Brief regering : Geen gaswinning onder de Waddenzee bij Ternaard

29 684
Waddenzeebeleid

Nr. 1345
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2025

De Waddenzee is een uniek natuurgebied. Niet alleen uniek in Nederland, maar ook uniek
in de wereld. Om die reden is dit gebied bekroond tot Unesco Werelderfgoed. Al jaren
is er discussie over mogelijke gaswinning onder de Waddenzee bij Ternaard. Aan deze
onzekerheid komt nu een einde na overleg tussen het kabinet en de Nederlandse Aardolie
Maatschappij B.V. (hierna: NAM), die ook haar medevergunninghouder ExxonMobil Producing
Netherlands B.V. (hierna: EMPN) vertegenwoordigde.1 Het kabinet betaalt aan NAM en EMPN een bedrag van € 163 miljoen bruto inclusief
btw (naar verwachting € 40,4 miljoen netto voor NAM en EMPN samen) en NAM trekt het
verzoek tot instemming met het winningsplan voor Ternaard in, waardoor deze gaswinning
onder de Waddenzee niet door gaat.

Met NAM en EMPN is een vaststellingsovereenkomst getekend, die als bijlage aan deze
brief is toegevoegd. Deze bevat zowel een parlementair voorbehoud als een voorbehoud
voor NAM en EMPN, zodat zij ook hun goedkeuringsprocessen kunnen doorlopen. Voor deze
uitgave is gelijktijdig met deze brief een incidentele suppletoire begroting ingediend.
Daarmee heeft de Staten-Generaal hier het laatste woord over. Het kabinet verzoekt
de beide Kamers om de incidentele suppletoire begroting met spoed te behandelen, zodat
de betaling in 2025 rechtmatig kan plaatsvinden.

In deze brief wordt de totstandkoming van de uitkomst uitgebreid toegelicht. Achtereenvolgens
zal worden ingegaan op de juridische aspecten van de gaswinning in Ternaard, op de
gesprekken met de NAM en de vaststellingsovereenkomst.

Gaswinning Ternaard

NAM en EMPN willen gas winnen uit het gasveld ten noorden van het dorp Ternaard. Dit
gasveld ligt voor een groot deel onder de Waddenzee. NAM heeft hiervoor in 2019 een
winningsplan ingediend en aanvragen voor andere daarvoor benodigde vergunningen en
toestemmingen. Bij de beoordeling van het winningsplan wordt onder meer getoetst of
de winning veilig en verantwoord kan voor mens en milieu en dat gewaarborgd is dat
er geen schade ontstaat aan de natuur. Een besluit op het verzoek tot instemming met
het winningsplan is nog altijd niet genomen. Op basis van de adviezen2 van de wettelijke adviseurs en gelet op artikel 36 van de Mijnbouwwet kan de instemming
met het winningsplan niet worden geweigerd. Ook de andere benodigde vergunningen en
toestemmingen zouden moeten worden verleend op grond van de toepasselijke kaders.

Het maatschappelijke en politieke gevoel rondom gaswinning onder de Waddenzee is de
afgelopen jaren veranderd. Zo is op 1 mei 2024 een wijziging van de Mijnbouwwet in
werking getreden3 waardoor – kortgezegd – voor de Waddenzee de instemming met een nieuw winningsplan
moet worden geweigerd. Het verzoek tot instemming met het winningsplan Ternaard is
echter al in 2019 ingediend en daarom is deze wetswijziging niet op dit verzoek van
toepassing. De Kamer heeft met de motie Kostić4 en de motie Postma5 het kabinet opgeroepen om niet in te stemmen met de gaswinning in Ternaard. De uitvoering
van deze moties leidt tot een moeilijk vraagstuk, want het kabinet kan geen onrechtmatig
besluit nemen. Tegelijkertijd is het niet nemen van een besluit ook geen optie: de
Raad van State heeft al tweemaal geoordeeld dat op het verzoek moet worden besloten
en daarvoor beide keren een termijn gesteld op last van een dwangsom.6 De laatste termijn is op 1 januari 2025 verstreken. Het kabinet heeft op 6 december
2024 in een brief aan de Kamer aangegeven om in goed overleg te proberen met NAM en
diens aandeelhouders Shell en ExxonMobil tot een oplossing te komen.7

Gesprekken met NAM

In eerste instantie was het gesprek over Ternaard onderdeel van bredere verkenningen
die in het voorjaar van 2025 zijn gevoerd met de aandeelhouders van NAM. Daarin werd
gezocht naar een integrale oplossing voor een aantal dossiers, waaronder ook de schadeafhandeling
en de versterkingsoperatie in Groningen. Deze brede gesprekken hebben destijds niet
tot een overkoepelend akkoord geleid. Hier is de Kamer in september jl. over geïnformeerd.8 Vervolgens is vanaf de zomer afzonderlijk verder gepraat over onder meer de gaswinning
bij Ternaard.

Het Ternaard gasveld is één van de grootste projecten van NAM. Met NAM is gesproken
over de voorwaarden waaronder NAM en EMPN bereid zijn af te zien van de gaswinning.
Op grond van de winningsvergunning is het aardgas binnen het vergunningsgebied eigendom
van NAM en EMPN. Zij hebben gezamenlijk het recht om dat gas te winnen en daartoe
een winningsplan in te dienen. Omdat op grond van de Mijnbouwwet de instemming met
het winningsplan Ternaard niet kan worden geweigerd en het vergunningsgebied in dit
geval ook niet ambtshalve kan worden verkleind, is er geen mogelijkheid voor de staat
om zelfstandig weer te beschikken over het Ternaard gasveld om de gaswinning door
NAM en EMPN te kunnen voorkomen. Daarom is het nodig dat zij afstand doen van hun
recht op winning in dat gebied. Hiertoe is het kabinet met NAM en EMPN een bedrag
overeengekomen van bruto € 163 mln. inclusief btw, waarvoor NAM als tegenprestatie
het verzoek tot instemming met het winningsplan direct intrekt en NAM en EMPN daarnaast
een aanvraag tot wijziging van de winningsvergunning indienen, waardoor het Ternaard
gasveld niet meer onder die vergunning valt. NAM en EMPN zien hiermee definitief af
van gaswinning uit het Ternaard gasveld. Hieronder wordt de totstandkoming en opbouw
van dit bedrag nader toegelicht.

Onderbouwing van het bedrag

Om tot een marktconforme waardering te komen is een nauwkeurig proces doorlopen. Hierbij
zijn de potentiële baten van toekomstige gaswinning in Ternaard als basis genomen.
Daarbij is rekening gehouden met het feit dat een deel van de opbrengsten van gaswinning
via EBN en via belastingafdrachten van NAM en EMPN terug zouden vloeien naar de staat.
Hiertoe is een rekenmodel opgesteld.

Dit rekenmodel gaat uit van onderbouwde aannames voor het winningsprofiel, de gasprijs,
discontovoet, de kapitaalinvesteringen en de operationele kosten in de periode 2026–2037.
Daarbij dient opgemerkt te worden dat er grote onzekerheden zijn, waardoor een aanpassing
in aannames tot grote veranderingen in de uitkomst kan leiden. De kosten en baten
worden met elkaar verrekend en de geldende afdrachtensystematiek wordt toegepast.
Dit resulteert in een jaarlijkse vrije kasstroom. Deze toekomstige kasstroom is vervolgens
tot één bedrag in het heden verdisconteerd. Het resultaat is de netto contante waarde
van het Ternaard gasveld. Hierbij merkt het kabinet op dat deze netto contante waarde
nadrukkelijk een schatting is van het kabinet van wat NAM en EMPN onderaan de streep
aan de gaswinning zouden hebben overgehouden. Volgens NAM en EMPN ligt de commerciële
waarde die het aardgas in het Ternaard gasveld vertegenwoordigt veel hoger. Omdat
de hoogte van het bedrag door deze partijen echter door meer overwegingen is ingegeven
dan enkel de commerciële waarde, zijn zij akkoord gegaan met het door het kabinet
bepaalde bedrag.

Door KPMG en TNO zijn validaties uitgevoerd op de berekening van de hierboven genoemde
netto contante waarde. Hierbij heeft KPMG zich op de rekenmethodiek en bedrijfsmatige
aspecten geconcentreerd en TNO op de geologische aspecten en winbare volumes. Dit
heeft tot verdere aanscherping van het bovengenoemde rekenmodel geleid dat uiteindelijk
resulteerde in een totaal brutobedrag van € 163 mln. inclusief btw. Dit is het bedrag
dat op de begroting van het Ministerie van Klimaat en Groene Groei wordt verwerkt
door middel van een incidentele suppletoire begroting. Hiervan vloeit de btw (€ 28,3 mln.)
rechtstreeks terug naar het Rijk. Vervolgens wordt, op basis van de afspraken in de
Overeenkomst van Samenwerking, 40% van het resterende bedrag (€ 53,9 mln.) door NAM
en EMPN afgedragen aan EBN (100% beleidsdeelneming). Het resterende bedrag is brutowinst
voor NAM en EMPN (€ 80,8 mln.) waarover zij belastingplichtig zijn (winstaandeel en
vennootschapsbelasting, die terugvloeien naar de Rijksbegroting). De theoretische
bandbreedte van deze afdracht ligt tussen de € 0 en € 40,4 miljoen want hangt af van
de daadwerkelijke winstgevendheid van de bedrijven. Naar verwachting wordt € 40,4 mln.
afgedragen aan belastingen.

Vaststellingsovereenkomst

De afspraken voor de verplichtingen van de staat en NAM en EMPN met betrekking tot
het afzien van de gaswinning in Ternaard zijn vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst
die als bijlage bij deze brief is gevoegd.9 Hierin zijn onder meer het bedrag, de wijze van betaling en de voorwaarden daarvoor
bepaald. In de overeenkomst is opgenomen dat NAM het verzoek om instemming met het
winningsplan intrekt. Daarnaast is afgesproken dat NAM en EMPN een aanvraag indienen
om de winningsvergunning Noord-Friesland te wijzigen zodat het Ternaard gasveld uit
het vergunningsgebied Noord-Friesland zal worden losgeknipt. Op die manier geldt de
winningsvergunning van NAM en EMPN niet meer voor het Ternaard gasveld. Zij kunnen
daarvoor dan geen winningsplannen meer indienen en hebben geen recht meer om daar
gas te winnen. De staat beschikt zo weer over de eigendom van het aardgas in het Ternaard
gasveld. De overeenkomst is door mij als vertegenwoordiger van de staat getekend en
door NAM en EMPN als vergunninghouders.

De kasuitgave moet in 2025 worden voldaan om het ten laste te laten komen van het
begrotingsjaar 2025. Het bedrag wordt namelijk gedekt uit de onderuitputting van dit
jaar. Om te voorkomen dat de staat dan wel NAM en EMPN ter uitvoering van de vaststellingsovereenkomst
een verplichting zijn aangegaan die niet of lastig is terug te draaien, is in de vaststellingsovereenkomst
opgenomen dat zowel de betaling door de staat als het intrekken van het verzoek tot
instemming van het winningsplan en de aanvraag om wijziging van de winningsvergunning
via een notaris verlopen. Dit houdt in dat de staat het bedrag overmaakt op de derdenrekening
van de notaris, en NAM en EMPN het verzoek tot instemming met het winningsplan en
de aanvraag om wijziging van de winningsvergunning bij de notaris deponeren.

Behandeling Kamer incidentele suppletoire begroting

Het kabinet heeft, parallel aan deze brief, een incidentele suppletoire begroting
ingediend om deze uitgave te kunnen doen. Het kabinet verzoekt de Kamers deze spoedig
te behandelen. Zoals hierboven omschreven is instemming met het winningsplan weigeren
geen optie en heeft de Raad van State al twee keer een dwangsom opgelegd vanwege het
niet tijdig nemen van een besluit. Daarom is spoedige uitvoering van de overeenkomst
met NAM en EMPN noodzakelijk.

Mocht behandeling van deze begroting niet in 2025 kunnen worden afgerond, maar de
Staten-Generaal laat op andere wijze haar instemming blijken door een oordeel dat
de Kamer zich voldoende geïnformeerd acht, dan kan het kabinet voor de betaling aan
de notaris een beroep doen op artikel 2.27 lid 2 van de Comptabiliteitswet (zie hiervoor
de begeleidende brief bij het begrotingsstuk). De betaling door de notaris aan NAM
en EMPN kan echter pas plaatsvinden als de begroting tot wet verheven is. Hiervoor
is in de vaststellingsovereenkomst een parlementair voorbehoud opgenomen. Mocht deze
begroting niet tot wet worden verheven, dan ontvangt de notaris daarover bericht.
Vervolgens retourneert de notaris het bedrag aan de staat en zendt het intrekkingsverzoek
terug aan NAM en de aanvraag om wijziging van de winningsvergunning terug aan NAM
en EMPN. De vaststellingsovereenkomst wordt daardoor ontbonden.

Gebiedsfonds

Over dit project heeft een uitgebreid gebiedsproces plaatsgevonden met regionale belanghebbenden.
Deze partijen zijn tegen gaswinning in Ternaard. Er zijn met hen afspraken gemaakt
over een financiële bijdrage uit de exploitatie van het Ternaard-project aan een Gebiedsfonds,
indien de gaswinning zou plaatsvinden. Nu de gaswinning niet doorgaat, vervalt ook
deze afspraak. NAM heeft het kabinet laten weten dat zij, als blijk van waardering
voor de constructieve dialoog die de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden, de door
de rechter opgelegde dwangsom van € 75.000 die het kabinet als bevoegd gezag wegens
het niet tijdig beslissen aan NAM verschuldigd is, als de overeenkomst in werking
treedt zal verdubbelen tot € 150.000 en via de ontzorgtafel omgevingsproces Ternaard
ten goede laten komen aan projecten in de dorpen Ternaard en Wierum. Het kabinet waardeert
dit gebaar.

Sinds de indiening van het winningsplan in 2019 heeft onzekerheid bestaan over gaswinning
uit het Ternaard gasveld. Het kabinet hoopt op een spoedige behandeling, zodat definitief
een einde komt aan de onzekerheid.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.Th.M. Hermans