Brief regering : Kabinetsappreciatie Europese Commissie voorstel tot aanpassing EU- verordening ontbossingsvrije producten (EUDR) m.b.t. bepaalde verplichtingen voor primaire operators en handelaren

Nr. 4199
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR
EN VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 november 2025

Graag bieden wij u hierbij de inzet aan van het kabinet betreffende het Europese Commissievoorstel
voorstel tot aanpassing van de EU-verordening ontbossingsvrije producten m.b.t. bepaalde
verplichtingen voor primaire operators en handelaren.

Op 21 oktober jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een voorstel tot
aanpassing van de EU-verordening ontbossingsvrije producten1 (hierna: EUDR) gepubliceerd. Het doel van de EUDR is om ontbossing en bosdegradatie
als gevolg van EU-consumptie en -productie te voorkomen. In het kader van haar agenda
voor betere regelgeving streeft de Commissie ernaar administratieve lasten te verminderen
met 25%, en zelfs met 35% voor kleine en middelgrote ondernemingen, zonder de beleidsdoelen
te ondermijnen. De Commissie biedt met dit voorstel onvoldoende gerichte oplossingen
door de verplichtingen van kleine primaire exploitanten, niet-mkb-downstreamexploitanten
en -handelaren aan te passen, om de administratieve lasten te laten afnemen en het
informatiesysteem efficiënter te laten werken. Het voorstel adresseert in onvoldoende
mate de geuite zorgen.

Centraal in de EUDR staat het verbod op het op de markt brengen en of exporteren van
goederen die onder de reikwijdte van de verordening vallen maar niet vrij zijn van
ontbossing of bosdegradatie, of die niet legaal zijn geproduceerd. Marktdeelnemers
moeten een zorgvuldigheidsverklaring indienen via het EUDR-informatiesysteem (TRACES)
dat beheerd wordt door de Commissie. Daarmee verklaren zij dat de producten die zij
in de handel brengen of uitvoeren, ontbossingsvrij zijn2. Eind 2023 startte de Commissie met het testen van het EUDR-informatiesysteem. Verder
ondersteunt de Commissie belanghebbenden met handleidingen, trainingsvideo’s en online
sessies. In het tweede kwartaal van 2024 ontwikkelde de Commissie, op verzoek van
industrie en lidstaten, een application programming interface (API) die automatische koppeling van bedrijfs-IT-systemen met het EUDR-informatiesysteem mogelijk maakt voor een soepelere indiening van verklaringen. In 2024
en 2025 publiceerde de Commissie richtsnoeren en FAQ-documenten over de uitvoering
van de EUDR, waarin werd verduidelijkt dat bedrijven jaarlijks één zorgvuldigheidsverklaring
kunnen indienen om administratieve lasten te verminderen.

Voorstel Commissie

De Commissie draagt de volgende aanleiding aan voor het voorstel tot aanpassing van
de EUDR. Er zijn nieuwe ramingen voor het derde kwartaal van 2025 die aantonen dat
het EUDR-informatiesysteem aan de zijde van de Commissie veel zwaarder belast zal
worden dan de Commissie had verwacht, vooral door de intensieve IT-interacties tussen
bedrijven en het systeem. Daarnaast hebben EU-lidstaten en bedrijven zorgen geuit
over de administratieve lasten, met name voor producenten binnen de EU, zoals veehouders
en bosbouwers.

Door de Commissie worden versimpelingen voorgesteld voor de nieuw in te stellen categorieën
«micro en kleine primaire marktdeelnemers» en «downstreammarktdeelnemers».

«Micro en kleine primaire marktdeelnemers» (hierna: MSPOs) betreft micro- en kleine
ondernemers die onder de EUDR vallende grondstoffen op de EU-markt brengen die zij
zelf hebben geteeld of gekweekt. Daarnaast vallen alleen ondernemers onder deze categorie
die volgens de risico-indeling in de EUDR in laagrisicogebied gevestigd zijn.3 MSPOs hoeven niet langer een zorgvuldigheidsverklaring (due diligence statement) aan te leveren, maar moeten éénmalig een vereenvoudigde verklaring indienen en deze
verklaring meezenden met alle producten die ze op de markt brengen. Daarnaast worden
MSPOs vrijgesteld van de verplichting om de vereenvoudigde verklaring in te dienen,
indien deze data via andere, vergelijkbare informatiesystemen al beschikbaar is gesteld,
zoals bijvoorbeeld onder de Verordening (EU) 2016/429 die van toepassing is op veehouders.

Voor marktdeelnemers (die geen MSPO zijn) die producten onder de EUDR exporteren of
als eerste op de EU-markt brengen, blijven de verplichtingen voor gepaste zorgvuldigheid
ongewijzigd. Voor handelaren en marktdeelnemers later in de keten (downstream) vervalt de verplichting om een zorgvuldigheidsverklaring in te dienen. Downstreammarktdeelnemers
zijn marktdeelnemers die producten op de markt brengen die al eerder op de EU-markt
waren gebracht en daarom al van een zorgvuldigheidsverklaring voorzien zijn. Onder
het wijzigingsvoorstel moeten downstreammarktdeelnemers en handelaren slechts ontvangen
referentienummers en zorgvuldigheidsverklaringen bewaren en doorgeven om traceerbaarheid
te kunnen blijven waarborgen. Zij dienen nog steeds stappen te ondernemen wanneer
zij tekenen ontvangen van risico's op niet-naleving.

De handhavingsverplichtingen voor autoriteiten zijn vanaf 30 juni 2026 van toepassing.
De handhavingsverplichtingen met betrekking tot MSPOs worden pas van toepassing vanaf
30 december 2026, om MSPOs voldoende tijd te geven voor aanpassing. Er wordt geen
onderscheid gemaakt voor bedrijven binnen en buiten de EU. Tot die tijd kunnen autoriteiten
bij niet-naleving waarschuwingen geven aan belanghebbenden. Daarnaast versterkt het
voorstel het toezicht en de handhaving van de EUDR door de capaciteit van bevoegde
autoriteiten te vergroten om gegevens te verwerken en informatie uit te wisselen.
Omdat de toepassing van de EUDR gedeeltelijk is uitgesteld, is het voornemen van de
Commissie om de datum van de evaluatie aan te passen naar 30 juni 2030, zodat deze
kan worden gebaseerd op daadwerkelijke uitvoeringsgegevens en effecten op ontbossing,
handel en mkb’s.

Tot slot vervallen, in verband met het uitstel, alle geplande impactbeoordelingen
en deze worden vervangen door een algemene evaluatie, uitgesteld tot 30 juni 2030.
Dit betekent een uitstel van vijf tot zes jaar voor de reviews over opname van andere
beboste gebieden (other wooded lands), andere natuurlijke ecosystemen, andere productgroepen en van de financiële sector
en een uitstel van twee jaar voor de algemene review van de verordening. De datum
uit de verordening waarna geen ontbossing meer mag plaatsvinden (31 dec 2020) blijft
ongewijzigd.

Kabinetsinzet

Het kabinet erkent de problemen in de IT-systemen, maar acht het voorstel van de Commissie
ontoereikend. Het kabinet is van mening dat de datum van inwerkingtreding ongewijzigd
kan blijven, maar dat de gratieperiode moet worden gesteld op één jaar zonder uitzonderingen
of verschillen voor marktdeelnemers, zonder boetes en handhaving. Die tijd kan dan
worden gebruikt om binnen de kaders op zoek te gaan naar versimpeling en verlichting
van administratieve lasten.

De door de Commissie voorgestelde administratieve lasten verlichtende maatregelen
zorgen voor onduidelijkheid en onvoldoende versoepeling. Voorspelbaar beleid is cruciaal
voor het goed functioneren van internationale handelsstromen. Het kabinet is bovendien
van mening dat er oog moet zijn voor een goede balans en het versterken van de consistentie
tussen de EU haar milieu- en klimaatdoelen enerzijds en de doelstelling om administratieve
lasten voor bedrijven te verminderen anderzijds. Daarom wil het kabinet het aankomende
jaar in nauwe samenwerking met de Commissie en de lidstaten toewerken naar een zorgvuldige
implementatie van maatregelen om administratieve lasten voor bedrijven te verminderen.
Daarbij noteert het kabinet nog enkele aandachtspunten bij het voorstel van de Commissie.

Het wijzigingsvoorstel resulteert mogelijk in kosten voor aanpassing en heeft consequenties
voor de financiën en concurrentiepositie van deze bedrijven. Dat is niet van toepassing
op de bedrijven waarvoor de EUDR-eisen niet wijzigen, zij zouden zich per 30 december
2025 aan de wet moeten houden. Een groot deel van het Nederlands bedrijfsleven heeft
afgelopen jaar aanzienlijk geïnvesteerd om te voldoen aan de wetgeving en is volledig
voorbereid op inwerkingtreding eind dit jaar. Naast het bedrijfsleven heeft ook de
overheid kosten gemaakt voor implementatie. De NVWA was er namelijk op voorbereid
om per 30 december 2025 te handhaven.4 Er zijn geen compensatiemaatregelen aangekondigd vanuit de Commissie voor de reeds
gemaakte kosten.

Hoewel een groot deel van het bedrijfsleven en ngo's heeft gepleit voor geen verder
uitstel of wijzigingen aan de EUDR, zijn er ook sectoren die daar wél voor hebben
gepleit. Deze laatste groep heeft gepleit voor een vereenvoudiging van de administratieve
lasten onder de EUDR. Naast de lidstaten die de inwerkingtreding niet verder wilden
uitstellen, waren er ook lidstaten die de afgelopen periode hun zorgen hebben geuit.
Het voorstel creëert volgens de Commissie een grote lastenverlichting voor kleinschalige
bedrijven die hun producten zelf op de EU-markt brengen (MSPOs), zoals Europese veehouders
en bosbouwers. Voor downstreamoperators is het beeld minder eenduidig, omdat het voorstel
enerzijds vereenvoudiging biedt, maar bedrijven desondanks met een wijziging te maken
krijgen ten opzichte van hetgeen waar zij zich op hadden voorbereid. De voorstellen
voor administratieve lastenverlichting hebben in de meeste gevallen geen directe impact
op de administratieve lasten van kleine producenten buiten de EU, zoals cacao-, koffie-
en oliepalmboeren. Zij moeten onverminderd gegevens aan hun klanten overleggen zoals
de geolocatie en informatie over het product. Deze gegevens moeten onverminderd ook
door kleine producten in de EU worden aangeleverd, het principe van traceerbaarheid
blijft namelijk hetzelfde. Het kabinet is van mening dat het voorstel binnen de kaders
van de verordening nog onvoldoende lastenverlichting biedt en de geuite zorgen in
onvoldoende mate adresseert.

Met betrekking tot de handhaving is in het voorstel een gratieperiode van zes maanden
vanaf de toepassing op 30 december 2025 opgenomen, waarin geen boetes zullen worden
opgelegd. Voor de NVWA betekent dit dat wel alle wettelijke bevoegdheden uit de Awb
uitgeoefend kunnen worden en dat bedrijven een schriftelijke waarschuwing krijgen
bij niet-naleving. Dit lijkt geen grote implicaties voor de handhaving te hebben.
Tegelijkertijd lijken de voorgestelde versimpelingen wel impact te kunnen hebben op
de handhaving. Doordat marktdeelnemers downstream die niet-mkb zijn geen gepaste zorgvuldigheid
meer hoeven uit te voeren en geen nieuw statement meer hoeven te registreren valt
de druk richting importeurs vanuit deze downstream operators weg en zullen importeurs
alleen nog druk tot naleven voelen vanuit de NVWA. Verder lijken de gevolgen voor
de Douane van het voorstel beperkt. De Douane zal een deel van de zorgvuldigheidsverklaringen
controleren aan de hand van de importdeclaratie.

Het voorstel raakt ook aan samenwerking van de EU en Nederland met derde landen. MSPOs
gevestigd buiten de EU plaatsen zelden hun producten direct op de EU-markt, dit verloopt
in de meeste gevallen via importeurs en exporteurs. Deze groep MSPOs lijkt in mindere
mate te kunnen profiteren van de voorgestelde lastenverlichtingen voor kleine ondernemingen.

Implicaties juridisch

Een aandachtspunt bij het voorstel is de tijd die het zal kosten om de reeds tot stand
gebrachte Nederlandse uitvoeringswetgeving van de EUDR5 aan te passen. Het is niet mogelijk de betreffende regelgeving aan te passen, vóórdat
de EUDR eind dit jaar van toepassing wordt. Het aanpassen van de regelgeving zal naar
verwachting circa 1 à 1,5 jaar duren. Daardoor ontstaat de situatie dat de inhoud
van de EUDR en de inhoud van de implementatieregelgeving niet overeenkomen, indien
het voorstel wordt aangenomen. Dat geeft onduidelijkheid over de verplichtingen van
ondernemingen. Deze onduidelijkheid zal door middel van voorlichting moeten worden
weggenomen. Ook in de toelichting bij het inwerkingtredingsbesluit van de implementatieregelgeving
zal hieraan aandacht moeten worden besteed.

Implicaties voor ontwikkelingslanden

In de praktijk zal het voorstel weinig lastenverlichting opleveren voor producenten
in derde landen en zou de onduidelijkheid rondom het proces van de inwerkingtreding
van de verordening effect kunnen hebben op handelsrelaties. Het Nederlandse flankerend
beleid, onder meer vormgegeven door de Nederlandse bijdrage aan het Team Europe Initiatief
van de EUDR, wordt hierdoor nog belangrijker. Dit instrument is bedoeld om vooral
kleine ondernemers in derde landen te ondersteunen bij het voldoen aan de EUDR en
te communiceren over de vereisten van de verordening. Daarnaast is er ook bestaande
programmering voor het tegengaan van ontbossing, waarin door partnerorganisaties ondersteuning
wordt geboden aan ondernemers bij het voldoen aan de vereisten gerelateerd aan herleidbaarheid
van producten. Hoewel de mate van lastenverlichting niet voor alle landen hetzelfde
zal zijn, is de verwachting niet dat WTO-conformiteit in het geding komt. Immers,
het principe van non-discriminatie blijft de basis voor deze verordening.

Om het voorstel tot uitstel te voltooien vóór de datum waarop de EUDR moet worden
gehandhaafd (30 december 2025), moeten de Commissie, de Raad en het Europees Parlement
zo snel mogelijk overeenstemming bereiken. Het is in verband met de voorlichting en
de te zetten stappen voor de inwerkingtreding van de Nederlandse uitvoeringswetgeving
van de EUDR zoals die al tot stand was gebracht, wenselijk dat uiterlijk begin december
overeenstemming is bereikt en een verordeningstekst is vastgesteld en gepubliceerd.
Alles afwegende en de balans in het voorstel tussen lastenverlichting en natuurdoelen
in overweging nemende, zal Nederland zich onthouden van stemming en gezien de situatie
pleiten voor een gratieperiode van één jaar.

De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, J.F. Rummenie

De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
A. de Vries