Brief regering : PMJ-ramingen tot en met 2030

Nr. 1054
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juni 2025

In deze jaarlijkse Kamerbrief ga ik, vanaf dit jaar mede namens de Minister van Asiel
en Migratie, in op de werking van het PMJ-model, de ramingen tot en met 2030 en de
verwerking van de ramingen in de begrotingen bij Voorjaarsnota 2025. Elk jaar stelt
het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) in het kader van de begrotingsvoorbereiding
de zogeheten PMJ-ramingen op die uit het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ) volgen.
Onderdeel van de PMJ-ramingen zijn ook de capaciteitsramingen voor vreemdelingenbewaring
(DJI) en toevoegingen asiel bij de Raad voor rechtsbijstand. Deze capaciteitsramingen
hebben gedeeltelijk betrekking op de AenM-begroting: de capaciteitsramingen voor vreemdelingenbewaring
zijn onderdeel van de AenM-begroting, de toevoegingen asiel bij de Raad voor rechtsbijstand
zijn wel op de JenV-begroting blijven staan.

Werking van het Prognosemodel Justitiële Ketens

Het PMJ raamt de ontwikkeling van de capaciteitsbehoefte in de strafrechtelijke, civielrechtelijke
en bestuursrechtelijke keten. Ook kan met het PMJ inzichtelijk worden gemaakt wat
de te verwachten gevolgen van ontwikkelingen bij de ene ketenpartner zijn voor de
andere ketenpartners in de justitiële keten. De PMJ-ramingen worden opgesteld in aantallen
producten, zoals aantallen rechtszaken, aantallen toevoegingen voor de rechtsbijstand
en de behoefte aan celcapaciteit. Het PMJ is een ketenmodel op macroniveau, gebaseerd
op een analyse van historische reeksen en exogene factoren en is dus een ramingsmodel.

Ontwikkelingen in de samenleving die geheel of grotendeels buiten de invloedssfeer
van JenV liggen zijn het startpunt voor het PMJ. Dergelijke ontwikkelingen kunnen
gevolgen hebben voor het ontstaan van criminaliteit en rechtsproblemen en daarmee
voor het beroep op de justitiële ketens. De ontwikkelingen kunnen grofweg in vier
categorieën worden ingedeeld, namelijk demografische, economische, maatschappelijke
en overige ontwikkelingen. In mijn brief van 13 november 2024 met antwoorden op vragen
van de rapporteurs over de JenV-ontwerpbegroting voor het jaar 2025 heb ik aangegeven dat te denken valt aan bijvoorbeeld
de mogelijke gevolgen van ontwikkelingen in sociale cohesie, maatschappelijke ongelijkheid,
botsing van culturen en welvaart.1 Zo worden de veranderende trends in de maatschappij in beeld gebracht en meegenomen
in het PMJ-model. Het PMJ beschrijft de kwantitatieve verbanden tussen deze ontwikkelingen
en de criminaliteit of het beroep op rechtshulp en rechtspraak. Tevens brengt het
PMJ de samenhang tussen de ontwikkelingen in criminaliteit en het beroep op rechtshulp
en rechtspraak en de ontwikkelingen in de rest van de justitiële ketens in beeld.

De PMJ-ramingen bestaan uit twee delen. Het eerste deel betreft de capaciteitsbehoefte
in de ketens bij ongewijzigd beleid, de zogeheten «beleidsneutrale raming», opgesteld
door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) in samenwerking met de
Raad voor de Rechtspraak (Rvdr). Dit gebeurt middels een econometrisch model, waarbij
gebruik gemaakt wordt van gevonden statistische verbanden tussen de bovenstaand genoemde
externe demografische, economische, maatschappelijke en overige ontwikkelingen vanuit
data van onder andere het CPB en CBS en ontwikkelingen in de verschillende ketens.
Het tweede deel van de PMJ-ramingen betreft de kwantitatieve effecten van nieuwe wet-
en regelgeving evenals andere voorgestelde (beleids-) maatregelen die naar verwachting
invloed hebben op de capaciteitsbehoefte. Dit gebeurt door alle ketenpartners in afstemming
met elkaar en ten dele met het WODC. Het gaat uitdrukkelijk om zaken die invloed hebben
op de capaciteit, oftewel die zorgen dat de behoefte aan een product meer of minder
wordt (de kwantiteit). Als beleidsaanpassingen invloed hebben op de capaciteitsbehoefte
worden de PMJ-ramingen bijgesteld.

