Brief regering : Implementatie herziene EU-richtlijn luchtkwaliteit en aanbieding rapport Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving

30 175 Luchtkwaliteit

Nr. 274 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 september 2025

Een gezonde leefomgeving is van groot belang en schone lucht is daarbij essentieel.
De luchtkwaliteit in Nederland is in de afgelopen jaren steeds beter geworden. Maatregelen
voortkomend uit EU-wetgeving, gericht op schonere lucht en het verlagen van uitstoot
in alle sectoren, hebben daar flink aan bijgedragen. Nationaal is vóór de inwerkintreding
van de Omgevingswet via het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit en vanaf
2020 ook via het Schone Lucht Akkoord, met succes gewerkt aan schonere lucht. In het
Schone Lucht Akkoord werken Rijk en decentrale overheden samen om emissies verder
terug te dringen en gezondheidswinst te boeken. Steeds meer overheden sluiten zich
aan bij het akkoord1.

Sinds 10 december 2024 is er een herziene EU-richtlijn in werking getreden voor het
bereiken van schonere lucht2. Via deze brief breng ik u op de hoogte van de stand van zaken rond het proces van
de implementatie van deze herziene EU-richtlijn. Met deze brief wordt ook invulling
gegeven aan enkele toezeggingen aan de Kamer, waaronder een reactie op het rapport
van het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving over de gezamenlijke ontwikkeling van een
Nationale Dialoog Gezonde Leefomgeving nabij industrie.

Implementatie herziene EU-richtlijn Luchtkwaliteit

De herziene richtlijn Luchtkwaliteit regelt normen voor concentraties in de buitenlucht
voor de belangrijkste luchtverontreinigende stoffen. De normen voor deze stoffen zijn
aangescherpt om de gezondheid van Europese bevolking beter te beschermen. Het gaat
onder andere om scherpere grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (zowel de PM10-fractie, als de fijnere PM2.5-fractie). Deze moeten in 2030 zijn gehaald. De richtlijn schrijft daarnaast een monitoringsregime,
planverplichtingen en informatieverplichtingen voor. Deze verplichtingen zijn niet
nieuw, maar bouwen voort op het systeem dat al was vastgelegd in de eerdere richtlijnen
over luchtkwaliteit. Wel nieuw is de verplichting tot het opstellen van routekaart(en)
bij dreigende overschrijding van de grenswaarden vanaf 2030. Deze moeten uiterlijk
31 december 2028 gereed zijn. In de routekaart staan beleid en maatregelen waarmee
dergelijke overschrijdingen voorkomen moeten worden. Met deze brief wordt de Kamer
geïnformeerd over een aantal processtappen.

De aangescherpte grenswaarden gelden vanaf 2030 en liggen dichter bij de advieswaarden
van de WHO dan de huidige grenswaarden. Het zal voor Nederland een opgave zijn om
in de komende jaren naar deze nieuwe grenswaarden toe te werken. Dit vergt gezamenlijke
inspanningen en maatregelen van Rijk, provincies, gemeenten, burgers en bedrijven.
De inzet is het oplossen en voorkomen van knelpunten, zodat Nederland op tijd aan
Europese verplichtingen voldoet. Daar waar dat kan gaan we – zoals ook in het Schone
Lucht Akkoord al het streven is – op vrijwillige basis, dus zonder dat sprake is van
een «nationale kop» op Europese wet- en regelgeving, naar nog lagere concentraties
dan de grenswaarden en hiermee naar meer gezondheidswinst. Schone lucht en een gezonde
leefomgeving komen dan voor steeds meer mensen dichterbij. Verstandige keuzes zorgen
er tegelijkertijd voor dat woningbouw, infrastructurele projecten en andere ruimtelijke
en economische ontwikkelingen mogelijk blijven. Een passend pakket aan maatregelen,
uitgewerkt in samenwerking met alle betrokken partijen, moet voorkomen dat de aangescherpte
richtlijn een vertragend effect heeft op ruimtelijke ontwikkelingen zoals de woningbouwopgave.

De richtlijn moet uiterlijk op 11 december 2026 zijn geïmplementeerd. Op dit moment
wordt hiervoor gewerkt aan de benodigde wijzigingen op het niveau van de wet, zoals
de Omgevingswet. Daarnaast zullen ook de onderliggende algemene maatregelen van bestuur,
zoals het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de ministeriële regeling (Omgevingsregeling)
moeten worden gewijzigd. De wijziging op wetsniveau betreft een één-op-één-implementatie.
Dat betekent dat er alleen wijzigingen worden voorgesteld die noodzakelijk zijn voor
de wettelijke implementatie van de richtlijn (beleidsarm). Het RIVM is aan de slag
gegaan met de in de herziene richtlijn voorgeschreven aanpassingen aan het Luchtmeetnet.
Onder andere worden er twee monitoring supersites ingericht. Op deze plaatsen zullen
meer en uitgebreidere metingen worden verricht dan op de bestaande meetlocaties.

Aard en omvang van de opgave

Het RIVM heeft op verzoek van het Ministerie van IenW een tussentijdse analyse verricht
naar de aard en omvang van de opgave richting 2030, wanneer overal in Nederland zal
moeten worden voldaan aan de nieuwe grenswaarden. De resultaten van deze analyse staan
in een kennisnotitie van het RIVM3. Hierbij ligt de focus op het identificeren van mogelijke knelpunten (dreigende overschrijdingen).
Dit zijn locaties waarvan de verwachting is dat daar in 2030 zonder nieuw of aanvullend
beleid de nieuwe grenswaarden nog niet zouden worden gehaald. Dit is naar verwachting
het geval langs snelwegen, een aantal binnensteden en bij een aantal veehouderijlocaties
en sterk geïndustrialiseerde gebieden. Via modellering zijn de effecten van vastgesteld
beleid op emissies en concentraties ingeschat. De Emissieramingen Luchtkwaliteit van
het PBL vormen hiervoor de basis. Deze inschattingen zijn gemaakt op basis van informatie
die de komende jaren wordt geactualiseerd en kent onzekerheden. Desalniettemin biedt
deze tussentijdse analyse voldoende basis om met betrokken departementen, provincies
en gemeenten in gesprek te gaan over de benodigde aanpak.

Aanpak; Routekaart(en)

De richtlijn schrijft voor dat elke lidstaat bij dreigende overschrijdingen één of
meer routekaart(en) opstelt met beleid en maatregelen gericht op het voorkomen van
die overschrijdingen voor de deadline van 2030. Deze routekaart(en), inclusief een
eventueel beroep op uitstel, moet(en) uiterlijk eind 2028 afgerond zijn.

De routekaart(en) bevat(ten) voor Nederland niet alleen emissieverlagende maatregelen,
die zorgen voor voldoende lage concentraties op de bovengenoemde punten. De routekaart(en)
zal (zullen) ook voor nieuwe ruimtelijke plannen in voldoende maatregelen moeten voorzien
om eventuele overschrijding in 2030 te voorkomen. Nederland staat immers niet stil,
en heeft ambities op het terrein van ruimtelijke plannen, waaronder een flinke woningbouwopgave.
Hierbij ontstaat bijvoorbeeld ook een toename in het aantal vervoersbewegingen. De
verwachting is dat zowel generieke maatregelen op nationaal niveau nodig zijn, als
lokale maatregelen van provincies, gemeenten en Rijk (waaronder wegbeheerders zoals
Rijkswaterstaat).

Maatregelen voor het verbeteren van de luchtkwaliteit kunnen ook bijdragen aan de
beperking van broeikasgassen en stikstofuitstoot en andersom. Bij het opstellen van
de routekaart(en) wordt dit meegenomen. Hierbij zal samenwerking worden gezocht met
partijen uit de verschillende sectoren en oog zijn voor de balans tussen ambitie en
draagvlak bij burgers en bedrijven. Ten behoeve van deze routekaart(en) wordt ook
een inschatting gegeven van het daarvoor benodigde budget.

Samenwerking tussen overheden voor het nemen van maatregelen

De tussentijdse analyse door het RIVM van de aard en omvang van de opgave vormt de
komende periode het uitgangspunt voor gesprekken met onder andere gemeenten en provincies
over de gewenste vorm van interbestuurlijke samenwerking rondom één of meer routekaarten.
De verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en decentrale overheden zoals vastgelegd
in de Omgevingswet is het uitgangspunt. Het is daarmee voor overschrijdingen van de
grenswaarden voor PM2.5 aan het Rijk, en voor NO2 en PM10 aan gemeenten om het voortouw te nemen om met andere overheden op zoek te gaan naar
oplossingen om alsnog te voldoen. De één-op-één-implementatie van de richtlijn in
de Omgevingswet wijzigt niets in die verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en
decentrale overheden en staat tegelijk een eventuele wijziging van de verantwoordelijkheidsverdeling
niet in de weg. De Kamer wordt hierover voor het eind van het jaar geïnformeerd over
de wijze waarop de samenwerking tussen Rijk, provincies en gemeenten vorm zal krijgen.

Met deze brief is invulling gegeven aan de toezegging van mijn voorganger in het Commissiedebat
Leefomgeving van 11 september 2024, om de Kamer, nadat het RIVM een analyse heeft
uitgevoerd van de gevolgen van de herziene EU-richtlijn luchtkwaliteit, in de eerste
helft van 2025 te informeren over de implementatie van de richtlijn4.

WHO-advieswaarden uit 2021 als grens- of streefwaarden?

Tijdens het Commissiedebat Leefomgeving van 11 september 2024 is toegezegd om in te
gaan op de mogelijkheid om de WHO-advieswaarden uit 2021 om te zetten in grens- of
streefwaarden5. De ambitieuze WHO-advieswaarden voor NO2 en PM2,5 zijn niet in de richtlijn vastgelegd als grenswaarden voor 2030. Wel zijn ze op een
andere manier in de richtlijn vastgelegd. Het zijn concentratiedoelstellingen voor
gemiddelde blootstelling waar naartoe gewerkt moet worden vanaf 2030, via een tijdpad waarover
gerapporteerd moet worden. Het is de bedoeling dat na 2030 de gemiddelde stedelijke
achtergrondconcentraties richting 2050 gestaag dalen vanaf de dan geldende grenswaarden
richting de WHO-advieswaarden. Dit wordt bij de implementatie omgezet in regelgeving
onder de Omgevingswet. Het nu al opnemen van de ambitieuze WHO-advieswaarden als grenswaarden
(in de vorm van een omgevingswaarde onder de Omgevingswet met een resultaatverplichting)
of als streefwaarden voor 2030 zou een beleidsmatige keuze zijn bovenop de Europese
verplichtingen voor 2030. Binnen het huidige regeerprogramma is de inzet om «geen
nationale koppen» te introduceren op Europees beleid6.

Rapport Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving «Gezamenlijke ontwikkeling van een Nationale
Dialoog Gezonde Leefomgeving nabij Industrie»

Bijgevoegd is het rapport «Gezamenlijke ontwikkeling van een Nationale Dialoog Gezonde
Leefomgeving nabij Industrie» van het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (hierna:
OFL). Aan de Kamer is in het commissiedebat Externe veiligheid van 4 maart 2025 en
in de voortgangsbrief Industrie en omwonenden toegezegd om dit rapport en een reactie
daarop aan de Kamer te sturen.

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft – naar aanleiding van het OVV-rapport
Industrie en Omwonenden – aan het OFL gevraagd om een dialoog tussen omwonenden, industrie
en overheid vorm te geven. Het ministerie hecht veel waarde aan de dialoog met deze
betrokken partijen. Daarom is in de tussentijd ook al geïnvesteerd in meer en beter
overleg met omwonenden, de industrie en met overheidsorganisaties. Ik stel de inzet
van de grote groep deelnemers zeer op prijs en ben blij dat het OFL-advies er ligt.

De uitkomsten van het rapport geven uiting aan een breder geluid uit de samenleving
dat omwonenden dialoog en een stem missen als het gaat om de fysieke leefomgeving.
Door het gesprek aan te gaan en afspraken te maken, bouw je aan wederzijds begrip
en vertrouwen.

De adviezen uit het rapport gaan verder dan het verzoek van het ministerie om de dialoog
tussen omwonenden, industrie en overheid vorm te geven. De belangrijkste uitkomsten
van het rapport zijn:

1. Stel op korte termijn een gezaghebbende, onafhankelijke en volwaardige Commissaris
van de Leefomgeving nabij Industrie aan, die de positie van omwonenden zichtbaar versterkt.

2. Richt een nationaal gericht Actieberaad Gezonde Leefomgeving nabij Industrie in dat
thematisch aansluit bij de Actieagenda Industrie en Omwonenden.

Met veel interesse heb ik kennisgenomen van de uitkomsten van het rapport. Voordat
besloten kan worden over een vervolg, vragen deze nieuw in te stellen entiteiten echter
uitwerking. Zo moet worden gekeken naar het drukke veld van de fysieke leefomgeving
en het VTH-stelsel, naar afbakening van rollen en taken, de uitvoerbaarheid (inclusief
financiering), de juridische borging en naar eventuele overlap. Meer bureaucratie
moet worden voorkomen. Ook het betrekken van de juiste partijen en een bredere, representatieve
groep omwonenden is van groot belang. Een vervolg dient meerwaarde voor omwonenden
op te leveren. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is met deze uitwerking
bezig.

Aan het eind van het jaar zult u worden geïnformeerd over de resultaten van de verschillende
onderzoeksprojecten uit de Actieagenda Industrie en Omwonenden. Ook wordt de Kamer
geïnformeerd over de uitwerking van de adviezen van het OFL.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, A.A. Aartsen