Brief regering : Hoofdlijnen van de uitvoeringswetgeving correctief referendum

Nr. 12
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 oktober 2025

Tijdens de voortzetting van de behandeling van het voorstel van wet van het lid Van
Nispen houdende verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen
inzake het correctief referendum (Kamerstukken 36 468) op 16 januari 2025, gaf mijn ambtsvoorganger aan bereid te zijn een brief te sturen
aan uw Kamer met daarin de hoofdlijnen van de nog op te stellen uitvoeringswetgeving.
Met deze brief informeer ik u, namens het kabinet, over de stand van zaken van de
uitvoeringswetgeving en de keuzes die het kabinet hiervoor heeft gemaakt.

De uitvoeringswetgeving zal handen en voeten geven aan het in de Eerste Kamer aanhangige
grondwetsvoorstel; hierin worden onder meer de procedurele voorwaarden om het houden
van het referendum af te kunnen dwingen vastgelegd en de voorwaarden waaronder een
bindende referendumuitslag tot stand komt. Conform het grondwetsvoorstel moet dit
bij (uitvoerings)wet(geving) worden geregeld. In deze hoofdlijnenbrief wordt ingegaan
op acht thema’s die verband houden met de nog op te stellen uitvoeringswetgeving.
Deze thema’s zijn geselecteerd omdat zij van wezenlijk belang zijn voor de uiteindelijke
werking van het referenduminstrument (bijvoorbeeld de hoogte van de drempels in de
voorfase en de uitkomstdrempel), door politieke partijen nadrukkelijk naar voren zijn
gebracht tijdens eerdere debatten in de beide Kamers over het grondwetsvoorstel (bijvoorbeeld
de aanpak van desinformatie en hoeveel uitvoeringswetten zullen worden opgesteld)
of omdat zij onderwerp van gesprek zijn geweest tussen mijn ministerie en koepelorganisaties,
ketenpartners uit het verkiezingsproces en internationale partners.

Vanwege nog te voeren gesprekken, verkenningen en onderzoeken is in deze hoofdlijnenbrief
nog niet over alle genoemde thema’s een definitieve en volmaakte keuze gemaakt. Waar
dit het geval is, wordt in deze brief een stand van zaken over het desbetreffende
thema geschetst. De volgende thema’s komen aan de orde in deze brief:

I. Eén wetsvoorstel voor de uitvoeringswetgeving. Het kabinet zal alle vereiste uitvoeringswetgeving in één wetsvoorstel opnemen. Dit
betekent dat te zijner tijd één wetsvoorstel over alle uitvoeringsaspecten bij de
Kamer zal worden ingediend.

II. Drempels in de voorfase. Het kabinet gaat in de uitvoeringswetgeving uit van een drempel van 5.000 ondersteuningsverklaringen
voor een inleidend verzoek en 400.000 ondersteuningsverklaringen voor een definitief
verzoek voor een correctief referendum.

III. Hoogte van de uitkomstdrempel (nationaal en decentraal). Het kabinet kiest er voor om aan te sluiten bij het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel, dat wil zeggen dat wordt voorgesteld een uitkomstdrempel van
33 1/3% van de stemgerechtigden te hanteren voor het nationale referendum. Over de
hoogte van de uitkomstdrempel voor het decentraal referendum wordt nog nader overlegd
door en met de koepelorganisaties. Daarover neemt het kabinet op een later moment
een besluit.

IV. Referendumcommissie. Na geïnventariseerd te hebben welke taken het kabinet in de uitvoeringswet wil opnemen
en bezien te hebben bij welke orgaan elk van deze taken belegd kan worden, heeft het
kabinet geconstateerd dat er niet opnieuw een referendumcommissie hoeft te worden
ingesteld.

V. Informatievoorziening en aanpak van desinformatie. Ook bij een referendum is er de gebruikelijke campagne van de overheid waarbij stemgerechtigden
worden geïnformeerd over praktische zaken zoals over de dag waarop de stemming plaatsvindt.
Daarnaast benadrukt het kabinet het belang van neutrale en toegankelijke informatievoorziening
over het onderwerp van een referendum, waarbij stemgerechtigden onder meer een beknopte
samenvatting van het wetsvoorstel ontvangen samen met de stempas. Hoewel de overheid
geen standpunten zal presenteren, wordt een betrouwbare basisinformatie gegarandeerd
om het publieke debat te versterken en desinformatie tegen te gaan. Ter bescherming
van het referendumproces tegen ongewenste beïnvloeding sluit het kabinet aan bij het
bestaande desinformatiebeleid voor verkiezingen en werkt het aan een integrale, offensieve
aanpak.

VI. Frequentie referenda en combinatie met andere verkiezingen. Vanwege het uitvoerbaar houden van het verkiezingsproces wordt het advies van de
ketenpartners uit het verkiezingsproces door het kabinet overgenomen. Dat wil zeggen
dat het in de uitvoeringswetgeving mogelijk wordt gemaakt om stemmingen te combineren,
waarbij twee uitzonderingen gelden:

a. Een nationaal referendum valt niet samen met provinciale staten- en waterschapsverkiezingen.

b. Er kunnen ten hoogste vier referenda gelijktijdig plaatsvinden.

VII. Kosten van het referendum. Tijdens de behandeling van het grondwetsvoorstel zijn vooralsnog geen concrete voorstellen
gedaan voor de dekking van de organisatiekosten. De te zijner tijd op te stellen uitvoeringswetgeving
zal pas in werking kunnen treden als voorzien is in een adequate financiële dekking.

VIII. Evaluatie. Het kabinet is bereid een evaluatiebepaling op te nemen in de uitvoeringswet als
de wens daartoe in uw Kamer breed leeft. Daarbij tekent het kabinet wel aan dat de
reikwijdte van een dergelijke evaluatie vermoedelijk beperkt zal blijven tot die onderdelen
van de wet die zich onafhankelijk van een referendum laten evalueren. Hierbij kan
gedacht worden aan de procedures voorafgaand aan een stemming (waaronder de drempels
in de voorfase, de kosten voor gemeenten, enz.).

I. Eén wetsvoorstel voor de uitvoeringswetgeving

Tijdens de behandeling van het grondwetsvoorstel in de Tweede Kamer is op meerdere
momenten aan mijn ambtsvoorganger gevraagd hoeveel wetsvoorstellen voor de uitvoeringswetgeving
uw Kamer precies van het kabinet mag verwachten. Enkele onderdelen van de uitvoeringswetgeving
behoeven op grond van de artikelen 89a en 89d van het grondwetsvoorstel namelijk een
tweederdemeerderheid (namelijk de hoogte van de drempels in de voorfase en de uitkomstdrempel).
Voor de rest van de uitvoeringswetgeving geldt dit vereiste niet. Artikel 89f bepaalt
namelijk dat alles wat verder het referendum betreft bij de wet wordt geregeld. Voor
die wetgeving geldt de hoofdregel van artikel 67, tweede lid, van de Grondwet dat
besluiten bij (gewone) meerderheid van stemmen worden genomen. Op basis hiervan zijn
er voor wat betreft de uitvoeringswetgeving in de praktijk twee opties mogelijk.

