Brief regering : Gesprekken over minimumstraffen en uitkomst onderzoek strafverzwaring

28 684 Naar een veiliger samenleving

Nr. 1038
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2026

Inleiding

Tijdens het debat op 25 september 2025 over het verloop van de anti-immigratiedemonstratie
in Den Haag is door uw Kamer op voorstel van de leden Yesilgoz-Zegerius (VVD) en Van
der Plas (BBB) een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht om wetgeving
voor te bereiden waarin minimumstraffen worden ingevoerd voor opzettelijk geweld tegen
hulpverleners, met inachtneming van het opzetvereiste.1 Mijn ambtsvoorganger heeft de motie «oordeel Kamer» gegeven, met de kanttekening
dat hij als eerste stap in contact gaat treden met alle betrokken instanties en hierover
rapporteert aan de Kamer.

In deze brief informeer ik u over de uitkomst van de gesprekken. Daarnaast infomeer
ik u over de uitkomst van het onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum
(WODC) «Strafverzwaring in samenhang», dat is uitgevoerd naar aanleiding van een door
de Eerste Kamer aangenomen motie van het lid Veldhoen c.s., waarin de regering wordt
verzocht «een integraal en wetsystematisch onderzoek» te laten uitvoeren naar de effecten
van de stapeling van wetten, waarbij in het bijzonder de gevolgen voor de effectiviteit
en proportionaliteit van het strafrechtelijke sanctiestelsel worden onderzocht.2 Het onderzoeksrapport is als bijlage bij deze brief gevoegd.

Gesprekken minimumstraffen bij geweld tegen hulpverleners

Doel van de gesprekken was om bij de betrokken instanties te peilen wat hun standpunten
zijn over de invoering van minimumstraffen in het algemeen en minimumstraffen voor
opzettelijk geweld tegen hulpverleners in het bijzonder. De gesprekken richtten zich
behalve op de (maatschappelijke en juridische) voordelen, nadelen en dilemma’s bij
van de invoering van minimumstraffen, ook op de verwachte uitvoeringsconsequenties
van minimumstraffen. Mijn ambtsvoorganger had hierbij specifiek aandacht voor de positie
en belangen van de slachtoffers van geweld tegen hulpverleners. Mede om deze reden
zijn naast politie, Openbaar Ministerie, Raad voor de rechtspraak, Reclassering Nederland
en de Dienst Justitiële Inrichtingen ook de politie en Slachtofferhulp Nederland voor
deze gesprekken uitgenodigd.

Uit de gesprekken kwam naar voren dat geen van de gesproken instanties in zijn algemeenheid
voorstander is van het invoeren van minimumstraffen. Er worden hiervoor verschillende
redenen genoemd. Zo stelt de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) bijvoorbeeld dat elke
zaak uniek is en dat het belangrijk is om in elke zaak dan ook maatwerk toe te passen.
Minimumstraffen kunnen in individuele gevallen onrechtvaardig uitpakken, omdat de
rechter gedwongen wordt een bepaalde straf op te leggen ook als dat gezien de bijzondere
omstandigheden onrechtvaardig uitpakt. Daarnaast straffen Nederlandse rechters volgens
de Rvdr al hard en is Nederland koploper in Europa bij het opleggen van korte vrijheidsstraffen.
De Rvdr wijst er ook op dat het al moeilijk is – gelet op het gebrek aan capaciteit
bij DJI, om de huidige vrijheidsstraffen uit te voeren. Wat betreft het voorstel minimumstraffen
in te voeren voor geweld tegen hulpverleners wijst de Raad erop dat «geweld tegen
hulpverleners» een ruim begrip is; hier vallen ook lichtere zaken onder waarbij een
gevangenisstraf onrechtvaardig uit kan pakken. Ook is het niet duidelijk hoe dit idee
zich verhoudt tot het wetsvoorstel aanscherping taakstrafverbod. Ten slotte betekent
de invoering van minimumstraffen dat er een heel nieuwe figuur wordt geïntroduceerd
in het strafrecht; het is een fundamentele stelselwijziging.

Het Openbaar Ministerie (OM) is van mening dat de huidige wetgeving in combinatie
met het strafvorderingsbeleid voldoende ruimte biedt om tot proportionele (voldoende
zware) strafeisen en strafopleggingen te komen. Zowel de ernst van het feit, waarbij
rekening wordt gehouden met het strafmaximum, als de omstandigheden van het geval,
waaronder de persoon van de verdachte, bepalen wat een proportionele straf is. In
de praktijk ziet het OM veel verdachten met een zorgproblematiek. Op grond van de
ernst van het feit ligt soms een gevangenisstraf in de rede, maar kan dit disproportionele
gevolgen hebben. Bijvoorbeeld bij oudere dementerende mensen die soms ernstige strafbare
feiten plegen. Deze mensen horen niet thuis in een gevangenis, maar hebben zorg nodig.
Bij een eventuele invoering van minimumstraffen zou een hardheidsclausule moet worden
opgenomen om disproportionele strafoplegging te voorkomen. Ook het OM stelt dat de
Nederlandse rechter niet licht straft in vergelijking met andere Europese rechters.

De politie stelt dat de strafeisen en straffen specifiek bij geweld tegen hulpverleners
door politiemensen als relatief laag worden ervaren. Bij belediging of schelden heeft
de politie geen problemen met bijvoorbeeld een taakstraf, maar bij geweld tegen hulpverleners
zou het uitgangspunt van de 200% strafverhoging duidelijker tot uiting moeten komen
in de strafeis. Dit zou kunnen door de 200% niet te zien als een van de onderdelen
van de strafeis, maar eerst de strafeis te formuleren en daarover 200% strafverhoging
toe te passen.

SHN beaamt dat de opgelegde straffen bij geweld tegen hulpverleners als laag worden
ervaren en wijst op het belang van maatwerk. Minimumstraffen ziet SHN niet als oplossing.
Wel is het belangrijk dat de samenleving meer wordt betrokken bij de totstandkoming
van de richtlijnen die voor het eisen en opleggen van straffen gelden. SHN wijst daarnaast
op de mogelijkheid om zogenaamde «sentencing guidelines» vast te stellen, die tot
stand komen op basis van gesprekken tussen professionals van bijvoorbeeld de rechtspraak
en het OM. Het leidt tot beter voorzienbare straffen en tot meer inzicht in de wijze
waarop straffen tot stand komen. SHN vindt het belangrijk dat beter inzichtelijk wordt
gemaakt hoe de strafeisen zijn opgebouwd en dat opgelegde straffen goed uitlegbaar
zijn. Slachtoffers zouden beter betrokken moeten worden bij het opstellen van richtlijnen
voor straffen.

Reclassering Nederland (RN) is van mening dat minimumstraffen aantoonbaar niet effectief
zijn en daarom niet zouden moeten worden ingevoerd. Dit komt onder andere door de
te bestraffen doelgroep waarvan ongeveer de helft kampt met psychische problematiek.
Die groep wordt niet geholpen met minimumstraffen, bijvoorbeeld in de vorm van een
gevangenisstraf. Ook is een deel licht verstandelijk beperkt en gaan minimumstraffen
voor dit deel evenmin een oplossing bieden.

Er is ook sprake van bewust toegepast en soms georganiseerd geweld, zoals tijdens
oud en nieuw. Het is vooral belangrijk om dit te voorkomen en dit kan met instrumenten
zoals het project Preventie met gezag dat al in een groot aantal wijken wordt uitgevoerd.
Ook kan bij jongvolwassen daders een enkelband heel effectief zijn om bijvoorbeeld
te voorkomen dat ze in het weekend uitgaan. Dit is naar het oordeel van RN effectiever
dan het invoeren van minimumstraffen. Volgens RN wordt er al hard gestraft en moet
dit beter zichtbaar worden gemaakt, door bijvoorbeeld zaken waarin forse straffen
zijn opgelegd beter toe te lichten. De drie reclasseringsorganisaties in Nederland
hebben gezamenlijk een «position paper» over minimumstraffen opgesteld die als bijlage
bij deze brief is gevoegd.

De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) stelt dat minimumstraffen ertoe leiden dat
meer mensen een hogere gevangenisstraf kunnen krijgen en dat betekent een nog grotere
druk op het gevangeniswezen. Mensen worden in het algemeen niet beter van een gevangenisstraf
en minimumstraffen lossen dus niet een probleem op. Omdat daders juist zo verschillen
is maatwerk bij de oplegging van straffen veel beter.

Uitkomst WODC-onderzoek «Strafverzwaring in samenhang»

Met dit onderzoek is de hiervoor genoemde motie Veldhoen c.s. uitgevoerd. Het doel
van het onderzoek was om na te gaan wat de gevolgen zijn van de invoering van diverse
wetten sinds het jaar 2000 die hebben geleid tot verhoging van strafmaxima en verruiming
van de tijd in detentie. Hierbij is onder meer gekeken naar de effecten van de wetswijzigingen
op de effectiviteit en de proportionaliteit van het strafrechtelijk sanctiestelsel.
De onderzoekers concluderen dat de wetswijzigingen tot verhoging van de strafmaxima
min of meer gelijkliepen met de ontwikkeling van verhoging van de strafmaxima voor
soortgelijke delicten in ons omringende landen. Ook concluderen ze dat de beoogde
effecten (in hoeverre de wetswijzigingen bijdragen aan de strafdoelen die het Nederlandse
strafrecht kent, bijvoorbeeld vergelding en preventie) van de voorgestelde wetswijzigingen
door de wetgever slecht tot niet werden onderbouwd.

Verder is in het onderzoek gekeken naar de gevolgen van de inwerkingtreding van de
Wet straffen en beschermen per 1 juli 2021, waardoor de regeling van de voorwaardelijke
invrijheidstelling is aangescherpt. Deze wijziging heeft tot gevolg gehad dat de voorwaardelijke
invrijheidstelling niet meer van rechtswege geschiedt, maar op basis van een individuele
beoordeling door het Openbaar Ministerie. De duur van de voorwaardelijke invrijheidstelling
is bovendien gemaximeerd tot twee jaar. Dat behelst een aanzienlijke wijziging voor
veroordeelden aan wie een gevangenisstraf van zes jaar of meer is opgelegd. Voor deze
veroordeelden kan de feitelijke vrijheidsbeneming aanzienlijk langer zijn, ook zonder
dat de rechter hogere straffen oplegt.

Sinds het jaar 2000 zijn diverse wetswijzigingen doorgevoerd die hebben geleid tot
het verhogen van de strafmaxima voor onder meer haat en discriminatie, bedreiging,
doodslag, mensensmokkel en diverse seksuele misdrijven. De resultaten van het empirisch
onderzoek laten zien dat die aanscherpingen van de wet slechts een beperkte impact
hebben gehad op de strafoplegging. Bij mensensmokkel en deelname aan een criminele
organisatie is overigens wel sprake van een lichte maar significante stijging van
de gemiddelde strafhoogte. Uit het onderzoek blijkt dat officieren en rechters de
hogere strafmaxima in de praktijk slechts beperkt gebruiken. Zij gaven in interviews
aan dat zij zich bij straftoemeting in de eerste plaats oriënteren op de ernst van
het concrete feit, de omstandigheden van het geval en de straffen die in vergelijkbare
zaken worden opgelegd. Het strafmaximum fungeert daarbij vooral als uiterste grens,
niet als richtinggevend oriëntatiepunt.

In het onderzoek wordt gesteld dat hierdoor kan worden geconcludeerd dat de beperkte
doorwerking van hogere strafmaxima de onafhankelijkheid en stabiliteit van de rechtspraak
benadrukt. De rechterlijke macht blijft binnen haar eigen professionele beoordelingsruimte
opereren en wordt niet direct gestuurd door politieke of publieke druk. De scheiding
der machten in Nederland functioneert goed: de rechter vormt geen uitvoeringsorgaan
van de wetgever, maar komt onafhankelijk binnen zijn eigen professionele normen en
jurisprudentiële kaders tot een oordeel.

De onderzoekers stellen aan de andere kant dat deze terughoudendheid ook kan worden
gezien als een signaal van beperkte responsiviteit van de rechtspraak ten opzichte
van maatschappelijke en politieke signalen. De wetgever verhoogt immers niet zonder
reden de strafmaxima: zulke wetswijzigingen drukken veranderde maatschappelijke opvattingen
uit over de ernst van bepaalde gedragingen, de behoefte aan vergelding of de wens
tot normbevestiging. De onderzoekers zien minimumstraffen niet als oplossing: minimumstraffen
beperken de rechterlijke afwegingsruimte en botsen met het proportionaliteitsbeginsel
(per zaak een passende straf opleggen). Internationale ervaringen laten zien dat minimumstraffen
kunnen leiden tot onbillijke uitkomsten en zelfs tot meer schuldigverklaringen zonder
strafoplegging.

De onderzoekers concluderen dat de uitdaging ligt in het ontwikkelen van beter onderbouwde
en consistent toegepaste straftoemetingskaders. De wetgever kan wettelijke strafmaatverhogingen
beter onderbouwen en de rechterlijke macht (rechtspraak en het Openbaar Ministerie)
zou de onderbouwing van straftoemetingsrichtlijnen kunnen verbeteren, gebaseerd op
juridisch en empirisch onderzoek naar strafdoelen en contextuele factoren.

Conclusie en vervolg

Ik heb kennisgenomen van de bezwaren van verschillende instanties over het invoeren
van minimumstraffen. Daarom ga ik als eerste stap met het OM en de Rechtspraak het
gesprek aan over deze bezwaren. Ik hoor graag van hen hoe zij aankijken tegen de uitkomsten
van de gesprekken en het WODC-onderzoek en welke mogelijkheden zij zien om met de
geconstateerde knelpunten aan de slag te gaan. Ik zal u over de uitkomst van deze
gesprekken dit jaar informeren.

Tegelijk zie ik een duidelijke wens van de Kamer. Ook ik vind dat we onze hulpverleners
maximaal moeten beschermen en daarom snap ik waarom de Kamer en de samenleving minimumstraffen
voor geweld tegen hulpverleners rechtvaardig vinden.

Recent is een rapport van de Algemene Rekenkamer verschenen waarin zij bijzonder kritisch
zijn over de prestaties van de strafrechtketen. Een van de kritiekpunten zijn de doorlooptijden
en de coördinatie daarop. Binnenkort zal ik mede naar aanleiding van de motie Mutluer
c.s. samen met de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid met een deltaplan komen
hoe we de strafrechtketen versterken (Kamerstuk 36 800-VI, nr. 86). Eventuele invoering van minimumstraffen kan hierna zorgvuldig worden afgewogen.
Ik ga met uw Kamer hierover graag het gesprek aan.

Ik zal u dan ook informeren over de uitvoering van enkele moties die in het kader
van het debat over geweld tegen de politie en hulpverleners en de hufterigheid in
de samenleving op 21 januari jl. zijn aangenomen. Hierbij zijn drie moties aangenomen
die zien op (het verkrijgen van duiding bij) de strafeisen van het OM bij Veilig Publieke
Taak-delicten, waaronder geweld tegen hulpverleners.3

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel