Brief regering : Periodieke Rapportage BZK begrotingsartikel 6.5 Identiteitsstelsel

Nr. 98
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juni 2026

Hierbij bied ik u de Periodieke rapportage aan van artikel 6.5, Identiteitsstelsel,
van de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(hoofdstuk VII), over de periode 2019 tot en met 2024. Dit evaluatieonderzoek heeft
mijn voorganger u in een brief van 20 september 2024 aangekondigd1. De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE 2022) schrijft voor hoe zo een onderzoek
uitgevoerd moet worden en hoe daarover gerapporteerd moet worden. Deze regels zijn
met het bijgevoegde rapport opgevolgd.

Een Periodieke rapportage is een syntheseonderzoek dat op basis van eerdere monitorings-
en evaluatieonderzoeken inzicht geeft of de beleidsdoelen behaald worden (doeltreffendheid)
en of de resultaten met zo min mogelijk middelen en ongewenste neveneffecten (doelmatigheid)
zijn behaald. Deze Periodieke rapportage gaat over het beleid voor het identiteitsstelsel.
Dat omvat zowel de Basisregistratie Personen (BRP) als ook reisdocumenten (paspoort
en identiteitskaart). Het onderzoek is niet alleen bedoeld om verantwoording af te
leggen over het gevoerde beleid, maar het is ook een leerinstrument. In deze aanbiedingsbrief
zal daarom expliciet aandacht aan de leerpunten besteed worden.

Om de kwaliteit van de Periodieke rapportage te waarborgen is een begeleidingscommissie
met deskundigen bij de totstandkoming van bijgevoegd rapport betrokken. Een onafhankelijke
deskundige, Dr. Michiel Herweijer, heeft met een reflectie op de aanpak van het onderzoek
en de inhoud van het rapport gereageerd. Deze reflectie is integraal in het rapport
opgenomen.

In het hierna volgende deel van deze brief zal ik eerst ingaan op de uitkomst van
het evaluatieonderzoek en vervolgens reageren op zowel de aanbevelingen als ook op
de besparings-/intensiveringsopties. Ik sluit af met een reactie op het oordeel van
de onafhankelijke deskundige.

Samenvatting van het evaluatieonderzoek

Onderzoeksvragen

De Minister van BZK is verantwoordelijk voor het beleid rondom het registreren van
(identificerende) persoonsgegevens in de BRP en ook de verstrekking van reisdocumenten
op basis daarvan. In dat kader monitort de Minister de uitvoering van de Wet BRP,
houdt toezicht op de uitvoering van de Paspoortwet, en ondersteunt gemeenten die primair
verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van deze wetten. Een goed werkend identiteitsstelsel
is de basis voor efficiënte overheidsdienstverlening. Het garandeert dat burgers zich
veilig kunnen identificeren, wat cruciaal is voor toegang tot publieke en private
diensten. Artikel 6.5 waarborgt in feite dat de overheid weet wie de burger is, en
dat de burger kan vertrouwen op de veiligheid van zijn of haar persoonsgegevens. Het
is een belangrijk middel tegen identiteitsfraude, wat direct bijdraagt aan het verminderen
van maatschappelijke schade en financiële problemen bij burgers. Dit geldt niet alleen
in de «fysieke» wereld, maar juist ook in een steeds verder digitaliserende samenleving.

De centrale onderzoeksvraag voor het beleid rond de BRP is:

«In hoeverre zijn de BRP-gegevens juist en bruikbaar voor de afnemers bij de uitvoering
van hun publieke taak?»

De centrale onderzoeksvraag voor het beleid rond reisdocumenten is:

«In hoeverre is het reisdocument toegankelijk voor de burger? En is het reisdocument
en het reisdocumentenstelsel2 veilig en robuust?»

Onderzoekmethode

Voor de reconstructie van beleid was het niet voldoende om alleen naar de beschikbare
onderzoeken te kijken omdat deze voornamelijk gericht waren op het maken van beleid, niet op evaluatie van uitgevoerd beleid. Voor het opstellen van de beleidstheorie is ook de onderliggende
wetgeving geraadpleegd en zijn relevante Kamerstukken uit de onderzoeksperiode geanalyseerd
waarin de beleidskeuzes en onderliggende afweging toegelicht worden.

Uitkomst van het evaluatieonderzoek

Het antwoord op de eerste onderzoeksvraag is dat de BRP-gegevens in grote mate juist
en bruikbaar zijn. Er zijn wel steeds nieuwe ontwikkelingen en wensen, waardoor de
BRP uitgebreid of aangepast moet worden. Ook met betrekking tot gegevenskwaliteit
is voortdurende inspanning nodig om aan de verwachtingen van afnemers te kunnen voldoen.
Doordat het om gegevens gaat die regelmatig veranderen (bv. bij verhuizing of huwelijk)
en omdat de wensen aan informatie of ondersteuning vanuit de BRP regelmatig veranderen
zal de BRP nooit volledig juist zijn. Regelmatige metingen van het CBS tonen aan dat
de nauwkeurigheid van het adresgegeven op persoonsniveau rond de 97% ligt. Een verbetering
naar 98% zou in theorie mogelijk moeten zijn. BZK en gemeenten zetten al diverse kwaliteitsinstrumenten
in. Het is aannemelijk dat de inspanningen, die nodig zijn om een verdere verbetering
van de gegevenskwaliteit te realiseren, zeer kostbaar zijn en niet praktisch uitvoerbaar.

Op de tweede onderzoeksvraag, ten aanzien van reisdocumenten, is het antwoord ook
overwegend positief. Met wetgeving worden doelen als «kunnen reizen» en «zich kunnen
identificeren» effectief behaald. De betrouwbaarheid en toegankelijkheid van reisdocumenten
wordt geborgd met diverse maatregelen en lijkt effectief. Maar ook hier blijft continue
aanpassing en verbetering noodzakelijk, omdat de omgeving en de wensen continu veranderen.
Daarbij staan de maatschappelijke verwachtingen (eenvoudige, online processen) in
scherp contrast met de doelstelling om reisdocumenten veilig en betrouwbaar te houden
en identiteitsfraude te voorkomen.

Kosten en baten

De belangrijkste conclusie van het evaluatieonderzoek is dat er in beperkte mate zicht
is op de doelmatigheid van veel van de beleidsinspanningen. De complexiteit van het
stelsel, waarbij kosten en baten bij verschillende organisaties en ook bij de burger
vallen, de verwevenheid met andere instrumenten, het ontbreken van alternatieven en
politieke keuzes, maakt de doelmatigheid beperkt meetbaar en toerekenbaar. Dit maakt
het moeilijk om vanuit BZK op de doelmatigheid te sturen en een expliciete argumentatie
t.a.v. doelmatigheid te voeren. Desondanks zijn alle betrokken partijen in het stelsel
het erover eens dat de BRP als centrale voorziening voor kwalitatief goede persoonsgegevens
zorgt en dat het reisdocumentenstelsel voor identiteitscontrole onmisbaar is in het
maatschappelijke verkeer. Beide onderdelen zijn essentieel voor een goede werking
van de overheidsdienstverlening.

Besparingsopties

Elke Periodieke rapportage vereist het onderzoeken van besparingsopties. Er zijn binnen
het identiteitsdomein geen producten gevonden die inefficiënt of overbodig zijn en
daarom gestopt kunnen worden. Het rapport suggereert enkele afgebakende producten
die beëindigd zouden kunnen worden om besparingen te realiseren, maar elk product
heeft consequenties. De omvang van de besparing varieert en zal niet alleen ten gunste
van BZK vallen omdat ketenpartners aan de BRP meebetalen. Daarnaast leveren besparingen
in het reisdocumentendomein geen besparing ten gunste van BZK op omdat dit volledig
vanuit leges gefinancierd wordt. Dergelijke besparingen op leges komen wel ten gunste
van de burger. Ingrijpen op losse elementen in het stelsel heeft bovendien onvermijdelijk
effecten op andere plekken in het stelsel. Een besparing op de BRP of de reisdocumenten
kan op vele andere plekken juist tot stijging van kosten leiden, de dienstverlening
moeilijker en minder betrouwbaar maken of tot een verhoging van regeldruk voor burgers
en organisaties leiden.

Het rapport voorziet zelfs een stijging van de kosten voor het identiteitsstelsel.
De BRP is als basisvoorziening essentieel voor de dienstverlening van de overheid
en onderdeel van de vitale processen. De gegevens in het identiteitsstelsel zijn privacygevoelig
waardoor zeer zorgvuldig met alle onderdelen van het stelsel omgegaan moet worden.
Gezien de toenemende dreiging, mondiaal en in het cyberdomein, is adequate bescherming
van deze persoonsgegevens hoogste prioriteit. Het borgen van continuïteit, beschermen
van de privacy en het verhogen van de weerbaarheid van de BRP en de reisdocumentensystemen
zal de komende tijd eerder meer dan minder kosten met zich meebrengen.

Aanbevelingen

De evaluatie van het beleid uit de onderzochte periode heeft tot een aantal aanbevelingen
geleid:

• Zorg voor inzicht en monitor de uitvoering: Borg het systematisch meten en registreren van gegevenskwaliteit en procesuitvoering
om de status of voortgang in beeld te houden. Zo kunnen vroegtijdig afwijkingen of
fouten herkend worden en verbeteracties ingesteld worden. Door data-analyses te verbinden
aan het bestaande toezichtsinstrument wordt de uitvoering gerichter gestimuleerd om
verbeteringen te implementeren.

• Vervolg het ingeslagen pad: Het is voorlopig voldoende om vast te houden aan bestaand beleid en de lopende verbeterprogramma’s
voor BRP en reisdocumenten voort te zetten, aangezien verbetering van de doeltreffendheid
mogelijk is binnen dat beleid. Binnen het reisdocumentendomein is het aan te bevelen
om vooralsnog het beleid t.a.v. volledige digitalisering van de paspoortaanvraag niet
te veranderen vanwege veiligheidsrisico’s.

• Zet in op weerbaarheid als extra beleidsdoel: Voeg weerbaarheid toe als expliciet beleidsdoel voor BRP en reisdocumenten.

• Plan meer onderzoeken: Actualiseer jaarlijks de Strategische Evaluatie Agenda om lacunes in kennis te vullen
en bij de volgende Periodieke rapportage betere onderbouwde inzichten beschikbaar
te hebben.

Kernpunten uit de beoordeling van Dr. Michiel Herweijer (onafhankelijke deskundige)

Zoals de reflectie van Dr. Michiel Herweijer laat zien, zorgen de Wet BRP en de Paspoortwet
voor betrouwbare registratie van persoonsgegevens en uitgifte van reisdocumenten,
waarbij gemeenten en de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) cruciale rollen
spelen. Een van de concreet meetbare indicatoren, namelijk de adreskwaliteit, voldoet
echter niet aan de norm, wat kan wijzen op tekortkomingen in de uitvoering en procesconformiteit.
Door onzichtbare baten en verdeelde kosten blijft de doelmatigheid van het beleid
moeilijk meetbaar, ondanks uitgebreide evaluaties en verbetermaatregelen.

Reactie op de aanbevelingen

Het onderzoek naar het beleid heeft tot waardevolle inzichten geleid. De hierboven
geschetste aanbevelingen uit de Periodieke rapportage neem ik graag over.

De aanbeveling om meer inzicht te creëren door de handelingen in systemen en de kwaliteit
of correctheid van de gegevens te monitoren is zeker nuttig en zal opgevolgd worden.
Dit past goed in het voornemen om toezicht te versterken en de uitvoering beter te
adviseren.

De tweede aanbeveling, het behouden van bestaand beleid en het afmaken van lopende
programma’s, past bij de complexiteit van het stelsel. Verandering daarin kost tijd
en moet de kans krijgen zich te bewijzen. De langer lopende programma’s Verbeteren
Reisdocumentenstelsel, Toekomst BRP en paspoortmaat-regelen omvatten veel verschillende
elementen en zullen eerst goed geïmplementeerd moeten zijn voordat nieuwe plannen
nuttig zijn. Deze programma’s hebben bovendien grote impact op de uitvoering en er
moet rekening gehouden worden met het absorptievermogen van de uitvoering. Het vasthouden
aan het beleid m.b.t. de verschijningsplicht voor de aanvraag van reisdocumenten blijft
voorlopig de beste keuze. Authentieke reisdocumenten zijn van grote waarde voor criminelen.
Daarom moet de aanvraagprocedure bovenal betrouwbaar zijn.

De derde aanbeveling ligt volledig in lijn met breder kabinetsbelang. De problematiek
rond gevoelige overheidsinformatie, kwetsbare systemen, groeiende (cyber-)dreiging
en ondermijning raakt niet alleen de BRP of reisdocumenten maar speelt overheidsbreed.
BZK is al bezig met het zoeken naar passende oplossingen en werkt nauw samen met de
RvIG om deze ontwikkeling het hoofd te bieden.

De vierde en laatste aanbeveling, betreffende het actueel houden van de Strategische
Evaluatie Agenda, neem ik ook graag over. De voorgestelde onderzoeken m.b.t. de evaluatie
van de invoering van de bestuurlijke boete, de effecten van de invoering van de Registratie
Niet-Ingezetenen (RNI), de staat van de informatiebeveiliging en het volwassenheidsniveau
van het reisdocumentenproces als ook de verbeteringen rond het briefadres zullen in
de komende onderzoeksperiode uitgevoerd worden.

Reflectie op de besparings-/intensiveringsopties

In het onderzoeksrapport wordt uitgelegd dat het identiteitsstelsel een departementoverstijgend
systeem is. De BRP en de reisdocumenten zijn afhankelijk van talrijke uitvoeringsorganisaties.
Door verplicht gebruik van BRP-gegevens zijn alle overheidspartijen, die iets voor
of met de burger doen, verbonden aan het stelsel. Reisdocumenten zijn essentiële identiteitsmiddelen
en worden op allerlei plekken binnen de overheid en daarbuiten gebruikt voor een betrouwbare
identiteitscontrole.

Het kabinet sluit zich aan bij de analyse uit het rapport dat terecht weergeeft dat
de Minister van BZK niet alleen kan beslissen over het beëindigen van producten binnen
het stelsel. Het is van belang dat eventuele besparingsopties met de betrokken ketenpartners
worden overlegd. Bij alle voorgestelde producten wordt met ketenpartners samengewerkt
en zijn wettelijke of contractuele verplichtingen vastgelegd. Afstemming in deze ketens
is randvoorwaardelijk voor het maken van keuzes. Ook zal het stoppen van voorzieningen
zeer waarschijnlijk tot kosten, privacy- en veiligheidsissues of verlies van dienstverlening
op andere plekken in de keten leiden. Door de financieringssystematiek zullen eventuele
besparingen effect hebben op de bijdrages van alle financierende partijen of burgers.
Daarbij dient opgemerkt te worden dat het stoppen van voorzieningen zeer waarschijnlijk
tot kosten, privacy- en veiligheidsissues of verlies van dienstverlening op andere
plekken in de keten zal leiden.

Het kabinet herkent de inschatting dat door de toenemende dreiging het belang van
veilige systemen en het beschermen van de privacy extra aandacht nodig heeft. Het
kabinet zal dit meenemen in de beleidsontwikkeling en onderzoeken welke opties er
zijn om binnen het bestaande budget verbeteringen te realiseren als ook om aanvullende
dekking te vinden.

Reactie op het oordeel van onafhankelijke deskundige

Het kabinet onderschrijft de bevinding dat de kwaliteit van de persoonsgegevens cruciaal
is voor een basisregistratie die een efficiënte overheidsdienstverlening moet faciliteren.

De bevinding van de deskundige t.a.v. het niet behalen van de norm voor adreskwaliteit
is terecht, alhoewel het verschil gering is (97% i.p.v. 98%). Maar dit wijst niet
automatisch op tekortkomingen van de uitvoering. Het onderzoek naar de maximaal haalbare
adreskwaliteit heeft aangetoond dat de casussen, die verkeerd geregistreerd staan,
moeilijk te specificeren zijn. Er is geen concrete aanwijzing voor fouten in de uitvoering.

Het verder uitbreiden van de aanpak om een verbetering van de gegevenskwaliteit in
de BRP te realiseren wordt als niet uitvoerbaar ingeschat. De inspanning en kosten
voor verdere verbetering staan niet in verhouding tot het mogelijke resultaat. Bovendien
leiden de ontwikkelingen in lopende programma’s mogelijk nog tot positieve effecten.
Dat kan eerst afgewacht worden.

De notie dat cybersecurity een relevant risico vormt voor dit beleidsdomein deel ik.
Met de opvolging van de aanbevelingen wordt hieraan zo goed mogelijk invulling gegeven.

Afronding

Het evaluatieonderzoek 2019–2024 en de inzichten van de deskundigen die hun reflecties
hierop met mij hebben gedeeld, tonen aan dat het gevoerde beleid t.a.v. het identiteitsstelsel
overwegend doeltreffend was. De doelmatigheid is door het bijzondere karakter van
het identiteitsstelsel (vele partijen met eigen verantwoordelijkheid en taken) beperkt
meetbaar. Voor de komende beleidsperiode zal een nieuw beleidsdoel erbij komen, namelijk
weerbaarheid van het identiteitsstelsel. Het onderzoek en de gedeelde inzichten bieden
vele aanknopingspunten om de toetsing en effectiviteit van beleid nader te versterken.
Daarom worden de aanbevelingen opgevolgd. De komende tijd is het zaak deze nader uit
te werken en in het beleid op te nemen zodat een volgende Periodieke rapportage nog
beter inzichten over het gevoerde beleid kan geven. De voortgang op de aanbevelingen
zal jaarlijks met uw Kamer gedeeld worden.

Het kabinet wil alle betrokkenen bij de totstandkoming van de Periodieke rapportage
bedanken voor hun inzet en advies. Het kabinet waardeert de inzichten en bijdrages
zeer.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
E. van der Burg