Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 juni 2019, nr. 2019001211,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 19 september 2019, nr. No.W18.19.0158/IV, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding gegeven
tot opmerkingen ten aanzien van het effect van de voorgestelde maatregelen, de gevolgen
voor de grootste afnemers en het voorgestelde verbruiksplafond. De Afdeling adviseert
daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal
wordt ingediend. Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van
het advies treft u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 20 juni 2019, no.2019001211, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Gaswet betreffende het beperken van de vraag naar laagcalorisch gas voor grote
afnemers, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt bij te dragen aan het beëindigen van de gaswinning uit het
Groningenveld met twee maatregelen die de vraag naar laagcalorisch gas verminderen.
In de eerste plaats bevat het een bepaling die ertoe strekt de negen afnemers van
meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas per jaar met ingang van 1 oktober 2022 te verbieden om nog laagcalorisch
gas aan het gastransportnet te onttrekken.2 Daarnaast bevat het wetsvoorstel een verbruiksplafond dat op dezelfde datum ingaat,
waarbij het de overige afnemers wordt verboden om via een aansluiting meer dan 100
miljoen m3(n) laagcalorisch gas te onttrekken aan het gastransportnet.3 Deze maatregelen zijn onderdeel van een pakket maatregelen dat nog steeds in ontwikkeling
is.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert de toegevoegde waarde van dit
wetsvoorstel dragend te motiveren. De mate waarin dit voorstel bijdraagt aan de beëindiging
van de gaswinning uit het Groningenveld lijkt inmiddels sterk te zijn afgenomen, als
gevolg van de te verwachten effecten van de overige maatregelen. In de toelichting
ontbreekt een bredere beschouwing van de effecten van het pakket maatregelen. Een
dergelijke beschouwing is van belang voor de beoordeling van het nut en de noodzaak
van het wetsvoorstel, de gevolgen van het verbod voor de grootste afnemers en de rechtvaardiging
van het gemaakte onderscheid tussen de verschillende afnemers. De Afdeling adviseert
daarnaast in te gaan op de relatie van het voorgestelde verbod voor de grootste negen
afnemers tot verduurzamingsmaatregelen. Ten slotte maakt zij enkele opmerkingen over
het verbruiksplafond. In verband hiermee is aanpassing van het wetsvoorstel en de
toelichting wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

Met een pakket maatregelen, waarvan dit wetsvoorstel deel uitmaakt, wordt uitvoering
gegeven aan het kabinetsbesluit om zo snel mogelijk, maar uiterlijk in 2030, de gaswinning
uit het Groningenveld geheel te beëindigen. De Minister van Economische Zaken en Klimaat
(EZK) heeft daartoe in zijn brief van 29 maart 2018 aan de Tweede Kamer een zogenoemd
«basispad» gepresenteerd. De vermindering van het volume van de gaswinning uit het
Groningenveld volgens dit basispad brengt het niveau in het gasjaar 2022–2023 onder
12 miljard m3(n) per jaar.4 Volgens de laatste ramingen is de verwachte opbrengst van de verschillende maatregelen
zodanig dat een snellere reductie van gaswinning (ten opzichte van het basispad) mogelijk
is. Het kabinet heeft voor het komende gasjaar 2019–2020 het benodigde volume uit
het Groningenveld vastgesteld op 11,8 miljard m3(n). Medio 2022 kan de Groningenproductie volgens de Minister van EZK tot nihil zijn
teruggebracht.5

De voorgenomen maatregelen richten zich enerzijds op het verminderen van de vraag
naar laagcalorisch gas en anderzijds op het vergroten van het aanbod ervan. Wat het
aanbod van gas betreft, is relevant dat het Gronings gas een laagcalorisch gas is.
Uit het buitenland geïmporteerd gas is hoogcalorisch gas en daarom niet zonder meer
geschikt als substituut voor laagcalorisch gas. Door aan dit hoogcalorisch gas stikstof
toe te voegen kan «pseudo-Groningengas» worden gecreëerd dat geschikt is als substituut
voor het Groningse gas.

De beschikbaarheid van voldoende stikstof is echter een knelpunt. Daarom wordt, naast
de inkoop van extra stikstof door de landelijke netbeheerder, Gasunie Transport Services
B.V. (hierna: GTS), de bouw van een nieuwe stikstoffabriek in Zuidbroek voorbereid,
die naar verwachting in 2022 zal openen. Verder is recent besloten tot aanvullende
maatregelen, zoals het nog beter benutten van de beschikbare hoeveelheid stikstof
(het verhogen van de stikstofinzet), het leveren van pseudo-Groningengas aan het exportpunt
Oude Statenzijl en het vullen van de gasopslag bij Norg met pseudo-Groningengas. Met
deze aanvullende maatregelen is bij een tijdelijk hogere vraag (de winterperiode)
voldoende pseudo-Groningengas beschikbaar.6

Aan de vraagzijde wordt onder meer de export van laagcalorisch gas het komende decennium
afgebouwd en beëindigd: in Duitsland, België en Frankrijk worden installaties die
gebruikmaken van laagcalorisch gas uit Groningen «omgeschakeld» naar hoogcalorisch
gas. Dit zal naar verwachting leiden tot een volledige beëindiging van de export in
2030. Dit betekent een substantiële en structurele vermindering van de vraag naar
laagcalorisch gas.

Ook de maatregelen in het wetsvoorstel beogen bij te dragen aan de structurele vermindering
van de vraag naar laagcalorisch gas. Aanvankelijk was het voornemen alle 170 grootafnemers7 af te sluiten van het laagcalorisch gas en hun aansluitingen om te schakelen naar
hoogcalorisch gas.8 Begin 2018 zijn met 53 grootafnemers gesprekken gevoerd, waarbij werd ingezet op
vrijwillige medewerking.

In december 2018 heeft de Minister echter besloten een wettelijk verbod voor te stellen
op het afnemen van laagcalorisch gas, dat zich beperkt tot de grootste negen industriële
afnemers die via hun aansluiting meer dan 100 miljoen m3(n) per jaar in de gasjaren 2017–2018 en 2018–2019 hebben afgenomen (hierna: het verbod).9 Deze negen afnemers zijn samen goed voor een jaarlijks verbruik van circa 3 miljard
m3(n) laagcalorisch gas,10 ongeveer vijftig procent van het totale verbruik van de 170 grootverbruikers.11

Dit wetsvoorstel voorziet in het verbod voor de grootste negen afnemers om laagcalorisch
gas (en dus ook pseudo-Groningengas) af te nemen. Ook voorziet het in een wettelijke
grondslag voor nadeelcompensatie vanwege de financiële gevolgen voor deze afnemers.
Verder krijgt GTS de taak om de grootste afnemers desgewenst aan te sluiten op het
hoogcalorisch gastransportnet. Als aanvullende maatregel bevat het wetsvoorstel een
verbruiksplafond voor de overige afnemers vanaf 1 oktober 2022. Daarbij wordt het
verboden via een aansluiting meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas te onttrekken aan het landelijk gastransportnet (hierna: het
verbruiksplafond). Dit verbruiksplafond beoogt te voorkomen dat de verbruiksreductie
als gevolg van het verbod voor de grootste afnemers weer deels teniet zou worden gedaan
doordat nieuwe grootafnemers ontstaan. Ten slotte wordt voorzien in drie mogelijkheden
voor ontheffing van het verbod of van het verbruiksplafond.

Het hierboven geschetste pakket maatregelen resulteert in een reductie en de uiteindelijke
beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld. Hierbij is van belang op te merken
dat de effecten van de afzonderlijke maatregelen vanwege onderlinge beïnvloeding niet
zonder meer bij elkaar kunnen worden opgeteld. Zo leiden de andere maatregelen ertoe
dat het verbod voor de negen grootste afnemers om laagcalorisch gas af te nemen een
beperkter effect op de benodigde Groningenproductie heeft dan zonder die maatregelen
het geval zou zijn geweest.12

Op 20 augustus 2019 heeft GTS in een advies aan de Minister van EZK geconcludeerd
dat gezien de verwachte opbrengst van andere maatregelen de effectiviteit van het
omschakelen van de negen grootste afnemers sterk is afgenomen ten opzichte van de
eerdere verwachtingen. Omschakeling draagt, aldus GTS, nog slechts in zeer beperkte
mate bij, namelijk in totaal circa 0,5 miljard m3(n) gedurende de gehele periode 2020–2024, aan verlaging van de benodigde Groningenproductie.
Tegelijkertijd is het risico op vertraging groter dan bij de andere maatregelen. In
het licht hiervan merkt GTS op dat het verstandig lijkt de verplichte omschakeling
van de grootste afnemers – met eventuele uitzondering van de omschakeling van één
afnemer, die reeds in 2020 kan worden voltooid – te heroverwegen. Dit, omdat de opbrengst
ervan niet in redelijke verhouding staat tot de kosten.13

Dit brengt de Afdeling tot de volgende opmerkingen.

2. Effect van de voorgestelde maatregelen

a. Toegevoegde waarde voor beëindiging gaswinning Groningenveld

De Afdeling heeft begrip voor de doelstelling van het wetsvoorstel om de Groningse
gaswinning op een veilige en verantwoorde wijze zo snel mogelijk te beëindigen. De
Afdeling heeft in dit verband in een eerder advies benadrukt dat de veiligheid voor
de omwonenden moet prevaleren boven het maatschappelijk belang van leveringszekerheid.14 De voorgestelde maatregelen lijken – op zichzelf bezien – een effectief middel te
zijn om op structurele wijze de vraag naar laagcalorisch gas substantieel te verminderen.

Uit het meest recente advies van GTS valt echter af te leiden dat de bijdrage die
het voorgestelde verbod in dit wetsvoorstel levert aan de beëindiging van de gaswinning
uit het Groningenveld als gevolg van de te verwachten effecten van de overige maatregelen
sterk is afgenomen ten opzichte van de ramingen die aan dit wetsvoorstel ten grondslag
liggen.15 Dat gelijktijdig meerdere maatregelen worden getroffen om tot een versnelde afbouw
van de gaswinning te komen, is begrijpelijk. Dat betekent dat de toegevoegde waarde
van het wetsvoorstel moet worden beoordeeld in onderlinge samenhang met de te verwachten
effecten van de overige (voor)genomen maatregelen. Dat klemt temeer nu de effecten
van de afzonderlijke maatregelen elkaar beïnvloeden en deze, zoals opgemerkt, daardoor
niet zonder meer bij elkaar kunnen worden opgeteld.

In de toelichting ontbreekt een bredere beschouwing van de effecten van dit pakket
maatregelen. Een dergelijke beschouwing is van belang om het nut en de noodzaak van
het wetsvoorstel, de gevolgen van het verbod voor de grootste afnemers en de rechtvaardiging
van het gemaakte onderscheid tussen de verschillende afnemers (zie punt 3) te kunnen
beoordelen.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met een beschrijving van het verloop
in de tijd van alle verschillende maatregelen. Daarnaast adviseert zij de (verwachte)
effecten ervan toe te lichten, zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang bezien,
en de toegevoegde waarde van dit wetsvoorstel alsnog dragend te motiveren.

Het voorliggende wetsvoorstel vormt een onderdeel van een breder pakket aan maatregelen.
Dit samenhangende pakket is van belang om de gaswinning uit het Groningenveld zo spoedig
mogelijk naar nul te brengen en het Groningenveld definitief te sluiten op een veilige
en verantwoorde manier, waarbij recht wordt gedaan aan de betrokken publieke belangen
en in voldoende mate rekening wordt gehouden met risico’s en tegenvallers, zoals koud
weer of vertraging van de individuele maatregelen.

Het belang van het wetsvoorstel is ten eerste gelegen in het veiligheidsbelang van
de Groningers. Dit veiligheidsbelang omvat zowel het voldoen aan de concrete veiligheidsnorm
van de commissie Meijdam als de maatschappelijke gevolgen, zoals de veiligheidsbeleving,
gezondheidseffecten en maatschappelijke onrust.16 Veiligheid kan voorts niet los worden gezien van de leveringszekerheid.

Om die reden is met de wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het
minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (verder: Wet minimalisering
gaswinning Groningen17) het uitgangspunt verankerd dat uit het Groningenveld niet meer wordt gewonnen dan
nodig is voor de leveringszekerheid. Ten behoeve van deze publieke belangen wordt
daarom gewerkt aan een gastransitie waarmee de zo spoedig mogelijke afbouw van de
winning uit het Groningenveld (tot nagenoeg nul medio 2022 in een gemiddeld jaar)
mogelijk wordt gemaakt en waarbij tevens wordt zeker gesteld dat uiterlijk 2030 sprake
is van een robuust gassysteem waarin de leveringszekerheid geborgd blijft.

Deze gastransitie berust op drie pijlers:

– Het afbouwen van het volume aan Groningengas dat moet worden gewonnen;

– Het terugbrengen van de noodzaak om de capaciteit van het Groningenveld aan te houden voor momenten van hoge vraag;

– Het borgen van een robuust gassysteem.

In haar advies van 25 juli 2019 is GTS onder meer ingegaan op de bijdrage van de ombouw
aan de reductie van het benodigde winningsvolume. Daarbij is GTS uitgegaan van een «base case» en een aantal alternatieve scenario’s.
Hierin stelt GTS dat in een scenario zonder tegenvallers de bijdrage aan de reductie
van het winningsvolume beperkt is. GTS heeft om die reden geadviseerd om dit wetsvoorstel
te heroverwegen. Naar aanleiding van deze stelling is GTS verzocht om een gevoeligheidsanalyse
te maken, wat heeft geresulteerd in het advies van 20 augustus 2019. Vervolgens heeft
het Ministerie van EZK contact gehad met GTS over de cijfers ten aanzien van het effect
van de ombouw op de reductie van het winningsvolume. Hieruit kan worden opgemaakt
dat in de scenario’s waarbij rekening wordt gehouden met tegenvallers, cumulatieve
tegenvallers of een koud jaar de ombouw een substantiële bijdrage aan de reductie
aan het winningsvolume kan leveren. Daarnaast levert het wetsvoorstel ook een bijdrage
aan de reductie van de capaciteitsbehoefte van het Groningenveld en het behoud van
een robuust gassysteem. GTS is hier in haar advies van 25 juli 2019 ook op ingegaan.
GTS heeft in haar adviezen aangegeven dat het kabinet door de voorgenomen maatregelen
de randen van het systeem opzoekt, dat de sluiting van het Groningenveld ingrijpende
veranderingen op de Noordwest-Europese gasmarkt met zich brengt en dat van het kabinet
regie is vereist om deze veranderingen in goede banen te leiden om de leveringszekerheid
in Noordwest-Europa te garanderen. Met de in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen
komt het kabinet hier aan tegemoet.

In de memorie van toelichting zijn in hoofdstuk 2 de doelstellingen nader uiteengezet.
In hoofdstuk 3 is vervolgens de bijdrage van dit wetsvoorstel, als onderdeel van het
samenhangende pakket, aan de doelstellingen nader onderbouwd.

b. Relatie met verduurzamingsmaatregelen

Het wetsvoorstel laat aan de negen grootste afnemers de keuze of zij na inwerkingtreding
van het verbod omschakelen naar hoogcalorisch gas of kiezen voor een duurzamer alternatief.
Mede gezien de betrekkelijk korte termijn waarop het verbod in werking treedt, is
het voor deze grootafnemers vrijwel niet mogelijk om te kiezen voor een duurzaam alternatief,
hoewel dit de voorkeur heeft van het kabinet.18 Veel, zo niet alle, grootafnemers die onder het verbod vallen, zullen daarom omschakelen
naar hoogcalorisch gas.

Afgezien van de milieueffecten van deze omschakeling rijst de vraag of en in hoeverre
het wetsvoorstel de inspanningen om te verduurzamen doorkruist en vertraagt. Het is
namelijk niet ondenkbaar dat afnemers die eerst hebben geïnvesteerd in een nieuwe
aansluiting op het net voor hoogcalorisch gas, investeringen in eventuele verduurzaming
zullen (moeten) uitstellen. Dit zou een negatief effect hebben op het bereiken van
de doelstelling om de uitstoot van broeikasgassen zoals CO2te verminderen. In de toelichting wordt niet ingegaan op de relatie van het wetsvoorstel
met deze doelstellingen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is aan de memorie van toelichting
een hoofdstuk toegevoegd (hoofdstuk 8) waarin uiteen is gezet dat het wetsvoorstel
naar het oordeel van het kabinet geen belemmering is om te voldoen aan de afspraken
volgend uit het Klimaatakkoord en niet aan de klimaatdoelstellingen in de weg staat.

3. Gevolgen voor de grootste afnemers

a. Financiële gevolgen voor de grootste afnemers

Voor de negen grootste afnemers op wie het verbod van toepassing zal zijn, geldt dat
zij, indien zij een nieuwe aansluiting op het hoogcalorisch gasnetwerk wensen, kosten
moeten maken. Daarbij gaat het, blijkens de toelichting en consultatiereacties, onder
meer om kosten voor aanpassing van de eigen apparaten, installaties en interne bedrijfsprocessen
om deze geschikt te maken voor hoogcalorisch gas. In het geval de afnemers het laagcalorisch
gas gebruiken als grondstof, zoals voor het maken van kunstmest of bakstenen, zal
zelfs aanpassing van (gedeelten van) het productieproces noodzakelijk zijn.19 Afnemers zullen dergelijke kosten ook moeten maken, indien zij ervoor kiezen hun
energievoorziening of productieproces om te schakelen naar (duurzame) alternatieven.20

In de toelichting wordt weliswaar een aantal door de afnemers geraamde bedragen genoemd,21 maar de financiële gevolgen voor de afnemers worden niet gespecificeerd of nader
toegelicht. Zo wordt niet duidelijk welk soort investeringen de verschillende (typen)
afnemers moeten doen en wat de effecten van deze investeringskosten zijn op hun winstgevendheid
en hun bedrijfsvoering.22 Wel is het uitgangspunt dat deze zogenoemde kosten «binnen de poort» voor rekening
van de afnemers blijven, omdat deze, anders dan de kosten die de netbeheerder moet
maken («buiten de poort»), niet via de tariefregulering door de Autoriteit Consument
en Markt in de tarieven worden verrekend.23

Indien deze kosten boven het normale maatschappelijk risico uitstijgen en de afnemers
in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treffen, kunnen zij een verzoek tot
compensatie indienen.24 Hoe de nadeelcompensatieregeling precies zal uitwerken, is nog onzeker.

De Afdeling acht een nadere toelichting op de financiële en bedrijfsmatige gevolgen
en de wijze waarop de nadeelcompensatieregeling wordt vormgegeven noodzakelijk, mede
in het licht van de eigendomsbescherming van artikel 1 Eerste Protocol van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EP).

De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het voorgaande aan te vullen.

Het verbod op laagcalorisch gas zal voor de negen afnemers inderdaad de nodige investeringen
met zich brengen. De omvang van de investeringen, alsook het type investeringen, zal
per afnemer verschillen. De negen afnemers zijn namelijk bedrijven uit diverse sectoren,
zodat hun bedrijfsprocessen en wijze van stoken verschillen. Bovendien kan het voorkomen
dat, zoals de Afdeling ook opmerkt, het verbod niet (alleen) effect heeft op het stookproces
van de afnemer, maar (ook) op het productieproces. Die diversiteit zorgt ervoor dat
op voorhand moeilijk een complete inschatting gemaakt kan worden van de financiële
gevolgen. Op de effecten op de winstgevendheid is op voorhand evenmin nadere toelichting
te geven, omdat onder meer onduidelijk is wat de werkelijke hoogte van de kosten zal
zijn en in welke mate de afnemers de kosten zullen doorberekenen. Ook de mogelijk
te ontvangen compensatie zal op die winstgevendheid van invloed zijn.

Bij de vaststelling van de vergoedbare schade is een belangrijke vraag in hoeverre
de gestelde schade aan het verbod toerekenbaar is (causaliteit). Maar ook elementen
als voordeelsverrekening en actieve risicoaanvaarding kunnen op de omvang van de vergoedbare
schade van invloed zijn. Vervolgens is van belang in hoeverre de schade voor rekening
en risico van betrokkene moet blijven. Wat dit aspect van ondernemersrisico betreft,
onderkent het kabinet dat het verbod een bijzondere maatregel is die zich lastig laat
vergelijken met andere maatregelen. Om die reden heeft het kabinet deze vraag ter
advies voorgelegd aan een onafhankelijke commissie van deskundigen25. De negen grootste afnemers is gelegenheid geboden om hun zienswijze aan de commissie
mee te geven.

De komende maanden wordt gewerkt aan het vormgeven van een beleidsregel ter invulling
van de in artikel 10m opgenomen bevoegdheid om op verzoek compensatie te verstrekken.
Daarbij zal het advies van de genoemde commissie worden betrokken alsmede jurisprudentie
die omtrent de kaders voor nadeelcompensatie is ontwikkeld en welke kaders grotendeels
ook zijn gecodificeerd in de nog niet in werking getreden titel 4.5 van de Algemene
wet bestuursrecht. Bij de totstandkoming van de beleidsregel zal tevens de informatie
worden betrokken die de afnemers in de diverse gesprekken, maar ook in de consultatie
van het wetsvoorstel, naar voren hebben gebracht. Voorts zal het ontwerp van de beleidsregel
ter consultatie aan hen worden voorgelegd.

Wat de effecten op de bedrijfsvoering betreft, is van belang dat uit het wetsvoorstel
volgt dat de afnemers op voorhand inzichtelijk moeten maken welke aspecten voor hun
bedrijfsvoering relevant zijn. Het is vervolgens aan de netbeheerder om hier bij de
planning rekening mee te houden. Doet de netbeheerder dit niet, zonder daar een goede
verklaring voor te hebben, dan kan de Minister van Economische Zaken en Klimaat een
bindende gedragslijn opleggen aan de netbeheerder.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is hoofdstuk 7 van de memorie van
toelichting aangaande de financiële effecten van dit wetsvoorstel voor de betrokken
afnemers nader aangevuld.

b. Onderscheid tussen grootste afnemers en overige afnemers

De Afdeling merkt voorts op dat waar de grootste afnemers kosten moeten maken om een
aansluiting op het landelijk gastransportnet (en aldus toegang tot dit net) te behouden,
dit niet geldt voor de overige afnemers van laagcalorisch gas. Aldus leidt het voorstel
wat de voorwaarden betreft waaronder afnemers toegang tot het gasnet hebben tot een
onderscheid tussen de afnemers met een verbruik van meer dan 100 miljoen m3(n) en afnemers met een lager verbruik. Dit onderscheid wordt in de toelichting niet
onderkend, terwijl dit uit oogpunt van het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel
wel relevant is. Dit onderscheid is ook relevant in het licht van de Gasrichtlijn26 die regels stelt om een non-discriminatoire toegang tot de gasmarkt te waarborgen.

In de toelichting lijkt de analyse namelijk te zijn beperkt tot het onderscheid voor
wat betreft het deel van het net waarop afnemers kunnen worden aangesloten (hoog-
of laagcalorisch gas). Ook de aangehaalde rechtspraak ziet op een dergelijk onderscheid.27 De analyse strekt zich evenwel niet uit tot het verschil in toegangsvoorwaarden dat
als gevolg van het voorstel voor afnemers zal ontstaan en de eventuele rechtvaardiging
daarvoor. In dat licht acht de Afdeling ook relevant dat de toegevoegde waarde van
de in het wetsvoorstel voorgestelde maatregelen mogelijk beperkt is (zie punt 2a).
Een dergelijke analyse wordt ook niet in het licht van het gelijkheids- of non-discriminatiebeginsel
gemaakt.

In de toelichting wordt ten aanzien van de Gasrichtlijn opgemerkt dat de grootste
afnemers toegang tot het net behouden, zij het op een ander deel van het net. Een
dergelijk onderscheid zou zijn geoorloofd, omdat het is gestoeld op de verbruiksgrens
van 100 miljoen m3(n). Dit is volgens de toelichting een objectief en non-discriminatoir criterium.28 De verbruiksgrens van 100 miljoen m3(n) is gekozen met het oog op de bijdrage aan de gasreductie.

De Afdeling merkt op dat hoewel dat op zichzelf bezien een objectief gegeven is, daarmee
nog niet vast staat dat deze verbruiksgrens niet leidt tot een ongeoorloofd onderscheid
in toegangsvoorwaarden tussen afnemers, waartegen de Gasrichtlijn zich verzet. Daarom
adviseert de Afdeling dragend te motiveren dat dit onderscheid tussen afnemers in
overeenstemming is met het gelijkheids- of non-discriminatiebeginsel en de Gasrichtlijn
en het daaraan ten grondslag liggende doel, waarborging van de non-discriminatoire
toegang tot het net.

De Gasrichtlijn harmoniseert de regulering aangaande de toegang tot de gasmarkt en
de handel in gas. Belangrijk onderdeel daarvan is dat een ieder recht heeft op toegang
tot de gasmarkt en dat die toegang onder gelijke voorwaarden moet worden geborgd.
Het gelijkheidsbeginsel is daarmee onderdeel van de geharmoniseerde regulering van
de gasmarkt. De vraag in hoeverre het verbod in overeenstemming is met het gelijkheidsbeginsel
moet dan ook in het kader van de Gasrichtlijn worden beoordeeld.

Uit deze Gasrichtlijn volgt dat sprake moet zijn van een non-discriminatoire toegang tot de gasmarkt. In dit kader wordt vooropgesteld dat het verbod om
met ingang van 1 oktober 2022 laagcalorisch gas te onttrekken, onverlet laat dat afnemers
toegang hebben tot het gastransportnet. Voorts is van belang dat het in de Gasrichtlijn
opgenomen uitgangspunt van non-discriminatoire toegang er op is gericht dat een afnemer
vrij is in het kiezen van de leverancier waarvan het gas wenst af te nemen. Dat recht
wordt evenmin aangetast met het voorliggende wetsvoorstel. De richtlijn stelt tevens
dat afnemers die op het gassysteem zijn aangesloten in kennis worden gesteld van hun
recht om, in overeenstemming met de geldende nationale wetgeving, te worden voorzien
van gas van een bepaalde kwaliteit en tegen een redelijke prijs. Ook aan dit recht
staat het onderhavige wetsvoorstel niet in de weg.

Uit artikel 32 van de Gasrichtlijn volgt voorts dat een onderscheid tussen afnemers
mag worden gemaakt, voor zover dit onderscheid plaatsvindt op basis van objectieve
en non-discriminatoire criteria. In dit wetsvoorstel wordt een onderscheid gemaakt
tussen enerzijds afnemers die in de referente gasjaren meer dan 100 miljoen m3(n) laagcalorisch gas hebben onttrokken en anderzijds afnemers waarvan het verbruik
thans lager is dan die grens van 100 miljoen m3(n) in een gasjaar. Door uitsluitend naar het verbruik te kijken wordt een objectief
en non-discriminatoir criterium gehanteerd. Uit de conclusie van de Advocaat-Generaal
in C-239/0729 is ook op te maken dat een grens op volume kan worden gebaseerd.

In dit kader is voorts van belang dat bij dit onderscheid en daarmee bij het vaststellen
van de reikwijdte van het verbod op onttrekken van laagcalorisch gas het kabinet een
doelmatig optimum heeft beoogd tussen enerzijds een zo groot mogelijk effect van de
maatregel en anderzijds de technische haalbaarheid binnen een termijn waardoor de
ombouw bijdraagt aan de doelstellingen van het kabinet. Hierbij is een belangrijke
factor dat het verbruik van de negen grootste afnemers maar liefst de helft bedraagt
van het verbruik van alle op het laagcalorisch gastransportnet van GTS aangesloten
afnemers en ombouw van de negen grootste afnemers bijgevolg een significante vraagreductie
oplevert en bijdrage levert aan de doelen van het kabinet. Eenzelfde reductie kan
lastig met een andere groep afnemers gerealiseerd worden. Daarvoor zou een veel grotere
groep de gelegenheid moeten worden geboden om over te stappen naar hoogcalorisch gas,
wat hogere kosten met zich zou brengen. Daargelaten dat dit een maatschappelijk inefficiënte
keuze zou zijn, past dit ook niet bij het uitgangspunt dat een netbeheerder geacht
wordt om zijn taken doelmatig en efficiënt uit te voeren. Het ombouwen van meer afnemers
kost bovendien meer tijd, hetgeen niet past bij het doel van het wetsvoorstel om het
Groningenveld zo snel mogelijk te kunnen sluiten. In paragraaf 4.1 van de memorie
van toelichting is dit nader toegelicht.

Het kabinet is mede gelet op het voorgaande dan ook van oordeel dat het wetsvoorstel
in overeenstemming is met de Gasrichtlijn en daarmee evenzeer met het gelijkheidsbeginsel.

4. Het voorgestelde verbruiksplafond

a. Leveringszekerheid van elektriciteit

Het voorgestelde verbruiksplafond kan gevolgen hebben voor de leveringszekerheid van
elektriciteit. Bij het wetsvoorstel verbod op kolen bij elektriciteitsproductie en
het wetsvoorstel minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking heeft de Afdeling geadviseerd in te gaan op risico’s
voor de leveringszekerheid van elektriciteit van een verbod op het gebruik van kolen
voor elektriciteitsproductie in combinatie met een nationale minimum CO2-prijs.30 De zogeheten «mottenballencapaciteit» speelt hierbij een rol: gasgestookte elektriciteitscentrales
die momenteel zijn geconserveerd, maar weer in gebruik kunnen worden genomen om de
binnenlandse productiecapaciteit over te nemen van de kolencentrales. Ingebruikname
en exploitatie zijn mede afhankelijk van de hoogte van bepaalde kosten, waaronder
een CO2-minimumprijs. Te hoge investerings- en exploitatiekosten kunnen ertoe leiden dat
een gasgestookte centrale onvoldoende rendeert en dus niet opnieuw in gebruik wordt
genomen.

Een geconserveerde gasgestookte elektriciteitscentrale die is aangesloten op het landelijk
laagcalorisch gasnetwerk wordt bij ingebruikname vanaf 1 oktober 2022 geconfronteerd
met het verbruiksplafond. In dat geval zal de centrale moeten worden omgeschakeld
en voorzien van een aansluiting op het hoogcalorisch gasnetwerk,31 dan wel moeten overgaan op een duurzaam alternatief voor laagcalorisch gas. Dit brengt
extra kosten mee die een negatieve invloed kunnen hebben op het verwachte rendement
en daarmee op de investeringsbeslissing. Indien wordt afgezien van ingebruikname van
een geconserveerde centrale kan dit van invloed zijn op de leveringszekerheid van
elektriciteit. Opmerking verdient daarbij dat een dergelijke verbruiker geen beroep
zal kunnen doen op de nadeelcompensatiebepaling in dit wetsvoorstel (zie punt 4c).

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de mogelijke effecten van het
verbruiksplafond op de leveringszekerheid van elektriciteit. Voor zover een elektriciteitscentrale
in verband met de leveringszekerheid in aanmerking kan komen voor ontheffing van het
verbruiksplafond,32 adviseert de Afdeling in te gaan op de gevolgen daarvan voor het doel van het wetsvoorstel,
namelijk het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld.

b. Omschakeling

Voor afnemers die worden getroffen door het verbod wordt voorzien in een mogelijkheid
om een aansluiting op het hoogcalorisch gastransportnet te verkrijgen. Daartoe voorziet
artikel 10i in een aanvullende wettelijke taak voor de netbeheerder van het landelijke
gastransportnet om – kort gezegd – deze grootafnemers desgewenst om te schakelen.
Een dergelijke voorziening ontbreekt voor afnemers die zich in de toekomst in hun
bedrijfsvoering beperkt zullen zien door het verbruiksplafond. Zij zullen energie-efficiënter
moeten gaan werken of kunnen direct verduurzamen, aldus de toelichting.33

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de positie van deze afnemers.34 Zo nodig adviseert zij de wettelijke taak van de netbeheerder in artikel 10i, uit
te breiden naar de omschakeling van grootafnemers die worden getroffen door het verbruiksplafond.

c. Nadeelcompensatie

Het voorgestelde artikel 10m Gaswet voorziet in een grondslag voor het toekennen van
nadeelcompensatie aan grootafnemers die worden getroffen door het in artikel 10g voorgestelde
verbod.

De Afdeling wijst erop dat ook afnemers die worden geconfronteerd met het in artikel
10f voorgestelde verbruiksplafond als gevolg daarvan schade kunnen ondervinden. De
opmerking dat «niet (is) te verwachten dat de grens van 100 miljoen m3(n) een aanmerkelijke impact heeft op de bedrijfsvoering»35 wordt niet nader gemotiveerd en lijkt in elk geval geen rekening te houden met de
onbepaalde duur van het verbruiksplafond (zie punt 4d). Deze grootafnemers kunnen
op enig moment met vergelijkbare kosten worden geconfronteerd als de grootste afnemers,
namelijk in het geval zij in hun toekomstige bedrijfsvoering worden beperkt door het
verbruiksplafond van 100 miljoen m3(n) (zie punt 3a). Deze afnemers kunnen echter geen aanspraak op nadeelcompensatie
ontlenen aan artikel 10m.

De Afdeling adviseert in de toelichting meer aandacht te besteden aan de positie van
de door artikel 10f getroffen afnemers, mede in het licht van artikel 1 EP. Tevens
adviseert zij artikel 10m zodanig aan te passen dat ook afnemers die schade ondervinden
als gevolg van het verbruiksplafond hieraan een aanspraak op nadeelcompensatie kunnen
ontlenen.

d. Verbod voor onbepaalde tijd

Het kabinet heeft besloten de gaswinning uit het Groningenveld uiterlijk in 2030,
maar zo veel eerder als mogelijk, volledig te beëindigen.

De Afdeling merkt op dat het verbruiksplafond in het voorgestelde artikel 10f Gaswet
echter voor onbepaalde tijd is en dat niet wordt voorzien in een mogelijkheid om bij
lagere regelgeving de geldigheidsduur ervan te bepalen of te beëindigen. Daarom adviseert
zij artikel 10f aldus aan te passen dat de geldigheidsduur is beperkt tot de periode
dat het verbruiksplafond noodzakelijk is voor de realisatie van de gasreductie uit
het Groningenveld.

Het is onwenselijk dat de beoogde reductie in de gasvraag door het omschakelen of
afsluiten van de negen grootste afnemers deels teniet gedaan kan worden door afnemers
die in de (nabije) toekomst meer dan 100 miljoen m³(n) laagcalorisch gas zouden gaan
verbruiken. Dit zou afbreuk doen aan de doelmatigheid van het verbod voor de grootste
afnemers. De vrees hieromtrent is ook duidelijk naar voren gekomen in de consultatie
van voorliggend wetsvoorstel. Het verbod om met ingang van 1 oktober 2022 meer dan
100 miljoen m³(n) laagcalorisch gas te onttrekken aan het gastransportnet, het verbruiksplafond,
voorkomt dit. Voorts heeft het verbruiksplafond een belangrijke functie bij de inrichting
van een nieuw robuust gassysteem. Het plafond beperkt immers de vraag en vormt – ook
voor nieuwe grote afnemers – een prikkel om alternatieven voor laagcalorisch gas te
zoeken.

