Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 27 januari 2023 No. W16.22.0200/II en de reactie van de initiatiefnemers d.d.
11 oktober 2023, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Het initiatiefwetsvoorstel beoogt een einde te maken aan conversiehandelingen bij
mensen in een kwetsbare positie. Conversiehandelingen hebben tot doel om de seksuele
gerichtheid of genderidentiteit van mensen te veranderen tot de heersende norm. De
initiatiefnemers zijn van mening dat – gelet op de zeer schadelijke gevolgen die conversiehandelingen
kunnen hebben – kwetsbare slachtoffers moeten worden beschermd tegen dergelijke handeling.
Het wetsvoorstel strekt daarom tot strafbaarstelling van ernstige vormen van conversiehandelingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de wens om conversiehandelingen
tegen te gaan en om de schade daarvan voor slachtoffers te verminderen. Van het introduceren
van een strafrechtelijke norm kan een signaal uitgaan dat dit soort handelingen ongewenst
zijn. De Afdeling zet evenwel vraagtekens bij de gemaakte keuze om het Wetboek van
Strafrecht aan te vullen met een nieuwe strafbaarstelling.

De initiatiefnemers beogen vooral ernstige vormen van conversiehandelingen strafbaar
te stellen. Dat leidt tot de vraag of deze gedragingen niet al strafbaar zijn gesteld
in het huidige Wetboek van Strafrecht. Conversiehandelingen waarbij het slachtoffer
mishandeld wordt, onder grote druk komt te staan of gediscrimineerd wordt, zijn bijvoorbeeld
al verboden. Het is voor de Afdeling onduidelijk wat de betekenis van de voorgestelde
strafbepaling is ten opzichte van bestaande strafbepalingen. Als dit louter een signaalfunctie
betreft, is dit naar de opvatting van de Afdeling onvoldoende om een nieuwe strafbaarstelling
te introduceren. De Afdeling adviseert daarom de duidelijke meerwaarde van de strafbaarstelling
ten opzichte van bestaande strafbaarstellingen dragend te motiveren en indien dat
niet mogelijk is het wetsvoorstel niet in behandeling te nemen.

De Afdeling maakt daarnaast enkele opmerkingen over de handhaafbaarheid van de strafbaarstelling
en de verhouding van het voorstel tot andere maatregelen die getroffen worden om conversiehandelingen
tegen te gaan.

De Afdeling maakt verder nog een specifieke opmerking over de strafbaarstelling van
het aanbieden van conversiehandelingen. De initiatiefnemers willen dit in alle gevallen
strafbaar stellen, ook als het om conversiehandelingen gaat die ook onder dit wetsvoorstel
niet verboden zullen zijn. Een dergelijk totaalverbod is in strijd met grondrechten
van betrokkenen. De Afdeling adviseert daarom hiervan af te zien.

In verband met het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het initiatiefvoorstel
nader dient te worden overwogen.

Indien het voorstel verder in behandeling wordt genomen, behoeft de toelichting nadere
motivering op onder meer de hiervoor bedoelde punten. Daarnaast adviseert de Afdeling
in de toelichting in te gaan op een aantal grondrechten die in de toelichting nog
niet worden besproken, maar wel relevant zijn voor het voorstel. De Afdeling maakt
voorts enkele opmerkingen over de vormgeving van de strafbaarstelling.

De initiatiefnemers zijn blij dat de Afdeling begrip heeft voor de wens om conversiehandelingen
tegen te gaan. Daarbij gaan zij graag in op de suggestie om uitgebreider in te gaan
op de noodzaak van het wetsvoorstel en de verhouding die dit wetsvoorstel heeft tot
bestaande strafwetgeving. De initiatiefnemers nemen de aanvullingen van de Afdeling
aangaande de grondrechten over. Naar aanleiding van het advies is het wetsvoorstel
gewijzigd en de memorie van toelichting aangepast. Hieronder wordt puntsgewijs nader
ingegaan op het advies van de Afdeling.

1. Achtergrond van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel beoogt een einde te maken aan conversiehandelingen bij mensen in
een kwetsbare positie. Het gaat om handelingen waarbij het doel is om de seksuele
gerichtheid of genderidentiteit van mensen te onderdrukken of te veranderen naar de
heersende norm. Een voorbeeld hiervan is «homogenezingstherapie», waarbij wordt geprobeerd
om iemands homoseksualiteit te veranderen naar heteroseksualiteit of met iemand indringend
wordt gesproken over het onderdrukken van homoseksuele gevoelens.

In de literatuur worden verschillende typen interventies onderscheiden: biologische
behandelingen, gedragsinterventies, cognitieve therapie, psychoanalyse en religieuze
interventies. In Nederland lijkt in het bijzonder de laatste vorm voor te komen. In
de toelichting worden voorbeelden genoemd van intensieve gesprekken tussen slachtoffers
en senior-leden van hun geloofsgemeenschap, gebedssessies en duivelsuitdrijving.1 Hoewel de meeste informatie over dergelijke praktijken betrekking heeft op bepaalde
christelijke kerken, zijn er ook signalen dat conversiehandelingen voorkomen bij andere
religieuze stromingen en bij niet-gelovigen.2

Uit de toelichting blijkt dat de gevolgen van conversiehandelingen groot kunnen zijn.3 Er is geen wetenschappelijk bewijs dat conversiehandelingen daadwerkelijk tot een
verandering van de seksuele gerichtheid of genderidentiteit kunnen leiden. Wanneer
iemand echter dergelijke handelingen heeft ondergaan, kan dit de mentale en fysieke
gezondheid ernstig schaden. Slachtoffers rapporteren onder andere schuldgevoelens,
depressieve klachten, angsten, onzekerheid over de eigen identiteit, intimiteitsproblemen
en suïcidale gedachten. Daarnaast kunnen slachtoffers het contact met familie en hun
geloofsgemeenschap verliezen en zo in sociale isolatie raken. Voorts wordt in de toelichting
genoemd dat ook de sociaaleconomische positie van het slachtoffer kan verslechteren.4

De initiatiefnemers merken op dat de slachtoffers zich vaak in een kwetsbare positie
bevinden. Het gaat voornamelijk om jonge mensen die zich in een religieuze omgeving
bevinden waarin zij grote sociale of religieuze druk ervaren om hun homoseksualiteit
te veranderen of te onderdrukken.5 De meeste mensen zijn in hun late tiener- of twintigerjaren als zij een conversiepoging
meemaken. Onderzoek laat zien dat de gemiddelde leeftijd in de Verenigde Staten 23
jaar is.6

De bestaande mogelijkheden om conversiehandelingen aan te pakken voldoen volgens de
initiatiefnemers niet (zie verder punt 6).7 Het bestaande civielrechtelijke en strafrechtelijke instrumentarium is niet adequaat
om deze handelingen tegen te gaan. Verder betwijfelen de initiatiefnemers of andere
inspanningen om de acceptatie van LHBTIQ+-personen te vergroten binnen streng religieuze
gemeenschappen effectief zijn. Het zou bovendien aan toezicht ontbreken, omdat conversiehandelingen
geen medisch handelen zijn en religieuze gemeenschappen op dit terrein niet aan zelfregulering
doen. Daarom wordt een wettelijk verbod op conversiehandelingen noodzakelijk geacht.

Het initiatiefwetsvoorstel kan gezien worden als een vervolg op verschillende moties
waarin de regering wordt opgeroepen conversiehandelingen te verbieden.8 De regering heeft deze moties tot op heden niet uitgevoerd, omdat zij verder onderzoek
afwachtte.9 Deze onderzoeken zijn inmiddels afgerond.10 In de beleidsreactie op het laatst gepubliceerde onderzoek van Regioplan (2022) onderschrijft
de regering de aanbeveling tot een wettelijk verbod te komen gelet op de normstellende
werking die van een dergelijk verbod uitgaat. Bij de uitwerking moet volgens de regering
wel kritisch worden gekeken naar de uitvoerbaarheid en de verhouding tot andere grondrechten.
De regering wacht het onderhavige initiatiefwetsvoorstel en het advies van de Afdeling
af, voordat zij haar standpunt kenbaar maakt.11 De regering heeft zich overigens verbonden aan het uitvoeren van het Regenboog Stembusakkoord
2021, waarin staat dat er een wettelijke verbod op «LHBTI-genezingstherapieën» moet
komen.12

2. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel stelt het aanbieden en verrichten van conversiehandelingen strafbaar
in artikel 285ba van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en in artikel 297b van het Wetboek
van Strafrecht BES (Sr BES). Het eerste en het tweede lid van de voorgestelde artikelen 285ba
Sr en 297b Sr BES betreffen de strafbaarstelling van het verrichten van conversiehandelingen.
Het derde lid van die bepalingen ziet op het aanbieden daarvan.

Onder conversiehandelingen worden handelingen verstaan die gericht zijn op het veranderen
of onderdrukken van de seksuele gerichtheid of de genderidentiteit van een ander.
Deze handelingen gaan verder dan alleen het afkeuren van een bepaalde seksuele gerichtheid
of genderidentiteit. Het kan bijvoorbeeld gaan om gesprekken waarin druk wordt uitgeoefend
op het slachtoffer, maar ook om het toedienen van elektroshocks of homeopathische
middelen. Uit de toelichting blijkt dat de handelingen van voldoende gewicht moeten
zijn om strafwaardig te worden bevonden.

Het gewicht van de fysieke of psychische inwerking van de behandeling kan worden afgeleid
uit de aard, duur, frequentie en intensiteit van de gedragingen en de omstandigheden
waaronder de gedragingen hebben plaatsgevonden.13 Volgens de toelichting zal een psychische inwerking in de regel pas van voldoende
gewicht zijn «indien in een (informele) zorg- of behandelsetting, al dan niet pastoraal
van aard, over een zekere periode en met een hoge mate van intensiteit druk wordt
uitgeoefend de betreffende persoon om diens seksuele gerichtheid of genderidentiteit
te veranderen of te onderdrukken.»14 Een enkel pastoraal of psychotherapeutisch gesprek, zal in beginsel niet van voldoende
gewicht zijn. Bij fysieke vormen van conversiehandeling, bijvoorbeeld elektroshocks,
kan één voorval wel voldoende zijn om te spreken van strafbare conversiehandelingen.

In de voorgestelde bepalingen wordt een onderscheid gemaakt tussen het verrichten
van conversiehandelingen bij minderjarigen en bij meerderjarigen. Bij minderjarigen
is vereist dat de handelingen in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf, of
in verband van een organisatie zijn verricht.15 Deze ruime formulering leidt ertoe dat niet alleen het hoofd van een geloofsgemeenschap,
maar ook leden strafbaar kunnen zijn als zij conversiehandelingen binnen die gemeenschap
verrichten.16 Gedragingen in de privésfeer vallen in beginsel buiten het bereik van de strafbepaling.17 Bijvoorbeeld indringende, op conversie gerichte gesprekken tussen ouders en kinderen
zouden dus niet tot vervolging van de ouders mogen leiden.

Conversiehandelingen bij meerderjarigen zijn strafbaar als sprake is van misbruik
van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht.18 Als voorbeeld worden functionele afhankelijkheidsrelaties binnen de zorg en hulpverlening
genoemd. Of van een bepaald overwicht misbruik is gemaakt, dient te worden beoordeeld
aan de hand van de omstandigheden van het geval. Zo kan het volgens de toelichting
van belang zijn of het slachtoffer een psychische stoornis heeft.19

Het aanbieden van conversiehandelingen wordt strafbaar gesteld om te voorkomen dat
er een maatschappelijk klimaat ontstaat waarin het verschijnsel conversiehandelingen
zich verder kan ontwikkelen. Zowel een aanbod in de openbaarheid (bijvoorbeeld reclame)
als in een gesloten omgeving is strafbaar. Er is verder geen beperking gesteld aan
de hoedanigheid van de aanbieder als bedoeld in het eerste lid van de voorgestelde
bepalingen, of de omstandigheden waaronder het aanbod wordt gedaan als bedoeld in
het tweede lid.20

Op het plegen van verboden conversiehandelingen wordt een gevangenisstraf van maximaal
een jaar of een geldboete van de vierde categorie gesteld. Op het aanbieden van conversiehandelingen
staat een maximale straf van zes maanden of een geldboete van de derde categorie.
Het wetsvoorstel voorziet voorts in een strafverzwaringsgrond als de pleger van het
verrichten van conversiehandelingen er een gewoonte van heeft gemaakt of deze handelingen
door twee of meer verenigde personen worden verricht.21 Indien de schuldige de misdrijven in zijn beroep begaat, kan hij van de uitoefening
van dat beroep worden ontzet.22

Leeswijzer

Het advies is als volgt opgebouwd. Onder punt 3 wordt het voorstel bezien in het licht
van de grondrechten van deelnemers en aanbieders. Onder punt 4 komt aan de orde of
de voorgestelde strafbaarstelling van meerwaarde is ten opzichte van bestaande strafbaarstellingen.
Onder punt 5 wordt vervolgens gekeken naar de effectiviteit, de handhaafbaarheid en
de uitvoerbaarheid van het voorstel. Onder punt 6 worden andere maatregelen besproken
die conversiehandelingen kunnen tegengaan. Op basis van de punten 4 tot en met 6 wordt
onder punt 7 de conclusie getrokken. Onder punt 8 worden tot slot nog enkele opmerkingen
over de vormgeving van de strafbaarstelling gemaakt.

3. Grondrechten

Het wetsvoorstel raakt aan grondrechten, zowel van degenen die conversiehandelingen
ondergaan of daartoe worden aangezet, als van degenen die conversiehandelingen aanbieden
en verrichten.

a. Grondrechten van slachtoffers en deelnemers

i. Relevante grondrechten

In de toelichting wordt ten aanzien van de deelnemers gewezen op de eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer.23 Hieruit vloeit volgens de initiatiefnemers voort dat mensen het recht hebben om ongestoord
hun seksuele gerichtheid of genderidentiteit te beleven en uit te dragen. Pogingen
van derden om deze persoonskenmerken te veranderen, zijn ingrijpend en kunnen schadelijk
zijn. Het verbod op conversiehandelingen beschermt daarom het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer.24 Tevens wijzen de initiatiefnemers erop dat bij bepaalde conversiehandelingen de lichamelijke
integriteit in het geding kan zijn.25

Hoewel de toelichting het verbod op discriminatie niet noemt, kan dit tevens worden
betrokken bij de beoordeling van het wetsvoorstel.26 Het discriminatieverbod is opgenomen in het eerste artikel van de Grondwet en uitgewerkt
in de Algemene wet gelijke behandeling. Het VN-Mensenrechtencomité,27 het Committee on the Elimination of Discrimination against Women28 en de door de VN-Mensenrechtenraad aangewezen Independent Expert on Protection against
violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity29 hebben zich op het standpunt gesteld dat conversiehandelingen discriminatoir zijn
als bedoeld in de verdragen waarop deze toezien. Deze instituten hebben opgeroepen
dergelijke handelingen te verbieden. In het kader van de bestrijding van discriminatie
heeft het Europees Parlement lidstaten opgeroepen om conversietherapieën te verbieden.30

Het verrichten en aanbieden van conversiehandelingen belemmert de acceptatie van verschillende
seksuele gerichtheden en genderidentiteiten. Bovendien kunnen de gevolgen van conversiepraktijken
voor slachtoffers ernstig zijn. Gelet daarop heeft de Afdeling begrip voor de wens
om deze handelingen tegen te gaan en om de schade daarvan voor slachtoffers te verminderen.