Uitkomsten PMJ-ramingen tot en met 2030

De geraamde capaciteitsbehoeftes in de drie ketens zijn in de bijlagen opgenomen.
In bijlage 1 zijn de PMJ-ramingen tot en met 2030 opgenomen. Het cahier van het WODC
en de Rvdr met hierin de beleidsneutrale ramingen vindt u in bijlage 2. Het cahier
is ook op de website van het WODC gepubliceerd.2 Ten opzichte van de PMJ-ramingen van vorig jaar zijn aan deze PMJ-ramingen EGS (Europese
Geldelijke Sancties) bij het CJIB, bloedonderzoeken drugs in het verkeer bij het Nederlands
Forensisch Instituut (NFI) en strafbeschikkingen als onderdeel van de OM-beslissing
schuldvaststellingen ten behoeve van het Openbaar Ministerie (OM) als nieuwe producten
toegevoegd. Bij de Raad voor de Kinderbescherming zijn twee producten aangepast.

Beleidsneutrale ramingen

Opsporing, vervolging en berechting van misdrijven

Het aantal geregistreerde misdrijven neemt naar verwachting toe met 1,5% per jaar
in de periode 2024–2030. Aangezien de bevolking in dezelfde periode naar verwachting
stijgt met 0,5%, zal de geregistreerde criminaliteit per hoofd van de bevolking naar
verwachting stijgen met 1%. Het aantal geregistreerde verdachten stijgt met minder
dan 1% per jaar in deze periode. Het aantal ondervonden delicten door slachtoffers
neemt naar verwachting toe met gemiddeld 4% per jaar in de periode 2024–2030. De instroom
van rechtbankzaken bij het OM neemt naar verwachting met minder dan 1% per jaar toe
in de periode 2024–2030. Het verwachte aantal beslissingen (incl. dagvaardingen) van
het OM zal met ongeveer 2% per jaar toenemen. Het aantal schuldigverklaringen van
de zittende magistratuur (ZM) zal naar schatting met gemiddeld 1% per jaar toenemen.
Voor verdachten zal het aantal reguliere straftoevoegingen naar verwachting ongeveer
gelijk blijven in de periode 2024–2030. Het aantal ambtshalve straftoevoegingen (exclusief
ambtshalve straftoevoegingen voortkomend uit de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
(Wvggz)/Wet zorg en dwang (Wzd) en vreemdelingenbewaring) zal met gemiddeld 1% per
jaar toenemen.

Tenuitvoerlegging

De capaciteitsbehoefte van het gevangeniswezen neemt volgens de raming van het model
toe met gemiddeld 1% per jaar in de periode 2024–2030 omdat het aantal vrijheidsstraffen
voor volwassenen, het aantal voorlopig gehechten en de gemiddelde duur van voorlopig
gehechten naar verwachting zullen stijgen. De capaciteitsbehoefte van de forensisch
psychiatrische centra (FPC’s) stijgt naar verwachting met gemiddeld 2% per jaar omdat
de verwachte instroom van ter beschikking gestelden zal toenemen. De capaciteitsbehoefte
vreemdelingenbewaring neemt naar schatting toe met gemiddeld 3% per jaar in de periode
2024–2030.3

Jeugd

Het aantal Halt-verwijzingen blijft in deze beleidsneutrale raming naar verwachting
nagenoeg gelijk in de periode 2024–2030. De capaciteitsbehoefte van de justitiële
jeugdinrichtingen neemt naar verwachting toe met ruim 2% per jaar omdat verwacht wordt
dat zowel het aantal maatregelen tot plaatsing in een inrichting voor jeugdigen (PIJ-maatregel),
het aantal jeugddetenties, de gemiddelde duur van jeugddetenties en het aantal voorlopig
gehechten zullen toenemen. De verwachte gemiddelde duur van voorlopig gehechten blijft
vrijwel gelijk in de periode 2024–2030.

