Brief regering : Kabinetsreactie op het initiatiefwetsvoorstel van het lid Bushoff tot wijziging van de Mededingingswet in verband met de uitbreiding van het concentratietoezicht (Wet inroepbevoegdheid ACM)(Kamerstuk 36774)

Nr. 10
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juli 2026

Om een gezonde marktwerking te bevorderen, heeft het kabinet in het Coalitieakkoord
«Aan de slag»1 aangegeven dat de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) twee nieuwe instrumenten
krijgt, waaronder de inroepbevoegdheid. Mijn voorganger gaf in zijn kamerbrief van
1 oktober 20252 ook al aan positief te staan tegenover de inroepbevoegdheid en ik heb dit ook uitgesproken
tijdens het commissiedebat Marktordening en Consumentenbescherming op 19 maart 2026.

Op 16 april jl. heeft Kamerlid Bushoff (PRO) het initiatiefwetsvoorstel «Inroepbevoegdheid
ACM», zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State, naar de Tweede Kamer gestuurd. De Vaste Kamercommissie EZK heeft
op 13 mei jl. besloten schriftelijke inbreng te verzamelen van alle Kamerleden, met
als deadline 4 juni jl. Met deze kamerbrief reageer ik op het initiatiefwetsvoorstel
van Bushoff (PRO) en op vragen die Kamerleden naar aanleiding van dit wetsvoorstel
hebben gesteld.

Positief advies

Ik ben positief over het initiatiefwetsvoorstel. Het sluit aan op de ideeën die ik
zelf heb over de inroepbevoegdheid, dus het is goed dat dit initiatiefwetsvoorstel
er ligt. Met deze nieuwe inroepbevoegdheid kan de ACM concentraties (hierna: fusies
en overnames) die de omzetdrempels niet overschrijden inroepen en zo toch beoordelen.
Dit soort concentraties beschouw ik als onderdrempelige fusies en overnames.

Het kabinet ziet een aantal situaties waarin het wenselijk is dat de ACM onderdrempelige
fusies en overnames kan beoordelen. Het gaat om de strategie van killer acquisitions, waarbij een gevestigde speler kleine innovatieve ondernemingen – bijvoorbeeld een
start-up uit de digitale of biomedische sector met een innovatie technologie of toepassing
– opkoopt om concurrentie in de toekomst uit te schakelen, of innovatie uit de markt
te halen ten faveure van zijn eigen diensten of technologie.

Een andere strategie is die waarin een (vaak grote) speler als groeistrategie kleine
concurrenten opkoopt. Dit wordt ook wel kralen rijgen genoemd. In veel gevallen leidt
een dergelijke overname niet tot mededingingsproblemen, maar ook hier geldt dat in
sommige gevallen wel degelijk regionale of lokale machtsposities kunnen ontstaan en
de keuzemogelijkheden van consumenten kunnen afnemen. Deze groeistrategie zien we
in de hele economie toegepast, maar met name in sectoren als de zorg, dierenartsenzorg
en kinderopvang. Dit kan tot ongewenste situaties leiden.

Aangezien zowel de strategie van killer acquisitions als de strategie van kralen rijgen economiebreed voorkomt, is het kabinet positief
dat initiatiefnemer een generiek instrument voorstelt. Dit betekent dat de inroepbevoegdheid
zich niet alleen beperkt tot killer acquisitions of kralen rijgen, álle onderdrempelige fusies en overnames kunnen worden ingeroepen.

In de gesprekken met stakeholders over de inroepbevoegdheid hoor ik dat zij zorgen
hebben over de regeldruk en rechtsonzekerheid, maar ik heb geen signalen ontvangen
dat het een rem zet op investeringen. Zoals mijn voorganger ook aangaf, vind ik het
belangrijk dat bij het aanpassen van het mededingingsinstrumentarium, de regeldruk
en rechtsonzekerheid zoveel mogelijk worden beperkt. Aan de hand van deze aandachtspunten
geef ik hieronder op hoofdlijnen het kabinetsstandpunt weer. Deze punten kunnen er
mijns inziens aan bijdragen dat het initiatiefwetsvoorstel nog verder verbeterd wordt.

Aandachtspunten

Regeldruk

Door het initiatiefwetsvoorstel kunnen in potentie veel fusies en overnames onder
het fusietoezicht van de ACM vallen, deels omdat ondernemingen deze verplicht moeten
melden en deels omdat de ACM deze kan inroepen. Om te voorkomen dat alle kleine fusies
en overnames onder het toezicht van de ACM zullen vallen, heeft de initiatiefnemer
een asymmetrische omzetdrempel opgenomen in zijn initiatiefwetsvoorstel. Ik ben positief
over deze asymmetrische drempel voor de inroepbevoegdheid, maar ik ben er voorstander
van om deze omzetdrempel te verhogen.

Daarnaast zou ik willen adviseren om ook de omzetdrempels voor de verplichte meldingen
bij de ACM te verhogen. Initiatiefnemer laat de huidige omzetdrempels voor verplichte
melding bij de ACM uit de Mededingingswet nu onaangepast. Dit licht ik hieronder nader
toe.

Omzetdrempels voor verplichte meldingen

Ik stel voor de omzetdrempel voor verplichte meldingen te verhogen van EUR 30 miljoen
voor in ieder geval twee van de fuserende ondernemingen, naar EUR 75 miljoen. In de
eerste plaats acht ik dit wenselijk, omdat deze omzetdrempel ruim twintig jaar geleden
is vastgesteld op EUR 30 miljoen en sindsdien niet meer is aangepast, waardoor deze
omzetdrempel door inflatie de afgelopen jaren de facto is verlaagd.

Ten tweede is er een inhoudelijke reden: er zullen veel minder fusies en overnames
verplicht gemeld hoeven worden door een verhoging van de huidige omzetdrempel. Veelal
zijn dit zaken die momenteel geen mededingingsbezwaren opleveren en door de ACM «verkort»
worden afgedaan. Dit zijn besluiten waarin de ACM de fusie of overname goedkeurt en
zij geen verdere toelichting of motivering geeft. In deze gevallen verwacht de ACM
geen mededingingsproblemen en zijn er geen bezwaren geuit vanuit de sector, waardoor
een uitgebreide motivering niet noodzakelijk is. Uiteindelijk bestaat het besluit
in dat geval enkel uit een mededeling dat er geen vergunning vereist is. Desondanks
moeten ondernemingen daar nog steeds veel werk in steken om het volledige meldingsformulier
van de ACM in te vullen.

Voor de zaken waar de ACM de afgelopen jaren wel (uitgebreid) onderzoek naar heeft
gedaan geldt dat deze nog steeds onder het toezicht van de ACM kunnen worden gebracht
met behulp van de voorgestelde inroepbevoegdheid. De problematische fusies en overnames
van de afgelopen jaren vallen daarmee dus nog steeds onder het fusietoezicht van ACM,
zodat er geen fusies en overnames worden gemist. Daarnaast ontstaat er door het wegvallen
van de meldingsplicht voor veel fusies en overnames, ruimte voor de ACM om onderdrempelige
fusies en overnames die wél problematisch zijn, te onderzoeken.

Ik heb het CBS gevraagd onderzoek te doen naar hoeveel fusies en overnames er in Nederland
plaatsvinden. Daarbij heb ik het CBS gevraagd het aantal bedrijven naar bedrijfstak
en omzetklasse inzichtelijk te maken, met het aantal fusies en overnames naar omzetklasse
van het overnemende en overgenomen bedrijf. Dit onderzoek stuur ik hierbij aan uw
Kamer.3 Daarnaast heb ik hierover overleg gevoerd met de ACM en op vertrouwelijke basis cijfers
van de ACM ontvangen.

Gelet op het CBS-onderzoek en de ACM-informatie, stel ik voor de omzetdrempels voor
het verplicht melden van fusies en overnames bij de ACM van EUR 30 miljoen in de huidige
Mededingingswet te verhogen naar EUR 75 miljoen. Dit gaat verder dan enkel indexeren
voor inflatie en zorgt zodoende voor een significante vermindering van de regeldruk.
Op basis van cijfers van de ACM daalt het aantal «verkorte besluiten» daarmee namelijk
(gemiddeld) van ongeveer 130 naar ongeveer 40 per jaar. Bovendien blijkt uit de CBS
cijfers dat de meeste fusies en overnames die al onder het toezicht van de ACM vallen,
worden gedaan door bedrijven met een omzet van meer dan EUR 75 miljoen.

