Brief regering : Verkenning zeker en actueel toeslagenstelsel, Stand van de uitvoering 2026 en de Visie van de uitvoeringsorganisatie Dienst Toeslagen

Nr. 106
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2026

Het toeslagenstelsel ondersteunt maandelijks ongeveer 6 miljoen huishoudens. Voor
veel mensen werkt het stelsel goed, maar helaas niet voor iedereen. De problemen in
het toeslagenstelsel hebben veel impact op het welzijn van mensen die ermee te maken
hebben. Ik ben ambitieus in het oplossen van die problemen, zowel in het nu als voor
de toekomst. Het kabinet wil het toeslagenstelsel hervormen. In mijn Strategische
agenda heb ik aangegeven dat het mijn ambitie is om het systeem eenvoudiger, duidelijker
en rechtvaardiger te maken. Daarbij wil het kabinet stapsgewijze verbeteringen in
het huidige toeslagenstelsel zetten en daarnaast ook kijken naar een verdergaande
hervorming van het stelsel. In deze brief informeer ik uw Kamer over de verkenning
die ik doe naar een zeker en actueel toeslagenstelsel, zoals ik aan uw Kamer heb toegezegd.1

Ook maak ik van de gelegenheid gebruik om uw Kamer, mede namens de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, de Minister van Werk en Participatie en de Minister van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening de Stand van de uitvoering 2026 van Dienst Toeslagen (hierna:
De Stand) te doen toekomen. Met de Stand deelt Dienst Toeslagen ontwikkelingen, signalen
en knelpunten vanuit de uitvoering. Ook bied ik uw Kamer de Visie van de uitvoeringsorganisatie
Dienst Toeslagen (hierna: Visie 2030) aan, mede namens de eerdergenoemde leden van
het kabinet. Hieronder licht ik deze stukken kort toe.

Stand van de Uitvoering 2026

De Stand is een instrument van de uitvoering om ontwikkelingen en signalen met de
politiek te kunnen delen. Het is belangrijk dat het perspectief van de uitvoering
wordt benut bij de bredere belangenafweging die in het kader van beleidsvorming en
besluitvorming gemaakt wordt. De thema’s in de Stand laten zien waar binnen het huidige
stelsel knelpunten zitten en hoe het bestaande stelsel verbeterd kan worden. In de
Stand worden de volgende thema’s gesignaleerd: het verbeteren van de informatiepositie
van Dienst Toeslagen, het terugdringen van terugvorderingen, de complexiteit van het
stelsel als gevolg van uitzonderingen en het terugdringen van niet-gebruik. Dienst
Toeslagen signaleert in deze Stand dezelfde thema’s als vorig jaar. De signalen zijn
gebaseerd op ervaringen uit de uitvoeringspraktijk en worden verdiept met inzichten
van medewerkers en stakeholders.

Ik herken de thema’s die Dienst Toeslagen signaleert en begrijp dat hier aandacht
voor wordt gevraagd. Deze problematiek hangt samen met het stelsel dat zij op basis
van wet- en regelgeving uitvoert. Het is – mede daarom – mijn ambitie om het systeem
eenvoudiger, duidelijker en rechtvaardiger te maken. Hierbij streef ik ernaar het
terugvorderen van toeslagen zoveel mogelijk te voorkomen. Zo lang het toeslagenstelsel
in de huidige vorm bestaat, moeten negatieve gevolgen die onlosmakelijk verbonden
zijn aan dat systeem zo veel mogelijk worden beperkt. In dat kader is op 12 april
jl. bij uw Kamer een wetsvoorstel ingediend om het toeslagpartnerschap sterk te vereenvoudigen
door het afschaffen van het criterium samengestelde gezinnen. Hierdoor komen een aantal
complexe uitzonderingen te vervallen. Ik streef ernaar om de nota naar aanleiding
van het verslag bij het voornoemde wetsvoorstel voor het zomerreces aan uw Kamer te
doen toekomen. Daarnaast werk ik aan een wetsvoorstel met verduidelijking en aanvulling
van de bevoegdheden voor Dienst Toeslagen om gegevens te kunnen gebruiken en delen
en om mensen proactief te kunnen benaderen om hen te wijzen op hun rechten op toeslagen.
Daarbij wordt de balans gezocht tussen het ontzorgen van mensen en het beschermen
van hun persoonlijke levenssfeer. Uiteraard is Dienst Toeslagen nauw betrokken bij
de voorbereiding van dit wetsvoorstel. Ook streef ik ernaar om voor het zomerreces
de halfjaarlijkse stand van zakenbrief van de Dienst Toeslagen aan uw Kamer te doen
toekomen, waarin u wordt geïnformeerd over een aantal actuele ontwikkelingen rondom
de uitvoering van Dienst Toeslagen en wordt gerapporteerd over moties en toezeggingen
aan uw Kamer.

Visie van de uitvoeringsorganisatie Dienst Toeslagen

Het is belangrijk om naast het blijvend doorvoeren van verbeteringen binnen het huidige
stelsel, ook vooruit te kijken. Dienst Toeslagen heeft in haar visie 2030 een ambitieuze
stip op de horizon gezet als uitvoeringsorganisatie. Dienst Toeslagen streeft naar
een moderne en flexibele overheid die burgers centraal stelt en die burgers zekerheid
biedt over hun recht op inkomensondersteuning. Ik deel die ambities en ze sluiten
aan bij mijn ambitie om het systeem eenvoudiger, duidelijker en rechtvaardiger te
maken. Het huidige toeslagenstelsel is ingewikkeld en maakt het voor burgers niet
makkelijk. Er is sprake van niet-gebruik, complexiteit en terugvorderingen. Er zijn
fundamentele aanpassingen aan het stelsel nodig om die problemen op te lossen. Bij
fundamentele aanpassingen zal tegen ingewikkelde afwegingen worden aangelopen en zullen
aanpassingen van wet- en regelgeving nodig zijn.

In het kader van mijn ambitie om het toeslagenstelsel eenvoudiger, duidelijker en
rechtvaardiger te maken ben ik bezig met een aantal trajecten. Met een hervormingsagenda
werk ik aan een beter stelsel dat past bij het huidige tijdsbeeld en toekomstbestendig
is. Het afschaffen van de kinderopvangtoeslag vanaf 2029 is hierin een belangrijke
stap. Uw Kamer ontvangt deze hervormingsagenda voor het einde van dit jaar. Bij deze
trajecten zal ik dankbaar gebruik maken van de ambities, dromen en ideeën die Dienst
Toeslagen heeft voor de toekomst.

Bij het nader uitwerken van deze ambitie volg ik drie sporen:

• Allereerst ga ik door met verbeteringen en vereenvoudigingen binnen het stelsel.

• Ten tweede zet ik in op trajecten die afzonderlijke toeslagen overbodig maken, zoals
de nieuwe financiering van de kinderopvang.

• Ten derde onderzoek ik hoe het toeslagenstelsel als geheel fundamenteel kan worden
aangepast.

Het vervolg van deze brief gaat over het derde spoor en geeft invulling aan mijn aankondiging
in de Strategische agenda dat ik de mogelijkheid onderzoek om toeslagen in de toekomst
direct definitief en automatisch toe te kennen. Deze verkenning vloeit ook voor uit
het coalitieakkoord waarin het doel is opgenomen om niet-gebruik en het risico op
terugvorderingen te verminderen, onder andere door het automatisch uitkeren van toeslagen.2 Ik verken of toeslagen in de toekomst definitief en proactief kunnen worden toegekend
in plaats van het uitkeren van een voorschot.3

Verkenning naar een zeker en actueel toeslagenstelsel

Er bestaat een brede behoefte om het toeslagenstelsel te hervormen naar een stelsel
dat (meer) zekerheid biedt («hebben is houden») en wat tegelijkertijd zo goed mogelijk
aansluit op de financiële situatie van mensen op dat moment. In deze brief noem ik
dat een zeker en actueel toeslagenstelsel. In eerdere analyses4 is zekerheid en actualiteit als een dilemma gepresenteerd. In die analyses werd er
vanuit gegaan dat een stelsel zeker of actueel kan zijn, maar niet gelijktijdig. Met
de verkenning naar een zeker en actueel toeslagenstelsel beoog ik inzichtelijk te
maken wat ervoor nodig is om dit dilemma te overbruggen en welke keuzes hiervoor noodzakelijk
zijn. Gezien de te verwachten grote effecten breng ik ook enkele alternatieven in
kaart.

Er zijn verschillende fundamentele onderwerpen die bepalend zijn voor de inrichting
van een zeker toeslagenstelsel. Ik licht per onderwerp van de verkenning een aantal
dilemma’s, aandachtspunten en afwegingen toe, zodat u een beeld krijgt van de keuzes
die op weg naar een zeker en actueel stelsel noodzakelijk zijn. Achtereenvolgend zal
ik ingaan op de volgende onderwerpen:

a) Wat is een «zeker en actueel toeslagenstelsel»?

b) De noodzaak van beschikbaarheid van actuele en betrouwbare gegevens

c) Aanpassen inkomensbegrip

d) Differentiatie tussen doelgroepen

e) Consequenties van verschillende tijdvakken

a. Wat is een «zeker en actueel toeslagenstelsel»?

Bij een zeker en actueel toeslagenstelsel gaat het om een stelsel waarbij toeslagen
automatisch worden toegekend op basis van actuele, betrouwbare gegevens, zonder dat
burgers achteraf te maken krijgen met terugvorderingen. Hierbij wordt uitgegaan van
het principe «hebben is houden». Dit stelsel biedt voorspelbare inkomensondersteuning
die aansluit bij de actuele financiële situatie van de burger.

Het huidige toeslagenstelsel is een actueel stelsel, maar onzeker. Het stelsel is
erop ingericht om burgers die financiële steun behoeven inkomensondersteuning te bieden
op het moment dat zij dat nodig hebben. Om mensen tijdig te kunnen ondersteunen wordt
gebruik gemaakt van een voorschotsystematiek. Daarbij worden toeslagen toegekend op
basis van een inschatting vooraf van onder andere het inkomen en het vermogen. Indien
de werkelijke situatie afwijkt van deze inschatting, kan dit leiden tot terugvorderingen
of nabetalingen. Vooral financieel kwetsbare mensen ervaren hierdoor onzekerheid,
wat kan leiden tot stress en schulden. Ook is er binnen het huidige toeslagenstelsel
sprake van niet-gebruik. Sommige mensen zijn ook met onze huidige communicatiecampagnes
niet te bereiken, waardoor zij geen gebruik maken van de inkomensondersteuning waar
zij recht op hebben.

De belangrijkste voorwaarde voor een zeker en actueel stelsel is dat gegevens over
inkomen, vermogen en andere relevante parameters actueel beschikbaar en betrouwbaar
zijn. Onder deze voorwaarden kan verder gewerkt worden aan ambtshalve toekenning,
wat zou zorgen voor een vermindering van de mate van niet-gebruik.

Zekerheid

In ultieme vorm betekent zekerheid in het toeslagenstelsel dat burgers erop kunnen
vertrouwen dat een toegekende toeslag definitief is. Het uitgangspunt «hebben is houden»
staat centraal: als een toeslag eenmaal is toegekend, wordt deze niet teruggevorderd.
Zekerheid wordt gecreëerd door het afschaffen van de voorschotsystematiek en door
toeslagen te baseren op gegevens die definitief zijn. Dit geeft burgers een voorspelbare
inkomensondersteuning. Daarnaast is het voor burgers van belang dat duidelijk is wat
hun recht is, ook als hun (financiële) situatie verandert.5

Door als overheid een volledige informatiepositie te organiseren, is er geen noodzaak
meer dat burgers gegevens aanleveren en kan worden toegewerkt naar een systeem waar
het recht op toeslagen automatisch wordt toegekend. Dan verschuift nog meer de verantwoordelijkheid
van de burger naar de overheid, waardoor de zekerheid nog verder wordt vergroot. Bij
het inrichten van deze informatiepositie wordt nadrukkelijk rekening gehouden met
privacybescherming.

Actualiteit

Er is sprake van actualiteit wanneer de tegemoetkoming aansluit bij het moment waarop
de kosten worden gemaakt waarvoor de tegemoetkoming bedoeld is. Voor een effectieve
inkomensondersteuning is het van belang – met name voor de groep mensen met een volatiel
inkomen – dat de toeslag wordt toegekend op basis van het recente («actuele») inkomen.

Hierbij is de vraag relevant wat precies met actueel wordt beoogd. Hierbij zijn verschillende
varianten te onderzoeken, gaat het om het inkomen in het lopende tijdvak, of in het
meest recente tijdvak? De weging hiervan zal ook afhangen van het tijdvak waarover
het recht op toeslagen wordt vastgesteld. Dit bepaalt immers in belangrijke mate hoe
actueel het inkomen kan zijn bij vaststelling na afloop van het tijdvak. Hierbij kan
bijvoorbeeld gekozen worden voor een periode van een jaar, kwartaal of maand. De uiteindelijke
keuze voor de vormgeving van actualiteit is daarmee bepalend voor de inrichting en
uitvoerbaarheid van het toeslagenstelsel. In paragraaf 5 ga ik nader in op de verschillende
mogelijkheden hierin en de consequenties daarvan.

De mate van zekerheid en actualiteit die kan worden bereikt is verder direct afhankelijk
van de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van gegevens op basis waarvan getoetst kan
worden of aan de voorwaarden voor toeslagen wordt voldaan. Om volledige zekerheid
te realiseren moeten de benodigde gegevens volledig beschikbaar zijn en niet meer
veranderen.

b. De noodzaak van actuele en betrouwbare gegevens

Het bestaan van goede gegevensbronnen is essentieel voor een zeker en actueel toeslagenstelsel.
Ik licht hieronder toe wat nodig is voor de belangrijkste parameters van het toeslagenstelsel.
Bij beschikbaarheid gaat het om het bestaan van een register; bij betrouwbaarheid
gaat het om registers die volledig dekkend zijn en waarvan de opgenomen gegevens kwalitatief
voldoende zijn om te gebruiken voor de doelen van het toeslagstelsel.

Een belangrijk element hierbij zijn de inkomensgegevens. De hoogte van de toeslag
die mensen ontvangen is afhankelijk van hun fiscale inkomen en vermogen. Deze wordt
na het kalenderjaar vastgesteld en is niet beschikbaar gedurende het jaar. Voor een
zekere en meer actuele toekenning zal dan een ander inkomens- en vermogensbegrip moeten
worden gedefinieerd, waarbij de data wel beschikbaar en betrouwbaar zijn in de actualiteit.

Het brutoloon en de uitkeringen van mensen staan geregistreerd in de polisadministratie.6 Dit vergt dat de polisadministratie kan dienen als betrouwbare basis voor het toekennen
van toeslagen. Welke aanpassingen daarvoor nodig zijn, zal in de verkenning worden
onderzocht. Voor ondernemers bestaat een dergelijk register met actuele inkomens niet.
Dit ligt ook voor de hand: het fiscale inkomen van een ondernemer is immers gekoppeld
aan de jaarlijkse winst van de onderneming. Een interdepartementale werkgroep heeft
een eerste verkenning gedaan of een register met actuele inkomensgegevens van ondernemers
mogelijk zou zijn. Dienst Toeslagen, het UWV en de Belastingdienst zijn bezig een
vervolg op deze verkenning te ontwerpen.

Naast de inkomensgegevens zal ook de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de andere
toeslagbrede en toeslagspecifieke gegevens in beeld worden gebracht.

Er bestaan diverse registers met informatie die gebruikt kunnen worden voor een zeker
en actueel toeslagenstelsel.7 Sommige zijn al voldoende betrouwbaar en geschikt voor de doelen van het toeslagslagen,
bij andere is nog een kwaliteitsslag noodzakelijk of ontbreken gegevens die voor het
toekennen van toeslagen van belang zijn. In de verkenning wordt onderzocht welke stappen
nodig zijn om dit op te lossen. In alle gevallen is het bereiken van betrouwbare,
dekkende informatie gediend met parameters die zo min mogelijk uitzonderingen bevatten.

Voor de onderdelen waar geen kwalitatief betrouwbare of volledige gegevens beschikbaar
(kunnen) komen, zullen voor een zeker en actueel stelsel de bestaande parameters moeten
worden aangepast zodanig dat uitgegaan wordt van parameters waarvoor wel registers
met betrouwbare actuele data (kunnen) bestaan (zie onder c) of moeten er doelgroep
specifieke vormen worden ontwikkeld (zie onder d).

c. Aanpassen inkomensbegrip

Voor het recht op en de hoogte van toeslagen is het toetsingsinkomen van de burger
en een eventuele partner relevant. Het toetsingsinkomen is in beginsel gelijk aan
het verzamelinkomen uit de definitieve aanslag inkomstenbelasting en bestaat uit het
gezamenlijk inkomen uit box 1 (werk en woning), box 2 (aanmerkelijk belang) en box 3
(sparen en beleggen), verminderd met de aftrekposten.

Doordat het verzamelinkomen, en daarmee het toetsingsinkomen, pas wordt vastgesteld
bij definitieve aanslag inkomstenbelasting kan in het huidige stelsel het recht op
en de hoogte van toeslagen pas met zekerheid worden vastgesteld als die definitieve
aanslag er is. Dat is op z’n vroegst een half jaar na afloop van het berekeningsjaar
(t+1) en kan zelfs tot enkele jaren na het berekeningsjaar zijn. Het gebruik van het
verzamelinkomen als toetsingsinkomen verhindert daarmee dat toeslagen met zekerheid
kunnen worden vastgesteld in de actualiteit. Daarnaast bestaan verschillende fiscale
faciliteiten die invloed hebben op het inkomen en pas bij de aangifte inkomstenbelasting
bekend zijn, zoals aftrekposten. Daarom verken ik of het mogelijk is om te werken
met een alternatief inkomensbegrip voor de toeslagen en wat de consequenties daarvan
zouden zijn. Daarbij zal het inkomen zoals opgenomen in de polisadministratie een
belangrijke rol innemen, aangevuld met bepaalde bestanddelen van het verzamelinkomen.

Enkele aandachtspunten waarop de verkenning daarbij in zal gaan, zijn de volgende.
Toeslagen zijn bedoeld om mensen met een bepaalde (financiële) situatie gerichte inkomensondersteuning
te bieden die aansluit bij de draagkracht van de burger. Door het recht op toeslagen
bijvoorbeeld enkel op (een gedeelte van) het box 1-inkomen te baseren, krijgen ook
mensen die een relatief laag loon hebben, maar veel inkomen uit box 2- of box 3-vermogen,
recht op toeslagen. Toeslagen komen zodoende ook terecht bij mensen die de ondersteuning
niet of minder hard nodig hebben. De hoogte van het toetsingsinkomen wordt mede bepaald
door het recht op fiscale aftrekposten. Deze aftrekposten worden vastgesteld bij de
definitieve aanslag van de inkomstenbelasting. Dit betekent dat het recht op een toeslag
lager wordt als aftrekposten niet langer onderdeel zouden zijn van het inkomensbegrip.

In paragraaf 2 is toegelicht dat de polisadministratie gegevens bevat over loon en
uitkeringen. Dit ziet dus slechts op een deel van de inkomensbronnen die een persoon
kan hebben. Er is geen registratie van actuele inkomens van ondernemers of mensen
met een resultaat uit overige werkzaamheden. Dit geldt ook voor de gegevens benodigd
voor aanmerkelijk belang (box 2). De inkomens uit bank-, spaar- en beleggingstegoeden
zijn bij banken en andere financiële instellingen in principe actueel beschikbaar,
dit geldt echter niet voor diverse andere onderdelen behorend bij box 3.

Een ander belangrijk aandachtspunt is de uitvoerbaarheid. Het verzamelinkomen wordt door de Belastingdienst vastgesteld en doorgegeven aan
Dienst Toeslagen. Dienst Toeslagen hoeft daardoor zelf geen inkomen meer vast te stellen.
Een ander inkomensbegrip voor toeslagen kan leiden tot meer complexiteit. Een toeslag waarbij het inkomensbegrip direct gerelateerd is aan het loon kan begrijpelijker
zijn voor burgers. Vooral voor burgers die door schommelingen in andere inkomenscomponenten
nu geconfronteerd worden met onzekerheid en terugvorderingen, kan een dergelijk eenvoudiger
inkomensbegrip leiden tot meer voorspelbaarheid en financiële stabiliteit. Maar een
nieuw inkomensbegrip betekent ook dat niet langer wordt aangesloten bij het fiscale
gegeven, wat ook tot verwarring en onbegrip bij burgers kan leiden.

Ik streef ernaar met de verkenning enkele mogelijke alternatieven voor het inkomensbegrip
te presenteren.

d. Differentiatie tussen doelgroepen

Toeslagen zijn zoals gezegd inkomensafhankelijk. Hoe het (verzamel)inkomen wordt vastgesteld,
hangt af van de groep. Kort gezegd zijn er drie verschillende groepen: werknemers
(en uitkeringsgerechtigden), directeuren-grootaandeelhouders (dga’s)8 en ondernemers. Voor deze groepen geldt dat het verzamelinkomen anders wordt vastgesteld.
Voor dga’s geldt dat het inkomen bestaat uit zowel loon (box 1) als dividend en andere
voordelen (box 2), waar bovendien een zekere mate van sturing op mogelijk is. Voor
ondernemers geldt dat het inkomen in de regel volatiel is. Daarnaast wordt hun winst
achteraf vastgesteld als resultaat op jaarbasis en bestaan er in de inkomstenbelasting
verschillende ondernemersfaciliteiten waarvan de aanspraak en de hoogte daarop eveneens
bepaald worden op jaarbasis. Over deze groep is dus geen informatie per maand beschikbaar.

In de verkenning naar een zeker en actueel toeslagenstelsel zal mede aandacht worden
besteed aan de mogelijkheden om onderscheid te maken tussen verschillende groepen.
Het is mogelijk dat differentiatie tussen de groepen een voorwaarde blijkt te zijn
om stappen te kunnen zetten richting, in ieder geval voor een deel van de mensen,
een zeker en actueel toeslagenstelsel. Daarbij kan gedacht worden aan het (al dan
niet tijdelijk) blijven hanteren van een voorschotsystematiek voor bepaalde inkomensbestanddelen
of het benutten van niet-actuele gegevens. In het eerste geval wordt ingeleverd op
de mate van zekerheid van de toeslag, in het tweede geval in de mate van actualiteit.

Een onderscheid tussen groepen dient goed te worden doordacht en afgewogen tegen de
voordelen van een zeker toeslagenstelsel voor de andere groepen. Daarbij moeten de
groepen voldoende af te bakenen zijn en is relevant dat juist mensen met wisselende
inkomsten veel baat hebben bij een zeker toeslagenstelsel. Uiteraard moeten die mogelijke
verschillen ook in het licht van het gelijkheidsbeginsel gerechtvaardigd zijn. Het
gelijkheidsbeginsel sluit niet uit dat onderscheid mag worden gemaakt tussen groepen,
mits daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Differentiatie
kan in dit verband gerechtvaardigd zijn als deze noodzakelijk is om het toeslagenstelsel
voor een grote groep zekerder en actueler te maken, terwijl voor andere groepen de
benodigde actuele en betrouwbare gegevens (nog) ontbreken. Het is geen doel om een
dergelijk onderscheid te maken, maar het zou een gevolg kunnen zijn als uit de verkenning
blijkt dat betrouwbare informatie voor sommige doelgroepen of inkomensbronnen ontbreekt.

e. Consequenties van verschillende tijdvakken

Zoals eerder beschreven is sprake van actualiteit wanneer de tegemoetkoming aansluit
bij het moment waarop de kosten worden gemaakt waarvoor de tegemoetkoming bedoeld
is. Het tijdvak vormt hierbij een belangrijk uitgangspunt: dit is de periode waarover
het inkomen wordt beoordeeld om het recht op toeslagen te bepalen. Kort gezegd kan
worden gesteld dat een korter tijdvak leidt tot een actuelere toeslag. Actualiteit
kan binnen het toeslagenstelsel op verschillende manieren worden ingevuld, afhankelijk
van hoe het tijdvak wordt gekozen. Een ander tijdvak betekent dus ook een andere invulling
van de notie van draagkracht.

De huidige systematiek van toeslagen gaat uit van een tijdvak dat gelijk is aan het
kalenderjaar. Dit sluit aan bij het inkomensbegrip uit de inkomstenbelasting, waar
ook van het kalenderjaar wordt uitgegaan. Het voordeel van een tijdvak dat gelijk
is aan het kalenderjaar is – naast de uitvoerbaarheid – dat het inkomen vast staat
en dat er een zekere mate van compensatie is voor perioden gedurende het jaar met
een hoger of een lager inkomen. Bij het kalenderjaar wordt uitgaan van hetzelfde tijdvak
en inkomensbegrip als bij de inkomstenbelasting. Dit draagt bij aan de begrijpelijkheid
voor mensen. Het nadeel van deze systematiek is dat een (structurele) daling in het
inkomen vaak pas in het volgende kalenderjaar vastgesteld wordt (bij de belastingaangifte).
Bij een jaarsystematiek kan het ook voorkomen dat het recht op toeslagen voor een
volledig jaar vervalt door een inkomensstijging gedurende het jaar, terwijl een burger
in het eerste deel van het jaar wel inkomensondersteuning nodig had, of vice versa.

Als uitgegaan zou worden van een korter tijdvak kan de toeslag actueler. Hierdoor
zou de toeslag nog passender worden voor de uitgaven die burgers op dat moment moeten
doen. De keuze voor een ander tijdvak is afhankelijk van de beschikbare data en de
mate van actualiteit van deze data. Om u een eerste beeld te geven van mogelijke consequenties
van het aanpassen van het tijdvak, worden hieronder enkele opties voor een korter
tijdvak kort toegelicht.

Maand

Het voordeel van het vaststellen van het recht op toeslagen per maand is dat dit zo
goed mogelijk aansluit bij de actuele financiële situatie van burgers. Het heeft echter
ook tot gevolg dat nieuwe situaties ontstaan wat betreft (g)een recht op toeslagen.
Een voorbeeld hiervan is bij mensen die een seizoensgebonden baan hebben, waarin in
een deel van het jaar een hoog inkomen wordt verdiend en in de rest van het jaar geen
inkomsten zijn. In het deel van het jaar waarin geen inkomsten worden genoten ontstaat
dan recht op toeslagen, terwijl deze persoon op basis van het jaarinkomen geen recht
zou hebben op toeslagen.

Voortschrijdend gemiddelde

Een alternatieve mogelijkheid voor het vaststellen van het recht op toeslagen per
maand is gebruik maken van een voortschrijdend gemiddelde. Hierbij wordt het maandinkomen
vastgesteld als het gemiddelde van de maandinkomens van de afgelopen 12 maanden. Het
voordeel van een voortschrijdend gemiddelde ten opzichte van het kalenderjaar is dat
inkomensdalingen en stijgingen sneller tot uitdrukking komen in het inkomen waarop
toeslagen worden vastgesteld. Het voordeel van een voortschrijdend gemiddelde ten
opzichte van toekenning per maand is dat uitschieters (één maand een heel hoog of
heel laag inkomen) niet direct leiden tot (g)een recht op toeslagen. Het nadeel van
een voortschrijdend gemiddelde is dat het leidt tot een minder actuele inkomensondersteuning
dan bij een tijdvak van een maand.

Kwartaal

Als tussenvorm tussen toekennen per maand en toekennen per kalenderjaar zou gekozen
kunnen worden voor een tijdvak van een kwartaal. Bij een tijdvak van een kwartaal
vindt enige middeling over de maanden plaats, waardoor uitschieters in het inkomen
minder effect hebben op het recht op toeslagen. Ook werken veranderingen in het inkomen
sneller door dan bij een tijdvak van een kalenderjaar. Hierdoor zal de inkomensondersteuning
in de regel beter aansluiten bij het inkomen van een burger.

Slot

Er is geen eenvoudige oplossing. Voor een toeslagenstelsel dat zekerder en actueel
is, moeten betrouwbare registers bestaan. Mogelijk kan dat – al dan niet tijdelijk
– ook niet voor iedereen. En ook anderszins zullen ingewikkelde keuzes gemaakt moeten
worden, zoals de balans tussen gerichtheid en eenvoud en tussen actualiteit en zekerheid.
Het is belangrijk om op te merken dat niet alles tegelijkertijd kan. Een volledige
overgang naar een zeker en actueel toeslagenstelsel kan daarmee meerdere kabinetsperiodes
in beslag nemen. In de verkenning zullen de diverse afruilen en beleidskeuzes aan
de orde komen. Ik verwacht in het voorjaar van 2027 de resultaten van de verkenning
met u te kunnen delen.

De Staatssecretaris van Financiën,
E. Eerenberg