Brief regering : Routekaart voor de toekomst van de postmarkt

Nr. 23
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 september 2026

Naar aanleiding van het verzoek1 van uw Kamer stuur ik u hierbij een routekaart voor de toekomst van de postmarkt.
In de procedurevergadering van 31 maart 2026 van de commissie voor Economische Zaken
is tevens een verzoek gedaan om een reactie op een brief van de hoogleraren M. Haan en M.P. Schinkel d.d. 17 maart 2026 over «Aanbieding notitie «Herstel
van de brievenpostmarkt: een voorstel voor structurele hervorming»». Aangezien beide
onderwerpen met elkaar samenhangen heb ik in de bijlage bij deze brief mijn appreciatie
van het voorstel van de hoogleraren toegevoegd.

In deze brief schets ik eerst de ontwikkelingen op de postmarkt. Vervolgens licht
ik mijn leidende principes voor de toekomst en mijn beleidsinzet op korte termijn
toe. Tot slot beschrijf ik in de routekaart voor de toekomst van de postmarkt de concrete
stappen die ik voornemens ben om te nemen in de komende jaren.

Hierbij wil ik alvast aangeven dat ik hoop het gesprek met uw Kamer over het wetsvoorstel
tot wijziging van de Postwet 2009 (Kamerstuk 35 423) binnenkort te kunnen voeren. U ontvangt hiervoor nog een tweede nota van wijziging
voor toegangsregulering.

Ontwikkelingen in de postmarkt

Aanhoudende volumekrimp post

Zoals eerder door mijn voorgangers aangegeven2 blijft voor veel consumenten en klein zakelijke gebruikers post nog altijd van betekenis
in het dagelijks leven. De universele postdienst (UPD) vormt voor hen een belangrijke
publieke voorziening, die betrouwbaar, betaalbaar en toegankelijk moet blijven. Tegelijkertijd
kan niet worden voorbijgegaan aan de ingrijpende veranderingen die de postmarkt doormaakt.
Door digitalisering krimpen de volumes al jaren met 7% per jaar.3 Dit heeft directe gevolgen voor werkgelegenheid, organisatie van het netwerk en de
financiële houdbaarheid van de dienstverlening. Waar een persoon in 2019 gemiddeld
nog 10 brieven per maand ontving, is dat dit jaar naar verwachting 6 brieven per maand,
en zal dit in 2040, bij gelijk doorzettende trend, nog maar 2 brieven per maand zijn.
De brief verliest hiermee aan maatschappelijke relevantie en wordt uiteindelijk een
zelden gebruikt communicatiemiddel.

De aanhoudende volumekrimp vraagt om een herijking van het publiek belang dat met
de postmarkt is gemoeid. De maatschappelijke relevantie van traditionele brievenpost
neemt af, terwijl de economische houdbaarheid van het huidige UPD-model door diezelfde
krimp steeds verder onder druk komt te staan. Ook uit analyses van de ACM4 volgt dat de structurele veranderingen op de postmarkt aanleiding geven om het bestaande
reguleringskader aan te passen aan deze realiteit.

Transitie naar een brede bezorgmarkt

Tegen de achtergrond van krimpende postvolumes richt mijn inzet zich primair op regelgeving
die beter aansluit bij de ontwikkelingen op de postmarkt. Dat kan op onderdelen leiden
tot vereenvoudiging van regelgeving, maar waar nodig ook tot aanvullende regels om
publieke belangen te borgen. Bij de UPD ligt een vereenvoudigd regelgevend kader –
binnen de daarvoor geldende kaders vanuit EU-regelgeving – op termijn voor de hand.
Dat betekent dat onder de UPD alleen nog poststromen vallen waarvoor borging van publieke
belangen noodzakelijk is. De UPD is op grond van EU-regelgeving geen alleenrecht voor
het bedrijf dat is aangewezen als UPD-verlener. Andere marktpartijen kunnen UPD-post
aanbieden als zij dat willen. Bovendien werken de eisen die aan de UPD worden gesteld
werken bovendien in de praktijk door in de kwaliteit van de dienstverlening op de
zakelijke postmarkt, omdat zakelijke post gebruik maakt van dezelfde sorteer-, vervoers-
en bezorgnetwerken. De UPD-post en zakelijke post hebben daardoor een vergelijkbaar
kwaliteitsniveau. Door het vereenvoudigen van de regels en kwaliteitsnormen voor de
UPD kunnen andere bezorg- en logistieke partijen makkelijker meedoen en op die dienstverlening
aansluiten.

Naarmate poststromen verder afnemen, zal de traditionele postmarkt zich steeds meer
ontwikkelen tot een bredere bezorgmarkt: een fundamentele verschuiving waarbij de
klassieke postinfrastructuur opgaat in een geïntegreerde markt voor verschillende
goederen- en bezorgstromen, en de grenzen tussen post, pakketten en folders geleidelijk
vervagen. Kenmerkend voor die ontwikkeling is de convergentie van netwerken, waarbij
logistieke partijen -zoals andere pakketnetwerken- hun bestaande infrastructuur ook
inzetten voor poststromen en post meeloopt als aanvullende stroom in efficiëntere
bezorgnetwerken. Dit vermindert de afhankelijkheid van het huidige landelijke postnetwerk
en maakt het mogelijk de maatschappelijke behoefte voor post via verschillende infrastructuurvormen
in te vullen. Die transitie vraagt om zorgvuldige keuzes, waarbij maatschappelijke
waarden, uitvoerbaarheid en betaalbaarheid steeds in samenhang worden gewogen.

Gelet op de geschetste ontwikkelingen op de postmarkt, licht ik hieronder toe wat
deze betekenen voor mijn beleidsinzet op korte termijn. Voordat ik dat doe, schets
ik hieronder eerst de leidende principes voor de toekomst en mijn beleidsinzet voor
de korte termijn.

Leidende principes voor de toekomst

De postmarkt veranderd ingrijpend. Tegen deze achtergrond hanteer ik de volgende leidende
principes voor mijn visie op de postmarkt:

1. Postbezorging blijft een basisvoorziening. Iedereen moet ook in de toekomst een brief of kaart kunnen versturen en ontvangen.

2. De kaders voor de UPD moeten realistisch en toekomstbestendig zijn. De wettelijke eisen moeten voor de UPD-verlener operationeel uitvoerbaar zijn en
een rendabele uitvoering mogelijk maken, zodat de uitvoering van de wettelijke taak
op lange termijn niet structureel verlieslatend is en geen structurele overheidssubsidie
vereist.

3. Regulering wordt beperkt tot wat maatschappelijk noodzakelijk is. Naarmate de postmarkt verder krimpt, richt de overheid publieke borging alleen op
die diensten waarvoor dat echt nodig is vanuit een maatschappelijk belang.

4. De postmarkt ontwikkelt zich naar een bredere bezorgmarkt. De overheid schept de wettelijke randvoorwaarden voor meer concurrentie, waardoor
marktpartijen ruimte krijgen voor innovatie en samenwerking. Zo kunnen nieuwe vormen
van dienstverlening en efficiëntere bedrijfsmodellen ontstaan.

5. De ontwikkeling van de postmarkt verloopt sociaal verantwoord. Bij wijzigingen in wet- en regelgeving en bij marktontwikkelingen is aandacht voor
de gevolgen voor werknemers. Werkgevers en sociale partners zijn primair verantwoordelijk
voor goede arbeidsvoorwaarden, duurzame inzetbaarheid en, waar nodig, begeleiding
van werk naar werk.

Om realistische kaders te handhaven voor de uitvoering van de UPD, zijn de komende
jaren verschillende stappen nodig. Deze stappen moeten leiden tot een eenvoudiger
regelgevend kader en een brede bezorgmarkt op langere termijn. Deze stappen kennen
een aantal afhankelijkheden: 1) de ontwikkelingen op de postmarkt, 2) de rendabiliteit
van de UPD en 3) de politieke keuze over wat het publiek belang is bij de UPD en welk
onderdeel van de huidige UPD gereguleerd moet blijven.

Gelet op deze afhankelijkheden en rekening houdend met de vijf leidende principes
zoals ik die hierboven heb toegelicht, vind ik het belangrijk om in de toekomst verschillende
beleidsopties open te houden. Dat betekent dat ik opties zoals het verstrekken van
subsidie aan de UPD-verlener, als ultiem redmiddel, vooraf niet uitsluit. Dat geldt
bijvoorbeeld ook voor verdergaande beleidsopties in de toekomst, zoals het verder
passend maken en vereenvoudigen van de wettelijke kaders of juist aanbesteden van
delen van de huidige UPD die niet door de markt worden opgepakt. Uiteraard zijn hiervoor
politieke keuzes nodig over bijvoorbeeld de te beschermen poststromen richting de
toekomst. In de routekaart die volgt aan het einde van deze brief zijn stappen beschreven
die beslisinformatie opleveren om deze politieke keuzes te kunnen maken in de toekomst.
Bij de geschetste beleidsopties vind ik bovenstaande leidende principes relevant om
mee te wegen: nu en in de toekomst.

Verantwoordelijkheden marktpartijen en overheid

Richting de toekomst is het primair aan marktpartijen om te bepalen hoe zij actief
zijn op de postmarkt. Ik zie het echter wel als mijn verantwoordelijkheid om de wettelijke
kaders zó vorm te geven dat zij ruimte bieden voor vernieuwing, samenwerking en nieuwe
vormen van dienstverlening. Alleen zo kan een bredere bezorgmarkt ontstaan waarin
niet alleen efficiëntie, maar ook innovatie en toekomstbestendige werkgelegenheid
een plek krijgen, en waarin het ook in de toekomst vanzelfsprekend blijft dat mensen
elkaar een kaartje of brief kunnen sturen. Ik vind het daarbij ook belangrijk dat
digitale communicatie tussen overheid en burgers in de toekomst genormaliseerd en
vergemakkelijkt wordt. De Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (Wmebv)
is op 1 januari 2026 grotendeels in werking getreden en is vanaf 1 januari 2027 volledig
van kracht. Deze wet versterkt het recht op digitaal verkeer met de overheid en normaliseert
elektronische verzending en ontvangst van officiële berichten. Daarmee kan de Wmebv
op termijn bijdragen aan minder afhankelijkheid van post als communicatiemiddel tussen
overheid en burgers. Dit laat onverlet dat het voor burgers mogelijk moet blijven
om per post te communiceren met de overheid. In lijn met mijn nationale inzet pleit
ik ook op EU-niveau bij herziening van de Postrichtlijn voor regelgeving die aansluit
bij de ontwikkelingen in de postmarkt. Dit laat onverlet dat het voor burgers mogelijk
moet blijven om per post te communiceren met de overheid.