ii. Vrijwillige deelname aan conversiehandelingen

Bij de bespreking van grondrechten wordt geen aandacht besteed aan de grondrechten
van mensen die vrijwillig conversiehandelingen laten verrichten. Elders in de toelichting
wordt overigens wel erkend dat een totaalverbod de vrijheid van «weldenkende en volwassen
individuen» beperkt en dat strafrechtelijk ingrijpen dan te ver gaat.31 In dit kader is het relevant dat conversiebehandelingen vooral bij volwassenen worden
verricht, al zijn de meesten van hen erg jong.32

De Afdeling deelt de conclusie van de initiatiefnemers dat een totaalverbod op conversiehandelingen
in strijd is met de rechten van mensen die hiermee vrijwillig instemmen. Het uitgangspunt
moet zijn dat mensen zelf kunnen besluiten hoe zij omgaan met hun seksuele gerichtheid
of genderidentiteit, ook als dat betekent dat zij zelf pogingen ondernemen om deze
kenmerken te veranderen of te onderdrukken. Van inmenging in de persoonlijke levenssfeer
of de lichamelijke integriteit is in dat geval geen sprake, ook niet als zij zich
onderwerpen aan conversiehandelingen door anderen. Daarnaast zou het deelnemen aan
conversiehandelingen om geloofsredenen ook onder de vrijheid van godsdienst kunnen
worden geschaard.

Tegelijkertijd erkent de Afdeling dat het ingewikkeld is om vast te stellen wanneer
sprake is van vrijwilligheid. De meeste deelnemers aan conversiehandelingen gaan zelf
op zoek naar een therapeut.33 Dit suggereert dat zij zelf besluiten om conversiehandelingen te ondergaan. In hoeverre
is deze keuze vrijwillig te noemen als iemand in een omgeving leeft waarin homoseksuele
of transgender personen worden veroordeeld en buiten gesloten?34 In het bijzonder bij minderjarigen en volwassenen in afhankelijkheidsrelaties kan
de vrije wilsvorming onder druk komen te staan door invloed van buitenaf. Het voert
echter te ver om te stellen dat conversiehandelingen in alle gevallen onvrijwillig
worden ondergaan. De Afdeling heeft dus begrip voor de keuze van de initiatiefnemers
om het wetsvoorstel te beperken tot minderjarigen en volwassenen in situaties waarin
misbruik van de omstandigheden wordt gemaakt.

De Afdeling adviseert in de toelichting meer aandacht te besteden aan de positie van
mensen die vrijwillig deelnemen aan conversiehandelingen, mede in het licht van hun
grondrechten. In een dergelijk geval is voor strafbaarstelling geen plaats.

Naar aanleiding van het voorgaande is de memorie van toelichting door de initiatiefnemers
aangepast, waarbij meer aandacht wordt besteed aan vrijwillige deelnemers en hun grondrechten.
Ook wordt aandacht besteed aan het discriminatieverbod zoals dat is vervat in artikel 1
van de Grondwet en in de mensenrechtenverdragen. De initiatiefnemers omarmen het door
verschillende organisaties naar voren gebrachte punt dat conversiehandelingen een
discriminatoir karakter hebben. Zij danken de Afdeling dat zij hen op de standpunten
van het VN-Mensenrechtencomité, het Committee on the Elimination of Discrimination
against Women en de door de VN-Mensenrechtenraad aangewezen Independent Expert on
Protection against violence and discrimination based on sexual orientation and gender
identity hebben gewezen. Daarbij merken initiatiefnemers ook op dat de Grondwetgever
zich zeer recent ook heeft uitgesproken door «seksuele gerichtheid» te expliciteren
in artikel 1 GW.35 Hoewel seksuele gerichtheid reeds geacht kon worden te vallen onder de categorie
«welke grond dan ook», zien initiatiefnemers in de vernieuwde tekst wel degelijk een
aanmoediging. Zo is bij de behandeling naar voren gekomen dat de wijziging grondslag
kan vormen voor nieuwe wetgeving.36

b. Grondrechten van aanbieders

i. Niet-religieuze grondrechten

In de toelichting wordt betoogd dat de godsdienstvrijheid van de aanbieder de voorgestelde
strafbaarstelling niet in de weg staat.37 Conversiehandelingen vinden echter niet alleen plaats in een religieuze context.38 De voorgestelde strafbaarstelling vormt in dat geval een beperking op de vrijheid
van meningsuiting als bedoeld in artikel 10 EVRM en de eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer («private life») in de zin van artikel 8 EVRM.

Het is wenselijk dat niet alleen de godsdienstvrijheid, maar ook de andere rechten
van de aanbieder bij de bespreking van grondrechten in de toelichting worden betrokken.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De initiatiefnemers hebben de memorie van toelichting voorzien van aanvullingen ten
aanzien van de niet-religieuze grondrechten. Zoals in de memorie van toelichting al
naar voren is gebracht vinden conversiehandelingen ook in seculiere setting plaats.
Ook dan kunnen uitvoerders aanspraak maken op grondrechten. De initiatiefnemers vinden
dat ook bij niet-religieuze conversiehandelingen de (grond)rechten en belangen van
personen die de handelingen ondergaan zwaarder wegen dan het recht van de uitvoerders
om in het kader van de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 10 EVRM en
de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in de zin van artikel 8 EVRM. Het
is goed om dat expliciet naar voren te brengen en toe te lichten in de memorie van
toelichting. De initiatiefnemers hebben artikel 8 EVRM enkel betrokken bij de rechten
van de personen die conversiehandelingen ondergaan. Bij een ruimte interpretatie kan
onderwijl goed worden verdedigd dat de persoonlijke levenssfeer van uitvoerders en
aanbieders wordt beperkt. Deze beperking is op zichzelf echter weer zeer goed verdedigbaar,
gelet op de rechten en vrijheden van anderen. Dat sprake is van een beperking van
de vrijheid van meningsuiting is, gelet op het verbod ten aanzien van het aanbieden,
een zeer terechte aanvulling van de Afdeling. Vrijheid van meningsuiting is immers
bij uitstek een grondrecht dat breed opgevat dient te worden. Evenwel zijn initiatiefnemers
ook hier van mening dat de voorgestelde beperking op dit vrijheidsrecht gerechtvaardigd
is en besteden zij hieraan expliciet aandacht in de gewijzigde memorie van toelichting.

ii. Vrijheid van onderwijs en opvoeding

In de toelichting wordt de strafbaarstelling onder meer bezien in het licht van de
vrijheid van onderwijs. De initiatiefnemers stellen dat conversiehandelingen niet
vallen onder «het geven van onderwijs» in de zin van artikel 23, tweede lid, van de
Grondwet. Daarom zou van een beperking van de onderwijsvrijheid geen sprake zijn.39

Voor grondrechtelijke toetsing geldt echter in beginsel dat aan rechten en vrijheden
een ruime reikwijdte wordt gegeven, die vervolgens beperkt mag worden met het oog
op andere belangen, waaronder de rechten en vrijheden van anderen.

Gelet op de verschillende verschijningsvormen van conversiehandelingen is het niet
uitgesloten dat op scholen ook activiteiten plaatsvinden die als conversiehandelingen
kunnen worden gekwalificeerd. Die activiteiten vallen mogelijk binnen de reikwijdte
van de onderwijsvrijheid in de zin van artikel 23 van de Grondwet en de vrijheid van
onderwijs en opvoeding – onder meer van de ouders – in de zin van artikel 2 van het
Eerste Protocol van het EVRM, welke bepaling in de toelichting niet genoemd wordt.

Voor zover conversiehandelingen kunnen worden aangemerkt als onderwijs, betekent dit
dan ook niet dat dergelijke handelingen toegestaan dienen te worden op scholen. De
onderwijsvrijheid kan immers beperkt worden met het oog op andere belangen. Zo heeft
de onderwijsinstelling een zorgplicht ten aanzien van de sociale en psychische veiligheid
van leerlingen.40 In het onderwijs moet bovendien aandacht worden besteed aan kennis over en respect
voor verschillen in onder andere geslacht en seksuele gerichtheid. Daarnaast dient
de schoolcultuur te worden ingericht overeenkomstig deze waarden.41 Het aanbieden en verrichten van conversiehandelingen aan leerlingen komt al gauw
in strijd met deze zorgplicht en burgerschapsopdracht.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.

De initiatiefnemers zijn met de Afdeling van mening dat, gelet op de verschillende
verschijningsvormen van conversiehandelingen, het niet uitgesloten is dat op scholen
ook activiteiten plaatsvinden die als conversiehandelingen kunnen worden gekwalificeerd.
Daarmee kunnen die activiteiten binnen de reikwijdte van de onderwijsvrijheid en de
vrijheid van onderwijs en opvoeding vallen. Voorts zijn zij het met de Afdeling eens
dat het aanbieden en verrichten van dergelijke handelingen aan leerlingen al gauw
in strijd komt met de verplichtingen die op scholen rusten en daardoor als een rechtvaardiging
op de beperking van de onderwijs- en opvoedingsvrijheid kwalificeert. De initiatiefnemers
hebben naar aanleiding van het voorgaande de memorie van toelichting op de genoemde
punten aangevuld.

c. Verbod op het aanbieden van conversiehandelingen

Opvallend is dat op grond van het voorstel het aanbieden van conversiehandelingen,
in tegenstelling tot het verrichten ervan, in alle omstandigheden verboden is.42 Dit totaalverbod leidt ertoe dat het aanbieden van ook legale conversiehandelingen,
namelijk handelingen gericht op volwassenen waarbij geen sprake is van misbruik van
uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht, strafbaar is. In de toelichting
wordt niet ingegaan op de vraag hoe volwassenen die vrijwillig conversiehandelingen
willen laten verrichten aan een aanbieder kunnen komen, en omgekeerd, hoe aanbieders
van legale conversiehandelingen aan deelnemers kunnen komen. In de praktijk kan het
totaalverbod op het aanbieden dus resulteren in een situatie waarin er helemaal geen
conversiehandelingen meer (kunnen) worden verricht. Dit beperkt de grondrechten van
mensen die vrijwillig hun seksuele gerichtheid of genderidentiteit willen veranderen
of onderdrukken en van aanbieders van deze legale handelingen.

Deze beperking van grondrechten is ingrijpend en dient zelfstandig beoordeeld te worden.
Nu wordt bij de toetsing aan grondrechten in de toelichting geen onderscheid gemaakt
tussen het aanbieden en het verrichten van conversiehandelingen. Hierdoor wordt onvoldoende
rekenschap gegeven van de verschillen tussen deze gedragingen. Zo kan het aanbieden
van conversiehandelingen onder omstandigheden een discriminatoir karakter hebben,
maar hoeft dat als zodanig nog geen directe schade aan individuele personen toe te
brengen. Wanneer een aanbod in besloten kring is gedaan, zal handhaving bovendien
moeilijk zijn (zie punt 5). Daarnaast bestaan er specifieke alternatieven om het openbaar
aanbieden van conversiehandelingen tegen te gaan. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan de Nederlandse Reclame Code.43 De noodzaak van een strafrechtelijke aanpak is dan ook niet aangetoond.

Gelet op het voorgaande acht de Afdeling een totaalverbod op het aanbieden van conversiehandelingen
in strijd met de grondrechten van (potentiële) vrijwillige deelnemers en aanbieders
van legale conversiehandelingen. De Afdeling adviseert daarom het derde lid van 285ba
Sr en 297b Sr BES te schrappen.

De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van dit aspect van het advies besloten
de het voorstel aan te passen en daarbij in het bijzonder de reikwijdte van het derde
lid van de artikelen 285ba Sr en 297b Sr BES nader te omlijnen. dus een totaalverbod
op het openlijk aanbieden van conversiehandelingen (onderdeel a). Het rechtstreeks
aanbieden is verboden – kort gezegd – voor zover het specifiek en direct is gericht
op minderjarigen (onderdeel b). Het gewijzigde voorstel houdt een totaalverbod in
op het openlijk aanbieden van conversiehandelingen (onderdeel a), terwijl het rechtstreeks
aanbieden van die dienst is verboden – kort gezegd – voor zover de dienst specifiek
en direct aan minderjarigen wordt aangeboden (onderdeel b).

De initiatiefnemers zijn van mening dat de grondrechten van mensen die vrijwillig
hun seksuele gerichtheid of genderidentiteit willen veranderen of onderdrukken en
van aanbieders van deze legale handelingen niet disproportioneel worden geschaad door
het verbod op het aanbieden van conversiehandelingen.

Ten aanzien van de mogelijkheid om via andere wegen tot een verbod tot het aanbieden
te komen merken de initiatiefnemers het volgende op. In de eerste plaats zien zij
de Reclame Code niet als een geschikte oplossing omdat de Stichting Reclame Code een
private stichting is. De initiatiefnemers kunnen er niet toe besluiten in te grijpen,
omdat het om zelfregulering vanuit de sector gaat. Ten tweede is aanbieden breder
dan enkel reclame en is, juist omdat het om zelfregulering gaat, de Nederlandse Reclame
Code niet voor eenieder bindend.

4. Meerwaarde strafbaarstelling

Hoewel een totaalverbod te ver voert, heeft de Afdeling begrip voor de wens van de
initiatiefnemers om minderjarigen en volwassenen te beschermen tegen schadelijke gevolgen
van conversiehandelingen (zie punt 3a onder ii). Van het introduceren van een strafrechtelijke
norm kan een signaal uitgaan dat dit soort handelingen ongewenst zijn. De Afdeling
zet evenwel vraagtekens bij de gemaakte keuze om het Wetboek van Strafrecht aan te
vullen met een nieuwe strafbaarstelling.

Uit de toelichting volgt dat er hoge eisen aan de voorgestelde strafbaarstelling worden
gesteld. Zo is voorwaardelijk opzet onvoldoende om tot een veroordeling te komen,44 dienen de psychische of fysieke inwerkingen telkens van voldoende gewicht te zijn,45 is er vanaf gezien om te kiezen voor een totaalverbod van conversiebehandelingen
en is ervoor gekozen om het verrichten van conversiehandelingen alleen strafbaar te
stellen als deze zijn begaan ten aanzien van een minderjarige, of ten aanzien van
een meerderjarige door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht.46 De Afdeling leidt uit de toelichting dan ook af dat de initiatiefnemers de reikwijdte
van de strafbaarstelling beogen te beperken met als gevolg dat enkel de meer ingrijpende
vormen van conversiehandelingen strafbaar zullen zijn.

In het licht van het voorgaande rijst de vraag wat de meerwaarde is van de voorgestelde
strafbaarstelling ten opzichte van de bestaande strafbaarstellingen. In de toelichting
wordt gewezen op verschillende strafbepalingen in het Wetboek van Strafrecht die nu
reeds voorzien in de mogelijkheid om in bepaalde gevallen van conversiehandelingen
tot vervolging over te gaan. Genoemd worden (diverse varianten van) mishandeling,47 wederrechtelijke vrijheidsberoving,48 dwang,49 bedreiging50 en het deelnemen aan of het steunen van discriminatoire activiteiten.51 Elders worden ook de delicten oplichting52 en verlating van hulpbehoevenden53 genoemd.54

Volgens de initiatiefnemers gaat het om delicten die kunnen voorkomen binnen de context
van conversiehandelingen. Daarmee is niet gezegd dat de therapie op zich zelf strafbaar
is, of het aanzetten tot het ondergaan daarvan. Of sprake is van strafbare gedragingen
hangt af van de feiten in een voorliggend geval.55

In de toelichting wordt geconcludeerd dat geen van de strafbepalingen het verrichten
van conversiehandelingen alsmede de aard en ernst daarvan in voldoende mate adresseert.56 De Afdeling begrijpt dat conversiehandelingen in de bestaande bepalingen inderdaad
niet als zodanig worden strafbaar gesteld. Zij wijst er evenwel op dat deze strafbaarstellingen
in samenhang moeten worden bezien, en dat veel conversiehandelingen aldus al strafbaar
gesteld zijn. De meer ingrijpende vormen van conversiehandelingen lijken in elk geval
binnen het bereik van de genoemde strafbaarstellingen tezamen te vallen.

De noodzaak van een nieuwe strafbaarstelling hangt af van de reikwijdte van bestaande
strafbaarstellingen.57 Niet duidelijk is aan welke vormen van het verrichten van conversiehandelingen die
niet vallen onder bestaande strafbepalingen maar die wel zullen vallen onder de voorgestelde
strafbaarstelling moet worden gedacht. In de toelichting had dit bijvoorbeeld geïllustreerd
kunnen worden met concrete voorbeelden van situaties waarbij de voorgestelde strafbaarstelling
een zinvolle aanvulling blijkt te zijn op het bestaande strafrechtelijke instrumentarium.

Indien de duidelijke meerwaarde van de voorgestelde strafbaarstelling ten opzichte
van de reeds bestaande strafbepalingen niet kan worden aangetoond, acht de Afdeling
het niet raadzaam een nieuwe wettelijke bepaling te introduceren. De Afdeling adviseert
daarom de meerwaarde van de voorgestelde strafbaarstelling dragend te motiveren en
indien dat niet mogelijk is het voorstel niet in behandeling te nemen.58

De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van dit aspect van het advies van de Afdeling
de toegevoegde waarde van de strafbaarstelling nader gemotiveerd. Zij voorzien hiertoe
in enkele voorbeelden die buiten de bestaande strafbaarstellingen zouden (kunnen)
vallen, maar wel onder de voorgestelde strafbaarstelling. In dit verband merken initiatiefnemers
ook op dat een deel van de toegevoegde waarde zit in het eerste lid van de artikelen 285ba
Sr en 297b Sr BES: strafbaar wordt het enkele verrichten van conversiehandelingen
jegens minderjarigen, zonder dat aanvullend moet worden bewezen dat sprake is geweest
van een vorm van dwang in de zin van artikel 284 Sr. Het tweede lid kent een iets
hogere grens door te spreken van misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht. Die situatie ligt dichter bij de voor artikel 284 Sr vereiste dwang.

5. Effectiviteit, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid

a. Effectiviteit

Het doel van het wetsvoorstel is om slachtoffers te beschermen tegen schadelijke gevolgen
van conversiehandelingen. Recent onderzoek heeft geen duidelijkheid gegeven over de
vraag hoe vaak conversiehandelingen voorkomen.59 Dit maakt het moeilijk te beoordelen of de nieuwe strafbepaling daadwerkelijk bijdraagt
aan de geformuleerde doelstelling.60 Hoewel de initiatiefnemers erkennen dat de beoordeling van de effectiviteit niet
eenvoudig is, trekken zij niettemin de conclusie dat een wettelijk verbod doelmatig
is.61 Deze conclusie wordt in de toelichting niet gemotiveerd.

De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van dit onderdeel voorzien in een nadere
toelichting ten aanzien van de doelmatigheid. Hierbij merken de initiatiefnemers op
dat er wel degelijk is ingegaan op de doelmatigheid van het verbod. Zo is ingegaan
op de generaal-preventieve werking die een specifiek verbod dat is toegesneden op
strafwaardige conversiehandelingen kan hebben. Immers gaat vanuit een strafbaarstelling
een zeker afschrikwekkend effect uit. Daarbij dient volledigheidshalve wel te worden
aangetekend dat informatie over veroordelingen in andere landen ontbreekt. Empirisch
zijn de effecten van een verbod nooit vastgesteld, hetgeen op zichzelf niet vreemd
is; pas de laatste jaren zijn er strafrechtelijke verboden ingesteld in verschillende
landen en het betreft een zeer specifieke praktijk.

b. Handhaafbaarheid

De effectiviteit van een strafbaarstelling wordt mede bepaald door de handhaafbaarheid.
In de toelichting wordt in dat verband gewezen op potentiële bewijsproblemen. Ten
eerste is het verrichten van strafbare conversiehandelingen lastig te bewijzen als
het gaat om indringende gesprekken of gesprekstherapieën of om het mondeling aanbieden
van conversiehandelingen in een besloten setting. Ten tweede is het lastig aan te
tonen dat het opzet van de verdachte gericht was op het bewerkstelligen van een verandering
bij het slachtoffer als de verdachte daarover niet heeft verklaard. Deze problemen
komen volgens de toelichting evenwel ook voor bij bestaande strafbaarstellingen en
vormen volgens de initiatiefnemers dus geen aanleiding om af te zien van een strafrechtelijk
verbod.62

De genoemde bewijsproblematiek staat waarschijnlijk in een groot deel van de gevallen
een strafrechtelijke veroordeling in de weg. De meeste conversiehandelingen vinden
immers plaats in het kader van gesprekken of therapieën in een besloten setting.63 Verklaringen van het slachtoffer en andere betrokkenen zijn dan cruciaal om het strafbare
feit te bewijzen. Dat conversiehandelingen veelal plaatsvinden in hechte gemeenschappen,
kan hen ervan weerhouden te getuigen in de strafzaak. Ook is gebleken dat slachtoffers
geen melding durven te maken van conversiehandelingen of daartoe niet de noodzaak
voelen.64 De bewijsproblematiek roept dus de vraag op in hoeverre de voorgestelde strafbaarstelling
handhaafbaar zal zijn.

Verder zullen conversiehandelingen die eenvoudiger te bewijzen zijn, zoals fysieke
mishandeling, vaak onder al bestaande strafbaarstellingen vallen (zie punt 4). De
genoemde bewijsproblemen kunnen echter ook een belemmering zijn bij de handhaving
van die strafbaarstellingen. Dit is echter geen overtuigend argument om een nieuwe
strafbaarstelling in te voeren als daarbij dezelfde handhavingsproblemen ontstaan.

De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van het voorgaande de memorie van toelichting
aangevuld ten aanzien van de handhaving.

c. Uitvoerbaarheid

De effectiviteit van de strafbaarstelling is daarnaast afhankelijk van de inspanningen
van de strafrechtketen om de strafbaarstelling te handhaven. In de toelichting wordt
met betrekking tot de uitvoerbaarheid opgemerkt dat niet wordt verwacht dat de strafbaarstelling
zal leiden tot een groot aantal aangiftes.65 Het is desondanks van belang dat het openbaar ministerie (OM) en de politie voldoende
capaciteit hebben voor de opsporing en vervolging. De strafrechtelijke keten dient
te zijn «toegerust op de casuïstiek». De initiatiefnemers moedigen bovendien «effectief
flankerend beleid» sterk aan.66 In de toelichting is niet uitgewerkt hoe de strafrechtketen wordt voorbereid op de
implementatie en wat verwacht wordt van het flankerend beleid.

