Brief regering : Evaluatie geloofwaardigheidsbeoordeling asielrelaas

Nr. 3612
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2026

In het commissiedebat d.d. 19 december 2024 (Kamerstuk 19 637, nr. 3344) heeft mijn ambtsvoorganger aan uw Kamer toegezegd te evalueren hoe de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling
in de praktijk uitpakt en de Kamer daarover te informeren. Omdat een jaar na een wijziging
te kort is om een volwaardige evaluatie uit te voeren is ervoor gekozen dit in de
vorm van een invoeringstoets te doen. Een invoeringstoets is bedoeld om de impact
van nieuwe regelgeving op zowel de uitvoering (de IND) als de doelgroep (asielzoekers)
te beoordelen. Het is daarbij niet bedoeld als een oordeel over de doeltreffendheid
(effectiviteit) en doelmatigheid (efficiëntie) van een regeling. Ten behoeve van deze
invoeringstoets hebben VluchtelingenWerk Nederland, Nidos en de asieladvocatuur input
geleverd namens de doelgroep.

Gelet op de gelijktijdige invoering van het nieuwe groepenbeleid is ervoor gekozen
dit ook te betrekken bij de invoeringstoets. De afdeling Onderzoek en Analyse van
de IND heeft deze invoeringstoets uitgevoerd en op 26 maart 2026 aan de DG Migratie
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid aangeboden. Ik ben de onderzoekers van
de afdeling Onderzoek en Analyse erkentelijk voor de bevindingen. Middels deze brief
reageer ik op de bevindingen uit het rapport en doe ik de toezegging aan de Kamer
gestand.

Achtergrond

Op 1 juli 2024 is de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling in werking getreden. Voor
de volledige beschrijving van de gewijzigde geloofwaardigheidsbeoordeling verwijs
ik u naar de brief van mijn ambtsvoorganger d.d. 5 maart 2024.1 In het kort is de voornaamste wijziging ten opzichte van de oude geloofwaardigheidsbeoordeling
dat wordt gestart met het beoordelen van objectieve documenten ter ondersteuning van
het asielrelaas. Indien dergelijke documenten ontbreken wordt vervolgens de geloofwaardigheidsbeoordeling
uitgevoerd aan de hand van de vijf cumulatieve voorwaarden die voortvloeien uit artikel
31, lid zes Vw. Met deze wijziging sluit de geloofwaardigheidsbeoordeling meer aan
bij de terminologie en de bedoeling van het EU-kader en artikel 31 Vw, wordt de individuele
beoordeling weer meer voorop gesteld, waarbij de bewijslast weer meer bij de vreemdeling
is neergelegd, wordt een preciezere toepassing van de vijf cumulatieve voorwaarden
bewerkstelligd en als gevolg daarvan het Nederlandse besliskader meer in lijn gebracht
met de praktijk in andere lidstaten en de EU-regelgeving.

Gelijktijdig met deze wijziging is het nieuwe groepenbeleid in werking getreden. Ook
voor de volledige beschrijving van deze wijziging verwijs ik u naar voornoemde brief
van mijn ambtsvoorganger. De voornaamste wijziging is dat er is afgestapt van het
oude risicogroepen en kwetsbare minderheidsgroepen beleid en de lagere bewijslast
die daaraan was verbonden. Niet voor elke groep en voor alle leden binnen een groep
is het risico immers gelijk en dus was een meer individuele beoordeling op zijn plaats.
In de plaats daarvan wordt er met het nieuwe risicoprofielen beleid geen beleidsmatig
voordeel toegekend aan deze groepen en fungeert deze aanwijzing slechts als uitroepteken
bij landeninformatie over een groep voor de beslispraktijk. Met een risicoprofiel
wordt beleidsmatig duiding gegeven aan de veiligheidssituatie én de positie van groepen
in een herkomstland en biedt tegelijkertijd de IND uitvoering de ruimte voor een meer
individuele beoordeling.

Hiermee is beoogd de individuele omstandigheden en de daarmee gepaard gaande vrees
voor vervolging van individuele leden van groepen weer een prominente rol te geven
in de beoordeling en daarmee het Nederlandse besliskader meer in overeenstemming te
brengen met EU-regelgeving. Voorts is beoogd aansluiting te zoeken bij de werkwijze
met profielen zoals deze ook gebruikt wordt door verschillende EU-lidstaten en het
Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA).

Reactie geloofwaardigheidsbeoordeling

De medewerkers van de IND beoordelen de nieuwe werkwijze voor de geloofwaardigheidsbeoordeling
volgens de onderzoekers over het algemeen positief. Het biedt volgens de medewerkers
richtinggevende handvatten en heeft het er onder andere toe geleid dat de beoordeling
meer gestructureerd en logischer kan worden uitgevoerd. Hierdoor kunnen zij goed onderbouwde
en gestructureerde voornemens en besluiten nemen. Bij sommige medewerkers van de IND
werd de wijze waarop de referentiekaders van de aanvragers betrokken moeten worden,
echter als knelpunt ervaren. Ook zijn er soms interpretatie verschillen van de cumulatieve
voorwaarden zichtbaar tussen locaties en medewerkers. Dit leidde echter niet tot verschillende
uitkomsten maar wel tot uiteenlopende motiveringen in zaken.

Ik ben blij dat de IND over het algemeen positief is over de gewijzigde geloofwaardigheidsbeoordeling.
Het is goed dat de medewerkers de beslisruimte en de nuance die binnen het nieuwe
kader bestaan goed weten te gebruiken. Juist daarom kan meer recht gedaan worden aan
de beoordeling in de individuele zaak. De kritiek van de advocatuur dat er sprake
is van wisselende kwaliteit omdat er nu teveel beslisruimte is waardoor ogenschijnlijk
gelijke zaken wisselende uitkomsten kennen, herken ik dan ook niet.

Ten aanzien van het ervaren knelpunt met betrekking tot de wijze waarop referentiekaders
van aanvragers betrokken moeten worden, geldt het volgende. Het voornaamste is dat
de referentiekaders op de juiste manier en zichtbaar worden betrokken in de besluitvorming.
Dat wil zeggen dat in het kader van de geloofwaardigheidsbeoordeling op juiste wijze
rekenschap wordt gegeven van o.a. de leeftijd, het geslacht, de opleiding, het land/gebied
van herkomst en/of de cultuur van de aanvrager. Al deze aspecten kunnen een rol spelen
in wat in zijn algemeenheid verlangd mag worden van de aanvrager. In sommige gevallen
vinden medewerkers het moeilijk referentiekaders van de vreemdeling te wegen, met
name als er medische of psychologische problematiek speelt. Het is goed te benadrukken
dat het individuele referentiekader van de vreemdeling weliswaar een meer expliciete
plek heeft gekregen in de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling, maar dat het betrekken
van het referentiekader ook daarvoor al vast onderdeel uitmaakte van de beoordeling.
Deze knelpunten zijn dan ook niet nieuw. De IND pleegt daarom blijvende inzet om hun
medewerkers wegwijs te maken in het betrekken en wegen van het referentiekader. Dit
gebeurt in verschillende interne overleggen en aan de hand van actuele jurisprudentie.

Ten aanzien van de verschillende interpretaties van de cumulatieve voorwaarden tussen
locaties en medewerkers moet benadrukt worden dat geen zaak gelijk is en dat de omstandigheden
van de individuele zaak vorm geven aan de beoordeling. Het is goed dat er beslisruimte
is voor medewerkers, zodat tot een beslissing gekomen kan worden die recht doet aan
specifieke omstandigheden van de individuele zaak. Dat laat onverlet dat er eenduidigheid
moet bestaan over de kaders en de invulling van de voorwaarden in de beslispraktijk.
Hierbij is echter ook van belang dat het een nieuwe werkwijze betreft en dat de precieze
uitwerking van de kaders nog uitgekristalliseerd moet worden in de jurisprudentie.
De IND houdt de ontwikkelingen op dat gebied nauwlettend in de gaten en spant zich
in om verschillen in interpretatie, waar die bestaan, te verhelpen.

Vertegenwoordigers van de doelgroep menen volgens de onderzoekers dat de nieuwe werkwijze
geen positieve impact heeft. Zij stellen dat er een verschuiving in de samenwerkingsplicht
heeft plaats gevonden met een verhoogde bewijslast voor de aanvrager ingevolge de
nadruk op de objectieve bewijsstukken. Ook wordt er volgens hen onvoldoende rekenschap
gegeven van de referentiekaders van betrokkenen en ontbreekt een integrale weging.
Voorts stellen de vertegenwoordigers van de doelgroep dat er sprake is van een wisselende
kwaliteit van besluiten en meer afwijzingen.

