Brief regering : Beoordeling voorstel Europese Commissie betreffende verdere wederzijdse tariefliberalisatie tussen de EU en Oekraïne

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 213
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 augustus 2025

Op 28 juli jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een voorstel gedeeld
voor een Raadsbesluit betreffende het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden
ingenomen in het Associatiecomité, ingesteld bij de Associatieovereenkomst tussen
de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds,
en Oekraïne, anderzijds, met betrekking tot de verlaging en afschaffing van douanerechten.
Het standpunt betreft een aanpassing van de Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA), het handelsverdrag met Oekraïne dat onderdeel vormt van het Associatieakkoord
EU-Oekraïne.

Deze brief zal eerst de inhoud van het voorstel schetsen, om vervolgens de kabinetspositie
ten aanzien van het voorstel toe te lichten.

Inhoud van het voorstel

Het voorstel kent drie onderdelen: (1) een wederzijdse markttoegangspijler; (2) een
productiestandaardenpijler, waarbij van Oekraïne verwacht wordt EU-productiestandaarden
uit het EU-acquis over te nemen; en (3) een vrijwaringsmaatregelenpijler.

In de afspraken over wederzijdse markttoegang wordt de bestaande markttoegang, die
voor industriële producten al volledig is, over en weer verder verbeterd voor landbouwproducten.

Voor toegang tot de Europese markt wordt onderscheid gemaakt tussen drie soorten productgroepen:
minder gevoelige, gevoelige en zeer gevoelige producten. Op een aantal minder gevoelige
producten, zoals gefermenteerde melk, paddenstoelen en druivensap, wordt de handel
volledig geliberaliseerd. Voor gevoelige producten zoals boter, haver en gerstgrutten
worden de tariefcontingenten verhoogd naar het niveau van het grootste handelsvolume
van de afgelopen jaren. Voor de meest gevoelige producten wordt voor een aantal producten,
zoals granen, suiker, pluimveevlees, eieren, maïs en honing, de markttoegang verbeterd
ten opzichte van de huidige situatie onder de DCFTA met Oekraïne. Op rundvlees, varkensvlees
en schapenvlees zijn de quota in het geheel niet verhoogd vergeleken met de huidige
situatie onder het DCFTA. Deze meest gevoelige producten uit Oekraïne waren eerder
merendeels onderhavig aan vrijwaringsmaatregelen onder de autonome handelsmaatregelen
die op 6 juni jl. zijn komen te vervallen.

Voor Europese toegang tot de Oekraïense markt kunnen Nederlandse en Europese exporteurs
voor de export naar Oekraïne van de meeste landbouwproducten profiteren van verminderde
tarieven of zelfs volledige liberalisatie. Oekraïne zal de bestaande tariefcontingenten
voor gevoelige producten als varkensvlees, pluimveeproducten en suiker substantieel
uitbreiden.

De productiestandaardenpijler voorziet in verdere Oekraïense overname en implementatie
van EU-productiestandaarden. Het gaat hierbij om 22 stukken EU-wetgeving inclusief
de onderliggende gedelegeerde en uitvoeringsregelingen. Overname en implementatie
van EU-regelgeving voor SPS- en dierenwelzijn is al afgesproken onder het Associatieakkoord
voor de Europese sanitaire-, fytosanitaire- en dierenwelzijnsregelgeving. De uitvoering
hiervan is neergelegd in het Priority Action Plan (PAP)1. In het huidige voorstel is regelgeving opgenomen die nog niet volledig overgenomen
of geïmplementeerd is maar er is ook nieuwe regelgeving opgenomen. Het betreft onder
andere EU-regelgeving met betrekking tot dierenwelzijn, gewasbeschermingsmiddelengebruik,
diergeneesmiddelen, additieven, plantgezondheid, de uitvoering van controles, milieu
(waterkwaliteit, emissies), verbod op gebruik van bepaalde hormoonstoffen en genetisch
gemodificeerde organismen, voer en veevoer.

Een verdere implementatie van EU-regelgeving helpt Oekraïne de regelgeving verder
in lijn te krijgen met het acquis communautaire, een voorwaarde in het EU-toetredingsproces. Ook draagt het bij aan een meer gelijk
speelveld met Europese landbouwproducenten. In de afspraken met Oekraïne wordt de
verhoging van specifieke gevoelige tariefcontingenten voor import naar de EU voorwaardelijk
gemaakt aan implementatie van deze Europese standaarden uiterlijk per eind 2028, met
jaarlijkse rapportage door Oekraïne over de voortgang hierop.

De vrijwaringspijler biedt de EU en Oekraïne de mogelijkheid tot het nemen van vrijwaringsmaatregelen
in het geval van marktverstoringen met negatieve consequenties. Voor de EU kan dit
ook het geval zijn bij marktverstoringen in één of enkele lidstaten.

Naast deze drie pijlers hebben Oekraïne en de Commissie afgesproken om Oekraïense
landbouwexporteurs ondersteuning te bieden bij herstel van hun export naar derde landen
buiten de EU.

Tenslotte zijn de partijen overeengekomen dat in 2028 een evaluatie van de handelsrelatie
plaats zal vinden, om te bezien of verdere wederzijdse liberalisatie mogelijk is.

Kabinetspositie ten aanzien van het voorstel

Het kabinet heeft de grootschalige, voortdurende Russische invasie van Oekraïne ten
scherpste veroordeeld. Europa staat voor een historische veiligheidsuitdaging die
omvangrijker is dan het sinds het einde van de Koude Oorlog heeft gezien. De veiligheid
en toekomst van Oekraïne staan op het spel, en daarmee de veiligheid van Europa als
geheel. Het kabinet blijft Oekraïne onverminderd steunen in tijd van oorlog, herstel
en wederopbouw, zo lang als dat nodig is. Dit om Oekraïne in staat te stellen zichzelf
te verdedigen en tevens sterk te positioneren met het oog op de toekomst. Steun aan
de Oekraïense economie is van groot belang, aangezien deze hard wordt geraakt door
de Russische oorlog die in het land woedt. Door de oorlog is het BBP van Oekraïne
met zo’n 30% gedaald.

Het kabinet verwelkomde daarom de autonome handelsmaatregelen ten gunste van Oekraïne
in 20222 en de verlenging ervan in 20233 en 2024.4 Hiermee kon mogelijk een deel van de negatieve economische consequenties voor Oekraïne
als gevolg van de oorlog gemitigeerd worden. Na de laatste verlenging van de autonome
handelsmaatregelen in 2024 heeft de Commissie aangekondigd deze niet nogmaals te verlengen,
maar met een permanente oplossing te komen door herziening van de DCFTA-afspraken.

Gelet op het blijvende belang van economische steun aan Oekraïne, kan het kabinet
de voorgestelde afspraken over verruiming van de wederzijdse tariefliberalisatie met
Oekraïne steunen. Deze afspraken bieden een meer permanente vorm van economische steun
aan Oekraïne en nemen de onzekerheid rondom de jaarlijkse verlenging van de eerdere
autonome handelsmaatregelen weg.

Geopolitiek is dit voorstel een belangrijk signaal dat de EU vastberaden is de steun
aan Oekraïne ook op langere termijn voort te zetten met een meer permanente vorm van
economische steun. De voorgestelde maatregelen dragen bij aan een sterkere positie
van Oekraïne tegenover de voortdurende Russische agressie, door ondersteuning van
de Oekraïense economie en draagt op langere termijn bij aan herstel van stabiliteit
in het land. Ook biedt de verdergaande markttoegang van Oekraïne richting Europese
bedrijven kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven om meer richting Oekraïne te exporteren
en zo bij te dragen aan de wederopbouw van Oekraïne.

Het kabinet heeft zich in Brussel ingezet voor meer ruimte voor Oekraïense export
naar de EU, in lijn met de motie-Paternotte en Kamminga.5 Het kabinet is content met de balans die de Commissie heeft gevonden in de bereikte
markttoegang voor Oekraïne in dit akkoord waarbij producten ingedeeld zijn naar concurrentiegevoeligheid.
Deze is ruimhartiger dan de verwachtingen vooraf, die beperkt waren gezien het lastige
krachtenveld binnen de EU. De volledige tariefliberalisering op een aantal minder
gevoelige landbouwproducten is hierbij in het bijzonder een positief punt te noemen.
Daarbij hecht het kabinet er tegelijkertijd waarde aan dat rekening wordt gehouden
met de gevolgen voor de concurrentiekracht van gevoelige sectoren en mogelijke marktverstoringen
op het gebied van landbouw. De benadering met minder vergaande aanvullende markttoegang
voor gevoelige en zeer gevoelige landbouwproducten in combinatie met de voorwaarde
van overname van EU-standaarden komt hieraan tegemoet.

Het kabinet betreurt de door de Commissie voorgestelde vrijwaringsclausule. Het kabinet
is voorstander van de mogelijkheid tot vrijwaringsmaatregelen in de overeenkomst,
om rekening te kunnen houden met mogelijke marktverstoringen op het gebied van landbouw.
De vrijwaringsclausule in kwestie biedt echter de mogelijkheid om vrijwaringsmaatregelen
te nemen op basis van de marktsituatie in één of enkele EU-lidstaten. Het kabinet
heeft zich hier tegen uitgesproken en zal zich hier tegen uit blijven spreken, aangezien
dit de integriteit van de interne markt ondermijnt.

Om voor gevoelige landbouwproducten tot een gelijker speelveld te komen heeft het
kabinet zich van het begin af aan hard gemaakt voor het verder overnemen en implementeren
van EU-productiestandaarden door Oekraïne, zoals al is afgesproken onder het Associatieakkoord
voor de Europese sanitaire-, fytosanitaire- en dierenwelzijnsregelgeving. Overname
van EU-regelgeving ondersteunt tevens het toetredingstraject van Oekraïne tot de EU.
Het kabinet is daarom tevreden met de voorwaarden die hierover aan Oekraïne worden
gesteld om de aanvullende markttoegang te behouden.

Het voorliggende akkoord biedt aanzienlijke verbetering van de markttoegang voor Oekraïne
ten opzichte van de markttoegang onder de huidige DCFTA, maar is minder dan onder
de tijdelijk autonome handelsmaatregelen. In tegenstelling tot de tijdelijke autonome
handelsmaatregelen, die sinds 2022 jaarlijks vernieuwd werden, is hierbij van belang
dat deze markttoegang van blijvende aard is, hetgeen Oekraïense landbouwexporteurs
zekerheid biedt. Hoewel de markttoegang voor Oekraïne minder ruim is dan onder de
tijdelijke autonome handelsmaatregelen, die op 6 juni jl. zijn verlopen, neemt dit
blijvende karakter de onzekerheid weg die de jaarlijkse vernieuwing van de autonome
maatregelen met zich meebracht.

Tegelijkertijd stelt de Commissie rekening te hebben gehouden met zorgen van Europese
landbouwproducenten rondom gevoelige productgroepen, waaronder ook landbouwproducten
die voor Nederlandse boeren mogelijk onderhavig zijn aan marktverstoringen, zoals
suiker, eieren en pluimveevlees. Op deze producten zijn de tariefcontingenten minder
of niet uitgebreid. Hierdoor zullen de importvolumes niet hoger liggen dan in voorgaande
jaren. Ook is het mogelijk in het geval van marktverstoringen met negatieve consequenties
vrijwaringsmaatregelen te nemen op alle additionele tariefcontingenten; dit was eerder
onder de DCFTA nog niet mogelijk. Door deze factoren wordt geen negatieve impact op
Nederlandse landbouwproducenten verwacht ten opzichte van de situatie zoals die onder
de autonome handelsmaatregelen tot 6 juni jl. gold. Tegelijkertijd biedt de verdere
verruiming van tariefcontingenten aan Oekraïense zijde ook kansen voor Europese landbouwexport.

Overige beoordelingen en implicaties

Het oordeel ten aanzien van de bevoegdheid voor het voorstel is positief. Het voorstel
heeft betrekking op het innemen van een standpunt ten aanzien van de verlaging en
afschaffing van douanerechten. Op het terrein van gemeenschappelijke handel is sprake
van een exclusieve bevoegdheid van de EU (artikel 3, lid 1, onder e, VWEU). Gezien
de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek,
is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.

Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het doel van het voorstel
is het innemen van een standpunt dat leidt tot de economische ondersteuning van Oekraïne
ten tijde van Russische agressie, evenals ondersteuning van het Oekraïense toetredingsproces
tot de EU. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling(en) te bereiken
omdat hiermee de handelsrelaties met Oekraïne, in de vorm van Oekraïense landbouwexporten
naar de EU en landbouwimporten vanuit de EU, wordt bestendigd en dat is een belangrijke
pijler van de Oekraïense economie. Tegelijkertijd draagt deze bestendiging bij aan
de integratie van Oekraïne in de interne markt, zowel door middel van meer wederzijdse
markttoegang als door de (verplichte) overname van EU-productiestandaarden. Bovendien
gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat zowel handelsliberalisatie
als verdere integratie van Oekraïne in de interne markt binnen het Associatieakkoord
vallen.

De Commissie geeft aan dat het voorstel geen financiële impact heeft op uitgaven van
de Unie, maar wel op de inkomsten, aangezien het voorstel tot minder inkomsten uit
heffingsgelden zal leiden ten opzichte van de huidige afspraken onder de DCFTA. Echter
is er juist een toename van inkomsten ten aanzien van de afgelopen drie jaar (2022–2025),
aangezien er onder de autonome handelsmaatregelen helemaal geen tarieven werden geheven.
De financiële implicaties zijn daarmee in zijn geheel gering. Ook levert de verlenging
geen extra regeldruk en administratieve lasten op.

Het kabinet is dan ook voornemens in te stemmen met het voorstel van de Commissie
om de handelsrelatie met Oekraïne en de Europese Unie verder te bestendigen middels
de aanpassing van het Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA), het handelsverdrag met Oekraïne.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
R.P. Brekelmans