Omzetdrempel inroepbevoegdheid

Ik ben positief over de door initiatiefnemer voorgestelde asymmetrische omzetdrempel
voor de inroepbevoegdheid. Mijn voorganger heeft eerder ook andere opties verkend
waarbij ook gekeken werd naar de regeldruk en rechtszekerheid, maar deze bleken minder
goed toe te passen of niet passend in het bestaande fusietoezicht.4 Desondanks vind ik de door initiatiefnemer voorgestelde omzetdrempel van EUR 30 miljoen
te laag. Er worden daardoor naar mijn mening te veel kleine en middelgrote ondernemingen
geconfronteerd met de mogelijkheid dat de ACM de inroepbevoegdheid kan inzetten. En
dat leidt tot een naar mijn mening te grote stijging van de regeldruk. Wat mij betreft
kan de asymmetrische omzetdrempel op EUR 50 miljoen worden gezet. Met een (hogere)
omzetdrempel voor de inroepbevoegdheid, vallen niet álle onderdrempelige fusies en
overnames onder het toezicht van de ACM, maar ik leid uit de ACM-cijfers van de afgelopen
jaren af dat een omzetdrempel voor de inroepbevoegdheid van EUR 50 miljoen er niet
toe leidt dat er grote zaken gemist zullen worden. Tegelijkertijd zorgt het ervoor
dat de inroepbevoegdheid zich met name richt op de grote overnemende ondernemingen.
Dit zijn bovendien de ondernemingen die veelal een eigen juridische afdeling hebben
en vaak ook al ervaring hebben met fusietoezicht. En kleine ondernemingen die fuseren,
kunnen dit zonder toezicht nog steeds doen.

Mogelijkheid verhoging omzetdrempel voor de inroepbevoegdheid bij amvb

In het initiatiefwetsvoorstel wordt niet voorzien in een mogelijkheid voor aanpassing
van de omzetdrempel voor de inroepbevoegdheid bij algemene maatregel van bestuur.
Voor de omzetdrempels voor verplichte melding bestaat al de mogelijkheid om deze te
verhogen bij algemene maatregel van bestuur. Het kabinet is er voorstander van om
deze mogelijkheid ook op te nemen bij de drempel voor de inroepbevoegdheid. Op die
manier kan in de toekomst sneller en eenvoudiger worden ingesprongen op ontwikkelingen
in de economie die daartoe aanleiding vormen, waaronder inflatiecorrectie.

Onzekerheid

Leidraad

Ik vind het positief dat in het initiatiefwetsvoorstel wordt voorzien in een leidraad
van de ACM, waarin de ACM toelicht hoe zij uitvoering zal geven aan deze bevoegdheid.
Dat draagt bij aan de rechtszekerheid. De inhoudelijke toets verandert door het initiatiefwetsvoorstel
weliswaar niet, maar het is goed dat de ACM voorafgaand aan de inwerkingtreding van
de inroepbevoegdheid extra duiding geeft voor de praktijk, in welke vorm dan ook.
Dat kan een leidraad zijn, maar ook een beleidsregel.

Omwille van de rechtszekerheid voor ondernemingen, ben ik van mening dat deze duiding
nog verder kan gaan dan de initiatiefnemer voorstelt. Zo vind ik het belangrijk dat
ACM expliciet toelicht welke punten inhoudelijk van belang zijn bij het inroepen van
fusies en overnames. Ook kan de ACM, bijvoorbeeld aan de hand van fictieve casussen,
de concepten killer acquisitions en kralen rijgen nader toelichten en kan de ACM meer specifiek aangeven hoe zij in haar detectie aan
de voorkant beoordeelt bij welke ondernemingen zij informatie gaat opvragen om te
beoordelen of een fusie of overname moet worden ingeroepen. In het document van de
ACM kan voorts duidelijk worden gemaakt welke informatie ondernemingen moeten aanleveren
in de verschillende fases van het inroepproces: zowel voorafgaand aan als volgend
op het inroepbesluit en waarom die stukken nodig zijn. Als laatste vindt het kabinet
het van belang om waar er mogelijk sprake is van open of onduidelijke normen, de ACM
daarover zoveel mogelijk duiding zal geven. Het is uiteindelijk aan de ACM om hier
nader invulling aan te geven, ook met het oog op de praktijk. Uiteraard voer ik hierover
nog overleg met de ACM.

De initiatiefnemer wil dat ondernemingen in de gelegenheid worden gesteld om, voorafgaand
aan een overname van een kleine speler, een informele zienswijze aan de ACM te vragen.
Ik vind dit een goed idee dat ook aansluit bij de huidige praktijk van de ACM. Het
is voor ondernemingen een laagdrempelige en snelle methode om zekerheid te krijgen
en voor ACM leidt het naar verwachting niet tot meer werk, omdat het voor een deel
zal overlappen met de detectie van onderdrempelige fusies en overnames.

Motivering inroepbesluit

De ACM moet het inroepbesluit op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht goed motiveren.
Omwille van de rechtszekerheid roept het kabinet de ACM daarnaast op om alle eerste
fasebesluiten van een ingeroepen fusie of overname in ieder geval de eerste vijf jaar
na inwerkingtreding van de inroepbevoegdheid altijd te motiveren. Door de eerste fasebesluiten
bij ingeroepen fusies en overnames te voorzien van een motiverende toelichting, bouwt
de ACM een gedegen beschikkingenpraktijk op. Zo kunnen ondernemingen (en hun adviseurs)
een beter beeld krijgen waarom de ACM besluit om een fusie of overname in te roepen.
Dit is ook belangrijk in de gevallen waarin de ACM in eerste instantie wél reden zag
voor inroeping, maar uiteindelijk toch concludeert dat geen sprake is van een mededingingsprobleem.
Op de lange termijn leidt dat volgens het kabinet tot minder regeldruk en meer rechtszekerheid,
omdat ondernemingen beter op de hoogte zijn van waar de ACM op let bij het inroepen.

Overig aandachtspunt

Beperken beroepsmogelijkheid inroepbesluit

Voor wat betreft het inroepbesluit creëert de initiatiefnemer de mogelijkheid voor
fuserende ondernemingen om in beroep te gaan tegen het inroepbesluit (de mededeling
van de ACM dat een fusie of overname gemeld moet worden en het verbod om deze tot
stand brengen dan wel verder te integreren). Wat het kabinet betreft wordt in de invoeringstoets
of de voorgestelde evaluatie van de wet meegenomen wat hier de toegevoegde waarde
van is in de praktijk. Een andere optie is namelijk om in de wet vast te leggen dat
er geen (separaat) beroep kan worden ingesteld tegen het inroepbesluit. Eventuele
bezwaren tegen het inroepbesluit kunnen dan aan de orde komen in een beroep tegen
het eerste fase besluit. Op die manier kan worden voorkomen dat de procedure, die
door het inroepen sowieso al langer wordt, onnodig wordt verlengd en kostbaar wordt,
voor zowel de ondernemingen als de ACM.

Capaciteit en financiën

Het initiatiefwetsvoorstel betekent een uitbreiding van de mogelijkheden voor de ACM
om toezicht op fusies en overnames te houden. De initiatiefnemer benadrukt dat het
een bevoegdheid betreft waarvan de ACM, binnen de kaders van het initiatiefwetsvoorstel,
zelf kan beoordelen hoe en waar zij die wenst in te zetten.

De ACM heeft aan de initiatiefnemer aangegeven te verwachten dat in dit voorstel de
toezichtskosten voor de ACM per saldo nauwelijks zullen veranderen. Het kabinet heeft
ook van de ACM begrepen dat de ACM geen extra capaciteit nodig heeft, omdat de ACM
meent dat zij dit budgetneutraal kan uitoefenen mits dit gecombineerd wordt met een
verhoging van de omzetdrempels voor verplichte meldingen.

Het kabinet benadrukt dat met het oog op de capaciteit en toezichtskosten, de verhoging
van de omzetdrempel voor verplichte melding van extra belang is. Zoals toegelicht
valt daardoor een groot aantal fusies en overnames weg die de ACM niet meer hoeft
te beoordelen. De capaciteit die daarbij vrijkomt, kan de ACM dan zo doeltreffend
en doelmatig mogelijk inzetten voor haar mededingingstoezicht, waarbij het aan de
ACM is om vorm te geven aan de prioritering.

Het kabinet volgt de redenering van de initiatiefnemer en de ACM. Tegelijkertijd vindt
het kabinet dat het mededingingstoezicht effectief moet zijn. Wat het kabinet betreft
moet de uitkomst niet zijn dat de effectiviteit van het mededingingstoezicht op kartels
en misbruik economische machtspositie als gevolg van de krappere capaciteit en prioritering
van de ACM minder wordt. De invoeringstoets die initiatiefnemer voorstelt is daarom
een goed voorstel.

Het kabinet stelt daarnaast ook voor om na bijvoorbeeld drie tot vijf jaar een evaluatie
te doen, zodat kan worden bezien hoe het instrument in de praktijk uitpakt. In die
evaluatie kan dan worden ingegaan op de uitoefening van de inroepbevoegdheid in de
praktijk, waarbij ook gekeken kan worden naar de hoogte van de omzetdrempels, het
effect ervan op de zorgsector en hoe de capaciteit van de ACM en inzet voor de inroepbevoegdheid
zich verhoudt tot die voor kartels en misbruik economische machtspositie.

Deze evaluatie kan ook worden meegenomen in de al geldende wettelijke evaluatie van
de ACM die elke vijf jaar plaatsvindt.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
H.G. Herbert