De eerste optie is dat alle bepalingen betreffende de uitvoeringswetgeving in één
wetsvoorstel worden opgenomen. Dit wetsvoorstel moet dan met een tweederdemeerderheid
worden aangenomen. Voor de behandeling en ook wetstechnisch heeft deze optie voordelen,
maar dit betekent ook dat voor de totstandkoming van die onderdelen van de uitvoeringswetgeving
die op grond van het grondwetsvoorstel geen tweederdemeerderheid behoeven, eveneens
de eis gaat gelden van een tweederdemeerderheid. Overigens leidt dat er niet toe dat
wijzigingsvoorstellen op een later tijdstip eveneens altijd met tweederdemeerderheid
moeten worden aangenomen. In dat geval kan onderscheid worden gemaakt of het een wijziging
betreft van een tweederdedeel of een «gewoon» onderdeel.

De tweede optie is dat de uitvoeringswetgeving in twee wetsvoorstellen wordt opgeknipt.
Het deel dat een tweederdemeerderheid behoeft en het «gewone» deel. De moeilijkheid
met deze optie is dat veel van de onderdelen uit de uitvoeringswetgeving met elkaar
samenhangen. Waar je de splitsing maakt tussen het tweederdedeel en het «gewone» deel
is daarom lastig. Zo moet de hoogte van het aantal ondersteuningsverklaringen dat
nodig is in de voorfase om een referendum te houden in het tweederdedeel, maar strikt
genomen de wijze waarop deze ondersteuningsverklaringen worden afgelegd niet. Dit
terwijl de wijze waarop een ondersteuningsverklaring kan worden afgelegd heel relevant
is voor hoe hoog de drempel in de praktijk door burgers wordt ervaren. Bovendien heeft
het weinig zin als uiteindelijk alleen het «gewone» wetsvoorstel zou worden aangenomen.
Dan is er nog steeds geen volledige uitvoeringswetgeving, omdat de drempels uit het
tweederdeonderdeel ontbreken.

Beide opties kennen dus voor- en nadelen. Alles afwegend komt het kabinet tot het
oordeel dat het beter is om alle uitvoeringswetgeving in één wetsvoorstel op te nemen.
Ik zal te zijner tijd namens het kabinet dan ook één uitvoeringswet in procedure brengen.
Consequentie hiervan is wel dat beide Kamers dit wetsvoorstel dan met een tweederdemeerderheid
dienen aan te nemen wil het voorstel tot wet verheven kunnen worden.

II. Drempels in de voorfase

Voor het houden van een correctief referendum is het een procedureel vereiste dat
daartoe door een aantal stemgerechtigden binnen een bepaalde tijdsperiode een inleidend
verzoek wordt ingediend, dat vervolgens binnen een bepaalde tijdsperiode de steun
verwerft van een hoger aantal stemgerechtigden via een definitief verzoek. Deze procedure
in twee stappen dient verschillende doelen. Het vereiste van een inleidend verzoek
beoogt onnodige vertraging van de inwerkingtreding van door het parlement aanvaarde
wetsvoorstellen te voorkomen. Als de lage(re) drempel van het inleidend verzoek al
niet wordt gehaald, is er geen aanleiding om meer tijd uit te trekken om na te gaan
of er in de samenleving voldoende brede steun voor het houden van een referendum bestaat
(via het definitieve verzoek). Het wetsvoorstel kan dan na de fase van het inleidend
verzoek worden bekrachtigd en in werking treden. De hoogte van het definitieve verzoek
geeft uitdrukking aan de noodzakelijkheid van voldoende draagvlak onder de bevolking
voor het daadwerkelijk organiseren van een referendum over het door het parlement
aanvaarde wetsvoorstel.

Tijdens het plenaire debat over het grondwetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft mijn
ambtsvoorganger over de drempels in de voorfase aangegeven dat er behoorlijke verschillen
zitten tussen de adviezen van de Staatscommissie parlementair stelsel en die van de
Afdeling advisering van de Raad van State. Daarnaast zijn er in het verleden bij eerdere
adviezen en (wets)voorstellen inzake het correctief bindend referendum eveneens behoorlijke
verschillen waar te nemen over de voorgestelde hoogte van de drempels (zie Bijlage
1 voor een overzicht). Daarnaast gaf mijn ambtsvoorganger aan dat de hoogte van de
drempels in de voorfase afhankelijk zou moeten zijn van de wijze waarop in de voorfase
een verzoek kan worden ondersteund. Een voorbeeld: als stemgerechtigden worden verplicht
om in persoon een referendumverzoek te ondersteunen, moeten zij daar relatief veel
moeite voor doen. Dat zou tot gevolg kunnen hebben dat de drempel in absolute zin
lager kan worden vastgesteld dan wanneer het indienen van een verzoek elektronisch
kan. De hier geschetste overwegingen heeft het kabinet betrokken bij de keuze voor
de drempels.

De keuze voor de exacte hoogte van de drempels in de voorfase is per definitie arbitrair.
Het kabinet heeft bij het vaststellen van de hoogte van de drempels voor zowel het
inleidend als het definitief verzoek als uitgangspunt genomen dat het succesvol aanvragen
van een correctief bindend referendum weliswaar niet te eenvoudig moet zijn, maar
door te hoge drempels niet op voorhand praktisch onmogelijk zou moeten zijn. Het gaat
uiteindelijk om het vinden van een balans tussen een niet te lichtvaardig gebruik
van het instrument en het niet illusoir doen laten zijn van het instrument.

De Staatscommissie parlementair stelsel hanteerde eenzelfde uitgangspunt en kwam in
haar advies uit 2018 over het inleidend verzoek uit op 5.000 verzoeken, die persoonlijk
op het gemeentehuis moeten worden gedaan binnen vier weken na publicatie in de Staatscourant
van het besluit dat het wetsvoorstel referendabel is. Een hoger aantal verzoeken werd
door de staatscommissie als te defensief beoordeeld.1

Het kabinet neemt het advies van de staatscommissie over en meent dat de gezochte
balans wordt gevonden als voor het inleidend verzoek in totaal 5.000 verzoeken benodigd
zijn, die persoonlijk op het gemeentehuis moeten worden gedaan binnen vier weken na
publicatie in de Staatscourant. Het kabinet vindt de drempel van 5.000 ondersteuningsverklaringen
passend en haalbaar voor een ingrijpend instrument als het correctief bindend referendum.2 Qua omvang is de hier voorgestelde drempel lager dan die in de Wet raadgevend referendum
(2015–2018).3 Het verschil is wel dat de ondersteuningsverklaringen onder de Wet raadgevend referendum
niet fysiek op het gemeentehuis hoefden te worden gezet.

Voor het definitief verzoek kiest het kabinet voor een drempel van 400.000 ondersteuningsverklaringen
die binnen een termijn van acht weken moeten worden afgelegd. Deze ondersteuningsverklaringen
kunnen in beginsel op digitale wijze worden ingediend. Dit aantal komt overeen met
het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. In eerdere voorstellen zijn
hogere getalseisen gesteld (zie Bijlage 1). De staatscommissie geeft echter aan dat
vanuit het oogpunt van benodigd draagvlak hogere eisen niet nodig zijn om te laten
blijken dat er voldoende draagvlak is voor het houden van een referendum. Het kabinet
sluit zich hierbij aan.

III. Hoogte van de uitkomstdrempel (nationaal en decentraal)

Het grondwetsvoorstel gaat uit van een uitkomstdrempel. Een uitkomstdrempel houdt
in de basis in dat de uitslag van het referendum niet wordt bepaald door de meerderheid
van het op dat moment opgekomen aantal kiezers.4 Het gaat er bij de uitkomstdrempel om dat de («winnende») meerderheid ook een van
tevoren bepaald aantal stemmen moet weten te vergaren, c.q. een bepaald percentage
moet weten te bereiken van hen die gerechtigd waren aan de stemming deel te nemen.

In artikel 89d van het grondwetsvoorstel is opgenomen dat: «indien bij het referendum
een meerderheid zich tegen het voorstel van wet uitspreekt en deze meerderheid een
bij de wet te bepalen representatief en haalbaar deel omvat van hen die gerechtigd
waren aan het referendum deel te nemen, vervalt het voorstel van rechtswege». De precieze
hoogte van de uitkomstdrempel (het aantal stemgerechtigden dat «tegen» het wetsvoorstel
dient te stemmen voor een bindende uitslag) is niet in het grondwetsvoorstel zelf
vastgelegd. Dit aantal moet nog worden vastgelegd in de uitvoeringswet.

Tijdens de eerste lezing van het grondwetsvoorstel is een clausulering aangebracht
in de ruimte die de gewone wetgever heeft ten aanzien van de hoogte van de uitkomstdrempel:
het moet gaan om een «representatief en haalbaar deel van hen die gerechtigd waren
aan het referendum deel te nemen». Voor de hoogte van de uitkomstdrempel geldt verder
als bijzondere eis dat een wetsvoorstel waarin dit wordt geregeld met ten minste twee
derde van het aantal uitgebrachte stemmen in het parlement moet worden aanvaard. De
gewone (nationale) wetgever moet daarnaast beslissen over de hoogte van de uitkomstdrempel
op zowel nationaal als op decentraal niveau (zie artikelen 89d, 128a en 133a van het
grondwetsvoorstel).

Uitkomstdrempel nationaal referendum

Tijdens de plenaire behandeling van het grondwetsvoorstel in tweede lezing in de Tweede
Kamer heeft mijn ambtsvoorganger aangegeven dat het kabinet wat betreft de hoogte
van de uitkomstdrempel met name kijkt naar de concrete adviezen van de Staatscommissie
parlementair stelsel, de Afdeling advisering van de Raad van State en de position
papers die in de eerste lezing door drie wetenschappers zijn uitgebracht. De adviezen
zijn op het punt van de hoogte van de uitkomstdrempel niet geheel eenduidig. Zo gaat
de staatscommissie uit van 33 1/3% van het electoraat en de Afdeling advisering van
een meerderheid van de bij de laatste verkiezingen opgekomen kiezers (na de verkiezing
van de Tweede Kamer in 2023 zou dit neerkomen op: 38,75% + 1). De drie wetenschappers
hanteren andere percentages. In het verleden zijn weer andere percentages voorgesteld
(zie Bijlage 1 voor een overzicht).

Het belangrijkste richtsnoer voor het kabinet is dat de hoogte van de uitkomstdrempel
een haalbaar en representatief deel van de stemgerechtigden dient te omvatten. Dit
vereiste volgt als gezegd rechtstreeks uit het grondwetsvoorstel. De begrippen haalbaar
en representatief laten enige ruimte voor interpretatie. Haalbaar kan bijvoorbeeld
duiden op de omvang van een drempel die bij eerdere nationale adviserende referenda
zou hebben geleid tot een geldige uitslag. Het kan ook duiden op een drempel die bij
toekomstige referenda redelijkerwijs gehaald zou moeten kunnen worden. Beide voorbeelden
kunnen ook tegelijk gelden.

Voor het kabinet speelt naast het punt van praktische haalbaarheid op de achtergrond
ook politieke doenlijkheid een rol van betekenis. Er wordt al ruim een eeuw in het
parlement gesproken over het introduceren van het referendum.5 Vandaag de dag wordt er door politieke partijen nog altijd zeer verschillend gedacht
over dit instrument. Een eerder, nagenoeg gelijkluidend, grondwetsvoorstel kreeg in
juli 2022 tijdens de tweede lezing geen steun van een tweederdemeerderheid in uw Kamer.6 Na de eventuele inwerkingtreding van de voorliggende grondwetswijziging zal de uitvoeringswet,
met daarin de uitkomstdrempel, met een tweederdemeerderheid moeten worden aanvaard.
Mocht de gewone wetgever hier niet uit komen, dan zal de grondwettelijke bepaling
over het referendum een lege huls blijven.

Tegen deze achtergrond, en na bestudering van de verschillende adviezen, komt het
kabinet tot de conclusie om een uitkomstdrempel van 33 1/3% de stemgerechtigden te
hanteren voor het nationale referendum. Met de keuze voor een percentage van 33 1/3%
sluit het kabinet aan bij het advies en de argumentatie van de Staatscommissie parlementair
stelsel. De staatscommissie heeft bij het vaststellen van de drempel het evenwicht
gezocht tussen twee uitgangspunten: 1) dat het referendum in de praktijk haalbaar
moet zijn; 2) dat het corrigeren van een parlementaire meerderheidsbeslissing alleen
te aanvaarden is als een substantieel deel van de bevolking zich uitspreekt en het
instrument niet te lichtvaardig gebruikt moet worden.

De volgende ijkpunten spelen verder een rol in de overweging van de precieze hoogte:

– Vergelijking met uitkomstdrempels in andere landen laat zien dat in het geval van
reguliere wetgeving een percentage van 25% of 30% wordt gehanteerd, en bij constitutionele
vraagstukken doorgaans een hogere uitkomstdrempel.

– Onderzoek laat zien dat de representativiteit van de uitslag van een referendum niet
aantoonbaar toeneemt wanneer de opkomst hoger uitvalt dan circa 25%. Vanuit dit specifieke,
geïsoleerde oogpunt bezien is er geen reden voor een drempel die heel veel hoger is.

– De opkomst bij andere verkiezingen (gemeenteraden, provinciale staten, Europees Parlement,
waterschappen) is steevast lager dan bij verkiezingen van de Tweede Kamer. Dat geldt
– zeker op nationaal niveau – ook voor referenda.

– Omdat het referendum de uitkomst van parlementaire besluitvorming kan terugdraaien,
kan de norm voor een uitkomstdrempel ook afgeleid worden uit de electorale basis van
de beide Kamers. Een middeling tussen de meerderheid (50% + 1) van de opgekomen kiezers
bij de laatstgehouden TK-verkiezing (2023: 77,75%) en de meerderheid (50%+1) van de
opkomst bij de laatstgehouden verkiezingen voor provinciale staten (2023: 58,64%)
suggereert dan een uitkomstdrempel van boven de 30%.

– Hoe hoger de uitkomstdrempel wordt gesteld, hoe hoger de opkomst moet zijn om die
drempel te kunnen behalen. Bij een lage opkomst neemt de kans toe dat de vereiste
drempel niet wordt gehaald. Of het zou zo moeten zijn dat de opgekomen kiezers in
overgrote meerderheid dezelfde keuze maken. Mocht er sprake zijn van een nagenoeg
gelijk aantal voor- en tegenstanders, dan geldt dat naarmate de uitkomstdrempel hoger
wordt, een hogere opkomst nodig is om een referendum «succesvol» te laten zijn. Een
uitkomstdrempel van een derde deel van de kiesgerechtigde bevolking (33 1/3%, wat
in 2023 staat voor circa 4,49 miljoen kiezers) vereist een niet onrealistisch hoge
opkomst, aldus de staatscommissie.

– Een uitkomstdrempel van 33 1/3% van de kiesgerechtigde bevolking kan worden beschouwd
als een weliswaar haalbare maar zeker niet eenvoudig te nemen horde. De ervaring met
de drie laatstgehouden nationale referenda in Nederland laat zien dat alleen het EU-referendum
in 2005 de uitkomstdrempel zou hebben gehaald. De twee andere – het Oekraïne-referendum
en het referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 – zouden
die drempel (met een «winnend» kamp van respectievelijk 2,5 miljoen en 3,3 miljoen
kiezers) niet hebben gehaald. Kortom: een drempel van 33 1/3% voldoet aan de eis van
haalbaarheid.

Uitkomstdrempel decentraal referendum

Op grond van artikelen 128a, tweede lid en 133a, tweede lid van het grondwetsvoorstel
dient de wetgever ook te beslissen over de hoogte van de uitkomstdrempel voor het
facultatieve correctief referendum bij provincies, gemeenten, Caribische openbare
lichamen en waterschappen. Alle overige zaken die dit referendum betreffen, dienen
de verschillende bestuursniveaus op basis van het grondwetsvoorstel zelf te regelen
in eigen verordeningen. Kortom: in de uitvoeringswet moet een percentage worden opgenomen
over de hoogte van de uitkomstdrempel op decentraal niveau. Het grondwetsvoorstel
schrijft ook hier voor dat het percentage «een bij de wet te bepalen representatief
en haalbaar deel omvat van hen die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen».

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), enkele provincies en de Unie van Waterschappen
(UvW) hebben in het kader van de Uitvoeringstoets Decentrale Overheden (UDO) meegedacht
over een wenselijke hoogte van de drempel op decentraal niveau. Er zijn verschillende
argumenten gewisseld voor en tegen het hanteren van dezelfde uitkomstdrempel voor
alle bestuursniveaus. Argumenten voor zijn onder andere dat een even hoge uitkomstdrempel
zorgt voor uniformiteit en voor duidelijkheid bij kiezers. Meer principieel wordt
gesteld: waarom zou je landelijk iets pas kunnen wegstemmen bij percentage x en decentraal
bij y? Als uitgangspunt zou je er evenveel moeite voor moeten doen om een voorstel
nationaal en decentraal weg te kunnen stemmen. Hier wordt tegenin gebracht dat het
decentrale referendum een instrument is dat afgestemd dient te zijn op het decentrale
niveau. Haalbaarheid en representativiteit kunnen verschillen op decentraal niveau
ten opzichte van het nationale niveau.

De VNG heeft in mei 2025 een enquête uitgezet onder bestuurders en raadsleden over
diverse aspecten van het correctief bindend referendum. Over onder andere de hoogte
van de uitkomstdrempel voor het decentraal referendum wordt door raadsleden, wethouders,
raadsgriffiers en burgemeesters verschillend gedacht. De VNG wil eerst over de uitkomsten
van deze enquête in gesprek met de eigen achterban en heeft het kabinet verzocht om
nog geen inhoudelijk standpunt in te nemen ten aanzien van de (hoogte van de) uitkomstdrempel
op decentraal niveau. Het kabinet respecteert dit verzoek en wacht eerst af welk standpunt
de VNG inneemt, alvorens een keuze te maken over de hoogte van de uitkomstdrempel
voor het decentraal referendum.

IV. Referendumcommissie

Onder de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet en de Wet raadgevend referendum
bestond er een zogenoemde referendumcommissie.7 Aan dit zelfstandig bestuursorgaan waren enkele taken aangaande het referendum opgedragen.
Daarentegen bestond er onder de Tijdelijke referendumwet geen referendumcommissie.
Ook in de eerder aangekondigde initiatief-uitvoeringswet was geen referendumcommissie
voorzien.8 Het instellen van een referendumcommissie is dan ook een politieke keuze en niet
voorwaardelijk om een vrije en eerlijke referendumprocedure te kunnen waarborgen.

Het voorgaande laat onverlet dat er in een referendumprocedure taken zijn waarvan
algemeen wordt aangenomen dat deze beter bij een onafhankelijke organisatie belegd
kunnen worden. Het kabinet overweegt om taken ten aanzien van het referendum die in
het verleden al eens bij de Kiesraad belegd zijn geweest, zoals het vaststellen dat
aan de voorwaarden voor het houden van een referendum is voldaan en het vaststellen
van de uitslag van het referendum, opnieuw bij de Kiesraad te beleggen. De onafhankelijke
oordeelsvorming was (en is) bij deze taken, die overigens ook een specifieke deskundigheid
vereisen, zo belangrijk, dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen hiertoe ook
ruimte biedt.9 Van taken die in het verleden bij de Referendumcommissie belegd zijn, zal vooreerst
beslist moeten worden of deze opnieuw uitgevoerd moeten worden. Daarna kan voor elke
uit te voeren taak worden bezien bij welk orgaan deze belegd kan worden.

Vaststellen subsidieregeling

Onder de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet en de Wet raadgevend referendum
is ervoor gekozen de referendumcommissie te belasten met het vaststellen van een subsidieregeling.10 Het kabinet is niet voornemens dit voorbeeld in de uitvoeringswet te volgen. Voor
door de regering in te dienen voorstellen van wet geldt het uitgangspunt dat geen
regelgevende bevoegdheid aan een zelfstandig bestuursorgaan wordt toegekend.11 Eerder heeft ook de Afdeling advisering van de Raad van State al opgemerkt dat het
toekennen van regelgevende bevoegdheid aan een zelfstandig bestuursorgaan in zijn
algemeenheid niet de voorkeur verdient.12 Daar is immers geen democratische controle op mogelijk, zoals wanneer een subsidieregeling
in een algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd.

Maar de vraag welk orgaan de bevoegdheid zal hebben een subsidieregeling vast te stellen
is prematuur. Daaraan gaat immers de vraag vooraf of een subsidieregeling noodzakelijk
is. Het kabinet beantwoordt die laatste vraag ontkennend. Het feit dat er in de voorfase
voldoende steun is verworven voor het houden van een referendum illustreert volgens
het kabinet dat er op dat moment al een begin is van een maatschappelijk debat. Het
is te verwachten dat dit debat zich verbreedt als eenmaal vaststaat dat het referendum
daadwerkelijk gehouden zal worden, omdat er dan ook in de media meer berichtgeving
over het onderwerp van het referendum zal verschijnen, zoals in de aanloop naar verkiezingen
de aandacht voor politieke thema’s in de media toeneemt. Onder deze omstandigheden
komt het verlenen van subsidie in hoge mate neer op het subsidiëren van referendumcampagnes
van zowel voor- als tegenstanders. Daar ziet het kabinet geen directe noodzaak toe.
Hier komt bij dat subsidieverlening ook de uitvoeringskosten van de uitvoeringswet
zouden laten toenemen.

Naam referendabele wet

Het kabinet is van plan om in navolging van de Tijdelijke referendumwet en de Wet
raadplegend referendum Europese Grondwet,13 in de uitvoeringswet vast te leggen dat op het stembiljet de benaming van de aan
het referendum onderworpen wetsvoorstel wordt vermeld en stemgerechtigden de keuze
wordt geboden om zich vóór of tégen deze wet uit te spreken. Het kabinet volgt daarmee
de keuze die de initiatiefnemers eerder ook voor ogen stond.14 De in de Wet raadgevend referendum bestaande bevoegdheid om een wet op het stembiljet
op een andere wijze aan te duiden leidt tot het risico dat onduidelijkheid kan ontstaan
over welke wet het referendum gaat, maakt het voor geïnteresseerden moeilijker achterliggende
stukken over die wet te vinden (zoals de parlementaire behandeling) en brengt bovendien
het risico met zich mee dat er discussie kan ontstaan over de neutraliteit of volledigheid
van de nieuw gekozen naam.

Datum van de stemming

Het kabinet denkt erover om de Kiesraad de bevoegdheid te geven bij het correctief
referendum een datum te laten kiezen waarop de stemming plaatsvindt. Onder de Tijdelijke
referendumwet was het aan de regering om, binnen door de wet gegeven kaders, de dag
van de stemming vast te stellen.15 Onder de Wet raadgevend referendum was deze taak opgedragen aan de referendumcommissie.16 In beide gevallen bestond het nadeel dat op het moment dat bekend werd dát er een
referendum zou plaatsvinden nooit officieel bekend kan zijn op welke datum. Belanghebbenden
kregen daarover pas later duidelijkheid; binnen een week. Door de Kiesraad ook de
bevoegdheid te geven om de datum voor de stemming van het referendum te bepalen, zou
het niet langer uitgesloten zijn dat beide besluiten op dezelfde dag genomen worden.
Een mogelijkheid die overigens ook in het oorspronkelijke voorstel voor de Wet raadgevend
referendum besloten lag,17 maar in de toelichting daarbij nergens is benoemd of onderbouwd. Een verplichting
om beide besluiten op dezelfde dag te nemen zou te ver gaan. De keuze om, binnen de
kaders van de wet, een datum te kiezen voor het referendum moet zorgvuldig gemaakt
kunnen worden en afgestemd met vertegenwoordigers van degenen die bij de organisatie
van het referendum betrokken zijn, zoals de VNG en de Nederlandse Vereniging voor
Burgerzaken (NVVB).

Voorlichting over het aan een referendum onderworpen voorstel van wet

Mocht de mogelijkheid om een bindend correctief referendum te houden over voorstellen
van wet worden geïntroduceerd, dan is niet op voorhand te voorspellen hoe vaak het
tot een referendum zal komen. Gelet op het incidentele karakter van het referendum,
ligt het daarom niet voor de hand om voor deze taak een nieuw zelfstandig bestuursorgaan
in te stellen. Geven van voorlichting is bovendien naar zijn aard geen taak voor een
zelfstandig bestuursorgaan.18 Een orgaan dat in allerijl medewerkers moet vinden zodra vaststaat dat er een referendum
plaatsvindt, heeft onvoldoende gelegenheid om expertise op te bouwen en zal daarvoor
waarschijnlijk afhankelijk blijven van derden. Hoe breder de voorlichtingstaak wordt
opgevat, hoe sterker dit effect zich waarschijnlijk zal voordoen. Voorstellen van
wet kunnen immers betrekking hebben op zeer uiteenlopende en complexe onderwerpen,
waarbij in het geven van voorlichting steeds een evenwicht bewaard moet zien te worden
tussen enerzijds toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de materie en anderzijds
(juridische) correctheid en volledigheid. Hoe breder de voorlichtingstaak wordt opgevat,
des te groter het risico dat de wijze waarop de taak wordt uitgeoefend op enig moment
tot voorwerp van kritiek verwordt. Alleen al om die reden kan deze taak ook niet worden
belegd bij het centraal stembureau voor het houden van referenda. Om gezaghebbend
te zijn, moet het centraal stembureau onafhankelijk en onpartijdig zijn. Daarbij past
het niet een taak aan het centraal stembureau op te dragen die, al dan niet terecht,
kan leiden tot een discussie over diens onpartijdigheid. De inhoudelijke voorlichting
over het aan het referendum onderwerpen voorstel van wet kan derhalve niet aan het
centraal stembureau worden opgedragen. Een en ander nog los van de vraag of een dergelijke
keuze in lijn met artikel 3 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zou zijn.
Het voorgaande laat overigens onverlet dat het kabinet de wenselijkheid van betrouwbare,
neutrale en feitelijke voorlichting aan stemgerechtigden over het aan het referendum
onderworpen voorstel van wet onderkent. Zoals in de volgende paragraaf zal worden
aangegeven, ziet het kabinet de wijze waarop daarin onder de Tijdelijke referendumwet
was voorzien, als voorbeeld voor de in het vooruitzicht gestelde uitvoeringswet.

V. Informatievoorziening en aanpak van desinformatie

Informatievoorziening over het referendumproces

Als de mogelijkheid om op nationaal niveau een bindend correctief referendum te houden
in Nederland wordt gerealiseerd, dan moeten burgers blijvend worden geïnformeerd over
het bestaan van deze mogelijkheid en over de wijze waarop het houden van een dergelijk
referendum kan worden afgedwongen. Het betreft een feitelijke handeling. Om die te
kunnen verrichten is geen wettelijke grondslag nodig. Onder eerdere referendumwetten
voorzag het centraal stembureau voor het houden van een referendum, oftewel de Kiesraad,
hierin. Daartegen bestaat geen bezwaar, omdat het algemene en generieke technische
en praktische informatie over de referendumprocedure betreft.

Informatievoorziening over een aan referendum onderworpen voorstel van wet

Staat eenmaal vast dat er een referendum zal worden gehouden, dan rijst de vraag welke
voorlichting daarover gegeven moet worden en door wie. Bij verkiezingen geldt dat
burgemeesters stemgerechtigden informeren over de dag, de tijden, en de locaties waarop
zij hun stem kunnen uitbrengen.19 Daarnaast informeren zij de in hun gemeente woonachtige stemgerechtigden over de
kandidaten waarop gestemd kan worden.20 Ook mijn ministerie voert doorgaans een zogenoemde opkomstbevorderende campagne.
Burgemeesters hoeven stemgerechtigden niet te informeren over de standpunten van kandidaten.
Het is primair aan de kandidaten en aan de politieke verenigingen waarvan de aanduiding
boven een lijst staat om campagne te voeren en stemgerechtigden te informeren over
de standpunten waar zij voor staan respectievelijk waarvoor «hun» kandidaten staan.
Elke partij voert campagne voor de «eigen» lijst. Binnen de context van een referendum,
zou dit erop neerkomen dat burgemeesters stemgerechtigden alleen informeren over de
vraag die zij op het stembiljet zullen aantreffen zonder daarbij context aan te bieden.
Het zou dan aan de voor- en tegenstanders zijn, om met kracht van argumenten stemgerechtigden
te informeren en te motiveren om bij de stemming een standpunt in te nemen. Precies
zoals dit bij verkiezingen doorgaans ook het geval is.

Hoewel dit een legitiem standpunt is en het in de praktijk ook aan de groepen voor-
en tegenstanders is om te proberen mensen te overtuigen van hun standpunt, is het
kabinet de opvatting toegedaan dat toch niet helemaal kan worden afgezien van het
van overheidswege voorzien in algemene, neutrale en feitelijke voorlichting. Voorstellen
van wet kunnen zeer omvangrijk zijn. Campagnes tenderen er dan toe zich toe te spitsen
op slechts enkele thema’s en het is niet onbegrijpelijk dat die thema’s dan meer aandacht
krijgen in de massamedia. Van stemgerechtigden wordt echter gevraagd om zich uit te
spreken over het gehele voorstel van wet. En hoewel het kabinet erop rekent dat ook
de pers in dit opzicht haar maatschappelijke functie zal vervullen, vindt het kabinet
het belangrijk dat in de aanloop naar een referendum gewaarborgd is dat er voor een
ieder toegankelijke betrouwbare, algemene en neutrale informatie over het aan het
referendum onderworpen voorstel beschikbaar is. Niet alleen naar inhoud, maar ook
naar leesvorm. Het kabinet acht het ook een taak van de overheid om daaraan bij te
dragen.

In de Tijdelijke referendumwet en de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet
was voorgeschreven dat iedere stemgerechtigde thuis een samenvatting van de aan het
referendum onderworpen wet ontving.21 Het kabinet vindt het belangrijk dat burgers weten waar het referendum inhoudelijk
over gaat. Een toegankelijk geschreven document met een beknopte samenvatting van
de inhoud van het voorstel, kan daar een belangrijke bijdrage aan leveren. Het kabinet
heeft daarom het voornemen om, net als onder de Tijdelijke referendumwet het geval
was, in de uitvoeringswet vast te leggen dat een samenvatting van de feitelijke inhoud
van het aan het referendum onderworpen voorstel zal worden gemaakt. Deze samenvatting
kan vervolgens tezamen met de stempas onder stemgerechtigden worden verspreid. Ook
kan desgewenst overwogen worden om deze samenvatting aan te vullen met de uitkomsten
van de eerder gehouden stemmingen over het voorstel van wet in de beide Kamers der
Staten-Generaal. Het inzicht hoe de verschillende fracties, of bij hoofdelijke stemming
Kamerleden, hebben gestemd kan stemgerechtigden mogelijk helpen om tot een oordeel
te komen. Het betreft bovendien feitelijke informatie die eenvoudig is te vergaren
en verifiëren.

Onder de Wet raadgevend referendum was de referendumcommissie een ruimere opdracht
tot het verschaffen van informatie toebedeeld.22 Het kabinet is ook bekend met de praktijk in andere landen waar stemgerechtigden
soms een uitgebreider palet aan informatie wordt aangeboden. Zo ontvangen stemgerechtigden
in Zwitserland per stemming een informatieboekje met daarin een beschrijving van de
implicaties van het voorliggende voorstel. En in Ierland deelt de referendumcommissie
niet alleen actief informatie over het voorstel van wet via eigen publicaties en via
de media, maar ook over de achtergrond daarvan en over de in het debat gewisselde
argumenten. Er zijn dus verschillende modaliteiten denkbaar waarin van overheidswege
voorlichting kan worden gegeven, elk met voor- en nadelen. Eerder in deze hoofdlijnenbrief
is er al op gewezen dat een brede taakopvatting van voorlichting een orgaan vatbaarder
maakt voor kritiek (en voor het maken van fouten). Stel bijvoorbeeld dat men ertoe
overgaat om naast de samenvatting ook de argumenten voor- en tegen de wet weer te
geven. Zullen die argumenten op een juiste en neutrale manier worden weergegeven?
Mogen de argumenten daarbij worden gewogen, of moeten ook (evident) onjuiste argumenten
als feitelijk gebezigd deel uitmaken van de voorlichting aan stemgerechtigden? Moet
men zich beperken tot de argumenten die in het debat zijn gewisseld, of mag men daar
ook andere, bijvoorbeeld wetenschappelijke, argumenten bij betrekken? Hoe moet men
omgaan met argumenten die gebruikt zijn om argumenten voor- of tegen te nuanceren
of zelfs te weerleggen? Gelet op het voorgaande geeft het kabinet er de voorkeur aan
de inhoudelijke voorlichting van overheidswege over het voorstel van wet waarover
een referendum wordt gehouden te beperken tot een neutrale samenvatting van de inhoud
daarvan. In het maatschappelijk debat zullen voor- en tegenstanders vervolgens hun
argumenten wisselen. Daarnaast kunnen stemgerechtigden zich op verschillende manieren
informeren over het voorstel. Niet in de laatste plaats door kennis te nemen van wat
tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel is gewisseld; zowel schriftelijk
als in vergaderingen. Het Nederlandse wetgevingsproces is in dit opzicht zeer transparant.

Desinformatie

Alle democratische processen zijn kwetsbaar voor (heimelijke) beïnvloedingspoging,
zoals de vele voorbeelden in landen om ons heen laten zien. Over het algemeen verschillen
de mogelijkheden voor beïnvloeding bij een referendum niet wezenlijk van die bij reguliere
verkiezingen. Toch lijken referenda gevoeliger voor desinformatiecampagnes. Bij een
referendum is er meestal maar één vraag met in de kern twee keuzes: vóór of tegen.
Mits de uitslag geldig is, resulteert dit in een duidelijke «winnaar». Ook zijn de
gevolgen van de uitslag beter voorspelbaar. Als «tegen» wint, betekent dit onvermijdelijk
dat het aan het referendum onderworpen wetsvoorstel vervalt. Hierdoor kan de potentiële
opbrengst van een ongewenste beïnvloedingscampagne hoger zijn dan bij een verkiezing
waar meerdere partijen meedoen, verschillende beleidsvraagstukken aan de orde zijn
en de gevolgen van een verkiezingswinst voor toekomstig beleid moeilijker te voorspellen
zijn.

Kiezers dienen zich in een eerlijk en transparant referendumproces vrij en onbelemmerd
te kunnen informeren, zonder ongewenste beïnvloeding, zoals desinformatie. Tijdens
het debat in eerste lezing in de Eerste Kamer is daarom expliciet gevraagd om in de
toelichting bij de uitvoeringswetgeving nader in te gaan op de aanpak van desinformatie
in de context van referenda.

Zoals ik eerder heb aangegeven, is het tegengaan van desinformatie een belangrijk
thema in het verdere proces van doordenken, inrichten en aankleden van het referenduminstrument.
Via vragenlijsten en aanvullende gesprekken met een aantal landen is informatie verzameld
over de aanpak van desinformatie bij referenda in andere Europese landen. Daarbij
is niet alleen gekeken naar de wijze van informatieverstrekking, maar ook naar de
regelgeving rond campagneregels en desinformatiebeleid bij referenda. Uit deze ervaringen
blijkt dat veel landen een vergelijkbare aanpak hanteren als bij reguliere verkiezingen,
omdat het risico op desinformatie bij referenda als vergelijkbaar wordt ingeschat.

Aanpak van desinformatie

Ik onderschrijf de conclusie dat voor referenda aansluiting moet worden gezocht bij
het bestaande beleid rond het tegengaan van desinformatie bij verkiezingen.

Het kabinet neemt, overeenkomstig de aanpak bij verkiezingen, maatregelen om referenda
weerbaar te maken tegen ongewenste beïnvloeding en inmenging. Deze maatregelen worden
toegepast gedurende het gehele proces: tijdens de campagne, de stemming en de vaststelling
van de uitslag, alsook in het publieke debat.

Voor wat betreft het extra risico op desinformatiecampagnes rond een referendum krijgt
het adresseren van dit risico vorm in het kader van de rijksbrede aanpak van desinformatie.
Zoals ook aangegeven in mijn recente brief waarin ik inga op het tegengaan van risico’s
op buitenlandse beïnvloeding van het verkiezingsproces,23 werk ik aan een offensieve aanpak van desinformatie.

Zo wil ik, met het oog op de geopolitieke ontwikkelingen en de reële dreiging tegen
de nationale veiligheid, eerder en beter zicht krijgen op de verspreiding van desinformatie
en Foreign Information Manipulation and Interference (FIMI) gericht op het ondermijnen
van het verkiezingsproces en het ondermijnen van maatschappelijke stabiliteit rond
de verkiezingen.24Deze aanpak gaat ook gelden voor referenda zodra die worden georganiseerd. Hiervoor
worden waar nodig nieuwe bevoegdheden of wettelijke grondslagen gecreëerd. Dit vraagt
een zorgvuldige afweging. Ik start de voorbereidingen voor het introduceren van nieuwe
bevoegdheden en het creëren van grondslagen. Uw Kamer zal daarover in het najaar nader
worden geïnformeerd.

Met betrekking tot de aanpak wil ik nog enkele uitgangspunten benoemen die zullen
worden opgenomen in het plan tegen desinformatie:

– Desinformatie dient niet los te worden gezien van het bredere spectrum aan informatievoorziening
dat tijdens referenda wordt ingezet. Een gedegen en transparante informatievoorziening
versterkt namelijk tevens de bestrijding van desinformatie.

– Het beleid gericht op het beperken van de effecten en verspreiding van desinformatie
is continu in ontwikkeling. Ik werk aan een breder instrumentarium ter ondersteuning
van de weerbaarheid van het publieke debat bij verkiezingen en referenda. Onderdeel
daarvan is een offensieve aanpak ten aanzien van desinformatie.

– Op basis van bovenstaande uitgangspunten, werk ik de komende periode het plan nader
uit.

VI. Frequentie referenda en combinatie met andere verkiezingen

Daar waar het mogelijk is zullen stemmingen worden gecombineerd. Hierbij is de aanbeveling
om twee uitzonderingen op te nemen:

– Een nationaal referendum valt niet samen met provinciale staten- en waterschapsverkiezingen.

– Er kunnen ten hoogste vier referenda gelijktijdig plaatsvinden.

Het samengaan van verkiezingen en referenda is een belangrijke kwestie binnen de uitvoeringswetgeving
en ook al tijdens debatten over de grondwetgeving vaker aan de orde gekomen. De mogelijkheid
om verkiezingen en referenda te combineren kan voordelen opleveren in termen van kostenbesparing
en efficiëntie, maar roept tegelijkertijd vragen op over de uitvoerbaarheid en de
belasting voor gemeenten en andere betrokkenen. Daarnaast kan een referendum een verkiezingsuitslag
beïnvloeden doordat het onderwerp van het referendum de verkiezingsthema’s vernauwd.

Uit gesprekken met de NVVB en de Kiesraad blijkt dat zij positief staan tegenover
de combinatie van referenda en een verkiezing, mits het aantal referenda dat op één
dag naast een verkiezing plaatsvindt, beperkt blijft. Zij waarschuwen wel voor de
logistieke uitdagingen die hierbij komen kijken. Daar tegenover staat dat gemeenten
zich beter kunnen voorbereiden en profiteren van de bestaande infrastructuur voor
verkiezingen. Ook biedt het de mogelijkheid om bij hogere opkomst de legitimiteit
van referenda te versterken.

De NVVB wijst op een maximum van drie à vier referenda per dag naast een verkiezing.
Daarbij is het belangrijk op te merken dat de uitslagen niet allemaal tegelijkertijd
kunnen worden vastgesteld. De NVVB raadt daarnaast aan om geen referenda te plannen
op de dagen van provinciale staten- of waterschapsverkiezingen, omdat dit de uitvoering
te zwaar zou maken. Het gebruik van verschillende stembiljetten per stembureau kan
voor problemen zorgen en het werk voor de stembureauleden te zwaar maken.

Ten aanzien van het moment dat een stemming voor een referendum moet plaatsvinden,
wordt gedacht aan een zelfde soort tijdsbepaling als in de Wet raadgevend referendum.
Daarin stond dat de stemming moet plaatsvinden op een woensdag, tussen de 85e dag en zes maanden na de dagtekening van het besluit tot het houden van een referendum.
Daarbij wordt de periode van 1 juli t/m 31 augustus uitgesloten van deze termijn.
Gevolg hiervan is dat er in de praktijk waarschijnlijk maximaal vier logische momenten
per jaar zijn waarop een referendum georganiseerd kan worden.

Er is ook gekeken of het instellen van vaste jaarlijkse referendummomenten nodig is.
Vaste momenten kennen het voordeel van voorspelbaarheid. De NVVB, VNG en de Kiesraad
zijn voorstander van vaste momenten. De NVVB pleit voor maximaal twee vaste dagen
per jaar voor referenda, waarvan één samenvalt met een landelijke verkiezing, maar
niet met provinciale staten- of waterschapsverkiezingen. Dit maakt de organisatie
eenvoudiger en vermindert de belasting voor gemeenten. Het kabinet kiest echter niet
voor het instellen van vaste referendummomenten vanwege zwaarwegende nadelen. De flexibiliteit
van het inplannen wordt beperkt, terwijl de bovenvermelde tijdsbepaling al een redelijk
voorspelbare structuur biedt. Daarnaast kan wetgeving bij vaste tijdsmomenten vertraagd
worden als er op het referendummoment moet worden gewacht. Daarnaast moeten er op
vaste momenten in het jaar veel organisatorische inspanningen worden verricht, ook
als er geen referendum plaatsvindt. Hierbij kan men denken aan de reservering van
locaties en het zoeken naar stembureaumedewerkers.

VII. Kosten van het referendum

Met de organisatie van een referendum gaan kosten gepaard. De kosten van het organiseren
van een referendum zijn onder te verdelen in enerzijds structurele kosten en anderzijds
organisatiekosten voor wanneer daadwerkelijk een referendum moet worden georganiseerd.
Het regeerprogramma voorziet slechts in een beperkte structurele bijdrage van € 2
mln. vanaf 2025 ter dekking van de structurele kosten van een referendum. Tijdens
de behandeling van het grondwetsvoorstel zijn vooralsnog geen concrete voorstellen
gedaan voor de dekking van de organisatiekosten. De te zijner tijd op te stellen uitvoeringswet
zal pas in werking kunnen treden als voorzien is in een adequate financiële dekking.

Inmiddels is duidelijk dat de kosten per referendum aanzienlijk hoger zullen uitvallen
dan die van de raadgevende referenda in 2016 en 2018. Wanneer een referendum georganiseerd
moet worden zonder dat er gelijktijdig een andere verkiezing plaatsvindt, is momenteel
de inschatting dat de organisatiekosten circa € 50–70 mln. bedragen. Wanneer gelijktijdig
een andere verkiezing plaatsvindt, is de inschatting dat de organisatiekosten circa
€ 15–25 mln. bedragen. De stijging ten opzichte van de eerdere raadgevende referenda
heeft onder meer te maken met aanpassingen in het verkiezingsproces die de afgelopen
jaren zijn doorgevoerd, en met prijzen die over de gehele linie zijn gestegen. Daarnaast
zijn de daadwerkelijke kosten ook nog afhankelijk van de nog te maken keuzes in de
uitvoeringswet.

VIII. Evaluatie

In de beantwoording van de in het tweede verslag aan het kabinet gestelde vragen ben
ik ingegaan op de mogelijkheid van een evaluatiebepaling in de uitvoeringswet. Daar
heb ik aangegeven dat ik ook zonder evaluatiebepaling voornemens ben om elk nationaal
gehouden correctief referendum te evalueren. Dat is bij verkiezingen ook gebruikelijk,
zonder dat de Kieswet daartoe verplicht. Bij zo’n evaluatie kunnen tevens de procedures
voorafgaand aan de stemming worden betrokken. Een dergelijke evaluatiebepaling veronderstelt
echter dat er een referendum heeft plaatsgevonden en uiteraard zal niet elke poging
een correctief referendum af te dwingen slagen. Daarom ben ik bereid een evaluatiebepaling
op te nemen in de uitvoeringswet als de wens daartoe in uw Kamer breder leeft. Al
teken ik daarbij aan dat de reikwijdte van een dergelijke evaluatie vermoedelijk beperkt
zal blijven tot die onderdelen van de wet die zich onafhankelijk van een referendum
laten evalueren.

Tot slot

Met deze hoofdlijnenbrief heb ik op uw verzoek inzicht willen geven in de verschillende
keuzes die het kabinet voornemens is te maken over de nadere uitwerking van het referendum
en die grotendeels zullen landen in de nog op te stellen uitvoeringswet. Op basis
van voortschrijdend inzicht is mijn streven om in 2027 een voorstel voor de uitvoeringswet
bij uw Kamer in te dienen. Of deze planning in de praktijk haalbaar is, hangt wel
mede af van de voortgang van de aanstaande kabinetsformatie en eventuele keuzes die
hierover door een nieuw kabinet worden gemaakt.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F. Rijkaart

BIJLAGE 1. OVERZICHT HISTORISCHE VOORSTELLEN INZAKE DE HOOGTE VAN DE DREMPELS IN DE
VOORFASE EN DE GELDIGHEIDSDREMPEL BIJ CORRECTIEVE BINDENDE REFERENDA

Benodigd aantal ondersteuningsverklaringen voor inleidend en definitief verzoek

Hoogte geldigheidsdrempel

Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming (1985)

Inleidend verzoek: 10.000

Definitief verzoek: 300.000

Uitkomstdrempel: 30% van de stemgerechtigden

Tweede externe commissie vraagpunten staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke
vernieuwing (1993)

Inleidend verzoek: 20.000

Definitief verzoek: 300.000

Uitkomstdrempel: 30% van de stemgerechtigden

Wetsvoorstel Opneming in de Grondwet van bepalingen inzake het correctief referendum
(Kamerstukken 25 153) (1996)

Inleidend verzoek: 40.000

Definitief verzoek: 600.000

Uitkomstdrempel: 30% van het totaal aantal kiesgerechtigden

Wetsvoorstel Opneming in de Grondwet van bepalingen inzake het correctief referendum
(Kamerstukken 27 033) (2000)

Inleidend verzoek: 40.000

Definitief verzoek: 600.000

Uitkomstdrempel: 30% van het totaal aantal kiesgerechtigden

Initiatiefvoorstel-Fokke, Voortman en Schouw correctief referendum (Kamerstukken 30 173) (2005)

Inleidend verzoek: bij de wet te bepalen aantal kiesgerechtigden

Definitief verzoek: bij de wet te bepalen aantal kiesgerechtigden

Uitkomstdrempel: een bij de wet te bepalen deel van hen die gerechtigd waren aan het
referendum deel te nemen

Staatscommissie parlementair stelsel (2018)

Inleidend verzoek: 5.000

Definitief verzoek: 400.000

Uitkomstdrempel: 33 1/3% van het electoraat

Initiatiefvoorstel-Van Raak Opneming in de Grondwet van bepalingen inzake het correctief
referendum (Kamerstukken 35 129) (2019)

Inleidend verzoek: bij de wet te bepalen aantal kiesgerechtigden

Definitief verzoek: bij de wet te bepalen aantal kiesgerechtigden

Uitkomstdrempel: een meerderheid die ten minste gelijk is aan een meerderheid van
het aantal bij de meest recente verkiezingen van de Tweede Kamer uitgebrachte stemmen