gegokt en verloren.

2. De opening van de onlinegokmarkt

Sinds 2021 is de markt voor online kansspelen geopend. Vanaf dat moment werd het mogelijk
om online te gokken bij legale aanbieders, zoals bij online casino’s, en online te
gokken op sportwedstrijden. Een van de doelen van het legaliseren van online kansspelen
was om spelers zoveel mogelijk naar het verantwoorde, betrouwbare en controleerbare
aanbod te leiden. Er werd gestreefd naar een zo hoog mogelijke kanalisatie van deelname
aan illegale online kansspelen naar legale online kansspelen, waarbij een kanalisatiegraad
van 80% als ondergrens werd gehanteerd. Ook het voorkomen van kansspelverslavingen
was destijds een belangrijke doelstelling van het besluit tot legalisering.7

Bij het tot stand komen van het wetsvoorstel waarin tot legalisering werd overgegaan,
zijn reacties vanuit verschillende hoeken betrokken. Uit de memorie van toelichting
blijkt dat veel is ingegaan op de suggesties van aanbieders van kansspelen op afstand
en de vergunninghouders van destijds. Aanbieders van kansspelen wezen er in hun reacties
bijvoorbeeld op dat 98% van de spelers geen problemen vertoont, onder andere op het
gebied van verslaving, en dat het internet goede mogelijkheden biedt om het gedrag
van spelers te monitoren en daarin vervolgens te interveniëren. De verslavingszorg
daarentegen vroeg destijds al meer aandacht voor preventieve maatregelen om het aantal
risicospelers te verminderen, specifiek voor kwetsbare groepen zoals jongvolwassenen.8 Naar aanleiding hiervan is het preventiebeleid ietwat aangescherpt. Het wetsvoorstel
werd vervolgens aangenomen.

De legale aanbieders staan sindsdien onder toezicht van de Ksa, die de plicht heeft
om erop toe te zien dat dat de speler niet over zijn eigen grenzen heen gaat. De aanbieder
heeft zelf ook een aantal verplichtingen. Zo moet deze controleren of de nieuw aangemelde
speler geregistreerd staat in het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks),
en ook zijn online gokbedrijven verplicht om de identiteit van de speler vast te stellen
op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme. De
Financial Intelligence Unit Nederland is de autoriteit waar ongebruikelijke transacties
dienen te worden gemeld door de kansspelaanbieder wanneer een ongebruikelijke transactie zich voordoet. Of een transactie
inderdaad ongebruikelijk is, kan worden bepaald door verschillende objectieve en subjectieve
indicatoren. Een objectieve indicator is bijvoorbeeld een transactie van € 15.000
of meer, en een subjectieve indicator is bijvoorbeeld aan de orde als een transactie
verondersteld kan worden dat deze verband houdt met witwassen of het financieren van
terrorisme.9 De kansspelaanbieders zijn overigens verplicht om ongebruikelijke transacties binnen
veertien dagen te melden bij de FIU. De FIU onderzoekt vervolgens de melding van de
ongebruikelijke transactie. Wanneer de FIU de transactie inderdaad verdacht verklaart,
wordt de onderzochte informatie overgedragen aan de opsporingsdiensten en inlichtingen-
en veiligheidsdiensten.10

De online gokker geeft in zijn account zelf aan hoeveel geld hij of zij wil verspelen
en hoe lang diegene wil spelen. Als het spelgedrag daarvan afwijkt, is de aanbieder
verplicht de speler daarvan op de hoogte te stellen door middel van bijvoorbeeld pop-ups
of waarschuwingsteksten. Maar daarbij blijft het de werkelijkheid dat de speler in
beginsel zelf zijn eigen grenzen aangeeft en de pop-ups gemakkelijk kan omzeilen.
De Ksa controleert de online kansspelaanbieder onder andere met de controledatabank van de aanbieder: een soort kluis waarin de kansspelaanbieder speelgegevens
moet vastleggen. Zonder deugdelijk beleid, zoals maatregelen op het gebied van verslavingspreventie,
krijgt een aanbieder geen vergunning om de diensten aan te bieden aan spelers.

Wellicht een lichtpunt van de gevolgen van de Wet Koa is de kanalisatiegraad. Een
van de doelstellingen van het openen van de onlinegokmarkt was, zoals eerder gesteld,
dat minimaal 80% van de spelers binnen drie jaar moest spelen bij een legale aanbieder.
De Ksa constateert dat ongeveer 90% van de gokkers zich tot juli 2023 heeft aangesloten
bij het online legale aanbod.11 Kortom zijn er sinds 2021 minder gokkers aangesloten bij de illegale onlinegokmarkt
dan daarvoor. Dit is volgens de initiatiefnemers in beginsel een goede zaak, maar
een kanttekening hierbij is dat aan het einde van de streep veel meer mensen überhaupt
begonnen zijn met online gokken sinds de legalisering, dus ook mensen die voor 2021
niet actief waren bij illegale of legale online gokaanbieders. Het openen van de onlinegokmarkt
heeft een aanzuigende werking gehad voor nieuwe spelers, waardoor de kanalisatiegraad
een vertekend beeld geeft omdat deze nieuwe spelers ook mee worden gerekend in de
kanalisatiegraad. De hoge kanalisatiegraad wordt aldus grotendeels veroorzaakt door
nieuwe spelers, zoals de Ksa ook benadrukt.12

3. De Nationaal Rapporteur Verslavingen en de Kansspelautoriteit

De NRV heeft als taak om trends en ontwikkelingen op het gebied van verslavingen te
signaleren en te duiden, het adviseren over verslavingspreventie en -zorg, en het
adresseren van kennislacunes. In september 2023 heeft de NRV een rapport gepubliceerd
waarin zorgen zijn geuit over het onlinegokbeleid. Online gokken is volgens de NRV
namelijk risicovoller dan offline gokken, onder andere vanwege de lage drempel om
via een smartphone te gokken, het gemak om digitaal geld uit te geven, de mogelijkheid
tot anoniem gokken en de mogelijkheid om meerdere gokspelen op meerdere schermen tegelijk
te spelen.13 Daarnaast benadrukt de NRV dat een duidelijke relatie bestaat tussen gokken en suïcidaliteit,
maar ook schuldenproblematiek, depressie en alcoholgebruik. Dit is volgens de initiatiefnemers
een zeer zorgelijke cocktail aan bijwerkingen van online kansspelen en voldoende redenen
om hierin drastisch het roer om te gooien. De NRV geeft in het rapport aan dat in
de hele keten van het voorkomen van risicovol gokken en behandelen van verslaafden,
verbeteringen nodig zijn. Dit onderschrijven de initiatiefnemers ten zeerste.

Een van de doelen van de Ksa, de Nederlandse toezichthouder op de onlinegokmarkt,
is om verslavingen tegen te gaan en toezicht te houden op de kansspelaanbieders. Monitoring
is hier een belangrijk onderdeel van. In de vorm van een halfjaarlijkse monitoringsrapportage
over online kansspelen informeert de Ksa over de beschikbare cijfers over de omvang
van de onlinegokmarkt in termen van geld en spelersaccounts. Deze monitoring geeft
een duidelijk beeld over de daadwerkelijke cijfers, uitgaven en winsten die gemoeid
gaan met de onlinegokmarkt, maar ook over de vergunningen die zijn verleend. Uit het
meest recente rapport van de Ksa blijkt dat het brutospelresultaat (BSR) in 2023 in
totaal 1,39 miljard euro was, waarvan 135 miljoen euro is opgebracht door jongvolwassenen.
Dit brutospelresultaat is een stijging van 28% ten opzichte van een jaar eerder.14 Naar schatting verloren spelers over de eerste zes maanden van 2023 ongeveer 170 euro
per maand. Dat is een lichte stijging ten opzichte van een jaar eerder.

Daarnaast zijn relatief veel accounts van jongvolwassenen, namelijk 22% van het totaal,
terwijl jongvolwassenen slechts 9,5% van de bevolking uitmaken. In 2023 is daarnaast
ook het aantal accounts waarmee wordt gespeeld, gegroeid tot 1,1 miljoen ten opzichte
van 970 duizend een jaar eerder. In de laatste zes maanden van 2023 heeft 5 procent
van alle Nederlandse volwassenen online gegokt.15 Daarnaast zet de stijging van het aantal spelersaccounts, wat niet hetzelfde is als
het daadwerkelijk aantal spelers, zich de afgelopen jaren door. In december 2022 bestonden
er 1,9 miljoen spelersaccounts, in 2023 is dit aantal gegroeid naar 3 miljoen.16

De Ksa is ook bevoegd om sanctiebesluiten op te leggen aan kansspelaanbieders wanneer
aanbieders de afspraken niet nakomen. Zo zijn eind december 2022 boetes opgelegd van
in totaal 26 miljoen euro aan verschillende partijen die illegaal spelers in Nederland
lieten deelnemen aan online kansspelen.17 Eind februari 2024 heeft de Ksa de hoogste boete ooit opgelegd, namelijk een boete
van bijna 20 miljoen euro voor een bedrijf dat gevestigd is op Malta, dat illegaal
zonder vergunning online kansspelen aanbiedt aan Nederlandse spelers.18

4. Vergunning en zorgplicht online kansspelaanbieders

Online kansspelaanbieders moeten een vergunning hebben om diensten van online gokken
te mogen verlenen in Nederland. Hier zijn een aantal voorwaarden aan verbonden. Zo
moeten alle aanbieders van risicovolle kansspelen bepalen, met advies van ervarings-
en verslavingsdeskundigen, wanneer ze ingrijpen bij spelers als ze dreigen verslaafd
te raken. Dit wordt vastgelegd in het verslavingspreventiebeleid. Ook moeten de aanbieders
fraude voorkomen en de integriteit en eerlijkheid van het spel beschermen. Zodat spelers
kunnen aannemen dat online gokken bij die aanbieder op een veilige en eerlijke manier
verloopt. Verder is er sprake bij de vergunningsaanvraag van een integriteitsbeoordeling
en er moet een positieve uitslag zijn van een gecertificeerde keuring van het spelsysteem.
Tot nu toe zijn aan 27 bedrijven vergunningen uitgegeven om in Nederland online kansspelen
aan te bieden.

De Ksa heeft in september 2023 echter geconstateerd dat online gokbedrijven te weinig
doen om spelers te beschermen die veel geld verliezen of dreigen verslaafd te raken
aan online gokken. De aanbieders voldoen grotendeels niet aan de verplichtingen, zoals
in sommige gevallen nog steeds een mogelijkheid bestaat om 24 uur per dag te spelen
met een limiet van 100.000 euro. Na een interventie van de Ksa hebben een aantal aanbieders
hun regels aangepast, maar alsnog verzaken sommige aanbieders om hun zorgplicht naar
behoren te vervullen. De gokbedrijven hebben allemaal een ander beleid op het gebied
van de bescherming van gokkers, en dit beleid blijkt vaak ook nog eens niet effectief
te zijn. Al met al zijn dit schokkende constateringen, vooral omdat verslavingspreventie
een van de belangrijkste argumenten was om de onlinegokmarkt te openen. Deze conclusies
hebben overigens vooralsnog niet geleid tot het intrekken van vergunningen van gokbedrijven
die hun zorgplicht verzaken, op een enkel geval in maart 2023 op verzoek van de aanbieder
na.19

In februari 2024 heeft een meerderheid van de Tweede Kamer een motie aangenomen om
een overkoepelend speellimiet in te stellen voor het storten en verliezen bij online
casino’s.20 Toenmalig Minister Weerwind reageerde hierop dat dit een complex systeem is om te
realiseren, maar dit wel met hoge prioriteit wordt opgepakt. Initiatiefnemers wachten
dit voorstel af, zodat met de juiste zorgvuldigheid de overkoepelende speellimieten
kunnen worden gerealiseerd middels een wijziging van de AMvB en wellicht zelfs van
de Wet koa.

5. Gokreclames

Sinds de inwerkingtreding van de Wet koa werd het ook mogelijk om reclames te maken
voor onlinegoksites. Hiervan werd ook veelvuldig gebruik gemaakt: tussen 1 oktober
2021 en 1 juni 2023 is in totaal € 271 miljoen aan gokreclames ingekocht.21 Ondertussen kwamen zorgwekkende signalen naar buiten over de effecten van deze gokreclames,
wat uiteindelijk leidde tot een verbod op ongerichte reclames per 1 juli 2023. De
gokreclames in de openbare ruimte, op tv met bekende rolmodellen en op de radio zijn
dus sindsdien verleden tijd. Het verbod op sponsoring, bijvoorbeeld op sportshirts,
treedt naar verwachting in werking in 2025.

Toch blijven gokreclames volop in de omloop, omdat gerichte online reclames wel toegestaan
zijn gebleven. Hieronder vallen bijvoorbeeld gerichte advertenties of directe mails.
Het is volgens de initiatiefnemers een goede zet geweest dat de ongerichte reclames
uit het dagelijkse (straat)beeld zijn gehaald. Maar tegelijkertijd mogen nog wel gericht
gokreclames worden uitgezet. Bijvoorbeeld richting personen die al interesse hebben
in het kansspelaanbod en dus beïnvloed kunnen worden door de reclames. Voor te stellen
is dat dit ook juist de personen zijn waarbij het risico bestaat dat ze vaker online
gokken, en al dan niet in staat zijn om hun eigen grenzen te kunnen bepalen. De NRV
heeft namelijk ook aangegeven dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen blootstelling
aan reclame voor gokproducten en een positievere houding ten opzichte van gokken,
een grotere intentie om te gokken en om meer te gokken.22 Overigens heeft de Ksa aangegeven dat sinds het verbod op ongerichte reclames het
aantal bezoeken aan kansspelwebsites door mensen die geen speler zijn, sterk is afgenomen.
Mensen die al speler waren komen niet minder vaak naar de websites, dus het reclameverbod
heeft met name invloed op mensen die geen accounts hebben op gokwebsites. Hieruit
volgt dus dat het verbod op ongerichte reclame effect heeft gehad. Volgens de initiatiefnemers
is dit juist ook een reden om gerichte reclames voor online gokken aan banden te leggen,
nu een grote groep spelers wel nog steeds beïnvloed wordt door de reclames die specifiek
op hen gericht zijn en dus minder baat hebben gehad bij een verbod op ongerichte online
gokreclames.

6. Verslavingszorg en preventie

Via het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks) kunnen gokkers voor zichzelf
voor minstens 6 maanden en maximaal 99 jaar een «gokstop» inlassen. Na 6 maanden kan
de gokker zelf, op een laagdrempelige manier, de inschrijving in Cruks aanpassen of
opheffen. Daarnaast is het mogelijk dat iemand uit de omgeving van de speler bij de
Ksa een verzoek doet tot onvrijwillige inschrijving in Cruks voor de duur van minimaal
zes maanden. Tot eind december 2023 zijn er 76 aanvragen in totaal goedgekeurd voor
onvrijwillige inschrijving. Aanbieders hebben 150 verzoeken gedaan, waarvan er 44
zijn goedgekeurd.23

Aanbieders van legale kansspelen zijn verplicht om te controleren of nieuwe spelers
in Cruks geregistreerd staan. De Nationaal Rapporteur Verslavingen gaf aan dat tot
september 2023 het Cruks (al) 50.000 inschrijven heeft. De Ksa laat zien dat het aantal
inschrijvingen in het Cruks blijft stijgen, met ongeveer 526 inschrijvingen per week.
Dit terwijl het aantal raadplegingen van Cruks door de gokbedrijven is gedaald sinds
november 2022, waar de Ksa geen verklaring voor heeft. Het aantal inschrijvingen in
Cruks stond eind januari 2024 op 63.543. Het merendeel hiervan is tussen de 21 en
40 jaar oud.24

Gokkers kunnen voor informatie en advies terecht bij het Loket Kansspel: het centrale
steunpunt bij gokproblemen. Dit Loket biedt hulp en begeleiding, of zorgt voor een
doorverwijzing naar passende zorg. In totaal leidde het Loket in 2022 ruim een kwart
van de hulpgesprekken door tot een interne of externe interventie. De NRV geeft aan
dat met name gokverslaafden moeilijk te verleiden waren tot het volgen van zo’n interventie.
Echter heeft tot dusver de toename aan aantal gokkers niet geleid tot meer mensen
die zich melden met een gokverslaving in de verslavingszorg, concludeert ook het Landelijk
Alcohol en Drugs Informatie Systeem. De reden hiervan, volgens de NRV, is dat het
vaak ongeveer 8 jaar duurt totdat personen met verslavingsproblemen aan de bel trekken
bij de verslavingszorg.25 De piek van de zorgvraag wordt daarom over een aantal jaar verwacht.

Personen die een gokverslaving hebben, ervaren volgens de NRV een aantal drempels
om zich te melden bij verslavingszorg. Dit in combinatie met de verwachte verdere
groei van de gokmarkt en een toename aan gokkers die een gokstop hebben aangevraagd
via Cruks, leidt ertoe dat de NRV oproept dat beleid nodig is om de schade te beperken.
De initiatiefnemers onderschrijven deze oproep. Een van de punten waar het nog schuurt,
is dat het ontbreekt aan een overkoepelend preventiebeleid van de verslavingszorg.
Want zoals eerder geconstateerd, bepalen de online gokbedrijven hun preventiebeleid
zelf.

7. Illegale buitenlandse online gokbedrijven

Het is niet toegestaan om online gokspellen aan te bieden aan Nederlandse gokkers
zonder vergunning. Wanneer dit wel gebeurt, kan de Ksa overgaan tot sancties. Zonder
vergunning is de aanbieder namelijk niet gebonden aan de wettelijke vereisten rondom
de zorgplicht om de gokkers te beschermen, zoals het controleren van een Cruks-inschrijving.
De gokker zelf riskeert hiermee overigens een boete van de Ksa van maximaal € 8.700.

Buitenlandse illegale online gokaanbieders hebben vaak aantrekkelijke bonussen voor
jongvolwassenen, meer betaalmethodes, ruimere spelkeuze en minder restricties. Omdat
zij dus niet de vergunningsverplichtingen hebben zoals die in Nederland wettelijk
zijn bepaald. Ook hierbij moet het uitgangspunt zijn dat de Ksa hard handhaaft op
illegale buitenlandse casino’s die hun aanbod richten op Nederlandse gokkers en hen
meetrekken in de illegaliteit. Op Malta is bijvoorbeeld sinds 2004 online kansspelen
gereguleerd, en inmiddels is de gokindustrie op Malta een van de grootste ter wereld.
Ook vanuit Nederland wordt gegokt bij bedrijven die geen vergunning hebben in Nederland
en gevestigd zijn op bijvoorbeeld Malta, waar veel minder toezicht is en gokkers verre
van beschermd worden tegen verslavingen. In juni 2023 is zelfs een wetsvoorstel aangenomen
op Malta, waardoor vonnissen uit andere Europese lidstaten waarin Maltese gokbedrijven
worden veroordeeld om geldbedragen terug te betalen aan consumenten, niet ten uitvoer
worden gelegd.26 Hiermee worden bedrijven die op Malta zijn gevestigd, beschermd tegen uitspraken
waarbij gokkers hun verloren geld kunnen terugvorderen. Dit geldt dus ook voor Nederlandse
gedupeerden die geld hebben verloren bij illegale Maltese gokbedrijven en via de rechter
hun verloren geld proberen terug te eisen. In april 2024 is een voorstel aangenomen
van een van de indieners om met andere Europese lidstaten op te trekken om Malta hierop
aan te spreken en uitleg te vragen, en maatregelen te nemen tegen buitenlandse casino’s
die zonder vergunning in Nederland hun diensten aanbieden aan Nederlandse spelers.27 De indieners zijn benieuwd naar de stappen die hiertegen worden ondernomen door het
kabinet.

Al met al slagen buitenlandse gokbedrijven er nog steeds in om vaste voet aan de grond
te krijgen bij Nederlandse gokkers, met alle risicovolle gevolgen van dien. De Ksa
houdt hier toezicht op, maar wat de initiatiefnemers betreft moet hier nog strenger
op worden gehandhaafd met zwaardere sancties. Want hoge boetes lijken tot dusver weinig
afschrikwekkende werking te hebben. Daarnaast is het van belang dat gedupeerde personen
die veel geld zijn verloren bij buitenlandse casino’s zonder vergunning, hun geld
kunnen terugvorderen bij deze illegale bedrijven.

8. Aanbevelingen

Aanbeveling 1: Draai het besluit tot legalisering van online gokken terug

De initiatiefnemers zijn van mening dat de beloofde bescherming van gokkers met de
Wet koa niet gewaarborgd wordt. De conclusies uit het rapport van de NRV en de resultaten
uit de monitoringsrapportages van de Ksa laten een schokkend beeld zien van de toename
van de onlinegokmarkt, en de verslavingscijfers die daaraan gekoppeld zijn, terwijl
juist een van de doelstellingen van de legalisering was om verslavingen te voorkomen.
Daarom zit er volgens de initiatiefnemers niks anders op dan het besluit tot legalisering
van online gokken terug te draaien. Om de consumenten te beschermen tegen de risico’s
van online kansspelen. De initiatiefnemers realiseren zich dat dit een verregaande
maatregel is, maar daardoor niet minder noodzakelijk. Niet de winst van de vrije markt,
maar het beschermen van de kwetsbaren moet nu voorop komen te staan. De cijfers laten
zien dat verslavingen van alle leeftijden zijn en ook veel bij spelers voorkomen die
niet meer jongvolwassen, maar volwassen zijn. Bijvoorbeeld het instellen van een hogere
minimumleeftijd is volgens de initiatiefnemers dan ook niet de juiste weg. De initiatiefnemers
roepen daarom de betrokken Staatssecretaris op om zo snel als mogelijk, op een zorgvuldige
manier, maatregelen te nemen die nodig zijn om dit besluit terug te draaien.

Het terugdraaien van de legalisering van online gokken zal niet van de ene op de andere
dag zijn gerealiseerd. Daarnaast zijn de initiatiefnemers zich ervan bewust dat een
verbod op online gokken niet automatisch betekent dat online gokken niet meer zal
voorkomen. Er bestaat altijd een risico dat spelers het online gokken op illegale
wijze voortzetten. De initiatiefnemers zien dit risico met name bij mensen die de
afgelopen jaren legaal online hebben gegokt. De verwachting is wel dat na een algeheel
verbod in combinatie met aanvullende maatregelen de nieuwe aanwas van online gokkers
zal verminderen. Op deze manier zou online gokken uiteindelijk een steeds minder grote
rol moeten gaan spelen in de samenleving. Bovendien achten de initiatiefnemers een
algeheel verbod goed handhaafbaar, waarbij bijvoorbeeld kan worden ingezet op het
direct offline laten halen van websites die online kansspelen blijken aan te bieden.
De Digital Services Act (DSA) zou hier een rol in kunnen spelen.

Vanwege het bovenstaande is het volgens de initiatiefnemers van groot belang om in
te zetten op meerdere sporen: voor een algeheel verbod geldt uiteraard inzetten op
het handhaven van illegaliteit, maar daarnaast ook volop op preventie en bewustwording.
Daarom stellen de initiatiefnemers naast deze eerste aanbeveling, ook de volgende
maatregelen voor.

Aanbeveling 2: Verbied alle online gokreclames

Parallellen kunnen getrokken worden tussen reclames voor online gokken en reclames
voor rookwaren. Sinds 2002 geldt namelijk een verbod op reclame en sponsoring voor
alle rookwaren, zoals sigaretten en vapes. Met als reden dat tabaksreclame ertoe leidt
dat meer mensen, vooral jongeren, beginnen met roken. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) houdt toezicht op dit verbod, waarbij ze kijken naar billboards in het openbaar
vervoer, kranten, folders, radio, televisie en op het internet. Een verbod op reclame
maakt tabaksproducten dus minder aantrekkelijk, zodat voorkomen wordt dat mensen beginnen
met roken. Deze lijn kan doorgetrokken worden naar reclames voor online gokken. Want
reclames kunnen mensen ertoe verleiden om online te gokken, en spelers die al accounts
hebben worden verleid om er vooral mee door te gaan. Gerichte reclames zorgen hierbij
juist ervoor dat de reclames terechtkomen bij de doelgroep die al bezig is met online
gokken of daar interesse in heeft, en wellicht al verzeild is geraakt in een verslaving
of daartoe neigt.

Met gokreclames wordt het gokken dus niet ontmoedigd, maar het leidt juist tot een
groter risico op schade, met name voor jongvolwassenen. Daarom roepen de initiatiefnemers
op om alle vormen van online gokreclames, in lijn met het verbod op tabaksreclame,
niet langer toe te staan. Dus ook de gerichte online gokreclames. Nederland volgt
hierbij het voorbeeld van België en Italië, waar gerichte reclames al zijn verboden.

Aanbeveling 3: Scherp de zorgplicht van online gokbedrijven aan

Online kansspelaanbieders hebben een zorgplicht ten aanzien van personen die gebruik
maken van de onlinegokdiensten. Kortgezegd houdt deze zorgplicht in dat zij ervoor
moeten zorgen dat gokkers niet in de problemen komen en dat ze op tijd ingrijpen als
gokkers een verslaving ontwikkelen of veel financieel verlies leiden. Maar de Ksa
heeft geconcludeerd dat dit onderdeel van de zorgplicht niet voldoende wordt uitgevoerd
in Nederland.28 Daarom roepen de initiatiefnemers op om de zorgplicht van online kansspelaanbieders
aan te scherpen en strenger toe te zien op de uitvoering hiervan. Wanneer de kansspelaanbieder
de zorgplicht onvoldoende uitvoert, moet de Ksa direct de vergunning van de aanbieder
intrekken conform de wettelijke intrekkingsgronden. De initiatiefnemers roepen de
betrokken Staatssecretaris op om in gesprek te gaan met de Ksa om dit te kunnen realiseren.

De online kansspelaanbieders behalen hun winst juist bij de mensen die bij hen gokken.
Het belang dat deze aanbieders hebben bij het binnenhouden van (potentiële) klanten,
staat daarmee haaks op de zorgplicht om aan de bel te trekken bij zorgwekkend gokgedrag.
Daarnaast constateert de NRV dat gokbedrijven hun zorgplicht verzaken. Daarom roepen
de initiatiefnemers de betrokken Staatssecretaris op om de zorgplicht op het gebied
van verslavingspreventie op een andere manier in te vullen, en deze juist niet te
beleggen bij de bedrijven die alleen maar baat hebben bij het aantrekken en behouden
van gokkers. Hierbij kan geleerd worden van het beleid rondom de zorgplicht zoals
in Oostenrijk wordt gevoerd, waarbij de vergunninghouder aansprakelijk is voor de
opgelopen schade wanneer de houder niet aan de verplichtingen voldoet wat betreft
het risico dat kansspelen vormt voor het bestaansminimum van de speler. Het heeft
wat de initiatiefnemers betreft grote meerwaarde om het preventiebeleid niet te beleggen
bij de gokbedrijven zelf, maar dit juist integraal vorm te geven zodat voor elke aanbieder
hetzelfde beleid geldt.

Aanbeveling 4: Verlaag de drempels voor gokkers om aan te kloppen bij hulporganisaties

Gokkers zoeken niet snel hulp wanneer sprake is van een gokverslaving; dat duurt gemiddeld
8 jaar. Een van de redenen hiervoor is dat het beschikbare hulpaanbod onvoldoende
onder de aandacht wordt gebracht. Daarom is het noodzakelijk dat elke gokker geattendeerd
wordt op mogelijkheden van hulpverlening door verschillende organisaties, zodat zij
de weg hiernaartoe weten te vinden. Dit begint bijvoorbeeld met het prominent plaatsen
van informatie over hulp bij verslavingen op de websites van gokaanbieders. Het is
hierbij ook belangrijk dat gokkers van het bestaan weten van de Cruks en het Loket
Kansspel. De initiatiefnemers roepen de betrokken Staatssecretaris op om meer voorlichtingscampagnes
te organiseren over de risico’s van kansspelen en verslavingen, zoals dit ook gebeurt
bij alcohol en roken. Een plan van aanpak om vroegsignalering van gokverslavingen
te verbeteren kan hierbij helpen. Spelers moeten geholpen worden om bewuster hun grenzen
aan te geven voorafgaand aan de deelname en tijdens het spelen moeten gokkers explicieter
gewezen worden op mogelijk problematisch spelgedrag.

Ook zijn de initiatiefnemers van mening dat bij de hulpverlening niet alleen gekeken
moet worden naar de gokverslaving, maar ook naar gokgerelateerde schade. Hierbij kan
gedacht worden aan indirecte schade, waar een gokker niet altijd voor in behandeling
treedt, zoals problemen binnen het gezin, criminaliteit of werkverlies. De initiatiefnemers
verzoeken de betrokken Staatssecretaris om ook op dit onderdeel de hulpverlening sterk
te verbeteren en met oplossingen te komen om gokkers die te maken hebben met gokverslavingen
sneller en effectiever te helpen.

Aanbeveling 5: Intensiveer het toezicht op buitenlandse online casino’s

Buitenlandse illegale online casino’s hebben vaste voet aan de grond gekregen in Nederland.
Deze online gokaanbieders hebben vaak aantrekkelijke bonussen voor jongvolwassenen,
meer betaalmethodes, ruimere spelkeuze en minder restricties. Ze hebben vaak geen
vergunning om in Nederland hun diensten aan te bieden. Dus ook geen verplichte goklimieten,
het verplicht raadplegen van de registratie in het Cruks of een uitgebreide leeftijdsverificatie.
De gokkers kunnen uitwijken naar deze buitenlandse casino’s, waar het spelen een stuk
gemakkelijker en sneller gaat. Ook bestaat hierin het risico dat gemakkelijk crimineel
geld witgewassen kan worden, nu er weinig tot geen toezicht is op deze gokaanbieders
vanuit Nederland. De Ksa houdt toezicht op deze illegale buitenlandse online casino’s
en kan hoge boetes opleggen, afhankelijk van de in Nederland behaalde omzet.

De initiatiefnemers roepen de betrokken Staatssecretaris op om buitenlandse illegale
gokaanbieders sneller en harder aan te pakken, zodat deze gokbedrijven afgeschrikt
worden om hun illegale diensten aan te bieden aan Nederlandse gokkers. Hoge boetes
kunnen hierbij helpen, ook voor het afschrikwekkende effect, maar dat weerhoudt sommige
bedrijven er nog steeds niet van. Daarom roepen de initiatiefnemers op om ervoor te
zorgen dat buitenlandse gokaanbieders, zoals aanbieders op Malta, de Nederlandse vonnissen
en beslissingen van de Ksa niet kunnen ontwijken. Ook moet streng toegezien worden
op het verlenen van vergunningen aan gokbedrijven uit Malta en andere landen waarin
veel illegale online gokbedrijven actief zijn.

Aanbeveling 6: Breid de bescherming van Cruks uit

Essentieel in de bescherming van de potentiële gokverslaafden is een effectieve werking
van Cruks. Op dit moment zijn er verschillende manieren om Cruks te omzeilen, dus
wat de initiatiefnemers betreft moet dit strakker geregeld worden. De initiatiefnemers
sporen daarom de betrokken Staatssecretaris aan om het anonimiteitsbeginsel lager
te plaatsen dan het belang van het beschermen van de gokker, door bijvoorbeeld inzichtelijk
te maken bij de kansspelaanbieders dat een speler inschreven is geweest bij Cruks
en inmiddels weer is begonnen met online gokken. Daarnaast roepen de initiatiefnemers
op om het uitschrijven uit Cruks met meer waarborgen te omkleden, en het dus niet
te makkelijk te maken. Ook moet het niet mogelijk kunnen zijn om je als speler tussentijds
uit te schrijven. Bij een inschrijving in Cruks zien de initiatiefnemers een grotere
rol voor (preventieve) informatievoorziening van zorgverleners en hulporganisaties,
zodat de speler op een laagdrempelige en effectieve manier de nodige professionele
hulp kan vinden.

9. Beslispunten

De initiatiefnemers verzoeken de Kamer in te stemmen om de volgende aanbevelingen
als opdracht aan het kabinet mee te geven en te realiseren:

1. Draai het besluit tot legalisering van online gokken terug.

2. Verbied alle online gokreclames, zowel gericht als ongericht.

3. Scherp de zorgplicht van gokbedrijven aan.

4. Verlaag de drempels voor gokkers om aan te kloppen bij hulporganisaties.

5. Intensiveer het toezicht op buitenlandse online casino’s en voorkom dat zij de wettelijke
eisen omzeilen.

6. Breid de bescherming van Cruks uit.

10. Financiële consequenties

Er worden geen financiële gevolgen verwacht. Voorstel 4 kan leiden tot uitgaven wanneer
voorlichtingscampagnes worden ingezet als middel om bewustwording te creëren bij gokkers
voor de mogelijkheden tot hulpverlening bij verslavingen. Voorstel 5 kan leiden tot
uitgaven als toezicht op gokbedrijven geïntensiveerd gaat worden. Tegelijkertijd merken
de initiatiefnemers op dat hierdoor de baten voor de maatschappij zullen toenemen,
in de vorm van het voorkomen van verslavingen en de bescherming van gokkers tegen
buitenlandse illegale gokbedrijven. Daarnaast heeft de betrokken Staatssecretaris
in de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid voor het jaar 2024 budget
gereserveerd voor een meerjarige modernisering van het kansspelbeleid, met als uitgangspunt
dat de Nederlandse burger op een veilige en verantwoordelijke manier kan deelnemen
aan kansspelen bij legale aanbieders, onder andere wat betreft verslavingspreventie.

De initiatiefnemers gaan er aldus van uit dat deze voorstellen kunnen worden gefinancierd
uit de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Boswijk
Diederik van Dijk