Brief regering : Kabinetsreactie op het PBL rapport 'Naar een meer circulaire energietransitie met uitgebreide producentenverantwoordelijkheid'

Nr. 375
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 september 2025

De Kamer heeft het kabinet op 20 februari jl. verzocht om een reactie op het rapport
van het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) «Naar een meer circulaire energietransitie
met uitgebreide producentenverantwoordelijkheid»1. U ontvangt hierbij de reactie op dit rapport.

Het rapport bevat de uitkomsten van een onderzoek van het PBL over hoe uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid (hierna: UPV) beter kan bijdragen aan een meer circulair
grondstoffen- en materiaalverbruik van energietransitieproducten. Met UPV worden producenten
en importeurs verantwoordelijk gemaakt voor de inzameling en verwerking van producten
nadat deze zijn afgedankt.

Het PBL heeft zich in dit onderzoek gericht op drie producten: batterijen in elektrische
auto’s (hierna: EV-batterijen), zonnepanelen en windturbines. Deze producten worden
door het PBL aangemerkt als sleutelproducten voor de energietransitie met een aantal
specifieke problemen waar UPV mogelijk een oplossing voor kan bieden. Voor EV-batterijen
en zonnepanelen geldt in Nederland al een UPV verplichting. Deze komen voort uit de
Europese Batterijenverordening2 en de WEEE-richtlijn3. Voor windturbines bestaat er op dit moment nog geen UPV-verplichting.

Het PBL doet in het rapport een aantal aanbevelingen:

– een EU-brede UV voor windturbines uit te werken om de recycling van composietmaterialen
in de bladen te bevorderen;

– als Nederland bij te dragen aan het (door)ontwikkelen van UPV-systemen in andere landen
binnen en buiten de EU;

– bij bestaande en nieuwe UPV systemen beter rekening te houden met specifieke kenmerken
van energietransitieproducten;

– UPV-systemen dusdanig te ontwerpen dat levensduurverlenging gestimuleerd wordt;

– hoogwaardige recycling en terugwinning van kritieke grondstoffen te bevorderen;

– te zorgen voor veiligheidseisen voor batterijen waarvan de levensduur verlengd is
en om voor alle UPV’s een gelijk speelveld en handhaving van UPV’s te faciliteren.

De reactie op de aanbevelingen is hieronder per aanbeveling uiteengezet.

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor windturbines

Het PBL adviseert een EU-brede UPV voor windturbines uit te werken om de recycling
van composietmaterialen in de bladen te bevorderen. Dit sluit aan bij een motie van
lid Boutkan4, die vraagt om een UPV op windturbines. Met deze brief geef ik aan hoe het kabinet
uitvoering geeft aan zowel deze motie als aanbevelingen van PBL.

Wind op zee

Het bestaande beleid stimuleert reeds het recyclen voor windturbines op zee. De vergunningsverleningsprocedure
(tender) van windparken op zee wordt als beleidsinstrument hiervoor ingezet, waarmee
via voorschriften en/of kwalitatieve criteria eisen worden gesteld aan de recyclebaarheid
van windturbines. Sinds de vergunningen van de windparken IJmuiden Ver Alpha en Beta
(verstrekt in 2024) worden aanvullende maatregelen gevraagd met betrekking tot circulariteit
van windturbines op zee. Deze hebben ook betrekking op de recyclebaarheid van turbines.
De Minister van Klimaat en Groene Groei werkt op dit moment samen met marktpartijen
aan een routekaart circulaire windparken op zee. Hierin worden diverse circulaire
oplossingen uiteengezet en worden ook korte- en langetermijndoelen over de recyclebaarheid
van windturbines op zee gesteld. Naast het stimuleren van de recyclebaarheid van windturbines
geldt er vanuit de Wet Windenergie op zee de verplichting tot het opruimen (ontmantelen)
van windparken aan het einde van hun vergunningsduur. Hiervoor gelden strikte verplichtingen
waardoor ontwikkelaars van windparken op zee verplicht zijn om alle turbines, kabels
en funderingen na afloop van de vergunningsduur te verwijderen.

Wind op land

Gemeenten en provincies zijn doorgaans het bevoegd gezag voor de ruimtelijke inpassing
en vergunningverlening van windparken op land. Dit is ook inclusief de borging van
de ontmanteling van de windturbines aan het einde van de levensduur. In 2023 zijn
in samenwerking met VNG en IPO voorbeeldteksten opgesteld waarmee lokale overheden
juridische en financiële garanties voor ontmanteling kunnen opnemen in hun omgevingsverordeningen
en -plannen. Hiermee kunnen zij voorkomen dat turbines als afval in het landschap
achterblijven en aanvullende eisen stellen, zoals landschappelijk herstel of hergebruik
van de locatie.

In Nederland geldt op grond van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) en het Besluit
stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen een verbod op het storten en verbranden
van composietmaterialen, waaronder rotorbladen van windturbines. Er is enkel een uitzondering
te maken op dit verbod in situaties waarin recycling technisch of economisch onmogelijk
is. Aan het einde van de levensduur wordt het merendeel van een turbine gerecycled;
ruim 90% bestaat uit goed herbruikbare materialen zoals staal, koper en aluminium.
Voor de resterende onderdelen, waaronder de rotorbladen, worden nieuwe recyclingtechnologieën
ontwikkeld. Daarnaast worden rotorbladen in sommige gevallen hergebruikt voor functionele
toepassingen, zoals bankjes, speeltoestellen of geluidswerende constructies langs
snelwegen. Zo werd in juli 2025 langs de A58 in Noord-Brabant een proefgeluidsscherm
van 60 meter onthuld, en in Eindhoven zijn plannen om een parkeergarage te bekleden
met oude bladen.

Met deze bestaande wetgeving en het stimuleringsbeleid rondom recyclen van windturbines
op zee en land geeft het kabinet reeds uitvoering aan het doel dat de motie van het
lid Boutkan en de aanbeveling van PBL beoogt.

Ontwikkelen van UPV-systemen in landen binnen en buiten de EU

Het PBL constateert dat UPV-systemen in andere landen van verschillende kwaliteit
zijn en adviseert het PBL ook om als Nederland bij te dragen aan het (door)ontwikkelen
van UPV-systemen in andere landen binnen en buiten de EU. Het kabinet deelt de observatie
van het PBL dat UPV systemen erg verschillend worden geïmplementeerd, zelfs binnen
de EU. Meer harmonisatie van UPV systemen binnen de EU is een belangrijke prioriteit
voor Nederland bij de aangekondigde Europese Circular Economy Act en milieuomnibus.
Via de OESO draagt Nederland bij aan het verspreiden van kennis over het instrument
UPV, ook naar landen buiten Europa. Bestaande UPV-systemen zijn voornamelijk gericht
op de UPV binnen een land. In het doorontwikkeltraject voor het instrument UPV zal
uitgebreider stil gestaan worden bij de grensoverschrijdende dynamiek van UPV-systemen.
De Kamer zal kort na het zomerreces nader worden geïnformeerd over de stand van zaken
van het doorontwikkeltraject UPV.

Specifieke kenmerken van energietransitieproducten binnen UPV

Het PBL adviseert om bij bestaande en nieuwe UPV systemen beter rekening te houden
met specifieke kenmerken van energietransitieproducten. Het rapport licht daarbij
voornamelijk de langere levensduur van zonnepanelen uit en de aanwezigheid daarin
van kritieke materialen. Producten met een lange levensduur kennen specifieke uitdagingen
voor UPV-systemen. UPV’s kunnen gefinancierd worden met een omslagstelsel, kapitaaldekkingsstelsel
of hybride vorm tussen deze opties. Bij een omslagstelsel worden de kosten voor afvalverwerking
betaald op het moment dat deze zich voordoen. De afvalbeheerbijdragen die producenten
betalen in een bepaald jaar worden gebruikt om de verwerkingskosten van datzelfde
jaar te betalen. Er worden daarbij weinig tot geen reserves opgebouwd. Dit voorkomt
onnodige fondsvorming bij de producentenorganisatie (PRO) waarbij liquide middelen
uit de markt worden onttrokken. Bij een kapitaaldekkingsstelsel wordt er gespaard
voor toekomstige verwerkingskosten. Bij het op de markt brengen van een product betaalt
de producent een afvalbeheerbijdrage die in een fonds wordt gestort. Met dit fonds
worden vervolgens de verwerkingskosten gedekt op het moment dat deze zich in de (verre)
toekomst voordoen.

Het merendeel van de bestaande UPV’s wordt gefinancierd als een omslagstelsel. Een
omslagstelsel functioneert goed voor kortcyclische producten met redelijk stabiele
UPV-kosten, zoals verpakkingen. Een omslagstelsel is minder geschikt voor nieuwe producten
en/of producten met een langere levensduur, zoals zonnepanelen. Producten met een
langere levensduur kennen namelijk meer onzekerheden over toekomstige kosten. Zo zijn
de kosten voor de verwerking over bijvoorbeeld tien of vijftien jaar moeilijker in
te schatten. Ook is het mogelijk dat de markt in de periode tussen dat het product
op de markt wordt gebracht en een afvalstof wordt sterk verandert. Dit kan bijvoorbeeld
doordat producenten stoppen of nieuwe producenten hun intrede doen. Bij nieuwe langcyclische
producten komt daar nog bij dat de verwerkingskosten in een omslagstelsel in de eerste
jaren zeer laag zijn omdat er relatief weinig producten afval worden ten opzichte
van de nieuwe producten die op de markt geplaatst worden.

De kans dat er met een omslagstelsel voldoende geld beschikbaar is bij langcyclische
producten op het moment dat er kosten gemaakt worden, neemt door al deze redenen af.
Met een omslagstelsel zouden de verwerkingskosten voor producten van producenten die
gestopt zijn, worden afgewenteld op de producenten die nog actief zijn in de markt.
Die dan onevenredig hoge verwerkingskosten maken. Zodoende is het voor deze producten
noodzakelijk om een vorm van een kapitaaldekkingsstelsel te hanteren. In een kapitaaldekkingsstelsel
wordt er gespaard voor toekomstige afvalverwerkingskosten. Daarmee betalen ook producenten
die stoppen met bedrijfsactiviteiten voordat hun product afval wordt mee aan de afvalverwerkingskosten
van die producten; volgens het principe «de vervuiler betaalt».

Voor zonnepanelen zal hier aandacht aan gegeven worden binnen de nieuwe aanvraag voor
een algemeen verbindend verklaring door Stichting Open. Stichting Open is de collectieve
producentenorganisatie die uitvoering geeft aan de UPV Afgedankte Elektrische en Elektronische
Apparaten (hierna: AEEA).

De aanbeveling van het PBL om rekening te houden met de specifieke kenmerken van energietransitieproducten
wordt door het kabinet omarmd en zal worden meegenomen in de kabinetsinzet voor de
aangekondigde herziening van de WEEE-Richtlijn in 2026. Apparaten – waaronder zonnepanelen
– bevatten veelal kritieke materialen die nog niet optimaal teruggewonnen worden gedurende
het recyclingproces. Het is van groot belang dat het terugwinnen van deze materialen
meer aandacht krijgt in de herziene WEEE-Richtlijn door bijvoorbeeld het opnemen van
materiaal-specifieke recycledoelstellingen. Om de levensduur van apparaten beter te
reflecteren in de inzameldoelstelling zal vanaf dit jaar enkel getoetst worden aan
de inzameldoelstelling van 85% inzameling van de in een jaar geproduceerde hoeveelheid
AEEA5. Dit maakt het overbodig om een apart inzamelingsvereiste voor zonnepanelen in te
voeren. De 85% inzameldoelstelling houdt namelijk reeds rekening met de levensduur
van producten.

Stimuleren van levensduurverlenging binnen UPV

Daaropvolgend adviseert het PBL eveneens om UPV-systemen dusdanig te ontwerpen dat
levensduurverlenging gestimuleerd wordt. Hierbij wordt een aantal suggesties gegeven,
waaronder het instellen van een reparatie- en hergebruikfonds en de introductie van
een digitaal productpaspoort.

Het stimuleren van hergebruik van producten is een speerpunt van het nationale circulaire
economie beleid. In het kader van het doorontwikkeltraject voor het instrument UPV
onderzoekt CE Delft op dit moment hoe UPV meer op circulariteit gericht kan worden.
Daarbij worden ook opties in kaart gebracht om hergebruik en reparatie te bevorderen.
Dit rapport wordt samen met de kabinetsreactie hierop kort na de zomer gedeeld met
de Tweede Kamer. Het kabinet staat in het algemeen positief tegenover de implementatie
van digitale productpaspoorten zoals reeds opgenomen in de Batterijenverordening en
de Ecodesign for Sustainable Product Regulation6 (hierna: ESPR). Via de ESPR worden producteisen gesteld, zoals productpaspoorten,
met als doel om producten duurzamer te maken. De productpaspoorten dienen niet alleen
de herkomst en samenstelling van producten te documenteren, maar ook het demonteren
en repareren van de producten te ondersteunen. Daarnaast kunnen de productpaspoorten
toezicht vergemakkelijken. Met het oog op het gelijk speelveld op de Europese markt
is het echter van belang dat deze productpaspoorten Europees worden verplicht. Onder
meer om de implementatie van de productpaspoorten te vergemakkelijken, is recent het
Centre of Excellence for Data Sharing & Cloud7 opgericht. Onder de ESPR worden per productgroep productspecifieke duurzaamheidseisen
en informatievereisten vastgesteld. In het Ecodesign Werkplan 2025–20308 geeft de Commissie de prioriteit aan de productgroepen staal & aluminium, textiel,
meubels, banden en matrassen. Het is daarom niet de verwachting dat er onder Ecodesign
op korte termijn een verplichting komt voor een digitaal product paspoort voor zonnepanelen
en windturbines.

Het gebruik van een productpaspoort kan ook buiten Ecodesign om verplicht worden,
bijvoorbeeld via productregelgeving. Bij de herziening van de WEEE-Richtlijn zal het
kabinet in algemene zin aandacht vragen voor het instellen van productpaspoorten voor
apparaten die kritieke materialen bevatten, zoals zonnepanelen. Windturbines vallen
niet onder de WEEE-Richtlijn en zullen zodoende niet in de onderhandelingen over de
WEEE-Richtlijn worden meegenomen.

Hoogwaardige recycling en terugwinning kritieke grondstoffen

Het PBL adviseert om hoogwaardige recycling en terugwinning van kritieke grondstoffen
te bevorderen. Voorbeelden hiervan zijn silicium in zonnepanelen, permanente magneten
in windturbines en lithium, nikkel, kobalt en mangaan in batterijen voor elektrische
voertuigen. De aanbeveling om gerichte terugwinningseisen en eisen voor recyclaattoepassing
in te stellen voor de bestaande UPV’s wordt opgevolgd. In de Europese Batterijenverordening9 is er sprake van recyclingefficiëntie doelstellingen voor verschillende chemische
batterijtypes evenals verplichtingen voor het toepassen van recyclaat in nieuwe batterijen.
Zoals eerder aangegeven zal Nederland bij de onderhandelingen over de Richtlijn AEEA
in 2026 aandringen op gerichte recycledoelstellingen voor bepaalde kritieke grondstoffen.
Binnen de ESPR wordt eveneens ingezet op de verplichte toepassing van recyclaat in
elektrische en elektronische apparaten waar mogelijk.

Veiligheidseisen batterijen en gelijk speelveld in UPV

Als laatste beveelt het PBL aan om te zorgen voor veiligheidseisen voor batterijen
waarvan de levensduur verlengd is en om voor alle UPV’s een gelijk speelveld en handhaving
van UPV’s te faciliteren. Binnen de Batterijenverordening worden ook (veiligheids)eisen
gesteld aan batterijen voor hergebruik, herbestemming en herfabricage. Ook wordt aanbevolen
om in te zetten op EU-brede uitvoering van UPV. Voor EV-batterijen en zonnepanelen
is er reeds sprake van een EU-brede UPV via de Batterijenverordening en de Richtlijn
AEEA. Het kabinet blijft hier voorstander van.

Met betrekking tot het gelijk speelveld wordt door het PBL aangegeven dat er nog geen
algemeen verbindend verklaring (hierna: AVV) bestaat voor EV-batterijen, hetgeen kan
leiden tot een ongelijk speelveld in het geval dat de producent uit de markt verdwijnt
voordat hun product de afvalfase bereikt.

Ook zonder een AVV is er sprake van een gelijk speelveld bij EV-batterijen. Het gelijke
speelveld wordt gecreëerd doordat de batterijenverordening voorschrijft dat producenten
en PRO’s garanties bieden voor dekking van de afvalbeheerkosten bij stopzetting van
het bedrijf. Deze garantie kan op verschillende manieren vorm krijgen. Bijvoorbeeld
door de benodigde gelden op een derdenrekening te storten of door aansluiting bij
een PRO die deze garanties via een kapitaaldekkingsstelsel vormgeeft. Aansluiting
bij een PRO is ook mogelijk zonder AVV. Zonder deze garanties mag een producent geen
producten aanbieden op de markt. Daarmee is het risico dat kosten afgewenteld worden
op andere producenten ondervangen. Daarnaast kan een algemeen verbindend verklaring
alleen worden aangevraagd door producenten zelf. Het Rijk kan niet afdwingen dat dit
gebeurt. Er is tot op heden niet gekozen door producenten van EV-batterijen om een
AVV aanvraag te doen.

Tot slot ziet het kabinet net als het PBL ruimte voor verbetering van de handhaving
op UPV-systemen. Dit is een van de aandachtspunten van het doorontwikkeltraject voor
het instrument UPV10. De wens is om het handhavingsinstrumentarium van de ILT uit te bereiden en de ILT
van betere informatie te voorzien om de handhaving te verbeteren. De Tweede Kamer
wordt kort na de zomer geïnformeerd over de vorderingen in het doorontwikkeltraject
UPV.

Conclusie

Concluderend zijn de aanbevelingen in het PBL rapport hoofdzakelijk in lijn met het
staande en in ontwikkeling zijnde beleid, zowel EU-breed als nationaal. De opvolging
van de aanbevelingen wordt zodoende meegenomen in de lopende trajecten aangaande de
doorontwikkeling van het instrument UPV en de aanstaande herziening van de WEEE-Richtlijn.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
A.A. Aartsen