Verantwoord werkgeverschap

De dalende volumes en wijzigingen in de operationele kant van het postnetwerk betekenen
ook iets voor de mensen die hieraan werken, want het blijft mensenwerk. Daarom blijft
het blijft van belang dat de veranderingen op de postmarkt sociaal verantwoord verlopen.

Door de structurele daling van de postvolumes is op langere termijn minder bezorgcapaciteit
nodig. Op dit moment werken er circa 20.000 mensen als postbezorger in de postsector
en 5.000 á 10.000 mensen in functies zoals de sortering en distributie van post (waarvan
ruim 6.000 mensen met afstand tot de arbeidsmarkt). De mate en het tempo waarin de
werkgelegenheid zich ontwikkelt, hangen onder meer af van de verdere volumeontwikkeling,
keuzes van marktpartijen en innovaties in de sector.

Het is van belang dat werkgevers en sociale partners tijdig oog hebben voor de personele
gevolgen van veranderingen in de markt. Een eventuele afname van de personeelsbehoefte
kan deels worden opgevangen via natuurlijk verloop. Waar aanvullende inzet nodig is,
ligt het in de eerste plaats op de weg van werkgevers en sociale partners om afspraken
te maken over duurzame inzetbaarheid, scholing en begeleiding van werk naar werk.
Dat past bij de bredere lijn dat de organisatie van werk-naar-werkbegeleiding primair
bij werkgevers en sociale partners ligt, terwijl de overheid vooral randvoorwaarden
en infrastructuur ondersteunt.

Ik zie het daarbij als de verantwoordelijkheid van dit kabinet om via een goed functionerende
arbeidsmarktinfrastructuur, passende wettelijke randvoorwaarden en publieke voorzieningen
bij te dragen aan een zorgvuldige transitie. De sociale rechten van postbezorgers
blijven geborgd via het minimumloon, sociale verzekeringen en de bescherming van de
arbeidswetgeving, waaronder ontslagbescherming en arbeidsomstandigheden. Voor werknemers
met een afstand tot de arbeidsmarkt blijven de Participatiewet en de banenafspraak
van kracht. Zo wordt bevorderd dat werknemers bij veranderingen in de sector tijdig
passende ondersteuning kunnen krijgen en niet tussen wal en schip raken.

Beleidsinzet postmarkt korte termijn

In lijn met mijn leidende principes voor de postmarkt zet ik op korte termijn – hiertoe
versta ik de periode tot de inwerkingtreding van de wijziging van de Postwet – in
op de volgende beleidsinzet:

1. Onderzoek naar het verder versoepelen van de UPD-kaders

Met de wijziging van het Postbesluit 2009 en de Postregeling 2009 zijn reeds versoepelingen
doorgevoerd: de overkomstduur voor UPD-poststukken is per 1 juli 2026 verruimd van
één naar twee dagen na aanbieding (D+2) en wordt per 1 juli 2027 verruimd naar drie
dagen (D+3). De norm voor bezorgbetrouwbaarheid wordt tijdelijk verlaagd naar 90%
bij bezorging binnen twee dagen en daarna vastgesteld op 92% bij bezorging binnen
drie dagen. Deze versoepelingen leiden tot een rendabele en operationeel uitvoerbare
UPD en voor meer ruimte voor concurrentie op de postmarkt: als de verplichtingen voor
de UPD versoepeld worden, ontstaat er meer speelruimte voor nieuwe logistieke partijen
om hun netwerk te combineren met brievenpost – denk aan pakketbezorgers, lokale koeriers
en sociale ondernemingen die zo makkelijker kunnen aanhaken.

Voor de komende periode is mijn beleidslijn om – waar nodig – in te zetten op het
onderzoeken van eventuele verdere versoepelingen van de UPD-eisen om zo realistische
kaders en een rendabelere uitvoering van de UPD te behouden. Naast bovengenoemde reeds
in werking getreden versoepelingen zal onderzoek plaatsvinden naar de maatschappelijke
effecten en wenselijkheid van verdere versoepelingen. Ik start daarbij met het onderzoeken
van het schrappen van de zaterdag als bezorgdag voor de standaardbrief bij D+3 per
1 juli 2027 en de invoering van een zomerdienstregeling. Ik verwijs u naar de routekaart
verderop in deze brief voor een volledig overzicht van de te onderzoeken versoepelingen.
Het in kaart brengen van deze effecten faciliteert een zorgvuldige politieke besluitvorming
over de wenselijkheid van verdere versoepeling van de UPD-kaders.

2. Flexibilisering van de UPD-kaders

Met het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009 wordt het mogelijk gemaakt
om de kaders voor de UPD sneller en doelmatiger aan te passen en deze, waar nodig,
te differentiëren naar verschillende poststromen. Hiermee kan beter worden ingespeeld
op onzekere marktontwikkelingen en veranderende behoeften in de postmarkt. Dit is
van belang om duidelijkheid te bieden aan marktpartijen en gebruikers van post over
de toekomstige inrichting van de postmarkt en de benodigde regulering, en biedt de
noodzakelijke flexibiliteit om de transitie naar een bredere bezorgmarkt zorgvuldig
vorm te geven.

3. Regulering van toegang tot het landelijk netwerk van PostNL

Op korte termijn is het van belang om via toegangsregulering en versterkte rol van
de ACM te voorkomen dat partijen vroegtijdig uit de markt worden gedrukt. Daarom is
beoogd met de nog in te dienen tweede nota van wijziging de toegang tot het netwerk
van PostNL voor andere partijen, waaronder regionale postvervoerders, beter te borgen.
De ACM krijgt daarbij de bevoegdheid om de toegangsregulering nader in te vullen,
zodat toegang tot het landelijk dekkende netwerk onder redelijke voorwaarden en tarieven
kan plaatsvinden. In de tweede nota van wijziging zullen hiervoor de wettelijke kaders
worden opgenomen in lijn met mijn Kamerbrief van 11 mei jl. en uw Kamermoties over
toegang.

De inhoud van de tweede nota van wijziging komt op hoofdlijnen op het volgende neer.
Op de houder van het landelijke brievennetwerk komt een verplichting te rusten om
toegang te verlenen tot dat netwerk. Deze verplichting zal alleen gelden voor toegang
tot het landelijke brievennetwerk en niet voor pakketnetwerken en andere logistieke
netwerken. De ACM zal daartoe de voorwaarden, een tariefreguleringsmethode en de toegangstarieven
vaststellen die effectieve toegang realiseren en geen afbreuk doen aan de continuïteit
en betaalbaarheid van de universele postdienst. Zoals hierboven beschreven is mijn
inzet dat op korte termijn en waar nodig mogelijk verdere versoepelingen van de UPD-kaders
worden doorgevoerd. Uiterlijk in 2030 zal een integrale herijking van de Postwet en
onderliggende regelgeving plaatsvinden.

Gelet op de ontwikkelingen zoals hierboven geschetst vind ik het belangrijk om het
wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009 zo spoedig mogelijk te behandelen zodat
deze wijziging in werking kan treden. Tegelijkertijd vergt het proces met verschillende
partijen en belangen helaas tijd om tot een afgewogen en uitvoerbaar toegangsregime
te komen. Het kost enige maanden om hieraan recht te doen. Ik verwacht de tweede nota
van wijziging daarom uiterlijk in de tweede helft van Q4 van dit jaar aan uw Kamer
te kunnen sturen.

Routekaart voor de toekomst van de postmarkt

Om mijn bovenvermelde beleidsinzet op korte termijn te realiseren en mijn beleidsinzet
voor de langere termijn verder vorm te geven, ben ik voornemens om de onderstaande
routekaart met verschillende stappen te volgen. Deze stappen leveren beslisinformatie
op om politieke keuzes te kunnen maken over de publieke belangen van de UPD alsmede
de wettelijke kaders en bezorgeisen. Bij deze keuzes zal uiteraard ook de operationele
en financiële houdbaarheid van de uitvoering van de UPD worden meegewogen.

Routekaart voor de toekomst van de postmarkt

Najaar 2026 – medio 2027

Postwet

De Kamer kan besluiten om het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009 te behandelen,
mogelijk nog eind 2026. Deze wijziging:

Deze wijziging:

• Biedt mogelijkheid om flexibeler in te spelen op de veranderende postmarkt door sneller
aanpassingen te kunnen doen op het niveau van lagere regelgeving in plaats van wetsniveau.
Hierdoor wordt het tevens mogelijk om binnen de UPD bezorgeisen te differentiëren
naar diverse postsoorten.

• Biedt via een nieuw toegangsregime betere bescherming voor kleinere regionale postbedrijven
tijdens de transitiefase naar een brede bezorgmarkt

• Biedt de grondslag voor het kunnen instellen van een rendementsplafond voor de hele
postdivisie, dus zowel UPD als niet-UPD post.

• Borgt dat de UPD wordt verleend door een in Nederland gevestigde vennootschap. Hiermee
wordt verzekerd dat de verlener van de universele postdienst duurzaam in Nederland
is gevestigd en aanspreekbaar is op de uitvoering van deze wettelijke taak.

Lagere regelgeving

• Onderzoeken van de maatschappelijke effecten van het schrappen van zaterdag als bezorgdag
voor de standaardbrief bij D+3 per 1 juli 2027 en de invoering van een zomerdienstregeling
(zonder zaterdagbezorging) nadat de wijziging van de Postwet is behandeld. Hierbij
is het gewenst dat de UPD-verlener de noodzaak van het schrappen van zaterdag als
bezorgdag bij verschillende scenario’s degelijk en onafhankelijk onderbouwt.

2027

Internationale regelgeving

• In internationaal verband pleiten voor flexibilisering van de nieuwe EU-postrichtlijn
(voorstel Commissie wordt verwacht Q1 2027).

Postwet

• Afloop van de eerste contracten van regionale postbedrijven per eind 2027.

• Tijdige vaststelling door de ACM van de toegangsbesluiten, overeenkomstig de voorgestelde
wijziging van de Postwet 2009.

• Waar nodig tijdelijke afspraken tussen PostNL en regionale postbedrijven in afwachting
van de toegangsbesluiten door de ACM.

Lagere regelgeving in 2027

• Invoering van D+3 voor de UPD per 1 juli 2027.

• Uiterlijk 1 juli 2027: besluit nemen over het schrappen van zaterdag als bezorgdag
voor de standaardbrief bij D+3 per 1 juli 2027 en de invoering van een zomerdienstregeling
(zonder zaterdagbezorging).

2028–2030

Evaluatie UPD inclusief effecten van D+3; af te ronden uiterlijk per 1 juli 2029

• Evaluatie van de UPD en de UPD-eisen, waaronder de effecten van D+3 en de maatschappelijke
gevolgen van mogelijke verdere versoepelingen. Daarbij wordt bezien in hoeverre de
wettelijke eisen van de UPD nog aansluiten bij de behoeften van gebruikers en de ontwikkelingen
op de postmarkt. Het gaat hierbij onder andere om de eisen aan de frequentie, snelheid
en zekerheid van bezorging, de inrichting en toegankelijkheid van het netwerk van
brievenbussen, de mogelijkheden voor geografische differentiatie en centrale bezorglocaties.
De evaluatie vormt de basis voor beleidskeuzes over de toekomstige reikwijdte en vormgeving
van de UPD, met bijzondere aandacht voor de gevolgen voor consumenten, kleinzakelijke
gebruikers en regio’s.

• Onderzoek naar knelpunten en toetredingsbarrières in de bredere post- en bezorgmarkt.
Daarbij wordt onderzocht welke wettelijke, economische en praktische belemmeringen
marktpartijen ervaren bij toetreding, groei en innovatie. In ieder geval wordt bezien
welke gevolgen de eis dat 80% van de postbezorgers op basis van een arbeidsovereenkomst
werkzaam is heeft voor marktpartijen, werknemers en de maatschappelijke postvoorziening.
Het onderzoek richt zich ook op de vraag in hoeverre dergelijke eisen noodzakelijk
en proportioneel zijn en welke vervolgstappen wenselijk zijn om ruimte te bieden aan
een bredere bezorgmarkt.

Herijking Postwet, UPD & andere instrumenten

• Integrale herijking van de Postwet en de onderliggende regelgeving, op basis van de
evaluaties, nieuwe Europese wetgeving en de dan geldende marktontwikkelingen.

• Op basis van verwachte marktontwikkelingen en uitgevoerde onderzoeken de vormgeving
van de UPD aanpassen. Mede in het licht van de ontwikkeling naar een brede bezorgmarkt.

• Besluit nemen over andere mogelijke toetredingsbarrières, zoals de eis dat 80% van
de bezorgers in vaste dienst moet zijn bij postbedrijven.

Mijn inzet richt zich primair op regelgeving die beter aansluit bij de ontwikkelingen
op de postmarkt. Dat kan op onderdelen leiden tot vereenvoudiging van regelgeving,
maar waar nodig ook tot aanvullende regels om publieke belangen te borgen. Enerzijds
wordt hiermee de continuïteit en betaalbaarheid van de UPD geborgd en anderzijds ontstaat
zo ruimte voor een geleidelijke ontwikkeling naar een meer concurrerende en flexibele
bezorgmarkt. Deze benadering sluit ook aan bij analyses van de ACM en bij ontwikkelingen
in andere Europese landen, waar de nadruk ligt op aanpassing en versoepeling van bestaande
kaders. De transitie naar een bredere bezorgmarkt komt niet vanzelf tot stand. Indien
marktpartijen daartoe, gezamenlijk met PostNL, het initiatief willen nemen, ben ik
bereid een pilot te faciliteren om te experimenteren met andere vormen van samenwerking
bij regionale postvervoerders, bijvoorbeeld door hierover in gesprek te gaan met betrokken
partijen.

Tot slot verwacht ik – zoals hiervoor toegelicht – op korte termijn het gesprek met
uw Kamer over het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009 te kunnen voeren.
Daarmee kan een inhoudelijk debat plaatsvinden over de benodigde regulering van de
postmarkt. Ik vind het belangrijk dat de politieke besluitvorming die nodig is om
duidelijkheid te verkrijgen over de voorgestelde wijziging van de Postwet 2009 spoedig
plaatsvindt. De voorgestelde wijziging is voor alle betrokken partijen van groot belang
omdat deze onder meer zorgt voor de nodige flexibiliteit om soepel op toekomstige
ontwikkelingen te kunnen inspelen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
H.G. Herbert

Bijlage 1

Herstel van de brievenpostmarkt: Een voorstel voor een structurele hervorming

Haan en Schinkel hebben een voorstel gepubliceerd voor de hervorming van de postmarkt.
Zij vinden het maatschappelijk onwenselijk dat de Nederlandse brievenpostmarkt door
een privaat natuurlijk monopolie gecontroleerd wordt, zeker als brievenpost van publiek
belang wordt geacht.5 De postmarkt zou, gegeven dit vertrekpunt, fundamenteel hervormd moet worden om het
monopolie van PostNL te doorbreken. Dit monopolie ontstond na de overname van concurrent
Sandd in 2019 en leidt volgens hen tot problemen zoals sterk stijgende prijzen, afnemende
bezorgkwaliteit en te weinig prikkels voor PostNL om efficiënt te werken. Naar mening
van de auteurs is daarbij een knelpunt dat PostNL zijn brieven- en pakketactiviteiten
door elkaar heeft gemixt. Daardoor kan het bedrijf in de boekhouding kosten heen en
weer schuiven, zodat het moeilijk te controleren is wat de echte kosten van de UPD
zijn. Dit maakt het lastig om een goed beeld te krijgen van de financiële situatie
van PostNL, die hierop subsidieverzoeken en bezwaren heeft gebaseerd.

Om deze situatie van marktmacht op te lossen, stellen Haan en Schinkel voor dat de
Staat ingrijpende structurele maatregelen neemt, namelijk om de brievenpostinfrastructuur
– denk aan sorteercentra, brievenbussen en bezorgers – los te maken van de pakketdivisie
en onder publiek beheer van de Staat te brengen. Hun plan bestaat uit drie duidelijke
stappen:

1. Afsplitsing en overname door de Staat: De Staat koopt de postdivisie, dan wel alle
aandelen van PostNL op. In dat laatste geval splitst de Staat het brievenbedrijf af
als apart overheidsbedrijf (dat de UPD-verplichting overneemt) en brengt de winstgevende
pakketdivisie weer naar de beurs, zodat die vrij kan concurreren.

2. Verdeling in regionale concessies: De landelijke infrastructuur wordt opgesplitst
in vijf regionale delen, gebaseerd op de grote sorteercentra zoals in Zwolle, Den
Bosch, Den Haag, Amsterdam en Nieuwegein. Een speciaal overheidsbedrijf blijft eigenaar
van de gebouwen, machines en grote investeringen, maar besteedt de exploitatie uit
aan marktpartijen.

3. Periodieke aanbesteding: Elke vijf jaar wordt de exploitatie per regio openbaar aanbesteed.
Bedrijven zoals PostNL, regionale bezorgers, folderexploitanten of zelfs buitenlandse
postbedrijven kunnen bieden. Bieders geven prijzen voor verschillende snelheden (bijvoorbeeld
bezorging in 48 of 72 uur), betalen voor een concessie in rendabele regio's of vragen
de laagste subsidie in minder rendabele gebieden. Om te voorkomen dat één partij weer
een monopolie krijgt, mag geen enkele partij meer dan twee regio's winnen.

Volgens de auteurs heeft dit systeem, mits er voldoende interesse vanuit de markt
is, als voordeel dat aanbestedingen direct inzicht geven in de werkelijke kosten van
de UPD: een positief bod geeft de verwachte winstwaarde van de concessie weer, een
negatief bod betekent precies hoeveel subsidie nodig is voor de bezorging in de betreffende
regio, zonder giswerk. Concurrentie tussen de regio’s, die allen aan strikte afgiftevoorwaarden
gebonden zijn, houdt de tarieven laag. De overheid houdt de regie over de gewenste
kwaliteit en postzegelprijzen via de voorwaarden in de concessie. Tegelijkertijd wordt
het makkelijker voor nieuwe spelers, zoals pakketbezorgers, om in te stappen, wat
de doorstroming van post naar brede bezorgnetwerken zou kunnen versnellen. Zo herstelt
de tucht van de markt zich en blijft een betaalbare en betrouwbare postdienst geborgd.

De politiek wordt tot slot opgeroepen om te kiezen welke brievendiensten maatschappelijk
gewenst zijn, en hoe die het meest efficiënt kunnen worden ingericht. Het is volgens
de auteurs een politieke keuze welke vorm van de UPD we in Nederland willen, die democratisch
moet worden genomen en niet door de uitvoerder worden afgedwongen op basis van commerciële
overwegingen. Dat kan betekenen dat subsidie nodig is voor de uitvoering van een uitgebreide
UPD, maar die wordt dan besteed aan een publiek belang: het bestaan van een hoogwaardige
brievenpostbezorging voor alle burgers tegen een redelijke prijs.

Mijn appreciatie van het voorstel

Veel van de knelpunten die Haan en Schinkel signaleren, herken ik. De huidige marktpositie
van PostNL, de beperkte beschikbaarheid van alternatieven en de vragen rond de transparantie
en kostentoerekening van de UPD vragen om een gerichte beleidsreactie. Ik waardeer
het daarom dat de auteurs deze onderliggende problemen scherp agenderen en dat het
voorstel bijdraagt aan de bredere discussie over de toekomst van de postmarkt. Waar
ik tot een andere afweging kom, is de voorgestelde oplossingsrichting. Naar mijn oordeel
ligt het op korte termijn meer voor de hand om in te zetten op gerichte regulering,
meer transparantie, strenger toezicht en ruimte voor toetreding, dan op een ingrijpende
herinrichting van de gehele markt. Het verschil in afweging licht ik hieronder toe.

Afnemend belang van post voor de samenleving

Het voorstel van Haan en Schinkel raakt aan de fundamentele vraag hoe zwaar het publiek
belang van post op dit moment nog weegt en welke mate van overheidsingrijpen daarbij
past. Ik kom daarbij tot een andere afweging mede op basis van mijn visie.

Digitale alternatieven hebben de maatschappelijke afhankelijkheid van fysieke post
in belangrijke mate verminderd. Ik verwacht dat het maatschappelijk belang van post
verder zal afnemen naarmate de volumekrimp en digitalisering doorzet. Op termijn ligt
het daarom meer voor de hand dat een kaart of brief niet langer via een afzonderlijk
en zwaar gereguleerd postnetwerk wordt bezorgd, maar meeloopt in flexibelere logistieke
netwerken waarin post wordt gecombineerd met bijvoorbeeld pakketten of folders. Het
denkbare eindbeeld is dat de markt zelf voorziet in de resterende behoefte aan postbezorging,
zonder dat daarvoor nog een publiekrechtelijk voorgeschreven basisvoorziening met
bijbehorende kwaliteitsverplichtingen nodig is. Ook tijdskritische post, zoals rouwpost
en medische post, kan in dat geval via verschillende logistieke netwerken tijdig en
betrouwbaar worden bezorgd.

Dat eindbeeld is echter nog niet bereikt. Juist in de overgang naar een bredere bezorgmarkt
zijn de door de professoren geschetste aandachtspunten, zoals de afhankelijkheid van
de huidige UPD-verlener en de onzekerheid over de werkelijke kosten van de postvoorziening,
reëel. Meer toetreding van andere logistieke netwerken is daarom nodig om de afhankelijkheid
van het huidige landelijke postnetwerk geleidelijk te verkleinen. Voor meer toetreding
is ruimte gecreëerd onder andere door de versoepelingen van de bezorgeisen in het
Postbesluit.

Voorgenomen beleidsinzet in lijn met ACM-analyses voor de postmarkt6

Mijn visie en voorgenomen beleidsinzet met betrekking tot de beoogde marktordening
komt in grote lijnen overeen met de analyse van de ACM. In hun onderzoeksrapport van
vorig jaar concluderen zij het volgende over de geïnventariseerde ordeningsmodellen:

• «De ACM is van oordeel dat de publieke belangen het beste geborgd worden door regulering
van PostNL, zeker op de korte termijn. Concurrentie alleen geeft onvoldoende zekerheid
dat de publieke belangen geborgd worden. Zelfs als die concurrentie actief gestimuleerd
wordt met vergaande maatregelen zoals lage toegangstarieven en/of het opknippen en
veilen van delen van PostNL, blijft dit het geval.

• De meeste concurrentiemodellen vereisen hoe dan ook kwaliteitsregulering omdat uitdagers
van PostNL afhankelijk blijven van de kwaliteit van het bezorgnetwerk van PostNL.
Bovendien is het onzeker of er (tijdig) voldoende concurrentiedruk ontstaat om PostNL
effectief te disciplineren.

• In aanvulling op de regulering van PostNL moet ruimte blijven bestaan voor (meer)
toetreding van pakket-, folder- en postbezorgers. Op die manier belemmert wetgeving
niet de (al deels ingezette) convergentie naar een brede bezorgmarkt. Daarmee kan
de afhankelijkheid van PostNL, voor gebruikers en voor de overheid als opdrachtgever,
verminderd worden.»

Risico’s voor betaalbaarheid en efficiëntie

Tegelijkertijd brengt het voorstel van Haan en Schinkel risico’s met zich mee, onder
meer voor de betaalbaarheid van de postdienstverlening. Opsplitsing van het netwerk
in regionale concessies doorbreekt de schaal- en integratievoordelen die juist in
een krimpende markt nodig zijn om de kosten beheersbaar te houden. Dat verhoogt de
kosten per poststuk door de duplicatie van overhead en operationele processen. Daarnaast
ontstaan extra overdrachtsmomenten tussen regio’s, met extra sorteer-, transport-
en coördinatiekosten. Dit vergroot de logistieke complexiteit en brengt structurele
efficiëntieverliezen met zich mee.

Het is onzeker of een concessiemodel in de praktijk daadwerkelijk tot effectieve concurrentie
zal leiden. Er is in andere Europese landen weinig tot geen ervaring met het aanbesteden
van de gehele postmarkt. Een aanbesteding van de universele postdienst in Estland7 laat zien dat er beperkt belangstelling was vanwege dalende volumes, hoge vaste kosten
en beperkte rendementsvooruitzichten. Het risico bestaat dat aanbestedingen voor de
postmarkt slechts in theorie concurrerend zijn, zonder dat sprake is van wezenlijke
concurrentiedruk. Daarbij beschikt de zittende partij doorgaans over aanzienlijke
schaal-, netwerk- en informatievoordelen, wat toetreding bemoeilijkt. Ook tijdens
de looptijd van concessies kunnen nieuwe uitvoerings- en reguleringsvraagstukken ontstaan,
bijvoorbeeld rond tariefregulering, benchmarking en afbakening van verantwoordelijkheden,
die extra transactiekosten en onzekerheid veroorzaken.

Daarnaast mogen lidstaten op basis van EU-regelgeving geen exclusieve rechten geven
voor het aanbieden van postdiensten.8 Aanbesteden mag wel om de universele postdienst op te dragen of te financieren, maar
zo’n opdracht geeft het winnende bedrijf geen alleenrecht in dat gebied, zodat andere
aanbieders daar gewoon actief kunnen blijven. Daardoor is het voor bedrijven moeilijk
om vooraf in te schatten wat een regionale of landelijke concessie waard is omdat
het risico op concurrentie groot is. Om dit risico te compenseren zullen partijen
om overheidssubsidie vragen: niet alleen om bezorging in bepaalde regio’s in stand
te houden, maar ook als compensatie voor het risico dat andere (grotere) partijen
ondanks het verlies van een concessie toch actief blijven in dat gebied. Zulke subsidies
aan alleen het winnende bedrijf verstoren de markt en kunnen partijen ontmoedigen
die juist willen investeren in de brede bezorgmarkt.

Een ingrijpende en complexe herordening van de markt waarbij de infrastructuur wordt
genationaliseerd kan investeringsprikkels verzwakken bij exploitanten, terwijl juist
innovatie, efficiëntie en kostenreductie noodzakelijk zijn om de sector toekomstbestendig
te houden en de transitie naar een bredere bezorgmarkt mogelijk te maken. De langetermijnkosten
van verminderde innovatie en investeringen kunnen daarbij zwaarder wegen dan eventuele
kortetermijnvoordelen van marktinterventie. Wanneer post in de toekomst steeds minder
als een publiek voorgeschreven voorziening wordt beschouwd, bestaat bovendien het
risico dat de maatschappelijke kosten van een ingrijpende hervorming uiteindelijk
niet opwegen tegen de maatschappelijke baten. In een markt met afnemend publiek belang
past een geleidelijke en marktgedreven transitie daarom beter dan een fundamentele
herordening via regionale concessies.

Deze benadering sluit aan bij ontwikkelingen in veel andere Europese landen. Ook daar
staan nationale postmarkten onder druk van structureel dalende briefvolumes en veranderend
consumentengedrag. In veel Europese landen ligt de nadruk daarom op versoepeling van
de universele dienst, en niet op een fundamentele herziening van de marktordening.
Op langere termijn kan het instrument van concessies echter wel een interessante oplossing
zijn voor het efficiënt faciliteren van poststromen waar publieke borging nog nodig
is.9

Beleidsinzet gericht op toetreding, transparantie en een marktgedreven transitie

Het voorstel maakt scherp zichtbaar voor welke keuzes de postmarkt op korte termijn
staat. Met name de afhankelijkheid van één landelijk dekkend netwerk en de beperkte
toetredingsmogelijkheden vragen om gerichte beleidsmatige aandacht. In dat licht acht
ik het van belang om de afhankelijkheid van één partij geleidelijk te verminderen
en ruimte te creëren voor toetreding van andere logistieke netwerken.

De auteurs van het voorstel benadrukken terecht dat tijdens de transitie toetreding
en transparantie prioriteit moeten hebben. Ik werk daarom nu toegangsregulering uit
tegen redelijke voorwaarden en tarieven, zodat efficiënte regionale postbedrijven
niet vroegtijdig worden verdrongen en kunnen blijven opereren, investeren en hun positie
in de toekomstige markt kunnen uitbouwen. Hierover heb ik uw Kamer een brief gestuurd
op 11 mei.

Daarnaast onderzoek ik samen met de ACM hoe zij beter zicht krijgen op de kostentoerekeningssystematiek
van de UPD. Ook ben ik voornemens om de beleidslijn te blijven hanteren om de UPD
niet via publieke middelen te financieren, zodat prikkels voor efficiëntie, innovatie
en toetreding behouden blijven. Daarmee wordt voorkomen dat de transitie naar een
bredere bezorgmarkt onbedoeld wordt verstoord door nieuwe toetredingsdrempels op te
werpen.

Deze voorgenomen beleidsmaatregelen sluiten aan bij de kern van mijn beleidsinzet:
verplichtingen en kwaliteitsnormen beter laten aansluiten bij wat in de huidige markt
financieel en operationeel haalbaar is. Daarmee wordt niet alleen de uitvoerbaarheid
versterkt, maar ontstaat ook meer ruimte voor markttoetreding door andere netwerken.
Zo kunnen nieuwe spelers, zoals pakket- en folderbezorgers, segmenten overnemen waarvoor
blijvende vraag bestaat, zoals brievenbuspakketjes, aangetekende post en D+1-diensten.

Bij een marktgedreven transitie past bovendien dat marktpartijen samenwerking zoeken,
zowel met de UPD-verlener als met alternatieve logistieke netwerken. Het huidige wettelijke
kader biedt daarvoor al ruimte. Ik sta positief tegenover verkennende initiatieven
van marktpartijen, bijvoorbeeld in de vorm van onderaannemerschap of regionale samenwerking,
voor zover die binnen de bestaande wettelijke en operationele kaders uitvoerbaar zijn.
Daarbij kan worden bezien of zulke initiatieven bijdragen aan meer toetreding. Ik
zal bezien welke rol ik zou kunnen spelen in het faciliteren van dergelijke pilots
en overweeg om PostNL te verzoeken om dit soort pilots te faciliteren en samen met
andere marktpartijen deze pilots te organiseren.