Civiele en bestuursrechtspraak

De instroom van dagvaardingen bij de sector civiel van de rechtbanken neemt naar schatting
toe met circa 1% per jaar in de periode 2024–2030. De instroom van verzoekschriften
in handelszaken zal naar verwachting met minder dan 1% per jaar toenemen, terwijl
voor familiezaken een stijging van gemiddeld 1% per jaar wordt verwacht. De instroom
van dagvaardingen bij de sector kanton van de rechtbanken zal naar verwachting toenemen
met gemiddeld 2% per jaar terwijl de instroom van verzoekschriften bij de sector kanton
zal afnemen met gemiddeld 1% per jaar. De instroom van voorlopige voorzieningen zal
afnemen met gemiddeld 5% per jaar.

Verwerking PMJ-ramingen in de begrotingen bij Voorjaarsnota

De PMJ-ramingen dienen als onderlegger voor de Voorjaarsbesluitvorming. Met het oprichten
van het Ministerie van AenM hebben de PMJ-ramingen niet langer enkel betrekking op
de JenV-begroting, maar nu ook op de AenM-begroting. De asielgerelateerde capaciteitsramingen
voor DJI (vreemdelingenbewaring) en voor de Raad voor rechtsbijstand (toevoegingen
asiel) zijn namelijk onderdeel van de PMJ-ramingen. De ramingen zijn naar budgettaire
mutaties vertaald voor de JenV-begroting en de AenM-begroting. Deze budgettaire mutaties
zijn voor het merendeel van de organisaties in de keten zoveel mogelijk verwerkt in
de Voorjaarsnota 20254 en de daarbij horende eerste suppletoire begrotingen 2025 van JenV5 en AenM.6

JenV-begroting

De consequenties van de PMJ-ramingen voor de benodigde capaciteit zijn binnen de budgettaire
kaders van de JenV-begroting zoveel mogelijk ingepast. Bij het merendeel van de JenV-organisaties
in de keten zijn budgettaire reeksen als gevolg van de PMJ-ramingen verwerkt, wel
gecorrigeerd met ingroeipaden om tot een realistische raming te komen en meerjarig
afgetopt op het niveau van 2027. Voor de uitbreiding van het gevangeniswezen van DJI
op basis van de PMJ-ramingen is deze voorjaarsronde geen budget toegekend. Hierdoor
kan een capaciteitsbehoefte oplopend tot circa 800 plaatsen niet gerealiseerd worden.
De grootste mutaties in de eerste suppletoire begroting 2025 van JenV op de uitgaven
zijn onder andere verwerkt bij onderstaande posten:

• Op basis van de prognose van het aantal toevoegingen in asielzaken zijn de geraamde
uitgaven aan gesubsidieerde rechtsbijstand bijgesteld. Het budget is in 2025 verlaagd
met -10 miljoen euro en in 2026 verlaagd met -5,6 miljoen euro.

• Volumeontwikkeling rechtspraak: op basis van de PMJ-ramingen zijn de geraamde uitgaven
aan de Rvdr bijgesteld. Met name bij belasting- en handelszaken bij de rechtbanken en
bij kantonzaken is de geraamde instroom hoger. Het budget in 2026 is verhoogd met 8,1 miljoen
euro en vanaf 2027 met 16 miljoen euro. Hierbij is een ingroeipad gehanteerd.

• Het budget van het OM is als gevolg van de PMJ-ramingen in 2026 met 11,9 miljoen euro
verhoogd. De stijging wordt met name veroorzaakt door de stijging van het aantal feitgecodeerde
overtredingszaken en zaken waarbij in beroep wordt gegaan bij de Officier van Justitie
tegen een verkeersboete.

• Het PMJ raamt een toenemende capaciteitsbehoefte in de Justitiële Jeugd Inrichtingen.
In de eerste suppletoire begroting 2025 van JenV is het budget verhoogd met 9,5 miljoen
euro in 2025 oplopend naar 28,3 miljoen euro vanaf 2027.

• Er wordt een toenemende capaciteitsbehoefte bij Klinische plaatsen overige Forensische
zorg geraamd. In de eerste suppletoire begroting 2025 van JenV is het budget meerjarig
verhoogd met 20,8 miljoen euro.

De grootste bijstellingen op de ontvangsten omvatten mutaties bij griffierechten en
de administratiekosten bij het CJIB. Bij de griffierechten is de raming van de ontvangsten
naar boven bijgesteld op basis van de jaarlijkse herijking van de raming (aan de hand
van de gerealiseerde ontvangsten, gerealiseerde instroom en de meest recente uitkomsten
van het PMJ). Het betreft 24,2 miljoen euro in 2025 met een oploop naar 32 miljoen
euro vanaf 2027.

De nieuwe ramingen voor het aantal WAHV-boetes laten voor de jaren 2025 tot en met
2030 een minder sterk stijgende trend zien in vergelijking met de raming van vorig jaar.
Dit is onder andere het gevolg van de vervanging van vaste flitspalen en enkele trajectcontroles.
Daartegenover staat een positief effect voor extra flitspalen, focusflitsers en flexflitspalen.
Als gevolg van de minder sterke stijging in aantallen boetes, is het ontvangstenbudget
met betrekking tot administratiekosten ook naar beneden bijgesteld. Het betreft -5,8 miljoen
euro in 2025 met een afloop naar -7 miljoen euro vanaf 2027.

AenM-begroting

Zoals in de inleiding toegelicht hebben twee onderdelen van het PMJ betrekking op
het asieldossier: de toevoegingen asiel bij de Raad voor de rechtsbijstand en de ramingen
voor Vreemdelingenbewaring bij DJI. Hierbij is alleen het budget voor Vreemdelingenbewaring
onderdeel van de AenM-begroting. In de eerste suppletoire begroting 2025 van AenM
zijn de PMJ-ramingen voor Vreemdelingenbewaring niet verwerkt. De toevoegingen asiel
zijn onderdeel van de JenV-begroting en worden onder die paragraaf toegelicht.

Voor de bijstellingen (financiële reeksen) en toelichtingen verwijs ik u ook naar
de eerste suppletoire begroting 2025 van JenV en AenM.

Het PMJ in de lange-termijnonderzoeksagenda van het WODC

Het WODC heeft in het kader van de lange-termijnonderzoeksagenda onderzocht in hoeverre
nieuwe ontwikkelingen op het gebied van data en technieken benut kunnen worden om
de PMJ-ramingen te verbeteren. Mijn voorganger heeft uw Kamer op 15 mei 2024 geïnformeerd
over de lange-termijnonderzoeksagenda en het onderzoeksrapport «Voorspellen voor de
justitiële ketens» aangeboden.7 De conclusie uit dit onderzoek is dat een aantal technieken hiervoor in aanmerking
komt. De resultaten van dit theoretische verkenningsonderzoek hebben (nog) niet tot
een aanpassing van het huidige model geleid. In een vervolgonderzoek wordt een aantal
pilots met de meest veelbelovende algoritmes op een beperkt aantal onderdelen van
de justitiële ketens uitgevoerd om te kijken of deze algoritmes ook daadwerkelijk
tot een hogere voorspelkwaliteit leiden. Als er nieuwe inzichten zijn, zal ik uw Kamer
daarover informeren.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel