Brief regering : Beleidsreactie over het RSJ-advies ' Uitvoerbaar en effectief stemrecht voor justitiabelen’

29 614
Grondrechten in een pluriforme samenleving

Nr. 94
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE
ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 september 2025

De Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) heeft op 8 juli jl.
een ongevraagd advies gepubliceerd met de titel «Uitvoerbaar en effectief stemrecht
voor ingesloten justitiabelen». De RSJ heeft in het advies aangegeven dat er voor
ingesloten justitiabelen in een penitentiaire inrichting (PI), justitiële jeugdinrichting
(JJI) of klinische forensische zorg verschillende belemmeringen zijn om daadwerkelijk
hun stemrecht uit te oefenen. Het advies bevat aanbevelingen om de uitoefening van
het stemrecht door justitiabelen in justitiële inrichtingen te vergemakkelijken. Vanwege
de inhoud van het advies, dat zowel ziet op de (uitleg van de) Kieswet als op de mogelijkheden
om te stemmen door justitiabelen, is deze reactie gezamenlijk opgesteld door de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Het kiesrecht is een fundamenteel recht. Iedereen die het recht heeft om te stemmen,
moet dat recht zo goed mogelijk kunnen uitoefenen. Het is uiteraard van belang dat
justitiabelen zo min mogelijk belemmeringen ervaren bij het uitoefenen van stemrecht.
Waar uitvoerbaar en passend binnen de juridische kaders, worden de aanbevelingen daarom
overgenomen. Zo zal de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) inzetten op het wegnemen
van belemmeringen bij de uitvoering van de volmachtprocedures en het faciliteren van
het verkiezingsproces.1 Daarnaast beziet DJI momenteel in één PI, bij wijze van pilot, of voor de aanstaande
Tweede Kamerverkiezing een (mobiel) stembureau ingericht kan worden binnen de kaders
van de Kieswet, dat past binnen de veiligheidseisen van DJI en uitvoerbaar is. Dit
doet DJI in samenwerking met de betreffende gemeente. Indien dit haalbaar blijkt en
positief wordt geëvalueerd, wordt verkend of dit in de toekomst voor meerdere PI’s
mogelijk is. Verderop in deze brief wordt een uitgebreidere beleidsreactie gegeven
op het advies en de aanbevelingen van de RSJ.

Advies en aanbevelingen RSJ: drempels voor justitiabelen bij uitoefening van het stemrecht

De RSJ wijst op signalen dat het justitiabelen in de praktijk nauwelijks lukt om hun
stemrecht uit te oefenen doordat het ingewikkeld is om iemand te volmachtigen.2 Ten eerste is een justitiabele op verschillende manieren afhankelijk van een potentiële
gevolmachtigde, terwijl justitiabelen vaak niet of slechts in beperkte mate over een
positief sociaal netwerk beschikken. Daarnaast is een aanzienlijk deel van de justitiabelen
verminderd zelfredzaam, bijvoorbeeld als gevolg van een licht verstandelijke beperking,
wat het moeilijker maakt een al complex proces te begrijpen. Verder hebben justitiabelen
in beginsel geen vrije en zelfstandige toegang tot het internet en print- en kopieerfaciliteiten
voor het administratieve proces. Dat bemoeilijkt ook de toegang tot onafhankelijke
informatie over verkiezingsprogramma’s en standpunten van politieke partijen. Daarnaast
ervaren justitiabelen volgens de RSJ weinig ondersteuning van medewerkers van de justitiële
inrichting waar zij verblijven en is het voorlichtingsmateriaal niet overal tijdig
beschikbaar of te ingewikkeld. Ook wijst de RSJ erop dat aan het stemmen bij volmacht
principiële bezwaren kleven, zoals het opgeven van het stemgeheim.

De RSJ schrijft dat ten aanzien van de onderhandse volmacht met een stempas specifiek
de postbezorging van stembescheiden op problemen stuit, doordat de adresregistratie
van justitiabelen in de Basisregistratie Personen (BRP) niet altijd actueel is. Ook
het niet beschikken over een (kopie van het) identiteitsbewijs is een belemmering
voor de onderhandse volmacht. Verder wijst de RSJ op een andere complicerende factor
waarbij de potentiële gevolmachtigde in dezelfde gemeente moet stemmen als waar de
justitiabele staat ingeschreven.

De schriftelijke volmacht gaat volgens de RSJ gepaard met veel bureaucratie (machtigingsformulieren
opzoeken, printen en opsturen), wat voor veel justitiabelen zo ingewikkeld is dat
zij ervan afzien. Daarnaast is volgens de RSJ (doorloop)tijd hier een probleem, terwijl
het proces ruim voor de verkiezingen moet zijn afgerond.

Gelet op de hiervoor genoemde belemmeringen doet de RSJ een drietal aanbevelingen
om recht te doen aan het stemrecht van ingesloten justitiabelen:

1. Maak stemmen in een (mobiel) stembureau in de inrichting mogelijk

De RSJ gaat daarbij onder meer in op de juridische (on)mogelijkheden (deze worden
hieronder bij de beleidsreactie toegelicht).

2. Maak stemmen bij volmacht gemakkelijker

De RSJ beveelt aan om daarnaast de huidige procedure van stemmen bij volmacht voor
justitiabelen te verbeteren, door het wegnemen van praktische problemen bij de uitvoering.
Daarbij geeft de RSJ het volgende ter overweging: zorg voor de nodige begeleiding
en ondersteuning van justitiabelen, maak de procedure eenvoudiger en gemakkelijker
en evalueer de pilots van de gemeenten Den Haag en Zutphen, gericht op het wegnemen
van drempels bij stemmen via volmacht.

3. Verbeter het verkiezingsproces

Tot slot beveelt de RSJ enkele algemene verbeteringen rondom het verkiezingsproces
van justitiabelen aan. Dit betreft onder andere het – samen met inrichtingen en gemeenten
– verbeteren van de informatie over verkiezingen met onafhankelijke informatie over
verkiezingsprogramma’s en standpunten van politieke partijen, voorlichting in eenvoudige
taal en anticiperen op (over-)plaatsing en wijzigingen in het adres.

Beleidsreactie

Het kiesrecht is een fundamenteel recht. Iedereen die het recht heeft om te stemmen,
moet dat recht zo goed mogelijk kunnen uitoefenen. Het is daarom van belang dat justitiabelen
zo min mogelijk belemmeringen ervaren bij het uitoefenen van stemrecht. Waar uitvoerbaar
en passend binnen de juridische kaders, worden de aanbevelingen van de RSJ daarom
overgenomen.

Maak stemmen in een (mobiel) stembureau in de inrichting mogelijk

De Kieswet (artikel B 6) bepaalt dat personen wier vrijheid is ontnomen, bij volmacht
stemmen. Op die manier hebben justitiabelen dezelfde mogelijkheid om te stemmen als
andere mensen die niet in staat zijn zelf hun stem uit te brengen in een stemlokaal.
Een uitzondering hierop zijn personen die op de dag van stemming verlof hebben of
op basis van het regime waarin zij verblijven genoeg bewegingsvrijheid hebben om in
persoon aan de stemming te kunnen deelnemen. De RSJ concludeert echter dat – in aanvulling
op de volmachtprocedure – ingezet zou moeten worden op de mogelijkheid om te stemmen
in een (mobiel) stembureau in de inrichting.

Het is op dit moment volgens de Kieswet alleen mogelijk een (mobiel) stembureau in
te richten in een justitiële inrichting, als de opzet van de inrichting het toelaat
dat iedereen vrijelijk toegang heeft tot het stembureau. Bij wijze van pilot beziet
DJI momenteel in één PI of voor de aanstaande Tweede Kamerverkiezing een (mobiel)
stembureau ingericht kan worden binnen de kaders van de Kieswet, dat past binnen de
veiligheidseisen van DJI en uitvoerbaar is. Dit doet DJI in samenwerking met de betreffende
gemeente. Indien dit haalbaar blijkt en er positief wordt geëvalueerd, wordt verkend
of dit in de toekomst voor meerdere PI’s mogelijk is.

De RSJ meent dat het ook onder de huidige Kieswet mogelijk is om een (mobiel) stembureau
in te richten dat níet voor het publiek toegankelijk is. Dat is echter niet juist.
Dat kan worden uitgelegd aan de hand van de volgende twee punten:

1. De RSJ gaat voorbij aan twee belangrijke waarden van het verkiezingsproces: transparantie
en controleerbaarheid. Deze waarden brengen met zich mee dat een stemlokaal op een
plek moet worden ingesteld waar iedereen het verkiezingsproces kan waarnemen. Dit
is een belangrijke pijler van het verkiezingsproces, zoals recent bevestigd door de
Kiesraad3 en de Afdeling advisering van de Raad van State.4 Door te regelen dat eenieder in een stemlokaal mag zijn, wordt gewaarborgd dat eenieder
kan waarnemen wat er in een stemlokaal gebeurt, en met eigen ogen (en oren) kan aanschouwen
dat de juiste procedures worden gevolgd. Bij de meest recente aanpassing van artikel J
35 is ook expliciet genoemd dat aanwezigheid in het stemlokaal het mogelijk maakt
dat er bezwaren ingediend kunnen worden over zaken zoals kiezersbeïnvloeding.5

2. De RSJ verwijst in zijn argumentatie naar artikel J 35, eerste lid. Hierin staat: «gedurende de tijd dat het stembureau zitting houdt, is eenieder bevoegd in het stemlokaal
te vertoeven, voor zover de orde daardoor niet wordt verstoord en de voortgang van
de zitting niet wordt belemmerd.»

De RSJ lijkt artikel J 35 zo te interpreteren dat het zou kunnen worden benut om alle
buitenstaanders gedurende de gehele zitting van het stembureau buiten de deur te houden
om zo de orde in de inrichting in het algemeen te handhaven. Dit staat echter haaks
op de geest en doelstelling van artikel J 35, zoals onder punt 1 is toegelicht.6 Ook de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft recent nogmaals bevestigd
dat het inrichten van een niet publiek toegankelijk stemlokaal in een inrichting zich
niet tot de Kieswet verhoudt.7

Maak stemmen bij volmacht gemakkelijker

De RSJ doet een aantal suggesties om het stemmen bij volmacht gemakkelijker te maken.
Wat begeleiding en ondersteuning van justitiabelen betreft, is het reeds praktijk
dat justitiabelen met vragen terecht kunnen bij een medewerker, zoals de mentor, casemanager
of groepsleider. Deze mogelijkheid wordt ook vermeld op de informatieposters die in
de inrichtingen worden verspreid in aanloop naar verkiezingen. De belemmeringen die
de RSJ omschrijft bij de volmachtprocedure zijn specifiek voor de context van ingesloten
justitiabelen. Ook de verbeteringen zien op het verminderen van de belemmeringen die
komen door het ingesloten zijn, niet op de schriftelijke volmachtprocedure zelf. Zo
wordt de informatieverstrekking verbeterd door het informatieblad voor justitiabelen
te verduidelijken (zie toelichting op het informatieblad hieronder) en zullen medewerkers
proactief bij justitiabelen onder de aandacht brengen dat zij geholpen kunnen worden
bij de volmachtprocedure.

Bij een schriftelijke volmacht hoeven de justitiabele en de gemachtigde alleen een
formulier in te vullen, met daarop het BSN van de justitiabele. Het is bij de schriftelijke
volmacht dus geen probleem als de justitiabele de stempas of het identiteitsbewijs
niet heeft. Medewerkers kunnen helpen bij het opzoeken van het BSN. Een justitiabele
maakt zelf de keuze welke volmachtprocedure wordt gevolgd. Afhankelijk van die keuze
kan een formulier nodig zijn om de volmacht te regelen. DJI zorgt ervoor dat zowel
het formulier «Verzoek om bij volmacht te stemmen» als het formulier «Verzoek om een
kiezerspas» tijdig beschikbaar is voor justitiabelen. Dit sluit aan bij positieve
ervaringen die in het verleden hiermee zijn opgedaan in de gemeente Zutphen.8 Hetgeen de gemeente Den Haag aanbiedt aan kiezers in het buitenland – het met DigiD
volledig digitaal invullen, ondertekenen en versturen van een machtigingsformulier
– kan voor meerdere doelgroepen de toegankelijkheid om te stemmen vergroten. Alle
andere gemeenten worden aangemoedigd van dit voorbeeld kennis te nemen. De ontwikkelingen
worden gevolgd, mede met het oog op mogelijk toekomstig gebruik hiervan door justitiabelen.

Verbeter het verkiezingsproces

De RSJ doet tevens een aantal suggesties om het verkiezingsproces in de inrichtingen
te verbeteren. Het is uiteraard van belang dat justitiabelen zo goed mogelijk toegang
hebben tot informatie over de verkiezingen en het stemproces, ter voorbereiding op
het uitbrengen van hun stem. Het behoort echter niet tot de taak van DJI om inhoudelijke
informatie zoals standpunten van politieke partijen te verstrekken aan justitiabelen.
DJI kan daarin wel een faciliterende rol spelen, binnen de mogelijkheden van de inrichting
en met inachtneming van beperkingen als gevolg van de vrijheidsbeneming. Justitiabelen
hebben doorgaans geen vrije en zelfstandige toegang tot het internet. Voor zover dit
niet wordt verhinderd door opgelegde beperkingen en veiligheidsmaatregelen, zet DJI
zich in aanloop naar aankomende verkiezingen in om justitiabelen die dat willen de
mogelijkheid te bieden een stemhulp (Stemwijzer of Kieskompas) te gebruiken. Dat kunnen
zij bijvoorbeeld doen in de ruimtes die bedoeld zijn voor het regelen van zaken voor
re-integratie, zoals het Re-integratiecentrum (RIC) in de PI. Ook is gekeken of de websites van politieke partijen, waarop
hun partijprogramma’s staan, veilig zijn om op de lijst toegestane websites te zetten
waar justitiabelen toegang toe hebben. Helaas is dat niet het geval, omdat de sites
contactmogelijkheden bieden (chatfuncties of vragenformulieren) en dat een reden is
om ze vanuit veiligheidsoverwegingen uit te sluiten. Wel geldt voor een groot deel
van de justitiabelen dat zij toegang hebben tot televisie, kranten en radio, waardoor
bijvoorbeeld verkiezingsdebatten en opinieprogramma’s kunnen worden gevolgd. In zijn
totaliteit bezien, biedt dit voldoende mogelijkheden voor justitiabelen om zich inhoudelijk
voor te bereiden.

Verder is naar aanleiding van het RSJ-advies het informatieblad over de verkiezingen
en stemmogelijkheden herschreven op B1-niveau, zodat het voor alle justitiabelen begrijpelijker
is. Ook wordt dit informatieblad vertaald naar het Engels, Papiaments en Fries. Dit
informatieblad wordt ruim voor verkiezingen verspreid.

De RSJ adviseert ook om te anticiperen op (over-)plaatsingen en wijzigingen in het
adres, omdat de justitiabele mogelijk de stempas niet op tijd heeft. De schriftelijke
volmacht biedt echter al een oplossing voor de gevallen waarin de justitiabele niet
tijdig zijn of haar fysieke stempas in bezit heeft, omdat de stempas niet nodig is
voor de schriftelijke volmachtprocedure.

Tot slot

We zijn de RSJ erkentelijk voor dit advies. Naar aanleiding van dit advies wordt een
aantal verbeteringen doorgevoerd, zodat justitiabelen effectief gebruik kunnen maken
van hun stemrecht.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A.C.L. Rutte

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F. Rijkaart