De stellingname van vertegenwoordigers van de doelgroep dat de samenwerkingsplicht
is veranderd en de bewijslast zwaarder is geworden voor de aanvrager berust op de
nadruk die er in het nieuwe kader wordt gelegd op objectieve bewijsstukken. Omdat
het niet in alle gevallen mogelijk is voor de aanvragers om dergelijke bewijsstukken
te overleggen leidt dit voor hen tot verhoogde druk, zo stellen de vertegenwoordigers.
Hoewel met deze wijziging is beoogd de bewijslastverdeling meer in lijn te brengen
met het geldende EU-kader, acht ik het van belang om te benadrukken dat het niet beschikken
over objectieve bewijsmiddelen in deze beoordeling niet op zichzelf leidt tot een
negatief besluit. Wel is de vraag relevant of de aanvrager daadwerkelijk inspanningen
heeft verricht om alle relevante stukken over te dragen. De vreemdeling kan het relaas
ook zonder het overleggen van bewijsmaterialen aannemelijk maken. Er vindt in dat
geval een voortzetting plaats van de beoordeling op basis van de eerder genoemde cumulatieve
voorwaarden. Daarmee wordt rekening gehouden met de lastige bewijspositie waarin vluchtelingen
kunnen verkeren. Als onderdeel van deze fase van de beoordeling kunnen ook bewijsstukken
zoals kopieën en informele en indicatieve bewijsstukken bij de beoordeling worden
betrokken.

Het ontbreken van een integrale weging wordt door de vertegenwoordigers van de doelgroep
als knelpunt gezien. In de oude werkwijze had deze integrale geloofwaardigheidsbeoordeling
in de praktijk tot gevolg dat de IND het asielrelaas teveel opknipte in kleinere relevant
geachte elementen, die vervolgens elk apart op geloofwaardigheid werden beoordeeld.
Ook indien een relaas op meerdere punten ongeloofwaardig was bevonden beoordeelde
en motiveerde de uitvoeringspraktijk elk afzonderlijk benoemd relevant element van
het relaas op zichzelf én in samenhang. Het EU recht eist een dergelijke gedetailleerde
en opgeknipte beoordeling niet. De aanpassing hiervan is een doelbewust onderdeel
geweest van de wijziging in de geloofwaardigheidsbeoordeling. Met de gewijzigde geloofwaardigheidsbeoordeling
is de nadruk komen te liggen op de beoordeling van breder geformuleerde asielmotieven
aan de hand van de cumulatieve voorwaarden van de Kwalificatierichtlijn. Met deze
werkwijze worden alle feiten en omstandigheden betrokken in de beoordeling en wordt
er recht gedaan aan de omstandigheden van de individuele zaak en de relevante elementen
die bij de beoordeling betrokken moeten worden.

De vertegenwoordigers ervaren voorts dat er kortere en snellere besluiten genomen
worden vanwege een toegenomen focus op snelheid en productie. Dit wordt dezerzijds,
specifiek in relatie tot de toets aan de geloofwaardigheid, niet herkend. Het leerproces
en de implementatie van deze nieuwe werkwijze heeft er volgens de IND initieel juist
toe geleid dat er iets meer tijd nodig was in de besluitvorming. Er is dan ook geen
sprake van een doelstelling om zaken met deze nieuwe werkwijze sneller af te doen.
Wel is het zo dat de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling enige tijdswinst oplevert
wanneer medewerkers er meer ervaring mee hebben opgedaan.

De onderzoekers concluderen dat ten aanzien van de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling,
monitoring van de in het rapport genoemde punten en ervaren mogelijke onbedoelde effecten
op zijn plaats is. Ingrijpen is volgens hen op dit moment echter niet nodig. Gelet
op de bevindingen in het rapport volg ik dit. De wijze waarop referentiekaders worden
betrokken in voornemens en besluiten zullen desalniettemin nadrukkelijk mijn aandacht
behouden.

Reactie risicoprofielen

Ten aanzien van de risicoprofielen lijken er twee parallelle opvattingen te bestaan
bij IND medewerkers. Enerzijds stellen zij dat de afschaffing van het oude risicogroepen
en kwetsbare minderheidsgroepen beleid als positief wordt ervaren. De nieuwe werkwijze
met risicoprofielen wordt ook als eerlijker ervaren door IND medewerkers, omdat de
volledig individuele beoordeling meer recht doet aan de individuele vreemdeling. Gebleken
is dat meeste hoor- en beslismedewerkers en de pleiters van JZ over het algemeen uit
de voeten kunnen met de toepassing van de risicoprofielen.

Anderzijds stellen IND hoor- en beslismedewerkers dat er weinig toegevoegde waarde
wordt ervaren in het gebruik van een risicoprofiel als er toch al een individuele
beoordeling plaatsvindt. Onder meer door een beperkte hoeveelheid informatie is het
daarbij lastig te bepalen in hoeverre iemand een groter risico loopt, zo menen zij.
Dit wordt niet herkend door pleiters bij de IND. Zij lijken geen noemenswaardige moeite
te hebben met de risicoprofielen. Ook lijken de pleiters naar eigen zeggen over voldoende
informatiebronnen te beschikken.

De vertegenwoordigers van de doelgroep vinden het in theorie goed dat er individueler
wordt getoetst maar hebben in de praktijk geen positieve impact van de risicoprofielen
gezien. Ook zij stellen dat het op dit moment onduidelijk is welke meerwaarde het
risicoprofiel heeft in de beoordeling. Daarnaast is er kritiek van de vertegenwoordigers
dat landeninformatie onvoldoende in de beoordeling wordt meegenomen.

De vragen bij de huidige meerwaarde van risicoprofielen in de beoordeling zijn begrijpelijk
in zoverre dat er voorheen een situatie was (gegroeid) waarin er een grotere beleidsmatige
meerwaarde uitging van het groepenbeleid. In zowel het risicogroepen als het kwetsbare
minderheidsgroepenbeleid gold er voorheen een lichtere toets in de vorm van geringe
en beperkte indicaties. De vreemdeling hoefde individueel minder aannemelijk te maken.
Met de introductie van de risicoprofielen is er echter doelbewust van deze lichtere
toets afgestapt en gekozen voor een volledig individuele beoordeling. Het feit dat
niet langer diezelfde beleidsmatige meerwaarde wordt herkend door zowel de hoor- en
beslismedewerkers als de vertegenwoordigers van de doelgroep is dan ook juist wat
was beoogd met de opzet van de risicoprofielen. Een risicoprofiel fungeert slechts
als uitroepteken voor de beslispraktijk. Het heeft een signalerende functie en betreft
de constatering op basis van de landeninformatie, in de regel het ambtsbericht, dat
een bepaald profiel in algemene zin een bepaalde mate van risico kan lopen in een
bepaald land van herkomst. Vervolgens dient op basis van het persoonlijke profiel
en de persoonlijke activiteiten van de aanvrager binnen de groep, in combinatie met
landeninformatie, beoordeeld te worden of sprake is van een gegronde vrees voor vervolging
of een reëel risico op ernstige schade. Dit maakt het belang van juiste, duidelijke,
actuele en toegankelijke landeninformatie des te groter.

Ten slotte noemen de vertegenwoordigers van de doelgroep het feit dat het risicogroepenbeleid
leidt tot meer afwijzingen. Dit wordt door hen ook genoemd in relatie tot de geloofwaardigheidsbeoordeling.
Ten aanzien van toegenomen afwijzingen kan niet zonder meer gesteld worden dat er
sprake is van een causaal verband met de introductie van risicoprofielen of met de
gewijzigde geloofwaardigheidsbeoordeling. De gemiddelde uitkomst van asielaanvragen
wordt immers gevormd door een samenhang van allerlei relevante factoren, zoals de
samenstelling van de instroom, de actuele situatie in landen van herkomst en de individuele
omstandigheden van de vreemdeling. Het is daarom niet mogelijk om sluitende conclusies
te verbinden aan de impact van de nieuwe geloofwaardigheidsbeoordeling in relatie
tot het aantal inwilligingen of afwijzingen.

De onderzoekers concluderen dat ten aanzien van de risicoprofielen een aanpassing
gewenst kan zijn. Op dit moment zie ik echter geen aanleiding de systematiek van de
risicoprofielen wezenlijk te wijzigen aangezien de genoemde punten grotendeels inherent
zijn aan de gekozen inrichting van de risicoprofielen en daar bewust onderdeel van
zijn. Gelet op de kritiekpunten van zowel de vertegenwoordigers van de doelgroep als
de hoor- en beslismedewerkers ten aanzien van de toepassing van de landeninformatie,
zal in samenspraak met de IND wel bezien worden hoe de relevante landeninformatie
nog beter aangeboden kan worden aan de hoor- en beslismedewerkers. De IND heeft het
afgelopen jaar reeds een begin gemaakt met het duidelijker meegeven aan beslissers
op welke landeninformatie in het bijzonder moet worden gelet bij de beoordeling van
bepaalde risicoprofielen en hoe deze informatie betrokken dient te worden in de besluitvorming.
Deze inzet zal worden voortgezet en waar nodig verder worden uitgebreid.

De Minister van Asiel en Migratie,
G. van den Brink