Brief regering : Toelichting op het nader verslag inzake Wet sturing en verantwoording ProRail B.V. (Kamerstuk 35396)

Nr. 23
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 mei 2025

Hierbij ontvangt u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de antwoorden op vragen van de leden van de PVV, GroenLinks-PvdA, VVD, NSC, D66, BBB,
CDA en SGP over het wetsvoorstel sturing en verantwoording ProRail B.V. (Kamerstuk
35 396, nr. 24) De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft bovendien gevraagd om
te reflecteren op een brief van de Ondernemingsraad (OR) van ProRail uit oktober 2024
en op de position papers die zijn verstuurd ten behoeve van het rondetafelgesprek op 23 januari 20251. Daarvoor is het van belang de context te beschrijven in chronologische volgorde
vanaf het kabinetsbesluit in 2016 om ProRail om te vormen naar een zelfstandig bestuursorgaan
(zbo). De reactie op zowel de OR-brief als de position papers leest de Kamer terug in de slotalinea’s van deze introductie en in de specifieke
antwoorden op de schriftelijke vragen. Daarmee wordt invulling gegeven aan de verzoeken
van de commissie, welke hierna als afgerond beschouwd worden.

Context van het wetsvoorstel

De Wet sturing en verantwoording ProRail B.V. heeft als doel de wijze van aansturing
van ProRail en verantwoording door ProRail te verbeteren. Spoorweginfrastructuurbeheerder
ProRail is op dit moment een privaatrechtelijke rechtspersoon, namelijk een besloten
vennootschap (B.V.), maar heeft in de aard van zijn taken en de wijze van financiering
een publiek karakter. Het voorstel van de Wet sturing en verantwoording ProRail B.V.
zoals dat in 2016 is aangekondigd2, komt voort uit de wens om de organisatie van ProRail vorm te geven op een wijze
die past bij de publieke taken die ProRail uitvoert en de publieke financiering daarvan,
de aansturing van ProRail te vereenvoudigen en de publieke verantwoording over de
wettelijke taken en de besteding van publieke middelen te versterken.Ook leefde de
wens om duidelijkheid te scheppen over de positie van ProRail in de totale ordening
van de spoorsector.

Zoals ook geconstateerd door de Raad van State in haar advies ten aanzien van het
wetsvoorstel passen de privaatrechtelijke vorm van ProRail en het systeem van concessieverlening
en subsidieverlening niet goed bij de publieke taken van ProRail. De suggestie wordt
onterecht gewekt dat IenW en ProRail met elkaar werken als overheid en onderneming.
ProRail is belast met de exploitatie, het onderhoud, de vernieuwing van en deelname
aan de ontwikkeling van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur (HSWI), inclusief
de capaciteitsverdeling van de ruimte hierop en de verkeersleiding hierover. Deze
publieke taken zijn niet onderhevig aan marktwerking, in tegenstelling tot wat gebruikelijk
is bij een onderneming. Met andere woorden, er zijn geen andere partijen die deze
(publieke) taken zouden kunnen uitvoeren. Bovendien worden de taken hoofdzakelijk
bekostigd uit publieke middelen en maakt ProRail hier geen winst op terwijl een onderneming
geen substantiële overheidsbijdrage ontvangt en een winstoogmerk heeft. Elk jaar ontvangt
ProRail zo’n € 2,8 miljard van het Rijk ten behoeve van de publieke dienstverlening.
In 2016 heeft het kabinet daarom besloten om de organisatievorm van ProRail beter
in lijn te brengen met de publieke taken die ProRail uitvoert.

Randvoorwaarden

Bij het beter in lijn brengen van de organisatievorm van ProRail met de publieke taken
is aan een aantal belangrijke randvoorwaarden voldaan:

• Het personeel van ProRail behoudt dezelfde rechtspositie en arbeidsvoorwaarden (cao
én pensioenregeling);

• Er is geen inmenging in de dagelijkse uitvoering van de taken van ProRail; de veranderde
organisatievorm heeft geen impact op de relatie tussen ProRail en de personen- en
goederenvervoerders;

• Er zijn geen financiële consequenties voor derden; de eventuele kosten van de omvorming
worden niet afgewenteld op de reizigers, de verladers, de vervoerders, de concessieverleners
en de investeringen op het spoor;

• De Europese richtlijnen die eisen stellen aan de onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerder:

○ De infrastructuurbeheerder is verantwoordelijk voor eigen beheer, bestuur en interne
controle;

○ De onafhankelijkheid van ProRail ten aanzien van de uitvoering van de essentiële functies
(de besluitvorming over de capaciteitsverdeling en de infrastructuurheffingen) van
het infrastructuurbeheer moet geborgd blijven;

○ De toezichthouder op het spoor dient onafhankelijk te zijn van de infrastructuurbeheerder
voor wat betreft organisatie, wettelijke structuur (rechtsvorm) en besluitvorming;

Diverse organisatievormen zijn bekeken. Het ministerie en ProRail hebben meerdere
onderzoeken laten uitvoeren naar de best passende rechtsvorm en in nauwe afstemming
een analyse gemaakt3. Vanwege de genoemde randvoorwaarden zijn diverse opties, waaronder een agentschap,
afgevallen. Een publiekrechtelijk zbo is als het meest passend beoordeeld bij de wens
om te komen tot een geschiktere organisatievorm onder de gestelde randvoorwaarden.

Het wetsvoorstel

Het ministerie en ProRail zijn in een gezamenlijk programma aan de slag gegaan met
het uitwerken van een wetsvoorstel, lagere regelgeving en de werkprocessen van beide
organisaties. In 2020 is het wetsvoorstel «Wet publiekrechtelijke omvorming ProRail»
ingediend bij de Tweede Kamer waarmee ProRail zou worden omgevormd tot een publiekrechtelijk zbo4. De vennootschapsstructuur, concessiesystematiek en subsidiesystematiek werden met
dit wetsvoorstel opgeheven. De activiteiten die ProRail onder de concessie verricht,
werden als wettelijke taak aan ProRail opgedragen. Uiteraard binnen de eisen van de
Europese richtlijnen die hiervoor gelden. Bij de uitvoering van die wettelijke taken
ging het met dit wetsvoorstel niet langer om een particuliere organisatie die via
subsidies recht heeft op een zekere mate van overheidssteun, maar om een organisatie
die zelf overheid is en waarvan de bekostiging een reguliere post op de Rijksbegroting
vormt.

De omvorming van ProRail tot publiekrechtelijk zbo leidde echter tot zorgen in de
sector. Met name over mogelijke veranderingen voor mensen, samenwerking en organisaties.
Diverse overleggen met stakeholders over het wetsvoorstel en meerdere onderzoeken
naar de verschillende organisatievormen hebben deze zorgen niet weggenomen. Dit bracht
de regering er in 2023 toe om het wetsvoorstel te herzien5. Dat gebeurde wederom in nauwe samenwerking met ProRail.

In 2024 is de regering vervolgens met een wijziging van het wetsvoorstel «Wet sturing
en verantwoording ProRail B.V.» gekomen. Deze wijziging hield in dat ProRail niet
zou worden omgevormd tot publiekrechtelijk zbo maar tot privaatrechtelijk zbo6. De concessie- en subsidiesystematiek, die de indruk wekt dat het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en ProRail met elkaar werken als overheid en onderneming,
wordt daarmee (nog steeds) vervangen door wettelijke taken en meer publieke waarborgen,
maar de organisatievorm als B.V. blijft ongewijzigd. Door de organisatievorm van ProRail
als B.V. te handhaven, blijft de interne vennootschapsrechtelijke organisatie van
ProRail onveranderd. Werknemers worden geen ambtenaar. Daarnaast hoeven contracten
niet te worden omgezet naar een nieuwe juridische entiteit, waardoor het risico dat
hierdoor problemen ontstaan zich niet meer kan voordoen. Ook benadrukt het behoud
van de B.V. de randvoorwaarde dat de relatie tussen ProRail en de sector niet wijzigt.
Tot slot heeft ProRail in gesprekken met het ministerie aangegeven dat een privaatrechtelijk
zbo de voorkeur geniet ten opzichte van een publiekrechtelijk alternatief.

Inhoudelijk komt het nieuwe, actuele, voorstel op het volgende neer. ProRail blijft
een B.V. met een raad van bestuur, een raad van commissarissen en een algemene vergadering
van aandeelhouders. Tegelijkertijd blijven de voordelen van het oorspronkelijke wetsvoorstel
in de aansturing en verantwoording behouden. Het concessiestelsel wordt voor ProRail
beëindigd; de activiteiten die ProRail verricht worden bij wet aan ProRail opgedragen
en de voorwaarden waaronder bij lagere regelgeving. De subsidiesystematiek wordt vervangen
door een jaarlijkse begrotingsbijdrage die wordt gebaseerd op de door de Minister
goedgekeurde begroting over de wettelijke en overige overeengekomen taken. Zodoende
wordt de verantwoording over de besteding van publieke middelen versterkt. Aan ProRail
B.V. wordt openbaar gezag toegekend, waardoor ProRail een privaatrechtelijk zbo wordt
en waarmee de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna: Kaderwet) van toepassing
wordt. Het personeel van ProRail behoudt dezelfde rechtspositie en arbeidsvoorwaarden
(cao en pensioenregeling).

Gezien de vitale publieke taken van ProRail en de publieke financiering daarvan is
het van belang dat ProRail B.V. onderhevig wordt aan regels die op overheidsorganisaties
van toepassing zijn. Op de uitoefening van openbaar gezag door ProRail zijn de regels
van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet open overheid (hierna: Woo) en de Archiefwet
van automatische toepassing. Dit gaat echter maar om een beperkt deel van de wettelijke
taken van ProRail. Daarom is ervoor gekozen om breder een aantal waarborgen in te
richten dat past bij de publieke taken van ProRail. Zo zou ProRail B.V. bijvoorbeeld
een algemeen klachtenreglement moeten vaststellen en komen alle wettelijke taken onder
de Woo en de Archiefwet te vallen.

Position papers

De discussie over de rechtsvorm van de organisatie van ProRail loopt al geruime tijd.
Met het gewijzigde wetsvoorstel wordt tegemoet gekomen aan de zorgen die er leven
in de sector rondom de zbo-vorming van ProRail. Echter, blijkt uit diverse position papers ter voorbereiding op en uit de inbreng van diverse partijen tijdens het rondetafelgesprek
van 23 januari 2025 dat er sprake is van misverstanden. Die zijn weg te nemen. De
medewerkers van ProRail worden geen ambtenaar als ProRail een privaatrechtelijk zbo
wordt. De samenwerking met sectorpartijen en de gelijkgerichte sturing richting ProRail
en de vervoerder op het hoofdrailnet blijft gelijk met de huidige situatie. De financiële
investeringen en de organisatorische veranderingen die gepaard gaan met de zbo-vorming
zijn minimaal.

Diverse sectorpartijen noemen de totstandkoming van een nieuwe beheerconcessie een
beter alternatief dan de zbo-vorming. Het beeld dat dit een eenvoudigere optie is,
is echter onjuist. Het wetsvoorstel tot zbo-vorming van ProRail is samen met ProRail
ontwikkeld en ligt klaar om behandeld en geïmplementeerd te worden. Door de wijziging
naar een privaatrechtelijk zbo is de nog benodigde investering, zowel qua tijd als
financieel, voor ProRail en het ministerie minimaal. De komende jaren in samenwerking
met ProRail een nieuwe concessie tot stand brengen, duurt langer dan uitvoering geven
aan het wetsvoorstel. De implementatie van de zbo-vorming vraagt beperktere inzet
van ProRail, IenW en de sectorpartijen dan de totstandkoming van een nieuwe beheerconcessie.

Tot slot

Met het wetsvoorstel wordt de aansturing van en verantwoording door ProRail versterkt,
waarbij aan alle gestelde randvoorwaarden wordt voldaan. Het concessiestelsel wordt
beëindigd voor ProRail en de activiteiten die ProRail verricht worden bij wet opgedragen
aan ProRail. De subsidiesystematiek wordt vervangen door een jaarlijkse begrotingsbijdrage
gebaseerd op de door de Minister goedgekeurde begroting over de wettelijke en overige
overeengekomen taken. Zodoende wordt de verantwoording over de besteding van publieke
middelen versterkt. Als laatste valt ProRail straks voor de publieke taken onder de
Woo en Archiefwet waarmee de verantwoording richting het ministerie en Tweede Kamer
verbetert.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen