Brief regering : Beleidsreactie op onderzoeksrapport ‘Clare’s Law: Verkenning en reflectie door Nederlandse juristen op literatuur over het Verenigd Koninkrijk’

Nr. 1031
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 mei

Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport «Clare’s Law: Verkenning en reflectie
door Nederlandse juristen op literatuur over het Verenigd Koninkrijk» aan. Dit verkennend
onderzoek is tot stand gekomen in een samenwerking tussen de Open Universiteit, Centre
of Expertise Veiligheid & Veerkracht van Avans Hogeschool en Filomena Rotterdam, en
is gefinancierd door het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Het maakt onderdeel
uit van een groter onderzoeksproject dat wordt mogelijk gemaakt door Stichting Achmea
Slachtoffer en Samenleving. In het onderzoek wordt de beschikbare literatuur over
Clare’s Law in het Verenigd Koninkrijk verkend en reflecteren acht Nederlandse juristen
vanuit hun eigen expertise op de mogelijke toepasbaarheid ervan in Nederland.

In deze brief zet ik eerst de aanleiding, onderzoeksopzet en belangrijkste bevindingen
van het onderzoek uiteen. Daarna geef ik een inhoudelijke reactie op het onderzoek.

Aanleiding

Op 3 april 2025 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tijdens
het commissiedebat «Zeden en (on)veiligheid van vrouwen» toegezegd na te gaan wat
mogelijk is in het proactief waarschuwen van mensen voor hun partner als deze eerder
is veroordeeld voor (fataal) huiselijk geweld naar voorbeeld van de praktijk in Engeland.
Op 3 juni 2025 heeft uw Kamer een motie van Van der Werf, Bruyning, Becker en Mutluer
aangenomen, waarin de Kamer het kabinet verzoekt te onderzoeken of en onder welke
randvoorwaarden een Nederlandse variant van Clare’s Law ingevoerd zou kunnen worden.1 Met de aanbieding van voorliggend onderzoeksrapport en deze beleidsreactie wordt
opvolging gegeven aan bovengenoemde toezegging en motie. Het kabinet heeft in het
coalitieakkoord «Aan de slag» aangegeven de wet te willen introduceren, als onderdeel
van een breder pakket aan maatregelen om geweld tegen vrouwen tegen te gaan.

Onderzoeksopzet

Het doel van dit onderzoeksproject is om inzicht te verkrijgen in de opzet, werking
en juridische inbedding van Clare’s Law in het Verenigd Koninkrijk, met als uiteindelijk
doel de relevantie en toepasbaarheid van een vergelijkbaar systeem in de Nederlandse
context te verkennen.

De centrale onderzoeksvraag van dit eerste deelrapport is:

Wat zijn de juridische, en daarmee samenhangende praktische en ethische voorwaarden
waaronder een systeem naar analogie van Clare’s Law in Nederland geïmplementeerd zou
kunnen worden, en welke lessen kunnen hierbij worden getrokken uit de ervaringen in
het Verenigd Koninkrijk?

Bevindingen

Het rapport beschrijft wat Clare’s Law inhoudt, hoe deze regeling in het Verenigd
Koninkrijk wordt toegepast, welke juridische en ethische dilemma’s daarbij spelen
en welke lessen Nederland hieruit kan trekken.

Achtergrond en toepassing Clare’s Law

Clare’s Law is vernoemd naar Clare Wood, een 36-jarige vrouw uit Yorkshire die in
2009 door haar ex-partner werd vermoord. Bij de politie was bekend dat de man een
gewelddadig verleden had, maar Clare was daar niet van op de hoogte door privacyregels
en wetgeving rond gegevensbescherming. Haar vader begon na haar dood een campagne
om vrouwen beter te beschermen tegen hun partners, wat uitmondde in de Domestic Violence
Disclosure Scheme (DVDS), beter bekend als Clare’s Law. Sinds 2014 geeft deze wet
burgers in Engeland en Wales het recht om bij de politie te informeren naar het gewelddadige
verleden van hun partner (of de partner van een naaste). Naast dit «recht om te vragen»
kent deze wet ook een «recht om te weten», waarbij de politie proactief informatie
kan delen als zij vermoedt dat iemand risico loopt. Daarmee is het een instrument
dat beoogt bij te dragen aan het doel van bescherming en een versterkte positie van
het slachtoffer in persoonlijke relaties door (potentiële) slachtoffers van huiselijk
geweld toegang te geven tot informatie over het gewelddadige verleden van hun partner.

Clare’s Law is sinds 2021 wettelijk verankerd in de Domestic Abuse Act en daarnaast
zijn er verschillende juridische kaders op basis waarvan de politie informatie mag
delen. Informatieverstrekking is toegestaan op grond van het common law-principe (het
Engelse gewoonterecht), dat de politie bevoegdheid geeft om informatie te delen ter
voorkoming van misdrijven, aangevuld met beleidsrichtlijnen van het Home Office (het
Britse Ministerie van Binnenlandse Zaken). Daarnaast gelden strikte eisen vanuit de
Data Protection Act 2018 en de Human Rights Act 1998. Deze wetten bepalen dat informatieverstrekking
proportioneel en noodzakelijk moet zijn, met een duidelijke afweging tussen het recht
op bescherming en het recht op privacy van de betrokkene. Het vrijgeven van informatie
vindt plaats na een multidisciplinaire risicobeoordeling en wordt mondeling gedeeld
in een vertrouwelijk gesprek.

Sinds de invoering van Clare’s Law in 2014 in Engeland en Wales is het gebruik van
de regeling sterk toegenomen. Waar in het eerste jaar enkele duizenden aanvragen werden
geregistreerd, steeg dit aantal in 2023/24 tot meer dan 58.000 aanvragen, waarvan
ruim 24.000 resulteerden in informatieverstrekkingen (disclosures).

Uitdagingen in Engeland en Wales

Hoewel er veel beroep wordt gedaan op Clare’s Law, constateren verschillende auteurs
in de door de onderzoekers geraadpleegde literatuur dat de wet in Engeland en Wales
diverse uitdagingen met zich meebrengt. Deze hebben betrekking op de onvoldoende bekendheid
en helderheid van het doel van de wet, de beperkte mate waarin data wordt verzameld,
privacykwesties en juridische dilemma’s, beperkte capaciteit en middelen, praktische
uitdagingen zoals de standaardisering van procedures bij politiekorpsen, de gestelde
termijnen voor het vrijgeven van informatie, de wijze waarop informatie wordt verstrekt
en het ontbreken van passende nazorg aan potentiële slachtoffers. Deze uitdagingen
worden hieronder nader beschreven.

Uit de literatuur blijkt dat veel slachtoffers in Engeland en Wales niet op de hoogte
zijn van Clare’s Law of de regeling moeilijk toegankelijk vinden. Het oorspronkelijke
doel om de positie van slachtoffers te versterken (empowerment), blijkt in de praktijk
niet altijd haalbaar en kan zelfs leiden tot teleurstelling en verhoogde kwetsbaarheid.
De veronderstelling dat het verschaffen van informatie er automatisch toe leidt dat
iemand uit een (potentieel) gewelddadige relatie kan stappen is te simplistisch. Het
is dus van belang het doel te definiëren naar bescherming, waarbij risicobeperking
en veiligheid centraal staan, en nationale campagnes te voeren om doel en werkwijze
helder te communiceren.

Onduidelijkheid over het doel van de wet draagt bovendien bij aan het neerleggen van
de verantwoordelijkheid over de situatie bij het slachtoffer (victim blaming). Uit
de literatuurstudie blijkt dat wanneer slachtoffers geen actie ondernemen nadat de
informatie is vrijgegeven, dit door anderen geïnterpreteerd kan worden als nalatigheid,
terwijl emotionele, financiële en sociale afhankelijkheid vaak een rol speelt in hun
besluitvorming. Gerichte training van professionals zoals politiefunctionarissen is
nodig om victim blaming te voorkomen en trauma-sensitieve disclosure te bevorderen.

Ook komt uit het literatuuronderzoek naar voren dat er in Engeland en Wales sprake
is van beperkte dataverzameling, dat soms leidt tot een vals gevoel van veiligheid
wanneer «geen informatie beschikbaar» wordt gerapporteerd. Politie-registraties en
onderrapportage maskeren risico’s. Daarnaast beperken de beschikbare gegevens zich
vaak tot geslacht en etniciteit, terwijl factoren als beperking, taalvaardigheid en
sociaaleconomische status ontbreken. Zonder bredere en systematische dataverzameling
blijft het risico bestaan dat bepaalde groepen structureel worden uitgesloten van
bescherming en ondersteuning. Het College of Policing (de beroepsorganisatie voor
de politie in Engeland en Wales) pleit er daarom voor om dataverzameling en analyse
uit te breiden en te verbeteren, en koppelingen te maken met herhaald slachtofferschap
en daderschap. Ook dient duidelijk gecommuniceerd te worden dat het ontbreken van
informatie niet gelijkstaat aan de afwezigheid van risico.

Daarnaast blijkt dat Clare’s Law in Engeland en Wales een fundamenteel spanningsveld
met zich meebrengt tussen het recht op privacy van vermeende plegers en het recht
op veiligheid van potentiële slachtoffers. Het vrijgeven van informatie kan ingrijpende
gevolgen hebben voor sociale relaties en rehabilitatie van de vermeende pleger. Sommige
politiekorpsen worstelen met de vraag hoe ze met de aanvragen en afhandeling om moeten
gaan. Zo is er nog discussie over welke informatie precies aan wie gegeven mag worden
en over veroordelingen die volgens de wet verjaard zijn. Dit vraagt om heldere juridische
kaders en ethische richtlijnen die proportionaliteit en transparantie waarborgen.

Bovendien zijn aanvragen in het kader van huiselijk geweld arbeidsintensief en daarmee
ook kostenintensief. Daarbij is de uitvoering van Clare’s Law afhankelijk van de capaciteit
van lokale politiekorpsen, die sterk varieert. Dit leidt in Engeland en Wales tot
ongelijkheid in bescherming en toegang tot informatie. Landelijke standaardisatie
van procedures en termijnen, plus investeringen in capaciteit en digitale systemen,
worden aanbevolen om deze ongelijkheid te verminderen. De wettelijke termijn van 28
dagen voor het verkrijgen van de gevraagde informatie blijkt vaak te lang bij bedreigende
huiselijk geweld-situaties, vooral bij acute dreiging. Snellere procedures die berusten
op multidisciplinaire samenwerking en snelle risicobeoordeling tonen aan dat het vrijgeven
van informatie ook binnen enkele dagen mogelijk is. Termijnen zouden verder verkort
moeten worden en aanvragen van (potentiële) slachtoffers zelf dienen geprioriteerd
te worden. Daarnaast blijken slachtoffers informatie liever te ontvangen via onafhankelijke
vertrouwenspersonen of gespecialiseerde hulporganisaties dan direct van de politie.

Ook wordt in het rapport geconstateerd dat de wet de nadruk legt op de individuele
verantwoordelijkheid van (potentiële) slachtoffers doordat zij wel worden geïnformeerd
over het gewelddadige verleden van hun (ex-)partner, maar er vervolgens weinig preventieve
maatregelen of structurele ondersteuning of hulpverlening wordt geboden. Het vrijgeven
van informatie zonder adequate nazorg en begeleiding kan averechts werken en het risico
op herhaald geweld vergroten. Daarom wordt aanbevolen om altijd nazorg te bieden,
ongeacht of er informatie wordt gedeeld. Dit omvat toegang tot hulpverlening, veiligheidsplanning
en psychosociale ondersteuning. Politiefunctionarissen in Engeland en Wales ervaren
bovendien onzekerheid bij de toepassing van Clare’s Law en het signaleren van dwingende
controle (patroonmatig psychisch geweld). Structurele training en een cultuurverandering
waarin victim blaming wordt tegengegaan en bescherming van het slachtoffer centraal
staat, zijn essentieel.

Reflectie Nederlandse juristen

Het onderhavige onderzoek omvat ook een groepsinterview van juristen met als doel
het kritisch verkennen van de juridische randvoorwaarden voor een Nederlandse variant
van Clare’s Law. De voor het onderzoek geïnterviewde experts erkennen dat Clare’s
Law een goed instrument is, maar vragen zich af of de huidige Nederlandse context
op dit moment voldoende basis biedt voor een veilige en effectieve invoering. De juristen
benadrukken het belang van een goed functionerende strafrechtketen om de wet effectief
en veilig te kunnen toepassen. Ook werd er onder meer unaniem gepleit voor een formele
wettelijke basis om rechtszekerheid en uniforme toepassing te waarborgen. Bovendien
werd aangegeven dat wetgeving moet worden ontwikkeld om patroonmatig psychisch geweld
en dwingende controle te kwalificeren en te sanctioneren, zodat de meest gevaarlijke
vormen van geweld niet buiten beeld blijven bij een regeling zoals Clare’s Law.

Naast juridische verankering pleiten de juristen er ook voor dat de regeling praktisch
wordt ondersteund met hulpverlening, risicobeoordeling en structurele follow-up. Daarbij
moet de toegang tot de vrij te geven informatie naast slachtoffers en in uitzonderlijke
gevallen familie, beperkt blijven tot gespecialiseerde professionals en crisisdiensten.
De groep benadrukt dat er ook expliciet aandacht nodig is voor mannelijke en LHBTI-slachtoffers.
Een regeling die vooral uitgaat van het heteroseksuele normbeeld en alleen vrouwen
als slachtoffer vergroot blinde vlekken en kan bescherming ongelijk maken.

Tot slot adviseren de deelnemers om bij de uitvoering mensen te betrekken die bekend
zijn met de relevante dynamieken en waarschuwen zij tegen een te brede toepassing;
onvoldoende afgebakende richtlijnen kunnen misbruik of schijnveiligheid bevorderen.

Beleidsreactie

Geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld is een zeer groot veiligheidsprobleem in
Nederland. In de Prevalentiemonitor Huiselijk Geweld en Seksueel Grensoverschrijdend
Gedrag 2024 gaf 9 procent van de personen van 16 jaar en ouder aan in de afgelopen
12 maanden slachtoffer te zijn geweest van een of meerdere vormen van huiselijk geweld.2 Dit zijn omgerekend bijna 1,3 miljoen personen. Deze hoge aantallen zijn schokkend
en de gevolgen voor slachtoffers zijn vaak ingrijpend. Bovendien werken geweldservaringen
in het verleden door naar het heden en de toekomst van slachtoffers: het meemaken
van dit geweld heeft vaak negatieve consequenties voor de verdere levensloop van mensen.
De cijfers uit de prevalentiemonitor laten zien dat we meer moeten doen om huiselijk
geweld te voorkomen of vroegtijdig te stoppen.

Het kabinet wil alles op alles zetten om geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld
in Nederland terug te dringen. In Nederland ontbreekt momenteel een instrument zoals
Clare’s Law waardoor (potentiële) slachtoffers niet de mogelijkheid hebben om informatie
op te vragen over het geweldsverleden van hun (ex-)partner. Dit bemoeilijkt vroegtijdige
risicosignalering en de mogelijkheid tot preventieve interventies. Ik zie een dergelijke
wet als een waardevol hulpmiddel dat kan bijdragen aan betere bescherming van slachtoffers
in Nederland. Voorliggend rapport vormt een noodzakelijke eerste stap om zorgvuldig
te beoordelen hoe een regeling zoals Clare’s Law in Nederland vorm kan krijgen. Ik
vind het daarbij belangrijk dat de mogelijkheid tot het verkrijgen van informatie
over het geweldsverleden van (ex-)partners niet slechts een symbolische maatregel
wordt, maar een doeltreffend instrument voor risicobeperking en bescherming. Om een
dergelijke regeling effectief in te richten, moet gewaarborgd worden dat de randvoorwaarden
goed geregeld zijn.

Zo blijkt uit het onderzoek dat het voor de invoering van Clare's Law in Nederland
noodzakelijk is dat er een goed functionerende samenwerking is tussen de betrokken
organisaties en dat de basis van slachtofferbescherming en plegeraanpak wordt versterkt.
Hier wordt momenteel aan gewerkt door het kabinet.3 Voor de wettelijke verankering van een Nederlandse toepassing van Clare’s Law zal
nog nader onderzocht moeten worden hoe om te gaan met de genoemde uitdagingen, onder
meer met het oog op de privacywetgeving (AVG). Zo moet een juridische balans worden
gevonden tussen het recht op privacy van de (ex-)partner en het recht op fysieke veiligheid
van het (potentiële) slachtoffer. Wie mag de informatie opvragen en onder welke omstandigheden
is dat opvragen precies toegestaan? Daarnaast moeten betrokken instanties duidelijke
kaders krijgen over wat ze eventueel mogen delen, met wie en wanneer. De informatie
moet ook snel én efficiënt worden verstrekt. Daarvoor is het noodzakelijk dat de capaciteit
van de betrokken netwerkpartners op orde is.

Een ander belangrijk punt van aandacht is hoe er na het vrijgeven van de informatie
moet worden gehandeld. Het is van belang dat slachtoffers met het verkrijgen van informatie
over het geweldsverleden van hun (ex-)partner niet zelf verantwoordelijk worden gehouden
om te vertrekken bij een gewelddadige partner wanneer ze niet in staat zijn om dat
te doen. Het ontbreken van een veiligheidsplan kan leiden tot een verhoogd risico
en daarmee kan de wetgeving juist een averechtse werking hebben. Het ontvangen van
informatie brengt immers veel teweeg bij de betrokkenen en vormt daarmee mogelijk
een risico op (escalatie van) geweld. Het is op het moment van ontsluiting van de
gevraagde informatie dus cruciaal een veiligheidsplan te hebben om een slachtoffer
en diens eventuele kinderen in veiligheid te kunnen brengen. Om veiligheid en ondersteuning
te waarborgen, is het wenselijk dat informatieverstrekking altijd gecombineerd wordt
met hulpverlening, zoals juridische of psychosociale ondersteuning.

Vervolgstappen

Om een weloverwogen besluit te nemen met betrekking tot de hiervoor genoemde aandachtspunten,
is nader onderzoek en verdere uitwerking nodig. Hier wordt al in voorzien. Onderhavig
onderzoek maakt namelijk onderdeel uit van een breder onderzoeksproject van vijf samenhangende
werkpakketten. De eerste twee, reeds afgeronde, werkpakketten omvatten een verkennend
werkbezoek aan de politie in Kent (VK) om de werking van Clare’s Law in de praktijk
te bestuderen, en voorliggend onderzoek. De laatste drie werkpakketten worden mogelijk
gemaakt door het SASS-fonds (Stichting Achmea Slachtoffer en Samenleving) en bouwen
voort op de eerste twee delen. In werkpakket 3 wordt een zogenaamde «scoping review»
uitgevoerd van internationale literatuur over vergelijkbare instrumenten in landen
zoals Spanje en Canada. Het doel is om een breder perspectief te krijgen op de kansen
en beperkingen van een systeem als Clare’s Law. Dit biedt waardevolle lessen voor
de Nederlandse context die ik mee zal nemen in de verdere beleidsontwikkeling. Werkpakket
4 bestaat uit groepsinterviews met professionals uit het justitiële domein (politie,
reclassering en OM) en uit de zorg- en hulpverlening (zoals opvang, Veilig Thuis en
gemeenten). Zij reflecteren op de bevindingen uit werkpakketten 1 tot en met 3 en
helpen om praktische uitvoerbaarheid en ethische randvoorwaarden scherp in beeld te
krijgen. Werkpakket 5 staat in het teken van de synthese en aanbevelingen. In dit
werkpakket worden alle uitkomsten uit werkpakket 1 tot en met 4 in een beleidsgerichte
eindrapportage gecombineerd, inclusief een SWOT-analyse en aanbevelingen voor eventuele
implementatie in Nederland. De resultaten van de vervolgonderzoeken worden naar verwachting
najaar 2026 opgeleverd. Ik zal uw Kamer de eindrapportage direct doen toekomen als
deze gereed is. In vervolg daarop verwacht ik dan in 2027 concrete (wets)voorstellen
te kunnen doen aan de Kamer.

Uitvoeringsconsequenties

Huidig onderzoek laat zien dat Engeland en Wales met grote aantallen aanvragen te
maken hebben en dat de invoering aanzienlijke uitvoeringsconsequenties kent. De onderzoekers
bevelen aan om te investeren in capaciteit en digitale systemen. Daarom is het nodig
om in aansluiting op bovengenoemde onderzoeken in 2027 een impactanalyse uit te laten
voeren die de gevolgen van invoering van een vergelijkbaar instrument als Clare’s
Law voor wet- en regelgeving, en werkwijzen, systemen, capaciteit en deskundigheid
bij relevante ketenpartners zoals politie en Veilig Thuis, en daarmee ook de financiële
consequenties, inzichtelijk maakt.

Tot slot wil ik benadrukken dat Clare’s Law geen kant-en-klare oplossing is voor het
grote en structurele probleem van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld. Het moet
deel uitmaken van een breder pakket met onder meer preventieve maatregelen, goede
slachtofferhulpverlening, een strafrechtelijke aanpak, effectieve plegerinterventies
en goede gegevensdeling tussen instanties, altijd gericht op zowel de bescherming
van slachtoffers als de aanpak van plegers. Het kabinet werkt hier momenteel aan,
onder meer door het verhogen van kennis onder professionals, het vergroten van maatschappelijke
bewustwording door publiekscampagnes (waaronder de campagne «Waar ben je?» over dwingende
controle), het uitbreiden van de inzet van het slachtofferdevice door heel Nederland
en het verbeteren van de inzet van het tijdelijk huisverbod. Over de voortgang op
deze en andere thema’s wordt u nog voor de zomer geïnformeerd in de gezamenlijke voortgangsbrief
van de Minister van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport, de Staatssecretaris van Onderwijs
en Emancipatie en mij over geweld tegen vrouwen, huiselijk geweld en kindermishandeling.

Uit het onderzoeksrapport blijkt ook dat het noodzakelijk is wetgeving te ontwikkelen
voor dwingende controle, zodat de gevaarlijkste vormen van geweld niet buiten beeld
blijven in politieregistraties. Momenteel wordt gewerkt aan het wetsvoorstel dat strekt
tot strafbaarstelling van psychisch geweld. Op 10 juli 2025 zijn de contouren van
het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd.4 Hierin is het voornemen aangekondigd om een zelfstandige strafbaarstelling van dwingende
controle te introduceren. Zoals eerder toegezegd, verwacht ik dit wetsvoorstel voor
de zomer van 2026 in (internet)consultatie te kunnen geven.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel

BIJLAGEN

Volgnummer

Naam

Classificatie

1

2026 Onderzoeksrapport Clare's Law: Verkenning en reflectie door Nederlandse juristen
op literatuur over het Verenigd Koninkrijk