Brief regering : Geannoteerde agenda voor de Raad Algemene Zaken van 15 november 2023

Nr. 2778
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 november 2023

Hierbij bied ik u de geannoteerde agenda aan voor de Raad Algemene Zaken van 15 november
2023.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

GEANNOTEERDE AGENDA VOOR DE RAAD ALGEMENE ZAKEN VAN 15 NOVEMBER

Op dinsdag 15 november a.s. vindt in Brussel de Raad Algemene Zaken (RAZ) plaats.
Op de agenda staat het Commissiewerkprogramma 2024, een eerste bespreking van de concept
geannoteerde agenda van de Europese Raad (ER) van 14 en 15 december, de artikel 7
hoorzitting van Polen en van Hongarije, de Toekomst van Europa, de Kiesakte, EU-VK
relaties en onder overige zaken de strategie voor ultraperifere gebieden.1 De Minister van Buitenlandse Zaken is voornemens deel te nemen aan deze Raad.

Verder zal in deze brief, mede ter uitvoering van motie van het lid Dassen2, worden ingegaan op de huidige stand van zaken en verbetermogelijkheden van het spitzenkandidatensysteem.

Commissiewerkprogramma 2024

De Europese Commissie zal tijdens de RAZ haar werkprogramma 2024 toelichten, waarna
de leden van de Raad erover van gedachten wisselen. Het Commissiewerkprogramma (CWP)
verscheen op 17 oktober jl. en bevat de nieuwe (wetgevings) initiatieven van de Commissie
die binnen haar zes prioriteiten vallen. Het CWP is beperkt door het aflopen van de
legislatuur van deze Commissie. Het merendeel van de initiatieven valt binnen de prioriteiten
van «een economie die werkt voor de mensen» en het vereenvoudigen van wet- en regelgeving.
Uw Kamer zal naar verwachting begin december de kabinetsappreciatie over het CWP ontvangen,
samen met de Kamerbrief Staat van de Unie 2024. Het kabinet zal tijdens de Raad aandacht
vragen voor de prioriteiten uit de Nederlandse kamerbrief «Staat van de Unie 2023».
In het verlengde daarvan, zal het kabinet ook aandacht vragen voor aansluiting bij
de Strategische Agenda 2019–2024 die de ER in juni 2019 aannam.

Voorbereiding Europese Raad 14 en 15 december

Op de RAZ wordt gesproken over de voorbereiding voor de ER van 14 en 15 december a.s.
op basis van een concept geannoteerde agenda die op het moment van schrijven nog niet
bekend is. Naar verwachting staan op de agenda de volgende onderwerpen: de Russische
agressie tegen Oekraïne, de situatie in het Midden-Oosten, (de herziening van) het
Meerjarig Financieel Kader 2021–2027, EU-uitbreiding, de Toekomst van Europa en migratie.

Russische agressie tegen Oekraïne

De Raad zal spreken over de Russische agressie tegen Oekraïne. Naar verwachting zal
de discussie zich richten op onder meer de EU bijdrage aan de veiligheidsarrangementen
voor Oekraïne, het versterken van de Europese defensie-industrie en het voorstel van
HV Borrell om het Ukraine Assistance Fund te creëren. Tevens zullen de uitkomsten van de derde conferentie over de Vredesformule
waarschijnlijk ter sprake komen.

De inzet van het kabinet blijft onverminderd gericht op enerzijds het zoveel mogelijk
steunen van Oekraïne en anderzijds het vergroten van de druk op Rusland om zijn agressie
te beëindigen.

Nederland bepleit snelle aanname van het 12e sanctiepakket, en zal wederom zijn inzet
t.a.v. accountability voor Oekraïne benoemen.3

Situatie in het Midden-Oosten

De Raad zal vooruitblikken naar de bespreking van de situatie in het Midden-Oosten
tijdens de ER van 14–15 december. Op moment van schrijven is het nog onduidelijk waar
deze bespreking zich op zal toespitsen, omdat het verdere verloop van het conflict
tussen Israël en Hamas uiterst onzeker is.

MFK

De ER zal de discussie hervatten over het Commissievoorstel voor een tussentijdse
herziening van het MFK. Op welke wijze deze discussie zal worden ingevuld is afhankelijk
van de eventuele voortgang van de besprekingen in de Raad in de aanloop naar de ER.
Op dit moment is het krachtenveld in de Raad nog sterk verdeeld, met uitzondering
van het voorstel voor een nieuw steunpakket voor Oekraïne, waarvoor in de Raad brede
steun is. In zijn conclusies van 26–27 oktober jl. heeft de Europese Raad de Raad
opgeroepen om voor het einde van dit jaar algehele overeenstemming te bereiken, zonder
nadere specificering. De bespreking in de ER zal worden voorbereid door de Raad Algemene
Zaken van 12 december a.s. Mochten er voordien substantiële ontwikkelingen zijn, dan
zal het kabinet uw Kamer daarover tijdig informeren.

EU-uitbreiding

De voortgangsrapportages van de Europese Commissie over de (potentiële) kandidaat-lidstaten
worden begin november verwacht. Deze rapportages en bijbehorende besluiten worden
naar verwachting besproken op de RAZ van december en bekrachtigd door de ER van december.
Het kabinet zal de voortgangsrapportages voorzien van een kabinetsappreciatie en deze
via de geëigende wegen met de Kamer delen.

Toekomst EU en absorptiecapaciteit

De ER zal naar verwachting spreken over hoe de EU zich kan voorbereiden op toekomstige
uitbreiding. Regeringsleiders spraken over dit onderwerp tijdens de informele ER van
6 oktober jl.4 Zoals met de Kamer gedeeld in relevante verslagen en geannoteerde agenda’s, hecht
het kabinet waarde aan een gedegen proces, waarbij de EU in kaart brengt welke impact
uitbreiding zal hebben op zes aspecten op beleidsmatig, budgettair en institutioneel
terrein (zie hieronder).

Migratie

Naar verwachting staat migratie wederom op de agenda van de ER van 14–15 december.
De inzet van het kabinet blijft ongewijzigd, en richt zich op het hoog op de Europese
politieke agenda houden van migratie, de implementatie van de Raadsconclusies van
de Europese Raden in februari en maart 2023, en de conclusies van de President van
de Europese Raad na de ER van juni 2023. Het kabinet acht het van belang dat de onderhandelingen
tussen de Raad en het Europees Parlement over het Asiel- en Migratiepact op korte
termijn worden afgerond en zal de Commissie blijven oproepen zich in te zetten voor
het ontwikkelen van brede migratiepartnerschappen.

Artikel 7 (1) procedures Hongarije en Polen

De Artikel 7-procedures tegen Polen en Hongarije staan geagendeerd op de Raad. Het
is op moment van schrijven nog niet duidelijk of het zal gaan om hoorzittingen of
een bespreking van de stand van zaken. Bij hoorzittingen krijgen de lidstaten de gelegenheid
om Hongarije en Polen direct te bevragen over de rechtsstaatsproblematiek die aan
de twee verschillende procedures ten grondslag ligt.

Hongarije

De Artikel 7 procedure jegens Hongarije is gericht op de aanhoudende zorgen over de
onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, corruptie en belangenverstrengeling,
ruimte voor het maatschappelijk middenveld, gelijke rechten voor minderheden, academische
vrijheid, privacy en gegevensbescherming, functioneren van constitutioneel en electoraal
systeem, en mediavrijheid. Binnen de context van de toepassing van het financiële-
en rechtsstaatinstrumentarium onderneemt Hongarije momenteel stappen om tegemoet te
komen aan de zorgen op het terrein van corruptie en rechterlijke onafhankelijkheid.
Uw Kamer ontving op 13 juni, in het verslag van de RAZ van 19 september,5 en in het Verslag van het Schriftelijk Overleg over de kabinetsappreciatie Rechtsstaatsrapport
2023 van de Europese Commissie van 26 oktober jl.6 een overzicht van de laatste stand van zaken hierover. Ten aanzien van de overige
thema’s blijven de zorgen onverminderd groot, aangezien de onafhankelijkheid van instituties
als de media, het maatschappelijk middenveld en de academische wereld onder aanhoudende
druk blijven staan. Het kabinet is voornemens om tijdens de Raad opnieuw aandacht
te vragen voor de ernst van de problematiek rondom een aantal van deze thema’s.

Polen

De Artikel 7 procedure jegens Polen is gericht op de problematiek rondom de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht. Zoals ook vermeld in de geannoteerde agenda van de RAZ
van 30 mei jl. stemde het Poolse parlement begin dit jaar in met additionele amendementen
van de wet op het Hooggerechtshof. Dit volgde op wijzigingen van de wet op het Hooggerechtshof
vorig jaar, die onder meer toezagen op de ontmanteling van de Tuchtkamer van het Hooggerechtshof
en aanpassing van het tuchtregime voor rechters. Op 10 februari jl. besloot de Poolse
president Duda de wet naar het Constitutioneel Hof te sturen ter controle. Het is
te vroeg om conclusies te trekken over wat de uitslag van de verkiezingen in Polen
betekent voor de rechtsstaat en de dialoog met Polen over dit belangrijke Europese
thema. De impasse tussen de rechters van het Constitutioneel Hof is nog altijd niet
doorbroken, waardoor de wet nog niet in behandeling is genomen. Tijdens de Raad zal
het kabinet daarom wederom aandacht vragen voor de aanhoudende druk op de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht in Polen. De procedure voor de benoeming van rechters op
voordracht van de Nationale Raad voor de Rechtspraak en de samenstelling van deze
Raad zijn nog altijd een belangrijk punt van zorg, evenals de gebrekkige naleving
van het EU acquis en uitspraken van het EU Hof. Het is belangrijk dat een nieuwe Poolse
regering het herstel van de rechtsstaat voortvarend oppakt.

Opvolging motie Sjoerdsma c.s.

Uw Kamer wordt via deze weg tevens geïnformeerd over de opvolging van de motie van
het lid Sjoerdsma c.s. van 26 oktober jl.7 waarin de regering wordt verzocht om de Artikel 7-procedure tegen Hongarije zo snel
mogelijk verder te brengen en Hongarije het stemrecht in de EU te ontnemen. Zoals
ook vermeld in het Verslag van het Schriftelijk Overleg over de kabinetsappreciatie
Rechtsstaatsrapport 2023 van de Europese Commissie van 26 oktober jl.8 zet het kabinet in op een zo effectief mogelijke voortzetting van de Artikel 7-procedure
tegen Hongarije. Dit is een belangrijk rechtsstaatinstrument om de ernstige rechtsstatelijke
problemen in Hongarije op politiek niveau te bespreken. Het kabinet houdt het krachtenveld
nauwlettend in de gaten. De vereiste viervijfde meerderheid om als Raad te constateren
dat er ten aanzien van Hongarije een duidelijk gevaar bestaat voor ernstige schending
van de waarden van de EU is nog niet in zicht. Om daadwerkelijk over te kunnen gaan
tot het opleggen van sancties in de vorm van schorsing van bepaalde Verdragsrechten
is een unaniem besluit van de Raad nodig (minus de lidstaat in kwestie), en goedkeuring
van het Europees Parlement, dat er sprake is van een «ernstige en voortdurende schending»
(artikel 7(2) VEU). Pas daarna kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluiten
om sancties in de vorm van schorsing van bepaalde Verdragsrechten op te leggen (artikel
7(3) VEU). Ook dit is nog niet aan de orde. Het is op dit moment niet te zeggen of
de politieke ontwikkelingen in Polen leiden tot een verschuiving van het krachtenveld
rond de inzet van de Artikel 7-procedure tegen Hongarije. Het kabinet zal de Poolse
positie op dit dossier, en het eventuele effect daarvan op het bredere Europese krachtenveld,
proactief blijven monitoren. Mochten wijzigingen in het Europese krachtenveld aanleiding
geven om te veronderstellen dat het nemen van de bovengenoemde stap(pen) in de Artikel
7-procedure tegen Hongarije in beeld zou(den) kunnen komen, dan wordt uw Kamer daarover
geïnformeerd.

Toekomst EU en absorptiecapaciteit

Het Spaanse voorzitterschap zal naar verwachting een discussie over de toekomst van
de EU en absorptiecapaciteit agenderen. Ook werd het thema besproken tijdens o.a.
de informele RAZ van 27 en 28 september jl. en tijdens de lunch van de RAZ van 24 oktober
jl.9 Het Spaanse voorzitterschap zal tijdens deze RAZ mogelijk een voorstel doen om de
eerste kaders van dit voorbereidingswerk te schetsen, zowel wat betreft proces als
inhoud. Voor het kabinet staat voorop dat de EU een sterke en legitieme actor moet
blijven, waarin de rechtsstaat en grondrechten worden gerespecteerd en met goed-functionerende
instellingen, die effectief kan handelen en zo ambities waar kan maken. Uitbreiding
moet de Unie en haar handelingsvermogen niet verzwakken. Daarom is een gedegen voorbereiding
cruciaal. Nederland is dan ook geen voorstander van het noemen van data. Verder zou
de EU haar voorbereidende werk op in ieder geval zes met elkaar samenhangende aspecten
moeten richten om uitbreiding tot een succes te maken: (1) rechtsstaat, democratie
en grondrechten, (2) geopolitiek en veiligheid, (3) financiën, (4) interne markt,
(5) migratie en (6) institutionele architectuur. De verantwoordelijkheid voor het
in kaart brengen van de impact van uitbreiding en daarbij behorende absorptiecapaciteit
ligt bij de EU en moet niet worden gezien als extra last voor de (potentiële) kandidaat-lidstaten.
Daarbij blijft het belangrijk dat (potentiële) kandidaat-lidstaten voortgang maken
met de eigen hervormingen om aan de eisen te voldoen voorafgaand aan toetreding: overname,
implementatie en handhaving van het acquis en voldoen aan de Kopenhagencriteria. Nederland
blijft hen hierbij steunen.

Kiesakte

Tijdens deze RAZ zal het Spaanse voorzitterschap de stand van zaken toelichten omtrent
de Europese Kiesakte. Aangezien verschillende lidstaten nog steeds bezwaren hebben
tegen elementen uit het initiatiefvoorstel van het Europees parlement en er binnen
de Raad besloten wordt met unanimiteit op dit dossier, is er geen besluitvorming voorzien.
De Nederlandse inzet is conform het kabinetsstandpunt in lijn met de aangenomen motie
van het lid Strolenberg c.s.,10 en de overgenomen motie van het lid Bisschop.11 Ten aanzien van het spitzenkandidatensysteem is verderop in de bijlage van deze brief
een overzicht opgenomen van de laatste stand van zaken en een uiteenzetting van verbetermogelijkheden
ter uitvoering van motie van het lid Dassen.12

EU-VK relaties

De RAZ zal stilstaan bij de relatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk (VK).
In maart jl. hebben de EU en het VK het Windsor Raamwerk bekrachtigd. Sindsdien hebben
de EU en het VK de nodige stappen genomen ter implementatie van het Windsor Raamwerk,
waarvoor het tijdspad tot 2025 loopt. De Raad heeft op 30 mei jl. hiertoe drie verordeningen
aangenomen.13 Verdragspartijen hebben in het Gezamenlijk Comité onder het Terugtrekkingsakkoord
op 28 september jl. de voortgang verwelkomd en hun betrokkenheid bevestigd. Op basis
hiervan is per 1 oktober jl. de eerste fase versoepelingen van douanecontroles voor
handel tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië ingegaan. Het kabinet blijft eraan
hechten dat de Europese Commissie de voortgang monitort.

Sinds het Windsor Raamwerk heeft de relatie tussen de EU en het VK een positieve ontwikkeling
doorgemaakt. De EU en het VK werken verder aan de volledige implementatie van de bestaande
akkoorden. Zo is een politiek akkoord over associatie van het VK bij Horizon Europa
en Copernicus per 2024 bereikt, dat voorligt in de Raad. Daarnaast is de start van
de gestructureerde dialogen over cyberveiligheid en counter terrorisme voorzien voor
dit jaar. In juni hebben de EU en het VK een Memorandum of Understanding over Financiële Dienstverlening afgesloten en de eerste bijeenkomst hiervan heeft
op 19 oktober jl. plaatsgevonden. Het kabinet zal zich in de Raad blijven inzetten
voor het volledig benutten van het potentieel van de bestaande EU akkoorden.

Voorstel aanpassing verordening tot regeling van het taalgebruik

Het Spaanse Voorzitterschap heeft een stand van zaken geagendeerd ten aanzien van
het voorstel om de verordening tot regeling van het taalgebruik aan te passen. Deze
verordening bepaalt welke talen de officiële EU-talen zijn en bepaalt voorts dat EU-wetgeving
wordt opgesteld en gepubliceerd in deze talen.14 Het voorstel is om het Baskisch, Galicisch en Catalaans tot officiële EU-talen te
maken. Tijdens de RAZ van 24 oktober jl.15 gaven meerdere lidstaten aan dat nadere onderbouwing en een effectenanalyse noodzakelijk
zijn en dat de discussie op technisch niveau moet worden voortgezet. Het Voorzitterschap
gaf aan met een gewijzigd voorstel te komen. Op het moment van schrijven is het gewijzigde
voorstel nog niet ontvangen, maar gelet op de agendering tijdens deze RAZ is te verwachten
dat het Voorzitterschap in aanloop naar de RAZ het gewijzigde voorstel zal delen en
de discussie op technisch niveau zal starten (raadswerkgroep of Coreper). Tijdens
de RAZ zal het Spaanse Voorzitterschap naar verwachting ingaan op de voortgang van
het voorstel. Er is geen besluitvorming voorzien. Het kabinet onderschrijft het belang
van het eerbiedigen van de taalverscheidenheid als een van de grondbeginselen van
de EU. Tegelijkertijd is nadere onderbouwing en bestudering van de gevolgen noodzakelijk,
inclusief de juridische en financiële implicaties en de verhouding tot andere regionale
talen in de EU. Daar zal het kabinet op blijven inzetten.

Overige zaken: Strategie voor ultraperifere gebieden

Het voorzitterschap heeft als informatiepunt een vooruitblik op het strategische partnerschap
met ultraperifere gebieden geagendeerd. De ultraperifere gebieden zijn de meest afgelegen
delen van de EU. Er zijn negen ultraperifere gebieden in de EU: Martinique, Mayotte,
Guadeloupe, Frans-Guyana, Réunion en Saint-Martin (Frankrijk); Madeira en de Azoren
(Portugal); en de Canarische Eilanden (Spanje). Ultraperifere gebieden zijn niet hetzelfde
als de landen en gebieden overzee (LGO’s). Aruba, Curaçao, Sint-Maarten en Caribisch
Nederland (Bonaire, Sint-Eustatius en Saba) hebben een LGO-status. Het is de verwachting
dat het voorzitterschap informatie zal geven over het strategische partnerschap met
de ultraperifere gebieden, waarover de Commissie op 3 mei 2022 een mededeling over
presenteerde.16 Uw Kamer ontving daarover een appreciatie.17 Daarin onderkent het kabinet het belang van deze gebieden en onderschrijft het de
inzet om de duurzame ontwikkeling van deze gebieden te ondersteunen.

Overig: huidige stand van zaken en verbetermogelijkheden spitzenkandidatensysteem
(uitvoering motie Dassen)

In Raadsverband wordt de discussie over het spitzenkandidatensysteem gevoerd in de
context van het voorstel van het Europees Parlement (EP) voor een nieuwe Europese
Kiesakte. In het spitzenkandidatensysteem zijn de lijststrekkers van de Europese fracties
kandidaat voor de functie van voorzitter van de Europese Commissie. Dit systeem krijgt
sinds 2014 beslag in een niet-bindende praktijk, waarin het EP probeert zich voor
de EP-verkiezingen te committeren aan het systeem om per fractie een spitzenkandidaat
naar voren te schuiven, om na de EP-verkiezingen met een meerderheid achter één spitzenkandidaat
te gaan staan. Deze praktijk heeft vooralsnog wisselend succes.18

Het kabinet nam in het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) het voornemen op te onderzoeken hoe dit systeem kan worden verbeterd. Motie van
het lid Dassen roept het kabinet op de kamer te informeren over welke verbeterpunten
van het systeem de regering graag zou zien.19 Het navolgende strekt tot uitvoering van deze motie.

Het kabinet stelt voorop dat elke verbetering van het spitzenkandidatensysteem de
bevoegdheden van de Europese Raad (ER) uit artikel 17, lid 7 VEU zal moeten respecteren.
De ER is bevoegd een kandidaat voor de functie van voorzitter van de Commissie voor
te dragen. De ER houdt daarbij rekening met de EP-verkiezingen en zal passende raadplegingen
doen. Het EP kiest vervolgens de kandidaat met een meerderheid van zijn leden. Het
kabinet hecht aan de hier genoemde bevoegdheid van de ER, die immers onderdeel is
van democratische legitimiteit zoals verankerd in de EU-verdragen.20 Die democratische legitimiteit steunt op twee pijlers, namelijk het EP en de lidstaten,
en komt ook tot uitdrukking in de institutionele balans bij de benoeming van de voorzitter
van de Commissie. Het kabinet acht het van belang deze balans te behouden. Dit betekent
ook dat de ER de mogelijkheid heeft en moet behouden om, indien opportuun, een niet-spitzenkandidaat
voor te dragen.

Dit uitgangspunt in acht nemende, ziet het kabinet de volgende mogelijkheden voor
verbetering van het spitzenkandidatensysteem met betrekking tot het EP zelf of met
betrokkenheid (ook) van de lidstaten/de Europese Raad.

Aan de zijde van het EP kan de werking van het spitzenkandidatensysteem worden versterkt
door een uitdrukkelijk en geloofwaardig commitment van het EP aan de goede uitvoering
van het systeem voorafgaand en na de verkiezingen. Daartoe zou iedere politieke groep
in het EP daadwerkelijk één spitzenkandidaat voor kunnen dragen. Ook zou het EP zich
na de verkiezingen overtuigend en in meerderheid achter één kandidaat moeten scharen
waardoor het spitzenkandidatensysteem als relevante factor meer kracht bij gezet wordt.
Dit was in 2019 niet het geval.

Aan de zijde van de lidstaten/Europese Raad ziet het kabinet de mogelijkheid van het
afgeven van een positieve collectieve boodschap. In deze boodschap kan het bestaan
van het spitzenkandidatensysteem worden erkend, en kan worden onderstreept dat dit
systeem een goede invulling kan zijn van de verplichting voor de ER om, bij de voordracht
van een kandidaat voor de functie van Commissievoorzitter, rekening te houden met
de uitkomst van de EP-verkiezingen (zie ook hiervoor). Deze boodschap kan worden opgenomen
in bijvoorbeeld ER conclusies of in een gezamenlijke verklaring van de EU-lidstaten.
Daarnaast kan het maken van een politieke afspraak tussen de ER en het EP worden overwogen
waarin het spitzenkandidatensysteem, zijnde een onderdeel van de uitslag van de EP-verkiezingen,
wordt aangemerkt als een relevante factor voor de keuze van de voorzitter van de Europese
Commissie. Dit zou bijvoorbeeld kunnen via een gezamenlijk, juridisch niet-bindend,
commitment zoals een verklaring of interinstitutioneel akkoord.

Voor zover bekend is er momenteel onvoldoende draagvlak onder lidstaten voor een sterker
commitment vanuit de lidstaten en de ER aan het systeem van spitzenkandidaten. Recent
riep de commissie constitutionele zaken (AFCO) van het EP de politieke groepen in
het EP op om uiterlijk twaalf weken voor de EP-verkiezingen de spitzenkandidaten bekend
te maken. Ook roept AFCO het EP en de ER op om voorafgaand aan de aankomende verkiezingen
een akkoord te sluiten over de wijze waarop invulling kan worden gegeven aan het spitzenkandidatensysteem.21 Het kabinet zal in aanloop naar de komende verkiezingen het krachtenveld blijven
verkennen en nagaan of steun voor versterking van het spitzenkandidatensysteem kan
worden vergroot.