Het verbruiksplafond verschilt fundamenteel van het verbod voor de grootste negen
afnemers. Het verbruiksplafond respecteert de huidige situatie en laat ook enige ruimte
voor groei. Waar de grootste negen afnemers per definitie hun bedrijfsprocessen als
gevolg van het voor hen geldende verbod zullen moeten aanpassen, hoeven de overige
bedrijven die zijn aangesloten op het laagcalorisch gastransportnet dit in beginsel
niet te doen.

Er is slechts één partij in beeld waarvoor het zo kan zijn dat groei boven de 100
miljoen m3(n) noodzakelijk is om aan de leveringszekerheid van warmte kunnen voldoen. Het betreft
een gasgestookte warmtecentrale. Indien zal blijken dat een – al dan niet tijdelijke
– ontheffing voor deze partij noodzakelijk is, prevaleert in dit specifieke geval
het publieke belang van de leveringszekerheid voor warmte. Daarbij is van belang dat
aan een dergelijke ontheffing ook een beperking aan het te onttrekken volume kan worden
verbonden, zodat optimale afweging kan plaatsvinden tussen het belang van leveringszekerheid
en het belang van een spoedige beëindiging van winning uit het Groningenveld. Het
in dit wetsvoorstel opgenomen verbruiksplafond heeft voor het overige geen effect
op de leveringszekerheid voor elektriciteit of warmte.

Voor nieuwe bedrijven met een grote energiebehoefte geldt dat zij ofwel direct kunnen
kiezen voor een duurzaam alternatief ofwel, indien dat niet mogelijk is, hun bedrijfslocatie
zodanig kunnen bepalen dat zij het dichtst zijn gelegen bij dat deel van het gastransportnet
waarmee hoogcalorisch gas wordt getransporteerd en voorzien kunnen worden van een
aansluiting op dat net.

Mede gelet op het voorgaande ziet het kabinet geen aanleiding voor uitbreiding van
de wettelijke taak voor GTS om desgevraagd een afnemer om te schakelen van het laagcalorisch
gastransportnet naar het hoogcalorisch gastransportnet. Gelet op het huidige verbruik
worden bedrijven immers in beginsel niet door het verbruiksplafond in hun bedrijfsvoering
beïnvloed, zodat de noodzaak voor de uitbreiding van de omschakeltaak ontbreekt. Voor
zover bedrijven toch in enige beperkte mate (indirect) gevolgen ondervinden van het
verbruiksplafond, rechtvaardigen deze beperkte gevolgen niet een uitbreiding van de
wettelijke taken van GTS, en de gesocialiseerde kosten die daarmee gemoeid zouden
zijn.

Evenmin ziet het kabinet aanleiding om de in artikel 10m opgenomen grondslag voor
het indienen van een verzoek om nadeelcompensatie uit te breiden. Voor de bestaande
grote afnemers geldt dat het al een behoorlijk aantal jaren in de rede lag dat het
verbruik van laagcalorisch gas mogelijk eindig zou zijn. Op bestaande grote afnemers
is in dit kader begin 2018 expliciet een beroep gedaan om over te stappen op een andere
bron. Sinds dat moment lag het op de weg van deze afnemers om bij eventuele plannen
tot uitbreiding, voor zover die plannen ook toename van energiebehoefte met zich zou
brengen, met die eindigheid rekening te houden. Van partijen die nu nog niet over
een aansluiting beschikken mag evenzeer verwacht worden dat zij, in geval van een
hoge energiebehoefte, rekening houden met de beleidsmatige ontwikkelingen in de energiemarkt.
Het niet of niet in voldoende zin rekening houden met deze ontwikkelingen dient voor
rekening en risico te blijven van deze afnemers.

Het kabinet ziet wel aanleiding om gehoor te geven aan de suggestie van de Afdeling
om de geldigheidsduur van het verbruiksplafond te beperken. Door de afbouw over de
hele linie van het verbruik van laagcalorisch gas – door ombouw, afschakeling en verduurzaming
in binnen- en buitenland zowel bij groot- als kleinverbruikers – krimpt de totale
markt voor laagcalorisch gas. De beschikbaarheid van stikstof neemt ondertussen toe.
Op enig moment zal daardoor het in stand houden van het verbruiksplafond niet langer
nodig zijn om bij te dragen aan definitieve sluiting van het Groningenveld en om de
robuustheid van het gassysteem te borgen. Alsdan zal het verbruiksplafond vervallen.
Daartoe is aan het in artikel I, onderdeel C, opgenomen artikel 10f een derde lid
toegevoegd, welke toevoeging in het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting
nader is toegelicht.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is voorts in de memorie van toelichting
de bijdrage van het verbruiksplafond en de impact van die maatregel voor bestaande
en nieuwe afnemers nader uiteen gezet (paragrafen 3.3 en 4.2). Ook is in paragraaf
3.4 uiteengezet hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot het belang van leveringszekerheid
op het gebied van elektriciteit en warmte.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is op navolgende wijze gevolg gegeven.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de aanhef van de wet als ook de considerans
nader aan te scherpen. Daarnaast is in het in artikel I, onderdeel C, opgenomen artikel
10g, tweede lid, benadrukt dat de negen grootste afnemers ook een afschrift van de
bij de melding aan GTS verstrekte gegevens aan de Minister dienen te sturen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend vicepresident van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting met bijlage aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes