Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en reactie van de initiatiefnemer

Nr. 5
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 augustus 2018 en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 12 juni 2020, aangeboden
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 6 juni 2018
heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Ziengs tot wijziging van de Drank-
en Horecawet en enkele andere wetten in verband met verruiming van de mogelijkheid
tot het inzetten van mengformules (Wet regulering mengformules), met memorie van toelichting.

Het voorstel regelt in de eerste plaats de mogelijkheid van een vermenging van functies
tussen detailhandel en dienstverlening, horeca en slijterijen: mengformules of mengvormen.
Eén van de gevolgen van deze mengvormen is dat de verkoop van alcohol op meer plaatsen
mogelijk wordt dan nu is toegestaan in de Drank- en Horecawet (DHW). De initiatiefnemer
wil daarmee winkelstraten en binnensteden aantrekkelijker maken voor consumenten.

De Afdeling onderschrijft de gedachte dat ondernemers in staat moeten worden gesteld
om in te spelen op de veranderende behoefte van consumenten en dat een kritische blik
op wet- en regelgeving daarbij wenselijk is. Zij wijst er echter op dat het voorstel
haaks staat op het (wettelijke) alcoholbeleid tot nu toe. De ratio van de drankwetgeving
is immers: het terugdringen en voorkomen van drankmisbruik door onder meer beperking
van verkooppunten en het aanscherpen van de verantwoordelijkheden van ondernemers
daarin. In de toelichting bij het voorstel ontbreekt bovendien een afweging van het
economische belang dat het voorstel wil dienen, tegen de mogelijke nadelige gevolgen
voor de volksgezondheid. Uit de toelichting bij het voorstel en de onderliggende stukken
blijkt niet overtuigend dat met de voorgestelde wijziging van de DHW het beoogde doel
kan worden bereikt. Tegen die achtergrond ontbreekt een toereikende toelichting op
de noodzaak van het voorstel en de te verwachten effecten van de voorgestelde mengvormen.
Het voorstel wil bovendien de verkoop van alcohol door tankstations en daarbij horende
winkels mogelijk maken. Een dergelijk voorstel vereist in het licht van de verkeersveiligheid
en de volksgezondheid een dragende motivering.

De initiatiefnemer gaat hieronder in op de opmerkingen van de Afdeling advisering
van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De initiatiefnemer is de Afdeling erkentelijk
voor de gemaakte opmerkingen, die deels aanleiding hebben gegeven tot het aanpassen
van het wetsvoorstel alsmede de memorie van toelichting. Daarbij merkt de initiatiefnemer
op dat de Afdeling een aantal voorgestelde wijzigingen als afzonderlijke maatregelen
heeft behandeld. De initiatiefnemer benadrukt dat het wetsvoorstel moet worden bezien
tegen de achtergrond van het levendiger maken van winkelstraten en binnensteden, en
dit wetsvoorstel niet tot doel heeft het verruimen van het aantal verkooppunten van
alcoholhoudende dranken. Sterker nog: zorgvuldige regulering kan leiden tot een betere
bescherming van het gezondheidsbelang. Denk hierbij aan de opleidingseisen waaraan
ook de verstrekkers die een mengformule hanteren zullen moeten voldoen. Daarnaast
ontstaat de mogelijkheid tot regulering van een in de praktijk reeds bestaande maar
ongecontroleerde situatie, waarmee ook een betere bescherming van de gezondheid ontstaat
dan thans het geval is. De initiatiefnemer is verder van mening dat het toestaan van
mengformules tot gevolg kan hebben dat het fenomeen waarbij winkels verdwijnen en
horeca vestigingen verschijnen, gepareerd kan worden. Dat dit fenomeen zich voordoet,
blijkt uit cijfers van Locatus: de afgelopen jaren deed dit fenomeen zich voor bij
gemiddeld 700 leegstaande winkelpanden per jaar.1 Overigens is het vanuit het beschermen van openbare orde en veiligheid vanzelfsprekend
dat gemeenten de voorkeur geven aan horecavestigingen boven leegstaande winkelpanden.
Dit verklaart ook waarom gemeenten steeds vaker een kiezen voor dubbel bestemmen in
hun ruimtelijke plannen. Een aantal wijzigingen wordt in het advies van de Afdeling
naar het oordeel van de initiatiefnemer onvoldoende binnen deze context beoordeeld.
In de reactie licht de initiatiefnemer dit nader toe. Ten slotte is van de gelegenheid
gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te vullen.

1. Functievermenging horeca, slijterij en detailhandel

a. Wettelijke context: Drank- en Horecawet

De DHW beperkt de mogelijkheid van verkoop van alcoholhoudende drank tot horecabedrijven
en slijterijbedrijven.2 Voor het uitoefenen van beide soorten bedrijven is een vergunning van de gemeente
nodig. Bij wijziging van de DHW in 2000 is een functiescheiding ingevoerd tussen horeca,
slijters en winkels die niet-levensmiddelen verkopen.3 Het uitgangspunt van de DHW is dat winkels in kleding, meubels en dergelijke en ook
dienstverleners zoals kappers of schoonheidssalons geen alcohol mogen verstrekken;
niet tegen betaling en niet gratis. In de DHW is ook vastgelegd dat horecagelegenheden
geen detailhandel- of dienstverleningsfunctie mogen hebben.4 De wetgever beoogt met dit beleid de toegankelijkheid van alcohol te beperken ter
bescherming van de volksgezondheid, openbare orde en veiligheid. Het bij gelegenheid
gratis aanbieden van een glas alcohol om ter plaatse te gebruiken is in de DHW voorbehouden
aan horeca en slijters.5 De evaluatie van de DHW in 2016 gaf destijds geen aanleiding het alcoholbeleid op
dit punt te versoepelen.6 Het motief van levendige en leefbare (binnen)steden, zoals het doel van het voorliggende
wetsvoorstel, is niet meegenomen in deze evaluatie.

De initiatiefnemer stelt voor een nieuwe categorie bedrijven in de DHW te introduceren
die tegen betaling alcoholhoudende dranken mogen verstrekken.7 Het voorstel wil daartoe naast de reeds bestaande vergunningen voor respectievelijk
het horecabedrijf en het slijterijbedrijf, een derde vergunning invoeren voor bedrijven
die detailhandel en dienstverlening willen combineren met de verkoop van zwak- alcoholhoudende
dranken. Het voorstel noemt deze categorie het «gemengd kleinhandelsbedrijf».8 In die toelichting wordt ook gesproken van «mengformules» of «mengvormen».

Een gevolg van deze mengvormen is dat de verkoop van alcohol op (veel) meer plaatsen
mogelijk wordt dan nu toegestaan is op grond van de DHW. De Afdeling wijst erop dat
de ratio van de drankwetgeving tot en met de meest recente wijzigingen van de DHW
steeds is geweest: het terugdringen en voorkomen van drankmisbruik door onder meer
beperking van verkooppunten en het aanscherpen van de verantwoordelijkheden van ondernemers
daarin.9 Het voorstel van de initiatiefnemer houdt een verruiming in van de DHW en staat in
die zin haaks op het (wettelijke) alcoholbeleid tot nu toe. Aan de verhouding van
het voorstel tot de doelen van de DHW wordt in de toelichting geen aandacht besteed.

De initiatiefnemer erkent de doelstelling van het terugdringen en voorkomen van drankmisbruik
ter bescherming van de volksgezondheid en in het belang van de openbare orde en veiligheid.
Met het voorstel krijgen lokale overheden een aantal mogelijkheden in handen om ondanks
de mogelijke uitbreiding van het aantal verkooppunten de volksgezondheid en openbare
orde te beschermen.

In het voorstel is neergelegd dat bij algemene maatregel van bestuur voorwaarden zullen
worden gesteld waaronder een vergunning tevens wordt verleend voor het verrichten
van nevenactiviteiten, waaronder het verkopen van alcoholhoudende dranken voor gebruik
ter plaatse of elders.

Aanvullend hierop kent de huidige DHW bepalingen, waarmee gemeenten zelf verschillende
mogelijkheden hebben om hun eigen beleid te bepalen. Zo is in het huidige artikel
25a van de DHW bepaald dat het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van
alcoholhoudende drank in inrichtingen bij gemeentelijke verordening kan worden verboden
of aan beperkingen kan worden onderwerpen.

Het wetsvoorstel introduceert nog een dergelijke bepaling; in het voorgestelde artikel
25a0 is bepaald dat bij gemeentelijke verordening ter bescherming van de volksgezondheid,
of in het belang van de openbare orde, regels kunnen worden gesteld over de verlening
van vergunningen voor het toepassen van mengformules aan horecabedrijven, slijtersbedrijven
en gemengd kleinhandelsbedrijven. Een verantwoorde verstrekking van alcoholhoudende
dranken kan daarmee worden gerealiseerd. Gemeenten kunnen desgewenst gebruik maken
van de mogelijkheid het aantal vergunningen te maximeren, hetgeen kan betekenen dat
het aantal verstrekkingspunten gelijk blijft, in aanmerking genomen dat veel mengformules
niet legaal maar in de praktijk wel bestaan. Zelfs is hierbij niet uit te sluiten
dat het aantal verstrekkingspunten afneemt. Het medio 2019 in opdracht van het Ministerie
van VWS door Berenschot uitgevoerde onderzoek naar de mogelijke gevolgen van het reguleren
van mengformules in de Drank- en Horecawet geeft met het oog daarop ook expliciet
aan dat niet kan worden aangetoond dat regulering zal leiden tot de komst van meer
alcoholverstrekkingspunten. Reden die Berenschot hierbij aanvoert is dat niet duidelijk
is hoeveel mengformules in de praktijk reeds bestaan. Uitgaan van het aantal formeel
verstrekte vergunningen zou in elk geval een vertekend beeld opleveren.

Reeds eerder werd aangehaald dat het toestaan van mengformules een wapen kan zijn
tegen verdringing van de detailhandel door nog meer horeca. Deze trend van toename
van het aantal alcohol verstrekkingspunten is overigens niet in strijd met de normen
van de Drank- en Horecawet maar de vraag is gerechtvaardigd of in het kader van het
beschermen van de gezondheid niet de voorkeur moet worden gegeven aan gereguleerde
mengformules boven nog meer horecavestigingen.

Overigens blijkt uit de pilot «Mengvormen DHW»10 welke tussen 2016 en 2017 heeft gelopen en gefaciliteerd werd door de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) dat wat betreft het verstrekken van alcohol sprake
was van zeer geringe hoeveelheden. Daarnaast kozen deelnemende ondernemers er meestal
voor om slechts op een beperkt aantal momenten gebruik te maken van de mogelijkheid
om alcohol te verstrekken. Vaak betrof dit de koopavond en de zaterdagmiddag. Tenslotte
bleek dat de uitbreiding van het aantal verkooppunten niet direct leidde tot veiligheidsvraagstukken
en problematiek in het kader van de openbare orde. Gemeenten hebben gedurende de pilot
niet de noodzaak gehad om handhavend op te treden. Kortom, gemeenten en ondernemers
hebben geen negatieve effecten geobserveerd/ondervonden tijdens de pilot op de volksgezondheid,
openbare orde en veiligheid.

b. Noodzaak en effectiviteit

Er bestaan nu al mengvormen van winkels en horeca. Binnen de wettelijke kaders kan
daar echter geen alcohol geschonken worden.11 De DHW verbiedt functievermenging waarbij, kort gezegd, sprake is van tegen betaling
verstrekken van alcohol. Daar wil het voorstel verandering in brengen om zo een stimulans
te kunnen geven aan winkelgebieden. De initiatiefnemer wijst op de wens van ondernemers
om in winkels waar detailhandel wordt uitgeoefend, alcoholhoudende drank te verkopen
voor gebruik ter plaatse of elders.12 Hij verwijst daarvoor naar de pilot met mengvormen die tussen maart 2016 en juli
2017 in een aantal gemeenten is uitgevoerd.13 In deze pilot is gekeken naar het effect van het toestaan van functievermenging (zowel
met als zonder het verstrekken van alcohol) op de ontwikkeling van winkelgebieden,
op de bedrijfsvoering van ondernemers en op volksgezondheid en openbare orde. Uit
het verslag van de pilot trekt de initiatiefnemer de conclusie dat de voorgestelde
mengvormen een oplossing zijn voor de in de toelichting beschreven problemen voor
winkelgebieden.

De Afdeling heeft vragen bij deze conclusie. Uit de pilot blijkt bijvoorbeeld dat
er weliswaar in ongeveer de helft van de deelnemende gemeenten een toename van het
aantal bezoekers en van levendigheid in winkelgebieden is geconstateerd, maar dat
er weinig effect is geweest op leegstand van (winkel)panden.14

De pilot wees ook uit dat het verkopen van alcohol om ter plaatse te gebruiken in
bijvoorbeeld schoonheidssalons, boekwinkels of delicatessenzaken, slechts door een
minderheid van de deelnemende gemeenten wordt ondersteund. Dat roept vragen op over
het draagvlak voor één van de hoofdelementen van het voorstel: de introductie van
het gemengd kleinhandelsbedrijf.

De toelichting ondersteunt evenmin de stelling dat de voorgestelde mengvormen daadwerkelijk
tot minder leegstand zullen leiden en een wezenlijke bijdrage zullen leveren aan de
beoogde vitalisering van winkelstraten. In dat verband is van belang dat duidelijk
wordt welke meerwaarde de voorgestelde mengvormen hebben ten opzichte van de reeds
bestaande mengvormen tussen winkels en niet-alcoholschenkende horeca. Indien kan worden
aangetoond dat het voorstel een geschikt middel is om de door de initiatiefnemer beoogde
doelen te bereiken, dient de voorgestelde maatregel te worden afgewogen tegen het
alcoholpreventiebeleid in het belang van de volksgezondheid. Tevens dient te worden
gemotiveerd waarom die afweging uitvalt in het voordeel van de voorgestelde verruiming
van categorie bedrijven die alcohol mogen verstrekken.

Het uitgangspunt van de huidige DHW is dat alcohol en winkelen niet samengaan. Door
de komst van het internet en daarmee online verkoop is dit inmiddels achterhaald.
Immers, thuis kan wel gewinkeld worden met een glas wijn in de hand. De fysieke winkel
moet steeds vaker en meer concurreren met de online verkoop. Daarom is het steeds
belangrijker om winkelen aantrekkelijk te maken, de verblijfsduur te verlengen en
de service verder te optimaliseren.

Uit onderzoek uitgevoerd in opdracht van ABN AMRO blijkt dat voor de consument beleving
steeds belangrijker wordt15. Het kunnen testen en passen van producten, de bejegening door het personeel en oriëntatie
op nieuwe producten zijn belangrijke redenen om te kiezen voor een fysieke winkel.
Om die beleving te kunnen bieden, is bij ondernemers meer behoefte aan de combinatie
van bijvoorbeeld horecagelegenheid en detailhandel. Uitgaande van de bepalingen in
de huidige DHW omtrent inrichtingseisen zullen investeringen voor kleine ondernemers
om een combinatie te kunnen maken dusdanig hoog zijn dat zij niet tot de investering
zullen overgaan.

Speciaalzaken hebben het zwaar, met name in kleine kernen. Door binnen een nieuw wettelijk
kader, met waarborgen rondom het beschermen van de volksgezondheid en belang van openbare
orde, voor hen de mogelijkheid te creëren dat zij verschillende aspecten kunnen combineren,
kunnen deze ondernemers levendigheid creëren. In de pilot «Mengvormen DHW» wordt geconcludeerd
dat het grootste deel van de gemeenten en ondernemers effect ziet op de ontwikkeling
van winkelgebieden door meer ruimte te geven aan ondernemers om ondernemerschap te
tonen, waardoor ondernemers meer beleving aan winkelende klanten of bezoekers van
horeca/slijters kunnen bieden. De pilot heeft tevens geleid tot meer en betere samenwerking
tussen ondernemers en (daardoor) meer levendigheid in de betreffende winkelgebieden.
Meer levendigheid in een winkelgebied kan er vervolgens toe leiden dat nieuwe ondernemers
besluiten hun onderneming in dat winkelgebied te vestigen. De pilot heeft een te korte
looptijd gehad om dat te kunnen concluderen. Daar zal nader onderzoek naar gedaan
moeten worden.

De resultaten van de pilot wezen geen groot effect uit op de leegstand van (winkel)panden.
Dat de pilot hier weinig effect op heeft gemeten, is geen verrassing. Ondernemers
hebben laten weten geen investeringen te willen doen voor de periode van één jaar.
Immers, reeds op voorhand was duidelijk dat na het pilotjaar de gewone regels van
de DHW weer zouden gaan gelden. Daarmee hebben deelnemende ondernemers overigens bewust
een risico genomen: door hun deelname zijn zij uit de schaduw getreden en dat kon
na afloop van de pilot nadelig voor hen uitpakken. Dit is voor sommige ondernemers
reden geweest niet te willen deelnemen.

c. Definitie kleinhandelsbedrijf: reikwijdte van het voorstel

Uit de publiciteit rond en uit de toelichting bij het voorstel blijkt dat met het
voorstel bedoeld is om onder meer mogelijk te maken dat een kapper tijdens de knipbeurt
een glas wijn serveert.16

De Afdeling merkt op dat uit de definitie van «kleinhandelsbedrijf» in combinatie
met de (artikelsgewijze) toelichting niet zonder meer duidelijk is dat kapsalons of
andere vergelijkbare dienstverleners, onder die definitie zullen vallen.17 De voorgestelde definitie vereist dat een kleinhandelsbedrijf zich «in hoofdzaak»
bezighoudt met kleinhandel (detailhandel), al dan niet gepaard gaand met dienstverlening.18 Door de gekozen formulering is het denkbaar dat bepaalde categorieën dienstverleners,
waaronder juist de kapper, niet onder deze definitie vallen omdat deze zich niet in
hoofdzaak met de activiteit «kleinhandel» bezighouden, zoals de definitie vereist.
De toelichting neemt deze onduidelijkheid niet weg.

Om tegemoet te komen aan het advies van de Afdeling heeft de initiatiefnemer besloten
een definitie toe te voegen aan het wetsvoorstel. De definitie van gemengd kleinhandelsbedrijf
blijft bestaan, waarna nog een definitie wordt toegevoegd, namelijk die van het gemengd
ambachtsbedrijf. De definitie luidt: de activiteit, in hoofdzaak bestaande uit het
vervaardigen of bewerken van zaken en het verkopen daarvan, het herstellen en onderhouden
van zaken of het verlenen van diensten in een voor het publiek toegankelijke besloten
ruimte, gepaard gaande met het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van
zwak-alcoholhoudende drank.

Op deze manier komt het voorstel van de initiatiefnemer beter tot uiting, aangezien
het de bedoeling is om niet enkel detailhandel de mogelijkheid tot mengvormen te geven,
maar ook dienstverleners.

d. Besluit eisen inrichtingseisen Drank- en Horecawet

Voorgesteld wordt om artikel 10 DHW te laten vervallen.19 Dit artikel is de wettelijke grondslag voor het Besluit eisen inrichtingen Drank-
en Horecawet, waarin eisen worden gesteld aan inrichtingen waar een horeca- of slijterijbedrijf
uitgeoefend wordt, zoals aan de oppervlakte en hoogte van de inrichting, aan de ventilatie
en aanwezigheid van drinkwater en toiletten. Dit besluit komt als gevolg van het voorstel
in zijn geheel te vervallen. De toelichting geeft hierbij als uitleg dat een groot
deel van de bepalingen uit het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet tevens
is opgenomen in het Bouwbesluit 2012 of is verouderd.20

De Afdeling mist een uitleg waarom het noodzakelijk is het hele Besluit inrichtingen
Drank- en Horecawet te laten vervallen en niet slechts onderdelen. De toelichting
maakt niet duidelijk welke onderdelen van dat besluit door de initiatiefnemer als
verouderd worden gezien en welke samenvallen met regels uit het Bouwbesluit 2012.
Zij adviseert deze uitleg alsnog op te nemen. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van
de uitkomsten van de evaluatie van de inrichtingseisen die gelden op grond van de
DHW. Deze evaluatie werd in 2016 uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van VWS
en resulteerde in enkele aanbevelingen over het schrappen dan wel behouden van bepalingen
van dat besluit. De onderzoekers bevelen aan om eisen over minimale oppervlakte en
de aanwezigheid van drinkwater bij horeca-inrichtingen en het verbod op een rechtstreekse
verbinding met neringruimte bij slijterij-inrichtingen te behouden, indien deze een
bijdrage leveren aan de bevordering van de sociale hygiëne.21

Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn aangepast overeenkomstig het advies
van de Afdeling.

e. Dienstenrichtlijn

De voorgestelde aanvulling op het vergunningstelsel van de DHW valt onder de Dienstenrichtlijn.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelde in een recent arrest dat de activiteit
bestaande uit detailhandel in goederen een dienst is waarop de bepalingen van de richtlijn
van toepassing zijn. In hetzelfde arrest verduidelijkte het Hof dat de bepalingen
in de Dienstenrichtlijn over de vrijheid van vestiging van dienstenverrichters ook
van toepassing zijn op situaties waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat
afspelen. De Dienstenrichtlijn vereist dat een wijziging in een vergunningsstelsel,
zoals hier wordt voorgesteld, objectief en non-discriminatoir is, gerechtvaardigd
om een dwingende reden van algemeen belang en evenredig is met aan het beoogde doel.
De Afdeling wijst erop dat op grond van de richtlijn de Commissie over de wijziging
geïnformeerd dient te worden. De memorie van toelichting besteedt geen aandacht aan
deze EU-rechtelijke aspecten.

In de memorie van toelichting hebben wij een passage toegevoegd over de Dienstenrichtlijn,
waaruit blijkt dat het wetsvoorstel in lijn is met de EU-regelgeving.

e. Conclusie

De Afdeling stelt vast dat de voorgestelde verruiming van de DHW niet strookt met
de doelstelling van de DHW, te weten het matigen van alcoholgebruik en verantwoorde
verstrekking van alcoholische dranken. Zij adviseert daarop in de toelichting in te
gaan. Tevens constateert de Afdeling dat uit de toelichting bij het voorstel en de
onderliggende stukken niet overtuigend blijkt dat met de voorgestelde wijziging van
de DHW het beoogde doel kan worden bereikt. De noodzaak van de voorgestelde mengvormen
is onvoldoende toegelicht en de effectiviteit ervan roept vragen op, mede gelet op
het onduidelijke draagvlak. Daarbij ontbreekt een afweging van het voorstel tegen
het belang van alcoholpreventiebeleid ter bescherming van de volksgezondheid. De Afdeling
adviseert de economische noodzaak van het voorstel en de relatie van het voorstel
tot het publieke belang van de volksgezondheid nader toe te lichten. Daarnaast maakt
zij enkele opmerkingen over de reikwijdte en vormgeving van het voorstel. De Afdeling
adviseert daarom de definitie van gemengd kleinhandelsbedrijf te verhelderen. Ook
het voorstel om artikel 10 DHW te laten vervallen verdient, gelet op de conclusies
van de evaluatie van het Besluit eisen inrichtingen Drank- en horecawet, nadere toelichting.
Tot slot adviseert de Afdeling de toelichting ook ten aanzien van de relevante EU-rechtelijke
aspecten aan te vullen.

De initiatiefnemer erkent de doelstelling van het terugdringen en voorkomen van drankmisbruik
ter bescherming van de volksgezondheid en in het belang van de openbare orde en veiligheid.
In het wetsvoorstel zijn daartoe verschillende waarborgen opgenomen, waaronder het
neerleggen van aanvullende voorwaarden in een algemene maatregel van bestuur en de
mogelijkheid voor lokale overheden om aanvullende regelgeving te stellen in de gemeentelijke
verordening. Op die manier is geborgd dat zelfs op wijkniveau kan worden bepaald in
hoeverre mengformules en het al dan niet verstrekken van alcoholhoudende dranken voor
gebruik ter plaatse of elders zijn toegestaan.

Op basis van het advies van de Afdeling heeft initiatiefnemer de definitie van het
gemengd kleinhandelsbedrijf en de toelichting daarbij aangepast en een nieuwe definitie
van gemengd ambachtsbedrijf toegevoegd. Ook is in de toelichting opgenomen dat initiatiefnemer
onderdelen van het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet en het Besluit aanvulling
omschrijving slijtersbedrijf in tegenstelling tot het oorspronkelijke initiatief zal
behouden. Dit neemt niet weg dat indien onderhavig wetsvoorstel wordt aangenomen de
regering een deel van de bepalingen welke zijn neergelegd in het Besluit eisen inrichtingen
Drank- en Horecawet en het Besluit aanvulling omschrijving slijtersbedrijf moet aanpassen.
Deze bepalingen zijn verouderd of zijn inmiddels opgenomen in het Bouwbesluit 2012.

2. Alcoholverkoop door tankstations

Het voorstel maakt het mogelijk dat tankstations alcohol verkopen. De initiatiefnemer
wil daarmee de verschillen wegnemen en tussen deze ondernemers en bijvoorbeeld wegrestaurants
die wèl alcohol mogen verkopen.

De Afdeling merkt op dat de DHW sinds 2000 de verkoop verbiedt van alcoholhoudende
drank door tankstations en winkels die aan tankstations of wegrestaurants verbonden
zijn. Het argument van de wetgever daarvoor is dat het verkopen van alcohol door tankstations
niet te rijmen is met het bestrijden van rijden onder invloed. Dit verbod stond bij
de meest recente evaluatie van de DHW niet ter discussie. De Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State achtte de door de wetgever met het verbod gemaakte differentiatie
tussen verschillende soorten ondernemers acceptabel, juist omdat deze maatregel ingegeven
was door de wens de verkeersveiligheid, de volksgezondheid en de openbare orde en
veiligheid te bevorderen.

De keuze die de initiatiefnemer nu maakt om de verkoop van alcohol door tankstations
toe te staan, dient in dat licht te worden gemotiveerd, aan de hand van een afweging
tussen de (economische) voordelen en de effecten op de verkeersveiligheid en volksgezondheid.
Die afweging ontbreekt in de toelichting.

De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom de argumenten om alcoholverkoop
door tankstations te verbieden, nu niet meer opgaan dan wel dat er dwingende redenen
van algemeen belang bestaan die ertoe noodzaken deze vorm van verkoop toe te staan.
Als deze motivering niet kan worden gegeven, adviseert zij van dit onderdeel van het
voorstel af te zien.

De initiatiefnemer ziet af van het wijzigen van artikel 22 van de DHW.

De Vice-President van de Raad van State,

J.P.H. Donner

De initiatiefnemer, Ziengs