Daarnaast blijkt uit de toelichting niet dat financiële middelen worden vrijgemaakt
voor de implementatie van het wetsvoorstel. De politie, het OM en de Rechtspraak hebben
ook niet gevraagd om middelen om de uitvoering van het voorstel mogelijk te maken.67

Het ontbreken van implementatietraject en financiële middelen roept de vraag op welke
prioriteit de handhaving van de strafbaarstelling in de praktijk zal krijgen. Daarbij
dient in ogenschouw te worden genomen dat slachtoffers om verschillende redenen geen
aangifte doen of pas na verloop van tijd.68 In dat laatste geval zullen de eerdergenoemde bewijsproblemen enkel groter zijn geworden.
Een actieve opstelling van politie en OM is dus nodig om conversiehandelingen tijdig
op te sporen. Uit de toelichting blijkt echter niet dat dergelijke inspanningen van
hen verlangd worden of dat zij daartoe de middelen krijgen.

De initiatiefnemers hebben de memorie van toelichting van aanvulling voorzien. Ten
aanzien van het punt dat niet wordt voorzien in een nadere uitwerking van hoe flankerend
beleid er uit zou kunnen zien merken de initiatiefnemers op dat zij de memorie van
toelichting niet zien als de plaats om beleid op een meer gedetailleerd niveau uit
te werken. In het algemeen kunnen wel richtingen gegeven worden, bijvoorbeeld zorgen
voor kennis en capaciteit bij de betrokken instituties en het zorg dragen voor informatievoorziening
aan slachtoffers. Nadere beleidswensen kunnen besproken worden tijdens de wetsbehandeling.
In Duitsland is de keuze gemaakt voor een aparte wet, waarbij ook een informatiedienst
voor het publiek is opengesteld. De initiatiefnemers hebben geopteerd voor een zuiver
strafrechtelijk wetsvoorstel waarbij ruimte wordt gelaten voor verschillende beleidsrichtingen.
De initiatiefnemers herhalen hier wellicht ten overvloede dat het Openbaar Ministerie
in de consultatiereactie heeft aangegeven dat de voorgestelde strafbepaling voldoende
concreet is geformuleerd om de praktijk handvatten te bieden voor de handhaving en
de opsporing en vervolging.

d. Ervaringen uit het buitenland

Bij de beoordeling van de effectiviteit, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het
wetsvoorstel kunnen ervaringen uit het buitenland worden betrokken. Recent onderzoek
laat zien dat een wettelijk verbod in de praktijk moeilijk te handhaven is, waardoor
het in landen als Duitsland en Malta nog niet tot vervolging heeft geleid.69 Een mogelijke verklaring is dat conversiehandelingen veel vormen kennen die zich
niet makkelijk laten vangen in één wettekst. Een andere verklaring is dat deze handelingen
veelal plaatsvinden in besloten gemeenschappen buiten het zicht van overheidsinstanties.
Het onderzoek noemt verder dat conversiepraktijken meer uit het zicht van de overheid
raken omdat aanbieders «ondergronds gaan» of hun activiteiten naar het buitenland
verplaatsen. De symbolische waarde van een wettelijk verbod wordt in het onderzoek
echter groot genoemd.70

De initiatiefnemers erkennen dat er een kans bestaat dat aanbieders hun activiteiten
«ondergronds» of in het buitenland voort willen zetten. Daarbij geven zij ook aan
dat de praktijk zich al tamelijk ver «onder de grond» bevindt, zoals ook in de onderzoeken
naar voren komt. Het is daarom lastig voorstelbaar dat conversiehandelingen nóg meer
in beslotenheid zullen plaatsvinden. Als onderdeel van een brede aanpak tegen conversiehandelingen,
waarin zowel preventieve als repressieve maatregelen worden voorgesteld, met een strafbaarstelling
als sluitstuk, kan juist een prikkel ontstaan binnen gesloten gemeenschappen om het
gesprek met elkaar aan te gaan te gaan over conversiehandelingen. De initiatiefnemers
zien aldus in dit deel van het advies geen aanleiding om van een strafbaarstelling
af te zien. Hoe meer landen een verbod op conversiehandelingen instellen, hoe kleiner
de kans dat een waterbedeffect zal optreden. Aanbieders in Duitsland zullen niet kunnen
uitwijken naar Nederland en vice versa.

e. Beoordeling

De Afdeling merkt op dat op grond van het voorgaande een wettelijk verbod in de praktijk
moeilijk handhaafbaar zal blijken te zijn. Er wordt niet voorzien in een implementatietraject
en financiële middelen om handhaving mogelijk te maken. De ervaringen uit het buitenland
laten bovendien ongewenste neveneffecten zien, waarbij slachtoffers juist verder geïsoleerd
raken. Het is dus onvoldoende gebleken dat de voorgestelde strafbaarstelling een effectieve
bescherming voor slachtoffers zal vormen, zoals de initiatiefnemers veronderstellen.

Van het introduceren van een strafrechtelijke norm kan een signaal uitgaan dat dit
soort handelingen ongewenst zijn. Dit enkele feit is echter onvoldoende reden een
strafbaarstelling in te voeren. Bij de beoordeling van de wenselijkheid van een strafbaarstelling
dient naast zaken als proportionaliteit ook de effectiviteit van een dergelijke strafrechtelijke
norm te worden betrokken. Overwogen moet worden in hoeverre handhaving mogelijk is
en dat bij het uitblijven van handhaving het gevaar bestaat dat de strafbepaling haar
normerende werking verliest en verwachtingen gewekt worden die niet waargemaakt kunnen
worden. Dit kan het vertrouwen van burgers in het strafrecht schaden. Ook om die reden
is het belangrijk dat de effectiviteit, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een
strafbaarstelling voldoende aannemelijk worden gemaakt voordat een nieuwe strafbaarstelling
wordt ingevoerd.

De initiatiefnemers hebben de memorie van toelichting op verschillende punten aangevuld
en de overige opmerkingen van de Afdeling in het nader rapport geadresseerd. Zij komen
tot de conclusie dat handhaving en uitvoering weliswaar aandacht behoeven, maar dat
er geen redenen zijn om aan te nemen dat er bij deze strafbaarstelling factoren meewegen
die niet ook bij andere strafbaarstellingen een rol spelen en daar ook adequaat kunnen
worden geadresseerd. Daarbij wijzen de initiatiefnemers op het advies van het Openbaar
Ministerie, dat aangeeft voldoende handvatten voor opsporing en vervolging te zien.

6. Andere maatregelen

a. Algemeen

Bij de beoordeling van het wetsvoorstel dient te worden betrokken welke andere maatregelen
worden getroffen om het beoogde doel, het tegengaan van conversiehandelingen, te bereiken.
Deze maatregelen kunnen ertoe bijdragen dat de acceptatie voor LHBTIQ+-personen wordt
vergroot. Daarmee wordt de voedingsbodem voor conversiehandelingen weggenomen. Anderzijds
is dit een vangnet voor die situaties waarin het strafrecht geen soelaas kan bieden.

Het in kaart brengen van andere maatregelen is bovendien van belang om de beperking
van grondrechten te rechtvaardigen. Als hetzelfde doel met minder ingrijpende middelen
kan worden bereikt, dient daarmee in beginsel te worden volstaan. Voor de inzet van
het strafrecht geldt in het bijzonder dat eerst andere mogelijkheden verkend dienen
te worden voordat hiertoe wordt overgegaan.71

Uit de recente onderzoeken in opdracht van de regering blijkt dat er diverse mogelijkheden
bestaan om conversiepraktijken aan te pakken. Hierbij is het van belang dat draagvlak
wordt gecreëerd door verschillende partijen te betrekken, te investeren in lange termijnoplossingen
en maatregelen in samenhang met elkaar in te voeren.72 Bij de invoering van een wettelijk verbod op conversiehandelingen moet dus rekening
worden gehouden met de andere maatregelen die op dit gebied worden getroffen.

In het onderzoek van Regioplan wordt geconcludeerd dat het beëindigen van conversiepraktijken
uiteindelijk een cultuurverandering vergt. Mensen verrichten conversiehandelingen
bij anderen omdat zij ervan overtuigd zijn dat de ander daarmee geholpen is. Het is
de vraag in hoeverre een wettelijk verbod ertoe bijdraagt dat deze opvatting verandert
en of dit niet juist een averechts effect heeft. Experts pleiten daarom ook voor een
zachtere aanpak, waarbij een «verandering van binnenuit» centraal staat.73

In het onderzoek van Regioplan worden drie typen maatregelen onderscheiden, namelijk
juridische interventies, beleidsmatige interventies en het opzetten van allianties
en samenwerkingen. In het vervolg van deze paragraaf komen deze drie typen aan de
orde.

b. Juridische interventies

Met betrekking tot de juridische interventies, anders dan het strafrecht (zie punt 4),
is de toelichting summier te noemen. Er staat enkel dat er bepalingen in het civiel
recht zijn die in bepaalde gevallen kunnen worden ingeroepen als er sprake is van
conversiehandelingen.74 Welke bepalingen dat zijn en waarom deze niet voldoen, blijkt niet uit de toelichting.
Elders in de toelichting staat dat bestuursrechtelijke handhaving een onvoldoende
zwaar middel is. Uit de toelichting blijkt echter niet welke vorm van bestuursrechtelijke
handhaving de initiatiefnemers hierbij voor ogen hebben.

Ten aanzien van bestuursrechtelijke maatregelen merken initiatiefnemers op dat vanuit
de regering deze mogelijkheid is genoemd.75 De memorie van toelichting zullen zij aanvullen. Hoe dat eruit zou zien is niet uitgewerkt.
Gedacht kan worden aan een bestuursrechtelijk verbod, dat gehandhaafd kan worden middels
bestuurlijke boetes en dwangsommen. De initiatiefnemers vinden een dergelijk systeem
niet in de juiste verhouding staan tot de aard en de ernst van conversiehandelingen.
Zo zou dan geen gevangenisstraf kunnen worden opgelegd. Daarnaast speelt mee dat bij
toepassing van het strafrecht de verdachte (in de zin van art. 27 Sv) een sterkere
positie heeft dan de persoon waartegen bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen worden
ingezet. Bij privaatrecht kan men denken aan een vordering uit onrechtmatige daad
(art. 6:162 BW).

c. Beleidsmatige interventies

Op het gebied van beleidsmatige interventies worden in het rapport van Regioplan verschillende
opties genoemd,76 waarvan een groot deel al staand beleid is. De regering heeft in reactie op het onderzoek
van Regioplan bijvoorbeeld uiteengezet hoe in het onderwijs de acceptatie van LHBTIQ+-personen
wordt vergroot. Daarnaast wordt voorgenomen om met godsdienstige organisaties in gesprek
te gaan over de verantwoordelijkheid die zij hebben bij het voorkomen van conversiepraktijken.
Er wordt ook gewerkt aan het verbeteren van de steun aan slachtoffers.77

In de toelichting wordt slechts een aantal van deze interventies besproken. Uit de
bespreking blijkt dat de initiatiefnemers hiervan weinig effect verwachten in de christelijke
gemeenschappen waar conversiehandelingen hoofdzakelijk zouden plaatsvinden.78 Verder achten zij het verbeteren van de informatievoorziening een onvoldoende zwaar
middel gelet op de verwerpelijkheid en schadelijkheid van conversiehandelingen. Daarom
vinden zij een wettelijk verbod op conversiehandelingen noodzakelijk. Tegelijkertijd
erkennen zij ook de behoefte aan preventieve maatregelen en zien graag dat het wetsvoorstel
gepaard gaat met beleid dat op preventie en zorg gericht is.79

d. Allianties en samenwerkingsmogelijkheden

De derde categorie interventies in het rapport van Regioplan heeft betrekking op het
opzetten van allianties en samenwerkingsverbanden.80 Daarbij kan worden gedacht aan de rol van mensenrechtenorganisaties, de media en
het stimuleren van dialoog tussen vertegenwoordigers van verschillende levensbeschouwingen.
Uit de beleidsreactie op dit rapport blijkt dat het Ministerie van OCW diverse strategische
partnerschappen is aangegaan om de acceptatie van LHBTIQ+-personen te vergroten.81 Aan deze categorie interventies wordt in de toelichting geen aandacht besteed.

De initiatiefnemers hebben de toelichting aangevuld en verder aandacht besteed aan
allianties. Wel merken zij daarbij op dat in de memorie van toelichting wel is gesproken
over samenwerking tussen religieuze organisaties. Tussen hen zijn de gesprekken stopgezet.
Deze partijen zijn wel nodig om tot de meest effectieve allianties te komen.

e. Beoordeling

De Afdeling overweegt dat recent onderzoek laat zien dat er buiten het strafrecht
nog verschillende mogelijkheden zijn om een einde te maken aan conversiehandelingen
en slachtoffers beter te beschermen. De regering heeft in een beleidsreactie te kennen
gegeven zich hiervoor in te spannen. Uit de toelichting blijkt onvoldoende hoe het
voorstel zich tot deze inspanningen verhoudt. In de toelichting wordt bovendien geen
aandacht besteed aan de – mogelijk averechtse – neveneffecten van het wettelijk verbod
op de effectiviteit van andere interventies waarbij medewerking van geloofsgemeenschappen
noodzakelijk is om uiteindelijk tot de gewenste cultuurverandering te komen (zie ook
punt 5d).

De initiatiefnemers hebben de memorie van toelichting aangevuld, waarbij zij ingaan
op hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot mogelijke andere interventies. Ook geven
zij aandacht aan mogelijke neveneffecten van het voorgestelde verbod.

7. Conclusie

Het verrichten en aanbieden van conversiehandelingen belemmert de acceptatie van verschillende
seksuele gerichtheden en genderidentiteiten. De gevolgen van conversiehandelingen
voor de slachtoffers kunnen bovendien groot zijn. Daarom heeft de Afdeling begrip
voor de wens om deze handelingen tegen te gaan en om de schade daarvan voor slachtoffers
te verminderen. Van het introduceren van de strafrechtelijke norm kan een signaal
uitgaan dat dit soort handelingen ongewenst zijn.

Tegelijkertijd stelt de Afdeling vast dat sommigen vrijwillig dergelijke conversiehandelingen
zullen willen ondergaan. Met de initiatiefnemers deelt zij dan ook de opvatting dat
een totaalverbod op het verrichten van conversiehandelingen te ver strekt gelet op
de rechten en vrijheden van vrijwillige deelnemers. Het is daarom begrijpelijk dat
de initiatiefnemers zich richten op de bescherming van minderjarigen en volwassenen
in situaties waarin misbruik van de omstandigheden wordt gemaakt. In die gevallen
kan de vrije wilsvorming onder druk komen te staan door invloed van buitenaf. Een
totaalverbod op het aanbieden van conversiehandelingen kan in de praktijk tot een
situatie leiden waarin ook de rechten van vrijwillige deelnemers en aanbieders van
legale conversiehandelingen ernstig worden beperkt. De Afdeling meent daarom dat afgezien
moet worden van het totaalverbod op het aanbieden van conversiehandelingen (zie punt 3
onder c).

De Afdeling merkt op dat dat in de toelichting onvoldoende wordt gemotiveerd dat de
voorgestelde strafbepaling voor het verrichten van conversiehandelingen een duidelijke
meerwaarde heeft ten opzichte van bestaande strafbaarstellingen. Aan de conversiehandelingen
worden verschillende eisen gesteld om binnen het bereik van de voorgestelde strafbepaling
te vallen. Hierdoor komt de vraag op of deze gedragingen niet al strafbaar zijn gesteld
in het huidige Wetboek van Strafrecht. Conversiehandelingen waarbij het slachtoffer
mishandeld wordt, onder grote druk komt te staan of gediscrimineerd wordt, zijn immers
al verboden (zie punt 4). De Afdeling adviseert daarom de meerwaarde dragend te motiveren
en indien dat niet mogelijk is het wetsvoorstel niet in behandeling te nemen.

De Afdeling merkt bovendien op dat de effectiviteit van de strafbaarstelling en de
meerwaarde ten opzichte van (lichtere) maatregelen aannemelijk moet worden gemaakt
om de beperking van grondrechten te rechtvaardigen. De Afdeling meent dat de voorgestelde
strafbaarstelling in de praktijk moeilijk handhaafbaar zal zijn. Het is daarom onvoldoende
gebleken dat de voorgestelde strafbaarstelling tot een effectieve bescherming van
slachtoffers zal leiden (zie punt 5). Om daadwerkelijk een einde te maken aan conversiehandelingen
zal een cultuurverandering moeten plaatsvinden. De regering spant zich hiervoor op
verschillende manieren in. De mogelijkheid bestaat dat de voorgestelde strafbaarstelling
deze inspanningen zal doorkruisen (zie punt 6). De Afdeling vindt dat in de toelichting
onvoldoende tot uitdrukking komt hoe het voorstel zich tot de inspanningen van de
regering verhoudt.

De Afdeling is van oordeel dat het initiatiefvoorstel om deze redenen nader dient
te worden overwogen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op. Indien het voorstel
verder in behandeling wordt genomen, adviseert de Afdeling in de toelichting in te
gaan op de opmerkingen onder punt 3 tot en met 6 en, zo nodig, het voorstel aan te
passen. Voorts maakt de Afdeling hierna, onder punt 8, nog enkele aanvullende opmerkingen
met betrekking tot de vormgeving van de strafbaarstelling.

8. De vormgeving van de strafbaarstelling

a. Privésfeer

In het eerste lid wordt het verrichten van conversiehandelingen tegen minderjarigen
strafbaar gesteld. Blijkens de toelichting vallen gedragingen die zich uitsluitend
in de privésfeer afspelen, zoals indringende gesprekken tussen ouder en kind, in beginsel
buiten deze strafbaarstelling. Dit is het (beoogde) effect van het opnemen in de strafbaarstelling
van het bestanddeel «in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf dan wel in
het verband van een organisatie». Op deze wijze wordt de opvoedingsrelatie beschermd.82

In het tweede lid wordt het verrichten van conversiehandelingen tegen meerderjarigen
door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht strafbaar
gesteld. De initiatiefnemers hebben reden gezien om de strafrechtelijke bescherming
verder te doen reiken dan slechts het beschermen van minderjarigen. In de toelichting
wordt erop gewezen dat (potentiële) slachtoffers van conversiehandelingen veelal kwetsbaar
zijn en het in de meeste gevallen jonge meerderjarigen betreft (zie punt 1).83

De voorgestelde strafbaarstelling van conversiehandelingen tegen meerderjarigen sluit
gedragingen die zich uitsluitend in de privésfeer afspelen niet uitdrukkelijk uit.
De vraag rijst of de initiatiefnemers zulks ook voor ogen heeft gestaan. Zonder nadere
motivering, die in de toelichting ontbreekt, is immers niet begrijpelijk waarom conversiehandelingen
tegen minderjarigen in de privésfeer niet strafbaar zijn, maar conversiehandelingen
tegen (jonge) meerderjarigen in de privésfeer (mogelijk) wel. Bovendien wijzen de
initiatiefnemers er in de toelichting op dat het misbruik van uit feitelijke omstandigheden
voortvloeiend overwicht zich in het kader van deze strafbaarstelling in het bijzonder
zal voordoen in situaties waarin een meerderjarige persoon in een functionele afhankelijkheidsrelatie,
dus buiten de privésfeer, verkeert.84

De Afdeling adviseert in de toelichting duidelijkheid te verschaffen over de vraag
of met de strafbaarstelling in het tweede lid is beoogd mede conversiehandelingen
tegen (jonge) meerderjarigen in de privésfeer strafbaar te stellen en, zo nodig, het
voorstel aan te passen.

De initiatiefnemers hebben op dit punt de memorie van toelichting aangevuld en verduidelijkt.
Met «het eerste lid omschreven feit» wordt gedoeld op het de gehele delictsomschrijving als omschreven in artikel 1, met
uitzondering van de leeftijdsgrens. In de artikelsgewijze toelichting is dit gespecificeerd.

b. Spreekrecht

Voorgesteld wordt het spreekrecht als bedoeld in artikel 51e Sv toe te kennen aan
slachtoffers van conversiehandelingen.85 In de toelichting wordt aangegeven dat hiermee wordt aangesloten bij onder meer de
strafbaarstellingen van bedreiging en belaging,86 waarvoor ook het spreekrecht geldt. Er wordt op gewezen dat conversiehandelingen
uitermate invasief kunnen zijn en ernstige gevolgen kunnen hebben voor slachtoffers.
De initiatiefnemers vinden het terecht als slachtoffers in de rechtszaal kunnen vertellen
over de gevolgen die het feit voor hen heeft gehad, juist omdat het voor slachtoffers
op het moment van de conversiehandelingen moeilijk is om weerstand te bieden.87

Oorspronkelijk was ervoor gekozen het spreekrecht mogelijk te maken voor alle delicten.
Naar aanleiding van adviezen van de Raad van State en de Nederlandse Vereniging voor
Rechtspraak zijn bij de invoering van het spreekrecht evenwel fundamentele beperkingen
aangebracht.88 De keuze is toen gemaakt dat alle levens-, gewelds- en zedendelicten voor het spreekrecht
in aanmerking komen, alsmede al die delicten, waarop een gevangenisstraf van acht
jaar of meer is gesteld.89

Het verrichten van conversiehandelingen wordt bedreigd met een gevangenisstraf van
maximaal één jaar. Bovendien betreft de strafbaarstelling van het verrichten van conversiehandelingen
geen levens-, gewelds- of zedendelict. De vraag rijst waarom er in het licht van het
voorgaande toch voor is gekozen het spreekrecht toe te kennen aan slachtoffers van
conversiehandelingen. De toelichting besteedt daar geen aandacht aan. De Afdeling
adviseert in de toelichting de gemaakte keuze toe te lichten en daarbij de hiervoor
vermelde context te betrekken. Indien de gemaakte keuze niet goed kan worden gemotiveerd,
adviseert zij af te zien van het spreekrecht voor slachtoffers van conversiehandelingen.

De initiatiefnemers hebben het wetsvoorstel op dit punt nader aangevuld. De initiatiefnemers
hebben het in de eerste instantie gehouden bij de referentie aan de delicten bedreiging
en belaging, maar zijn het met de Afdeling eens dat meer onderbouwing gevraagd mag
worden. De initiatiefnemers merken daarbij wel op dat het oorspronkelijke wetsvoorstel
van het lid Dittrich dat heeft geleid tot het spreekrecht wel degelijk de artikelen 285
en 285b zijn genoemd als tenlastegelegde misdrijven waarbij het spreekrecht kan worden
uitgeoefend90 en dat in het huidig recht het spreekrecht bij die misdrijven tegen de persoonlijke
vrijheid kan worden uitgeoefend. Zij vinden het passend het spreekrecht open te stellen
ten aanzien van de voorgestelde strafbaarstelling, ook een misdrijf tegen de persoonlijke
vrijheid, gelet op de zeer invasieve en schadelijke aard van strafbare conversiehandelingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel
en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Van der Laan
Van der Woude
De Hoop
Westerveld
Kwint
Van Esch