Brief regering : Protocol tot wijziging van het Aanvullend Protocol bij het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen; Straatsburg, 22 november 2017

A/ Nr. 1 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Ter griffie van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen op
22 november 2019.

De wens dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal wordt
onderworpen kan door of namens een van de Kamers of door ten minste vijftien leden
van de Eerste Kamer dan wel dertig leden van de Tweede Kamer of door de Gevolmachtigde
Ministers van Aruba, Curaçao of Sint Maarten te kennen worden gegeven uiterlijk op
22 december 2019.

Aan de Voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2019

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, eerste en derde lid, en artikel 5, eerste
en tweede lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, de Raad van
State van het Koninkrijk gehoord, heb ik de eer u hierbij ter stilzwijgende goedkeuring
over te leggen het op 22 november 2017 te Straatsburg tot stand gekomen Protocol tot
wijziging van het Aanvullend Protocol bij het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste
personen (Trb. 2019, nr. 144).

Een toelichtende nota bij dit protocol treft u eveneens hierbij aan.

De goedkeuring wordt voor het gehele Koninkrijk gevraagd.

Aan de Gouverneurs van Aruba, Curaçao en van Sint Maarten is verzocht hogergenoemde
stukken op 22 november 2019 over te leggen aan de Staten van Aruba, Curaçao en van
Sint Maarten.

De Gevolmachtigde Ministers van Aruba, Curaçao en van Sint Maarten zijn van deze overlegging
in kennis gesteld.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

TOELICHTENDE NOTA

A. ALGEMEEN

1. Het VOGP uit 1983 en het Aanvullend Protocol uit 1997

Het op 21 maart 1983 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de overbrenging
van gevonniste personen (Trb. 1983, nr. 74; hierna: „het VOGP″) van de Raad van Europa regelt hoe een staat een onherroepelijk
tot een vrijheidsstraf veroordeelde vreemdeling ter tenuitvoerlegging van de straf
kan overbrengen naar een andere verdragspartij, waarvan de veroordeelde een onderdaan
of ingezetene is. Voorwaarden voor een dergelijke overbrenging zijn (1) dat de veroordeling
onherroepelijk is, (2) dat een strafrestant van tenminste zes maanden openstaat, (3) dat
de veroordeelde met zijn overbrenging instemt, (4) dat het feit waarvoor de veroordeling
plaatsvond in beide staten strafbaar is en (5) dat de beide betrokken staten met de
overbrenging instemmen (artikel 3, eerste lid, VOGP). Een veroordeelde kan verzoeken
om overbrenging, maar het verdrag kent geen recht toe aan veroordeelden om te worden
overgebracht. Ook verplicht het verdrag staten niet om een voorgestelde overbrenging
te effectueren; het biedt uitsluitend een kader voor die gevallen waarin zij dat wensen.
Doel van de overdracht van de tenuitvoerlegging van de straf aan het land waar een
veroordeelde onderdaan of ingezetene van is, is diens voorbereiding op een terugkeer
in de samenleving waarin hij na de ommekomst van zijn straf zal blijven, succesvolle
resocialisatie en daarmee het voorkomen van recidive.

Binnen de Raad van Europa vindt sinds 1981 periodiek overleg plaats tussen deskundigen
uit alle verdragsstaten op het terrein van internationale samenwerking in strafzaken.
Doel van dit overleg is de operationele samenwerking op basis van de bestaande verdragen
van de Raad van Europa te evalueren en gezamenlijke voorstellen te doen voor verbetering
van deze samenwerking. Die voorstellen kunnen praktisch van aard zijn, zoals het ontwerpen
van standaardformulieren, en soms het opstellen van protocollen bij bestaande verdragen.
Uit een evaluatie door het comité van deskundigen van de werking van het Aanvullend
Protocol bij het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen (Trb. 1998, nrs. 64 en 202, hierna: «het Aanvullend Protocol») kwam naar voren dat verbeteringen mogelijk en
wenselijk zijn. Het Aanvullend Protocol voorziet al in een belangrijke verruiming
van de werking van het VOGP. Het VOGP vereist voor een overbrenging van een persoon
standaard zijn instemming en het Aanvullend Protocol bevat hierop twee uitzonderingen.
Ten eerste in het geval dat de over te brengen persoon zich aan de tenuitvoerlegging
heeft onttrokken door te vluchten naar het land waarvan hij onderdaan of ingezetene
is. Betrokkene heeft zich in een dergelijk geval als het ware zelf al overgebracht
en door alsnog instemming te vereisen zou de betrokkene ervoor kunnen zorgen dat hij
onbestraft blijft. Ten tweede in het geval dat de over te brengen persoon een vreemdeling
is die zijn verblijfsrecht heeft verloren in het land waar hij is veroordeeld en hij
dat land definitief dient te verlaten. Handhaving van het vereiste van instemming
zou ook in dit geval tot gevolg hebben dat de betrokkene er zelf voor zou kunnen zorgen
dat hij onbestraft blijft.

De evaluatie van het Aanvullend Protocol heeft in 2013 tot de conclusie geleid dat
enkele onduidelijkheden en praktische knelpunten in de uitvoeringspraktijk bestaan
die door een wijziging van het Aanvullend Protocol kunnen worden opgeheven. Daarop
is op 22 november 2017 in Straatsburg het Protocol tot wijziging van het Aanvullend
Protocol bij het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen (hierna: «het
wijzigingsprotocol») tot stand gekomen. Dit wijzigingsprotocol, wordt hierbij ter
parlementaire goedkeuring aangeboden. De wijzigingen worden nader toegelicht in het
artikelsgewijze deel van deze toelichting.

Voor de toepassing van deze in het Aanvullend Protocol aan te brengen wijzigingen
is geen uitvoeringswetgeving nodig.

2. Een ieder verbindende bepalingen

Naar het oordeel van de regering kunnen de bepalingen in het wijzigingsprotocol die
strekken tot wijziging van artikel 2, eerste lid, en artikel 3, eerste en vierde lid,
van het Aanvullend Protocol worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen
in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die binnen de Nederlandse rechtsorde
aan andere rechtssubjecten dan de verdragsluitende partijen rechten of bevoegdheden
toekennen of plichten opleggen.

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Dit artikel strekt tot wijziging van artikel 2, lid 1, van het Aanvullend Protocol
en betreft personen die de staat van veroordeling hebben verlaten voordat het vonnis
geheel ten uitvoer is gelegd.

Zoals in de inleiding is aangegeven stelt het VOGP als hoofdregel dat voor de overdracht
van de tenuitvoerlegging van een rechterlijke uitspraak altijd de instemming van de
veroordeelde nodig is. Het Aanvullend Protocol heeft hierop een uitzondering gemaakt
voor gevallen waarin de veroordeelde is gevlucht naar zijn land van herkomst.

De wijziging die het onderhavige artikel in artikel 2, eerste lid, van het Aanvullend
Protocol aanbrengt, voegt hier nog de situatie aan toe waarin een veroordeelde voor
of tijdens het uitzitten van zijn straf terugkeert naar zijn land van herkomst in
de wetenschap dat jegens hem vervolging is ingesteld, danwel een onherroepelijk vonnis
is uitgesproken, ook zonder dat de terugkeer gekarakteriseerd kan worden als een vlucht
die wordt ingegeven door de wil om zich aan de (verdere) tenuitvoerlegging van de
veroordeling te onttrekken. Van een vlucht zal immers niet altijd sprake zijn. Er
zijn situaties denkbaar waarin de betrokkene rechtens in vrijheid verkeert, bijvoorbeeld
wanneer de betrokkene hoger beroep in vrijheid afwacht, en op dat moment besluit om
terug te keren naar zijn land van herkomst. Hiervan kan sprake zijn gedurende de vervolging,
maar ook nadat het vonnis onherroepelijk is geworden. Het nieuwe eerste lid, onder
a en b, van artikel 2 van het Aanvullend Protocol voorziet in een grondslag voor de
overbrenging voor gevallen waarin de veroordeelde is gevlucht of op andere wijze is
teruggekeerd naar het land van herkomst. Uit dit artikel volgt ook dat de betrokkene
op de hoogte moet zijn (geweest) van de lopende vervolging of het vonnis.

Instemming van de veroordeelde is ook in het geval van een terugkeer op een andere
wijze dan door vlucht niet vereist, aangezien de veroordeelde zich vrijwillig heeft
begeven naar het land van herkomst.

In het derde lid van artikel 2 van het Aanvullend Protocol is al bepaald dat de instemming
van de veroordeelde in geval van een overbrenging op grond van deze bepaling niet
is vereist. Dit artikellid blijft ongewijzigd.

Artikel 2

Dit artikel strekt tot wijziging van artikel 3, eerste, derde en vierde lid van het
Aanvullend Protocol en betreft gevonniste personen voor wie een bevel tot uitzetting
of uitwijzing geldt.

In het licht van het streven naar resocialisatie en re-integratie is het niet zinvol
om een persoon ten aanzien van wie onherroepelijk vaststaat dat hij na afloop van
zijn vrijheidsstraf de staat van veroordeling moet verlaten, eerst aldaar zijn straf
te laten uitzitten. Artikel 3 van het Aanvullend Protocol bepaalt daarom dat de staat
van veroordeling, zonder instemming van de betrokkene, aan de beoogde staat van tenuitvoerlegging
kan verzoeken de tenuitvoerlegging over te nemen van de gevangenisstraf die is opgelegd
aan een persoon ten aanzien van wie een veroordeling of een daaruit voortvloeiende
administratieve beslissing bestaat die een bevel tot uitzetting of uitwijzing inhoudt.
De wijziging van artikel 3, eerste lid, regelt dat een veroordeelde in dergelijke
gevallen overgebracht kan worden, ongeacht of het bevel tot uitzetting of uitwijzing
voortvloeit uit het vonnis.1 Het bevel tot uitzetting of uitwijzing wordt hiermee dus losgekoppeld van de tenuitvoerlegging
van het vonnis. In de praktijk kan immers ook sprake zijn van een bevel tot uitzetting
of uitwijzing voorafgaand aan het vonnis. Bepaalde lidstaten zijn in die gevallen
genoodzaakt het verzoek tot overbrenging af te wijzen. Met de gewijzigde formulering
in artikel 3 kan ook een bevel tot uitzetting of uitwijzing dat voorafgaat aan het
vonnis in beginsel leiden tot een overbrenging. Een overbrenging als hier bedoeld
kan alleen plaatsvinden wanneer voor de betrokkene geen rechtsmiddelen meer open staan
tegen de weigering van een verblijfsstatus.2

Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Aanvullend Protocol is de instemming van
de betrokkene niet vereist voor een overbrenging op grond van dit artikel. De betrokkene
dient het land van veroordeling immers definitief te verlaten als gevolg van het bevel
tot uitzetting of uitwijzing. Op grond van het tweede lid moet echter wel rekening
worden gehouden met de mening van de over te brengen persoon, zodat op deze wijze
in de behartiging van zijn belangen wordt voorzien. Dit kan relevant zijn wanneer
de betrokkene meer dan één nationaliteit bezit en daardoor of om andere redenen naar
een ander land dan het land van zijn nationaliteit (en daarmee de beoogde staat van
tenuitvoerlegging) zou kunnen worden uitgezet. De verklaring waarin de mening van
de veroordeelde is weergegeven wordt dan verstrekt aan de beoogde staat van tenuitvoerlegging,
opdat hij deze kan betrekken bij zijn beslissing. In de praktijk van enkele verdragsstaten
is gebleken dat de veroordeelde soms weigert om zijn mening te geven. Het ontbreken
van zijn verklaring leidt onder het Aanvullende Protocol tot weigering van het verzoek
tot overbrenging. De wijziging van artikel 3, derde lid, onder a, bewerkstelligt dat
in plaats van een verklaring waarin de mening van de gevonniste persoon is weergegeven,
volstaan kan worden met een verklaring waaruit blijkt dat de veroordeelde weigert
zijn mening te geven.3

Volgens de in artikel 3, vierde lid, van het Aanvullend Protocol neergelegde bescherming
door het specialiteitsbeginsel mag een overgebrachte persoon niet worden vervolgd,
veroordeeld of in hechtenis gesteld voor een ander feit dan waarvoor de overbrenging
is toegestaan, tenzij de staat van veroordeling hiervoor toestemming geeft. Er is
echter niet voorzien in een termijn waarbinnen de staat van veroordeling de toestemming
voor vervolging of hechtenis voor andere feiten dient te verlenen. Daarom is artikel
3, vierde lid, onder a, gewijzigd in de zin dat de staat van veroordeling zo snel
mogelijk, maar uiterlijk binnen 90 dagen, dient te beslissen op een verzoek om toestemming.4 Deze termijn komt de rechtszekerheid ten goede. Enerzijds voor de veroordeelde, aangezien
het zonder beslistermijn lang onzeker kan blijven wat hem na de overbrenging nog te
wachten staat. Anderzijds dwingt deze termijn de betrokken staten om op relatief korte
termijn te beslissen over eventuele vervolging of hechtenis voor een ander feit dan
waarvoor de overbrenging is toegestaan.

In artikel 3, vierde lid, onder b, is een andere termijn gewijzigd, te weten de termijn
waarbinnen de veroordeelde na zijn definitieve invrijheidsstelling het grondgebied
van de staat van tenuitvoerlegging kan verlaten zonder dat hij kan worden vervolgd
of veroordeeld voor een ander feit dan waarvoor de overbrenging is toegestaan. Deze
termijn is teruggebracht van 45 naar 30 dagen en is daarmee in lijn met de termijn
in artikel 3 van het vierde protocol bij het Europees Uitleveringsverdrag. De ratio
van de inkorting is dat moderne transportmiddelen het mogelijk maken om steeds sneller
en eenvoudiger naar andere landen te reizen.5

Artikelen 3 t/m 7 – Slotbepalingen

Ingevolge artikel 4 van het wijzigingsprotocol zal dit protocol in werking treden
op de eerste dag van de maand die volgt op het verstrijken van een tijdvak van drie
maanden na de datum waarop alle partijen bij het Aanvullend Protocol hun instemming
om door het wijzigingsprotocol te worden gebonden tot uitdrukking hebben gebracht.
Het gaat hierbij op dit moment om 39 partijen. Mede in het licht van dit aanzienlijke
aantal partijen voorziet artikel 5 vervolgens in de mogelijkheid van een voorlopige
toepassing van het wijzigingsprotocol. Deze voorlopige toepassing geldt uitsluitend
ten aanzien van de partijen die het wijzigingsprotocol eveneens voorlopig toepassen.
Vanuit het oogpunt van de rechtseenheid en de rechtszekerheid acht het Koninkrijk
der Nederlanden het niet wenselijk om van deze mogelijkheid gebruik te maken. Het
afleggen van een verklaring van voorlopige toepassing zal er immers naar alle waarschijnlijkheid
toe leiden dat er tot aan het moment van de uiteindelijke inwerkingtreding van het
wijzigingsprotocol ten aanzien van verschillende verdragspartijen verschillende verdragsregimes
van toepassing zullen zijn. Daarnaast zou het afleggen van een verklaring van voorlopige
toepassing tot gevolg hebben dat de verdragsrelaties met individuele verdragspartijen
op willekeurige momenten plotseling kunnen veranderen. Het is in de praktijk immers
niet goed mogelijk om van tevoren te voorzien welke partijen op welke momenten een
vergelijkbare verklaring zullen afleggen. Voor het overige bevatten de slotbepalingen
louter standaardbepalingen die geen nadere toelichting behoeven.

Koninkrijkspositie

Zowel het VOGP uit 1983 als het Aanvullend Protocol uit 1997 zijn voor het gehele
Koninkrijk in werking. Het wijzigingsprotocol zal een onlosmakelijk onderdeel gaan
vormen van het Aanvullend Protocol en voor alle bij dat Aanvullend Protocol aangesloten
partijen gaan gelden. De wijzigingen die dit protocol in het Aanvullend Protocol zal
aanbrengen zullen daardoor ook automatisch voor het gehele Koninkrijk gaan gelden.
De parlementaire goedkeuring voor het wijzigingsprotocol wordt daarom eveneens voor
het gehele Koninkrijk gevraagd.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok