Brief regering : WODC-onderzoek evaluatie Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen

Nr. 23
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 april 2025

In oktober 2023 is het evaluatierapport van de Wet doorberekening kosten toezicht
en tuchtrecht juridische beroepen (hierna: Wet doorberekening) opgeleverd.1 Het WODC heeft Cebeon gevraagd de evaluatie uit te voeren. Op 31 oktober 2023 is
het rapport aan uw Kamer toegestuurd en is u toegezegd een reactie op dit rapport
te sturen in samenhang met de verkenning naar de civiele invorderingsketen die op
28 juni 2024 aan uw Kamer is aangeboden.2 De verkenning is meegenomen in de kabinetsreactie op het IBO-rapport,3 waarna ik de reactie op dit WODC-rapport heb uitgewerkt.

De Wet doorberekening is op 1 januari 2018 in werking getreden. Sindsdien worden de
volledige kosten van het toezicht en het tuchtrecht van de juridische beroepen4 door de beroepsgroepen zelf betaald. Dit gebeurt door middel van een doorbelasting
vanuit het ministerie aan de betreffende publiekrechtelijke beroepsorganisaties (Pbo’s).
De inwerkingtreding van deze wet in samenhang met de praktische uitvoering heeft voor
veel onrust gezorgd bij de beroepsgroepen, maar ook bij de toezichthouders en tuchtcolleges.
In de praktijk wordt de wet in het algemeen als complex en tijdrovend ervaren. Hierdoor
is besloten de wet al na vier jaar te evalueren.

Iedere beroepsgroep heeft een eigen toezichthouder en er is voor iedere beroepsgroep
voorzien in een tuchtinstantie in eerste aanleg en hoger beroep.

Beroepsgroep

Tuchtcollege eerste aanleg

Tuchtcollege hoger beroep

Toezichthouder

Notariaat

Kamers voor het notariaat

Hof Amsterdam Notaris- en Gerechtsdeurwaarders kamer

Bureau Financieel Toezicht

Gerechtsdeurwaarders

Kamer voor gerechtsdeurwaarders

Hof Amsterdam Notaris- en Gerechtsdeurwaarders kamer

Bureau Financieel Toezicht

Advocatuur

Raden van Discipline

Hof van Discipline

Lokale Dekens

Hoewel er overlap bestaat tussen de drie juridische beroepsgroepen in systematiek
en inrichting van het toezicht en tuchtrecht, zijn er ook duidelijke verschillen waardoor
niet alle aanbevelingen van toepassing zijn op alle beroepsgroepen. Daar ga ik later
in deze brief op in. De aanbevelingen die Cebeon doet zijn als volgt:

In deze brief zal ik eerst ingaan op de aanbevelingen die voor alle betrokken en belanghebbenden
gelijke opvolging krijgen. Dat is onder meer de vierde aanbeveling. Daarna wordt per
beroepsgroep ingaan op de verschillende aanbevelingen. Daarbij wordt een uitsplitsing
gemaakt in toezicht, tuchtrecht eerste aanleg en tuchtrecht in hoger beroep. De aanbevelingen
die door de onderzoekers zijn gedaan, betreffen5:

1. Vervang de systematiek van «zienswijzen op begrotingen» door een andere systematiek;
om de uitvoeringskosten te verlagen, de onvrede over de afwezigheid van een financieel
effect en de strijdigheid met de onafhankelijkheid van organisaties op te lossen,
kan worden onderzocht of een andere systematiek van doorberekening voor alle partijen
goedkoper en minder belastend is.

2. Laat het ministerie een meer sturende rol op zich nemen; de regiefunctie van het ministerie
verder ontwikkelen, transparante toetsingscriteria hanteren en duidelijke richtlijnen
opstellen voor begroten en afrekenen en bemiddelen waar spanning tussen organisaties
optreedt.

3. Maak doorberekening naar opdrachtgevers/ klanten ook mogelijk voor gerechtsdeurwaarders;
in tegenstelling tot notarissen en advocaten kunnen gerechtsdeurwaarders de kosten
niet doorbelasten. Hierdoor drukt de Wet doorberekening op het bedrijfsresultaat van
gerechtsdeurwaarders.

4. Onderzoek de positieve en negatieve effecten van griffierecht en van proceskostenveroordeling;
uit het onderzoek hebben de onderzoekers indicaties meegekregen dat de mitigerende
maatregelen tot ongewenste effecten voor het (lerend vermogen van) het tuchtrecht
hebben geleid, maar erkennen daarbij dat op basis van het voorliggende onderzoek dit
niet is vastgesteld. Omdat dat op basis van het voorliggende onderzoek niet is vast
te stellen, wordt aanbevolen hier nader onderzoek naar te doen.

Algemeen

Zoals later in deze brief ook zal blijken zijn er veel partijen betrokken bij de uitvoering
van de Wet doorberekening. Iedere beroepsgroep, toezichthouder of tuchtcollege heeft
een eigen standpunt, eigen wensen rondom het proces, maar er spelen ook verschillende
belangen en iedere beroepsgroep legt op een ander onderdeel een eigen focus. Dat maakt
de uitvoering van de Wet doorberekening complex en bewerkelijk. Naast de betrokken
publiekrechtelijke beroepsorganisaties (hierna: pbo’s), te weten de Koninklijke Notariële
Beroepsorganisatie (KNB), de Koninklijke Beroepsorganisatie voor Gerechtsdeurwaarders
(KBvG) en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) zijn er verschillende toezichthouders
en tuchtcolleges betrokken, namelijk het Bureau Financieel Toezicht als toezichthouder
op onder andere de gerechtsdeurwaarders en notarissen (BFT), de lokale Dekens als
toezichthouder op de advocatuur, de kamer voor gerechtsdeurwaarders, de kamers voor
het notariaat, de Raden van Discipline, het Hof Amsterdam en het Hof van Discipline.

De onderzoekers hebben, naast de aanbevelingen voor verbetering van de wet, meegegeven
dat kan worden overwogen een nieuwe afweging te maken over de mate van doorberekening.6 Hoewel ik het met de onderzoekers en betrokkenen eens ben dat, met name in de beginjaren,
de Wet doorberekening voor veel extra (administratieve) lasten heeft gezorgd ben ik
van mening dat er de afgelopen jaren verbeteringen zichtbaar zijn in het proces waardoor
deze lasten zijn afgenomen. Dit komt doordat het proces aan de zijde van het ministerie
meer gestroomlijnd is en er onder andere tijdschrijfonderzoeken zijn uitgevoerd. Daarnaast
zijn er meerdere toezichthouders die eveneens de kosten van het toezicht doorberekenen.

De ratio achter de doorbelasting van de kosten aan de beroepsgroepen zelf was tweeledig.
In de eerste plaats geldt het zogenaamde «profijtbeginsel». De beroepsregulering stelt
de beroepsgroepen in staat om een inkomen te verwerven vanuit werkzaamheden die zij
met uitsluiting van anderen mogen verrichten. De bijzondere positie van een gerechtsdeurwaarder,
advocaat en notaris, en de daaraan verbonden privileges, brengt de noodzaak van toezicht
mee waarbij er onder meer op wordt toegezien dat de bevoegdheden van de beroepsbeoefenaren
uitsluitend worden gebruikt waarvoor deze zijn toegekend. Het tuchtrecht heeft als
doel de kwaliteit en integriteit van de beroepsgroep te bewaken en te bevorderen.
Daarbij steun ik de ratio achter het profijtbeginsel en ben ik, in aansluiting op
het kabinetsstandpunt bij het indienen van de wet, van mening dat de markt zelf de
kosten draagt voor publieke voorzieningen die zien op bewaking en bevordering van
de kwaliteit van de beroepsgroep en het toezicht daarop.7 Inmiddels is bijvoorbeeld in de Wet kwaliteit incassodienstverlening eveneens aangesloten
bij dit kabinetsbeleid.8

Ten tweede moet de doorbelasting zorgen voor een financiële prikkel om een efficiënte
wijze van inrichting van de kwaliteits- en integriteitsbewaking binnen de beroepsgroepen
zelf te realiseren.9 In het Regeerakkoord 2010 is ervoor gekozen om met dit wetsvoorstel een bezuiniging op de begroting
van het Ministerie van Veiligheid en Justitie te realiseren, hetgeen gerealiseerd
werd met de implementatie van de Wet doorberekening. In 2024 is er een bedrag van
bijna € 8,5 miljoen doorberekend aan de drie juridische beroepen.

Alle betrokkenen zijn gevraagd om input te geven op de vier aanbevelingen uit de evaluatie.
Deze reacties zijn betrokken bij de uitwerking van de aanbevelingen zoals deze hierna
worden toegelicht. De standpunten van de betrokkenen liggen op sommige aanbevelingen
eveneens uiteen.

Er is wisselend gereageerd op de vierde aanbeveling om nader te onderzoeken wat de
positieve en negatieve effecten van griffierecht en van de proceskostenveroordeling
zijn. De onderzoekers hebben gedurende het onderzoek indicaties ontvangen dat deze
mitigerende maatregelen tot ongewenste effecten voor het (lerend vermogen van) het
tuchtrecht hebben geleid, maar erkennen daarbij ook dat op basis van het voorliggende
onderzoek dit niet is vastgesteld. Sinds de invoering van het griffierecht is er een
daling waarneembaar in het aantal tuchtzaken, maar er lijkt geen sprake te zijn van
een daling van de kwaliteit van de uitoefening van de beroepsgroepen. Daarbij geven
sommige partijen aan dat het goed is dat er een drempel is voor het indienen van een
tuchtklacht ter voorkoming of beperking van de bagatelklachten. Daarom zal ik geen
opvolging geven aan deze aanbeveling en geen nader onderzoek laten uitvoeren.

Gerechtsdeurwaarders

De KBvG is als Pbo betrokken bij de Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht
en het BFT is betrokken als toezichthouder. Het BFT is tevens de toezichthouder op
het notariaat. De kamer voor gerechtsdeurwaarders behandelt het tuchtrecht in eerste
aanleg en de Notaris- en Gerechtsdeurwaarderskamer van het Hof Amsterdam behandelt
de tuchtzaken in hoger beroep. Gerechtsdeurwaarders zijn van de drie beroepsgroepen
de kleinste beroepsgroep, en worden per beroepsbeoefenaar financieel het hardst geraakt
door de Wet doorberekening, zo is uit de evaluatie gebleken.10 De hiervoor genoemde vier aanbevelingen zijn allemaal van toepassing op de gerechtsdeurwaarders.
Als eerste ga ik in op de eerste twee aanbevelingen uit het rapport, namelijk de aanbeveling
om de huidige systematiek van zienswijzen te vervangen door een andere systematiek
en de aanbeveling om het ministerie hierbij een meer sturende rol op zich te laten
nemen. Tot slot ga ik in op de aanbeveling om doorberekening naar opdrachtgevers/klanten
mogelijk te maken voor gerechtsdeurwaarders.

Vervang de systematiek van «zienswijzen op begrotingen» door een andere systematiek
en laat het ministerie een meer sturende rol op zich nemen

De onderzoekers hebben twee verbetersuggesties aangedragen voor de huidige systematiek
van zienswijzen bij de doorberekening van kosten. Het eerste is het bepalen van een
meerjarig budget waarbij in een afspraak tussen het Ministerie van Justitie en Veiligheid
en de beroepsorganisatie van tevoren voor meer dan één jaar een budget kan worden
bepaald. Het alternatief is het overgaan op een bijdrageregeling waarbij jaarlijks
een bepaald vooraf bekend bedrag wordt afgedragen. De begroting kan vervolgens door
mij worden vastgesteld.

Doordat er vooraf een bedrag wordt vastgesteld heeft de betalende partij (de beroepsgroep)
hierbij in het geheel geen invloed op de hoogte van de doorbelaste kosten. Dit terwijl
gedurende de vastgestelde periode het toezicht, mede vanwege enkele incidenten, juist
geïntensiveerd moet worden of juist afgeschaald moet worden door de kleinere omvang
van de beroepsgroep. Aan de hand van deze aspecten en de impact die dit zal hebben
op de beroepsgroep acht ik deze optie niet opportuun. De beroepsgroep van gerechtsdeurwaarders
krimpt al jaren en daarmee stijgt ook de financiële druk op de beroepsgroep.11 Gerechtsdeurwaarders hebben wel een monopoliepositie om een uitspraak te kunnen effectueren
door middel van het beslag- en executierecht. Deze positie moet gewaarborgd blijven.
Daarom is het onwenselijk dat er vanuit de beroepsgroep geen enkele invloed op de
kosten van toezicht of tuchtrecht kan worden uitgeoefend. Tijdens de behandeling van
de wet is juist ook het belang van een goede zienswijze op toezicht en tuchtrecht
onderschreven, omdat het belangrijk is dat de beroepsgroepen inspraak hebben in hetgeen
waarvoor ze moeten betalen.12

Door de onzekerheid over de omvang van de beroepsgroep is een meerjarige begroting
over meerdere jaren ook niet wenselijk. Wanneer een begroting voor vijf jaar wordt
vastgesteld, maar de beroepsgroep na een aantal jaar fors gekrompen is, kan het vastgestelde
bedrag onbedoeld (te) hoog zijn. Vanwege de onzekerheid rondom de omvang van de beroepsgroep
en het gegeven dat de betalende partij beperkte invloed heeft op de hoogte van de
doorbelaste kosten, zal de aanbeveling van een meerjarige begroting niet volledig
worden overgenomen, ook al kan de systematiek van zienswijzen complexe procedures
zijn. Wel wordt bezien of de gesprekken over het toezicht met de beroepsgroepen en
het BFT op een ander moment kunnen plaatsvinden dan wanneer de begroting moet worden
vastgesteld. Hierover ga ik nader in gesprek met het BFT en de beroepsorganisaties.
De contacten tussen het BFT en de beroepsorganisaties zijn de afgelopen jaren sterk
verbeterd. Ik constateer dat het onderlinge contact in aanloop naar de begroting is
toegenomen en dit is een ontwikkeling die ik toejuich.

Daarnaast zal ik voor de kamer voor gerechtsdeurwaarders iedere drie jaar een tijdschrijfonderzoek
laten uitvoeren om de onderbouwing van de begroting transparant te maken. Voor de
kamers van gerechtsdeurwaarders heeft een dergelijk onderzoek reeds in 2021 plaatsgevonden,
wat als positief is ervaren en de gesprekken over de zienswijzen op de begroting ten
goede is gekomen. Een dergelijk tijdschrijfonderzoek is niet passend bij het hoger
beroep, nu de Notaris- en gerechtsdeurwaarderskamer onderdeel is van het Hof Amsterdam
en daarmee onderdeel van de Rechtspraak. Wel is het van belang dat voor dit onderdeel
een jaarplan en -verslag opgemaakt wordt.13

Maak doorberekening mogelijk aan opdrachtgevers/ klanten voor gerechtsdeurwaarders

In tegenstelling tot het notariaat en de advocatuur hebben gerechtsdeurwaarders deels
te maken met vastgestelde tarieven, namelijk de tarieven voor ambtshandelingen die
in rekening kunnen worden gebracht bij schuldenaren. Richting opdrachtgevers is er
sprake van volledige marktwerking zolang het geen kosten van derden betreft die een
gerechtsdeurwaarder moet voorfinancieren. Daarom is in de wetsevaluatie de aanbeveling
gedaan om voor gerechtsdeurwaarders de doorbelasting naar opdrachtgevers mogelijk
te maken. Een notaris of advocaat kan relatief makkelijk de kosten voor toezicht en
tuchtrecht doorberekenen aan een klant. Bij de totstandkoming van de Wet doorberekening
was de verwachting dat deze kosten door gerechtsdeurwaarders aan opdrachtgevers zouden
worden doorbelast, maar in de praktijk blijkt dit onvoldoende tot stand te zijn gekomen.
De reden hiervan is dat opdrachtgevers hier maar in beperkte mate voor open staan,
waardoor het ten koste gaat van de prijzen die bedoeld zijn voor de uitvoering van
de werkzaamheden van een gerechtsdeurwaarder. Dit komt de onafhankelijke positie van
een gerechtsdeurwaarder ten opzichte van een opdrachtgever – en daarmee een concurrerende
markt – niet ten goede. In 2023 is reeds door SEO-onderzoek gedaan naar de wenselijkheid
en invulling van een kwaliteitsfonds voor gerechtsdeurwaarders.14 Het SEO-onderzoek heeft inzichtelijk gemaakt aan welke eisen de invulling van een
kwaliteitsfonds moet voldoen. Daarbij is nadrukkelijk ook gekeken naar het kwaliteitsfonds
dat reeds door het notariaat is ingevoerd.

Op dit moment werk ik aan een zorgplicht bij gerechtsdeurwaarders, waarbij ook wordt
nagedacht over een passende financiering.15 Deze twee elementen zal ik nader bij elkaar brengen en uitwerken vanuit de gedachte
van een kwaliteitsfonds. Over deze maatregel wordt rond het meireces nader geïnformeerd.

Notariaat

Zoals al eerder aangegeven is het BFT tevens de toezichthouder op het notariaat. Voor
het tuchtrecht zijn er vier kamers voor het notariaat en het hoger beroep is belegd
bij de Notaris- en gerechtsdeurwaarderskamer van het Hof Amsterdam. Met de implementatie
van artikel 88a Wet op het notarisambt is voorzien in een opslag per gepasseerde akte
ten behoeve van het kwaliteitsfonds, waarmee onder andere de kosten van de Wet doorberekening
worden betaald. Voor wat betreft het notariaat zal ik ingaan op de eerste twee aanbevelingen
uit het rapport, namelijk (i) het vervangen van de zienswijzen op begrotingen door
een andere systematiek en (ii) het ministerie een meer sturende rol op zich te laten
nemen.

Vervang de systematiek van «zienswijzen op begrotingen» door een andere systematiek
en laat het ministerie een meer sturende rol op zich nemen

Zoals hiervoor bij de gerechtsdeurwaarders aangegeven zal de aanbeveling met betrekking
tot een meerjarige begroting van het BFT niet worden opgevolgd. In aanvulling op de
hiervoor opgenomen redenering rond de gerechtsdeurwaarders op dit onderdeel, heeft
de KNB aangegeven graag de huidige cyclus te willen continueren. Wel kan een meerjarige
begroting worden toegevoegd om de bestedingsvoornemens op (midden)lange termijn inzichtelijk
te maken. Hierover zal ik het gesprek continueren, tezamen met het voornemen om de
gesprekken over het toezicht los te koppelen van de begroting zelf. De kosten van
het BFT worden aan de beroepsgroepen doorbelast op basis van een verdeelsleutel van
de werkzaamheden van het BFT. Op dit moment vindt er een evaluatie van deze verdeelsleutel
plaats waarmee bezien wordt of de verdeling nog actueel is – de laatste monitor dateert
van 2021. De resultaten van deze evaluatie worden in de tweede helft van 2025 verwacht.

Op dit moment hebben er geen tijdschrijfonderzoeken plaatsgevonden bij de kamers voor
het notariaat. In de gesprekken met de kamers en de KNB ga ik verder onderzoeken of
tijdschrijfonderzoeken voor deze beroepsgroepen mogelijk zijn en of dit door de betrokkenen
als wenselijk wordt ervaren. Hoewel er op dit moment geen onduidelijkheden zijn over
de begrotingen is de KNB wel geïnteresseerd in hoe het tijdschrijven bij de andere
beroepsgroepen uitpakt. Daarover zullen wij in gesprek gaan met de KNB.

Advocatuur

Door de grote omvang van de beroepsgroep zijn de financiële gevolgen van de Wet doorberekening
op de advocatuur voor de individuele beroepsbeoefenaar beperkt. Daarbij komt dat de
tarieven richting opdrachtgevers door advocaten veelal zelf kunnen worden bepaald.16 Op dit moment wordt er gewerkt aan het wijzigen van de Advocatenwet in verband met
het versterken van het toezicht. Ik verwacht u in het najaar over de voortgang van
dit wetstraject te berichten.17 Dit wetsvoorstel regelt onder andere de komst van één landelijke toezichthouder voor
de advocaten (de «onafhankelijke toezichthouder advocatuur» (OTA)). De aanbevelingen
zal ik daarom betrekken bij de uitwerking van de OTA. In deze brief ga ik wel in op
de eerste twee aanbevelingen, namelijk (i) het vervangen van de zienswijzen op begrotingen
door een andere systematiek en (ii) het ministerie een meer sturende rol op zich laten
nemen, voor wat betreft het tuchtrecht van de advocatuur.

Vervang de systematiek van «zienswijzen op begrotingen» door een andere systematiek
en laat het ministerie een meer sturende rol op zich nemen

Op verzoek van het ministerie, de NOvA en het Hof van Discipline heeft in het voorjaar
van 2024 een tijdschrijfonderzoek bij het Hof van Discipline plaatsgevonden. Het eindrapport
van dit onderzoek is op 1 april jl. vastgesteld. Tevens acht de NOvA het juist niet
wenselijk wanneer het ministerie in dezen een meer sturende rol op zich neemt, omdat
de beroepsgroep zelf de kosten draagt. De NOvA ziet daarom juist een grotere regierol
voor de beroepsgroep zelf. Dit mede in het licht van de onafhankelijke positie van
de advocatuur.

Tot slot

Betrokken partijen hebben zich in het verleden kritisch betoond over het instrument
van doorberekening kosten van het toezicht en tuchtrecht. Ik kan me voorstellen dat
zij het niet intrekken van de wet niet wenselijk vinden nu uit alle reacties blijkt
dat zij een overheidsbijdrage aan het toezicht en tuchtrecht passend vinden. Ik wil
daarentegen wel opvolging geven aan een aantal aanbevelingen, zoals: het voor gerechtsdeurwaarders
mogelijk maken van de doorberekening van kosten richting opdrachtgevers en het als
ministerie meer regie houden op het proces. Ik heb er daarbij vertrouwen in dat het
proces rondom de Wet doorberekening positiever wordt ervaren dan voorheen, doordat
er juist de afgelopen periode verbeteringen zichtbaar zijn. In de eerste jaren na
inwerkintreding van de Wet doorberekening was het wennen aan de nieuwe systematiek,
waardoor het proces niet altijd even soepel is gelopen.

Het ministerie heeft daar een rol in gehad, omdat de systematiek van doorberekening
ook voor het ministerie nieuw was. Met de ontwikkelingen van de laatste paar jaar
en de verdere opvolging van de aanbevelingen uit de evaluatie wordt dit verder geoptimaliseerd
waardoor het een steeds beter gestroomlijnd proces zal zijn.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken