Brief regering : Voortgangsbrief Industrie en Omwonenden

Nr. 335
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 april 2025

Met deze brief wordt u geïnformeerd over de voortgang op het dossier Industrie en
Omwonenden. Daarbij wordt ook ingegaan op thema’s die hieraan raken zoals vergunningverlening,
toezicht en handhaving (VTH) en het voorzorgsbeginsel. De brief gaat in op de volgende
onderwerpen:

1. Een nadere uitwerking van de planning van de Actieagenda Industrie en Omwonenden;

2. Een update over het in de Actieagenda Industrie en Omwonenden toegezegde gezondheidsonderzoek
rondom Chemelot;

3. De conclusies uit het juridisch onderzoek naar gezondheid in de Omgevingswet en het
voorzorgbeginsel;

4. Een kabinetsreactie op het ILT-onderzoek «VTH – Scherpere vergunningverlening bij
uitstoot naar de lucht».

1. Actieagenda Industrie en Omwonenden

In maart 2024 is, naar aanleiding van het rapport Industrie en Omwonenden van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV), de Actieagenda Industrie en Omwonenden1 aan de Kamer gezonden. De actieagenda bestaat uit een aantal acties en een aantal
onderzoeken, bedoeld om beleidsopties in kaart brengen. Het doel van de actieagenda
is de gezondheid van omwonenden van industrie beter mee te wegen in beleid en wet-
en regelgeving rondom industrie en omwonenden. We willen de eerste stappen zetten
om op relatief korte termijn relatief grote impact te maken. Dit zodat gezondheid
goed meegenomen wordt rondom overheidsbeslissingen met betrekking tot de industrie.
Zo verbetert de gezondheid van omwonenden.

Daarbij moet beleid in balans zijn voor het waarborgen van een gezonde leefomgeving
én het Nederlandse vestigingsklimaat. De industrie in Nederland en Europa is van groot
belang: zij zorgt voor strategische autonomie, (hoogwaardige) banen, welvaart en de
spullen die wij iedere dag gebruiken. Bescherming van omwonenden voor de risico’s
van industriële emissies kan het maatschappelijk draagvlak voor industriële bedrijven
vergroten. De eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven en adequate wet- en
regelgeving zijn hierbij van belang. Het uitgangspunt is om dit zoveel mogelijk te
realiseren door een verbeterde uitvoering en een verduidelijking van regels en niet
door nationale koppen op Europese wetgeving te zetten.

Hieronder wordt de voortgang en een tijdlijn geschetst voor het verder uitwerken van
de Actieagenda Industrie en Omwonenden.

Dialoog tussen omwonenden, industrie en overheid (Actie 1 Actieagenda)

Het Overlegorgaan Fysieke leefomgeving (OFL) werkt aan haar advies over een dialoog
tussen industrie, omwonenden en wetenschap. Dit advies verschijnt naar verwachting
in het tweede kwartaal van 2025. Zoals toegezegd in het commissiedebat Externe Veiligheid
van 4 maart 2025, volgt in principe voor de zomer een kabinetsreactie met vervolgstappen2. In deze reactie zal ook worden ingegaan op de zorgen van deelnemende omwonenden
over het proces. Deze zorgen hebben zij kortgeleden met de Kamer en het ministerie
gedeeld.

Onderzoek naar verdere maatregelen

Inmiddels zijn plannen van aanpak opgesteld voor de andere onderzoeken uit de actieagenda.
Het is van belang dat de onderzoeken zorgvuldig worden uitgevoerd. Daarom zijn deze
plannen van aanpak getoetst bij medeoverheden, zoals provincies en gemeenten, uitvoeringsdiensten,
zoals omgevingsdiensten en GGD’en, maatschappelijke organisaties, koepels die de industrie
vertegenwoordigen, zoals VNO-NCW en VNCI, en omwonenden.

Naar aanleiding van vragen van omwonenden is de Expertgroep Gezondheid IJmond gevraagd
om te reflecteren op de plannen van aanpak voor de onderzoeken. In deze bijeenkomst
gaf de expertgroep aandachtspunten mee en gaven zij aan de richting en de werkwijze
van de huidige onderzoeken te ondersteunen. Zo gaf de expertgroep aan dat het goed
is dat de urgentie op dit moment bij luchtemissies ligt en dat het belangrijk is om
aandacht te besteden aan transparantie van meetdata en incidentmanagement.

De plannen van aanpak zijn op basis van het advies van de expertgroep en input van
de betrokken partijen aangescherpt. De onderzoeksresultaten zullen wederom aan de
betrokken partijen worden voorgelegd. Deze afstemming kost tijd en dit heeft tot enige
vertraging geleid. Het kabinet hecht er desondanks veel waarde aan om uiteindelijk
tot zo goed mogelijke maatregelen te komen.

Veel acties hangen samen en beïnvloeden elkaar. Dit maakt het onderzoek naar en de
afweging van de maatregelen complex. Daarom is besloten dat het kabinet eind 2025
op basis van de onderzoeksresultaten een integrale en zorgvuldige afweging maakt over
vervolgstappen. De effectiviteit en uitvoerbaarheid zijn daarbij belangrijke aandachtspunten.
De Kamer zal hierover eind 2025 worden geïnformeerd. Daarbij zal ook het tijdspad
van mogelijke acties die hieruit voortvloeien worden weergegeven. Ook zullen op dat
moment alle voorhanden zijnde onderzoeksresultaten met de Kamer worden gedeeld.

Dit betekent dat de toezegging dat er een methode wordt ontwikkeld om zorgkosten te
berekenen rondom industrie3 niet medio 2025 kan worden afgedaan, maar eind 2025. Ook zal rond die tijd uitvoering
worden gegeven aan de toezegging aan het lid Kostić in het debat Externe Veiligheid
van 4 maart 20254 en de aangenomen motie Kostić5, die vraagt om medio 2025 een nadere uitwerking van de actieagenda Industrie en Omwonenden
te geven.

Als er voorafgaand aan dit moment van weging onderzoeksresultaten zijn die laten zien
dat er al eerder actie ondernomen kan worden, zonder dat dit de integrale afweging
belemmert, dan wordt hiermee aan de slag gegaan, zoals ook aangegeven in reactie op
de motie Kostić.

De volgende moties en toezeggingen worden wel met deze brief afgedaan: de toezegging
aan de Kamer6 dat zij periodiek geïnformeerd wordt over de Actieagenda Industrie en Omwonenden,
een toezegging aan het lid Buijsse7 dat de Kamer in het eerste kwartaal van 2025 geïnformeerd wordt over de resultaten
van de acties uit de Actieagenda en de motie Grinwis8, die de regering verzoekt de actieagenda aan te vullen met een tijdlijn en streefdata
voor afronding van de acties en de Kamer vervolgens hier regelmatig over te informeren.

2. Onderzoeken rondom Chemelot

Verkennend gezondheidsonderzoek Chemelot (Actie 11 uit de Actieagenda)

Op 6 februari 2024 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Limburg de Staatssecretaris
van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) per brief verzocht een onderzoek te doen naar
de gezondheidseffecten van Chemelot. In de Actieagenda Industrie en Omwonenden is
daarop toegezegd een verkenning op te starten naar de gezondheidseffecten van Chemelot,
in navolging van het RIVM-onderzoek in de IJmond en de gestarte verkenning naar een
eventuele meerwaarde van onderzoek bij Chemours en Westerschelde. Het RIVM is gevraagd
om de verkenning nader in te vullen en uit te voeren9. RIVM is hiermee gestart en de aanpak is besproken met (lokale) stakeholders.

Een gezondheidsrisico-onderzoek rondom Chemelot is complex. Er zijn veel factoren
die hier invloed kunnen hebben op de gezondheid. Deze verkenning zal nog geen definitieve
conclusies bevatten over de gezondheidskundige betekenis en duiding van alle opgehaalde
gegevens. Het doel van deze verkenning is om:

1. inzicht te krijgen in de gegevens die reeds zijn verzameld over de bron-effectketen
in relatie tot gezondheid van chemiecluster Chemelot;

2. de mogelijkheden en beperkingen van deze gegevens(verzameling) te kennen;

3. een overzicht te krijgen van de inzichten die daaruit kunnen volgen met betrekking
tot de gezondheid van omwonenden; en

4. inzicht te krijgen in mogelijke vervolgstappen om (de inzichten over de effecten op)
de gezondheid te verbeteren.

RIVM-kennisnotitie risicobeoordeling mengsels van stoffen bij de industriële uitstoot
naar lucht: casus Chemelot

Het RIVM voert in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat naar
aanleiding van de motie Grinwis een onderzoek uit hoe cumulatie bij emissies van zeer
zorgwekkende stoffen meegenomen kan worden in de vergunningverlening10. Onderdeel van het onderzoek is het opstellen van diverse kennisnotities. Hierbij
bied ik de kennisnotitie «Risicobeoordeling mengsels van stoffen bij de industriële
uitstoot naar lucht: casus Chemelot» aan. In januari 2025 zijn een tweetal casussen
op het gebied van water aan uw Kamer aangeboden11 en in februari 2024 één op het gebied van lucht12.

In al deze casussen is onderzocht of een specifieke methode (HI methode) toepasbaar
is in de al bestaande immissietoets die onderdeel is van de vergunningverlening van
zeer zorgwekkende stoffen (ZZS). Voor deze casus zijn de jaargemiddelde meetgegevens
gebruikt van drie ZZS. De ZZS zijn gemeten in de lucht op een industrieterrein nabij
Chemelot, op meetpunt Vouershof. De Omgevingsdienst Zuid Limburg beheert deze meetlocatie
en leverde deze meetgegevens aan. Deze locatie is gekozen omdat hier veel meetdata
beschikbaar is. In de eerdere casus op het gebied van lucht werd geen cumulatief effect
gevonden, in deze casus wel. Dat betekent dat, wanneer de effecten van deze drie stoffen
bij elkaar worden opgeteld, ze de norm die nu voor één enkele stof is vastgesteld,
overschrijden. Dit onderzoek kan echter niets zeggen over de actuele gezondheidseffecten
voor omwonenden. Hiervoor is nader onderzoek nodig.

Aangezien het hier emissies betreffen van ZZS, gelden voor deze emissies al een minimalisatieverplichting.
Deze informatie kan daarom worden gezien als een extra stimulans voor het bedrijf
en het bevoegd gezag om voor deze stoffen, waarvoor een cumulatief effect aan de orde
kan zijn, aandacht te blijven geven in het vermijdings- en reductieplan.

De kennisnotitie is door het RIVM ook aangeboden aan de provincie Limburg als het
bevoegd gezag van Chemelot. De resultaten zijn toegelicht aan Chemelot, de omliggende
gemeenten, de GGD en de Omgevingsdienst Zuid-Limburg.

Naar aanleiding van de notitie heeft de Provincie Limburg een eerste schriftelijke
reactie op de uitkomsten van de notitie aan IenW gestuurd. Deze is als bijlage bij
deze Kamerbrief toegevoegd. De provincie maakt zich zorgen over de toepassing van
deze nieuwe benadering op het gebied van cumulatie en vraagt naar de vervolgstappen
die zullen worden ondernomen. Het antwoord op deze brief wordt met deze brief ook
aan uw Kamer aangeboden.

De inzichten uit de RIVM-notitie zullen worden meegenomen in de eerdergenoemde, al
lopende verkenning naar de gezondheid van omwonenden bij Chemelot. De resultaten van
deze onderzoeken volgen eind dit jaar.

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) zal hiernaast verder gaan met
verkennen hoe om te gaan met cumulatie. Eind dit jaar stuurt het RIVM een syntheserapport
met een advies aan IenW. In 2026 zal worden bepaald of en hoe een aanpassing van het
beleid aan de orde is, waarbij een Europese aanpak op dit moment de voorkeur heeft.

Juridisch onderzoek: Omgaan met vergunningen en onzekere risico’s

De Kamer heeft een aantal moties aangenomen over het mogelijk aanpassen van wet- en
regelgeving om de gezondheid van omwonenden te beschermen, onder andere via een wettelijke
verankering van het voorzorgsbeginsel. Er zijn over dit thema ook verschillende toezeggingen
gedaan. Inmiddels is het juridisch onderzoek Omgaan met vergunningen en onzekere risico’s uitgevoerd. Dit onderzoek heeft in kaart gebracht welke knelpunten bevoegde gezagen
ervaren bij vergunningverlening voor onder andere chemische stoffen met onzekere risico’s.
De focus van het onderzoek lag op milieubelastende activiteiten. Met deze brief ontvangt
de Kamer het juridisch onderzoek (bijlage) en wordt hieronder een voorstel gedaan
voor vervolgstappen voor het beter toepasbaar maken van het voorzorgsbeginsel.

Hiermee zijn de volgende moties en toezeggingen afgedaan. Het betreft de aangenomen
motie13 van het lid De Hoop tijdens het commissiedebat Leefomgeving van 26 oktober 2023,
waarin de regering wordt opgeroepen met een voorstel te komen om het voorzorgsbeginsel
beter in wet- en regelgeving te verankeren. Daarnaast de motie van de leden Bamenga
en Kostić met het verzoek om bij de provincies op te halen welke hulpmiddelen ze van
het Rijk nodig hebben en de Kamer voor het einde van het eerste kwartaal van 2025
te laten weten hoe het Rijk de provincies tegemoet kan komen14. Het betreft ook de toezeggingen aan het lid Gabriëls tijdens het commissiedebat
leefomgeving van 11 september 202415 en het commissiedebat VTH van 10 december 202416 om de Kamer te informeren over de uitkomsten van het juridische onderzoek naar hoe
het voorzorgsbeginsel in de wet- en regelgeving kan worden verankerd. Daarnaast beslaat
het onderzoek de motie van het lid Beckerman c.s. over het aanpassen van wet- en regelgeving
om de gezondheid van omwonenden beter te garanderen.17 Ook worden de toezeggingen om de Kamer te informeren over de uitkomsten van het juridisch
onderzoek gezondheid in de Omgevingswet met dit onderzoek ingevuld.18

Het onderzoek is uitgevoerd door het wettelijk kader en de jurisprudentie te bespreken
en te verifiëren met wetenschap, advocatuur en consultancy. De uitkomsten zijn vervolgens
besproken met de uitvoeringspraktijk, zoals omgevingsdiensten.

Het onderzoek heeft een zestal bevindingen opgeleverd. (1) De wettelijke bepalingen
op grond waarvan het bevoegd gezag bij een bedrijf informatie kan opvragen die als
onderbouwing van zijn besluiten moet dienen, lijken niet de informatie op te leveren
die dat bevoegd gezag daarvoor nodig heeft. (2) Wettelijke verankering van het voorzorgbeginsel
zonder verbetering van de informatiepositie van het bevoegd gezag leidt niet tot een
betere beheersing van emissies. (3) Bevoegde gezagen hebben behoefte aan een instrument
waarmee een integrale herbeoordeling van geldende vergunningen mogelijk is. Bevoegde
gezagen hebben een voorkeur voor regulering via algemene regels van (4) verouderde
installaties, van (5) installaties waarvoor geen Best Beschikbare Technieken-conclusies
(BBT-conclusies) bestaan en van (6) stoffen met onzekere en mogelijk ernstige risico’s
(immissie-aanpak).

Voorzorgsbeginsel

Uit het juridisch onderzoek komt naar voren dat een wettelijke verankering van het
voorzorgsbeginsel het knelpunt van de informatiepositie niet oplost. Een informatietekort
levert in potentie bij ieder overheidsbesluit een knelpunt op, omdat overheidsbesluiten
deugdelijk moeten worden gemotiveerd en de rechter hier ook op toetst. Ook voor een
besluit op basis van het voorzorgsbeginsel is goede informatie nodig voor de motivering
van dat besluit. Als die informatie er niet is, leidt wettelijke verankering van het
voorzorgsbeginsel niet tot een verbetering van de mogelijkheden van het bevoegd gezag
om bijvoorbeeld scherper te vergunnen.

Het voorzorgbeginsel kan ook nu al worden toegepast, maar er worden strenge eisen
gesteld aan de onderbouwing van de toepassing, waaraan op dit moment juist door het
knelpunt rondom de informatiepositie lastig voldaan kan worden door de bevoegde gezagen.

Langs verschillende sporen wordt gewerkt aan ondersteuning bij de toepassing van het
voorzorgsbeginsel:

1. Onder het Impulsprogramma Chemische Stoffen (IenW) wordt een Routekaart Voorzorgsbeginsel
Beter Toepassen bij emissies van chemische stoffen ontwikkeld. Deze routekaart is
een hulpmiddel voor het bevoegd gezag over het stapsgewijs toepassen van het voorzorgsbeginsel
bij chemische stoffen met onzekere risico’s. De Kamer zal in het najaar van 2025 nader
geïnformeerd worden over de routekaart.

2. Daarnaast wordt de lijst van potentieel zeer zorgwekkende stoffen (pZZS) hernoemd
en herzien. Deze wordt hernoemd tot de Lijst van stoffen in Europees onderzoek en indien mogelijk herzien door meer inzicht te geven in welk Europees proces gaande
is en wat dit betekent voor de toekomstige status van een stof. Het RIVM onderzoekt
momenteel deze opties. Deze herziene lijst krijgt ook een plek binnen de Routekaart
Voorzorgsbeginsel Beter Toepassen. Zo wordt het duidelijker wat de toepassingen zijn
van deze lijst binnen het bredere kader van het Voorzorgsbeginsel toepassen.

3. Over de routekaart en de omvorming van de Lijst van stoffen in Europees onderzoek
worden met de bevoegde gezagen en het bedrijfsleven praktijksessies georganiseerd
om deze zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de uitvoering. De verwachting is
dat de resultaten hiervan in begin 2026 met de Kamer gedeeld worden.

4. Er wordt bezien op welke wijze de versterking van de informatiepositie van het bevoegd
gezag onderdeel kan zijn van de versterking van het VTH-stelsel, juist omdat dit punt
breder speelt dan alleen bij chemische stoffen.

Tijdelijke vergunningen

In de brief met de kabinetsreactie op het OVV-rapport is op 10 oktober 2023 aangeven
dat samen met bevoegde gezagen in kaart zal worden gebracht wat de mogelijkheden zijn
voor tijdelijke en/of voorwaardelijke vergunningen met eisen voor verbetering.19 Met dit juridisch onderzoek is hieraan invulling gegeven.

In het kader van het juridisch onderzoek wordt als voordeel genoemd van tijdelijke
vergunningen of vergunningvoorschriften, dat het bedrijf na verloop van tijd een nieuwe
vergunning zou moeten aanvragen. Aangegeven wordt echter ook dat nu al tijdelijke
voorschriften aan vergunningen kunnen worden verbonden en dat er een actualiseringsplicht
is voor bepaalde vergunningen. Het is in verband daarmee mogelijk niet evenredig om
voorschriften uit een geldende vergunning voor een bestaand bedrijf tijdelijk te maken.
Ook wordt als nadeel genoemd het capaciteitsbeslag voor omgevingsdiensten bij tijdelijke
voorschriften en vergunningen en in verband daarmee de mogelijke noodzaak om te gedogen.

Actieagenda Industrie en Omwonenden

In de Actieagenda Industrie en Omwonenden wordt reeds uitvoering gegeven aan een aantal
bevindingen uit het juridisch onderzoek, zoals het onderzoeken van de mogelijkheden
om BBT voor verouderde installaties vast te leggen in algemene regels. Uit het juridisch
onderzoek volgt dat bevoegde gezagen de voorkeur hebben voor regulering van verouderde
installaties via algemene regels. Het spoor van vergunningen legt een groot beslag
op de beschikbare capaciteit. De uitkomsten van het juridisch onderzoek zullen worden
meegenomen in de lopende onderzoeken in het kader van de uitwerking van de actieagenda.

Implementatie herziene Richtlijn industriële emissies

Het is de verwachting dat de implementatie van de herziene Richtlijn industriële emissies
(herziene Rie) de informatiepositie van het bevoegd gezag zal verbeteren. Dit omdat
de herziene Rie aangeeft dat het bevoegd gezag voor IPPC-installaties aan de onderkant
van de BBT-range van een BBT-conclusiedocument moet vergunnen. Bedrijven moeten aan
het bevoegde gezag een analyse van de hele BBT-range leveren ten behoeve van een vergunning.
Als een bedrijf vindt dat het gegronde redenen heeft waarom het niet kan voldoen aan
de onderkant van de BBT-range, dan moet het daarvoor de bewijzen aanleveren aan het
bevoegde gezag. Het bevoegde gezag kan als het de benodigde informatie heeft gekregen
een besluit nemen over een vergunning.

Mogelijke vervolgstappen

Een bevinding van het juridisch onderzoek die om verdere uitwerking vraagt, is de
behoefte van bevoegde gezagen aan een integrale herbeoordeling van geldende vergunningen
voor bestaande bedrijven na verloop van tijd. Er wordt nu gekeken naar de doorvertaling
van de bevindingen van het onderzoek. De verbetering van de informatiepositie van
het bevoegd gezag zou uiteindelijk kunnen vragen om aanpassingen van beleid en regelgeving,
die niet alleen met de bevoegde gezagen, maar ook met het bedrijfsleven en het Adviescollege
toetsing regeldruk besproken zullen worden. Hier moet een goede balans worden gevonden
tussen enerzijds het belang van de gezondheid van omwonenden en anderzijds het belang
van het Nederlandse bedrijfsleven en de regeldruk. De Kamer zal over de verdere uitwerking
hiervan worden geïnformeerd.

3. ILT-onderzoek VTH: Scherpere vergunningverlening bij uitstoot naar de lucht

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft in 2024 een onderzoek naar het
VTH-stelsel milieu afgerond20. Dit betreft een onderzoek naar scherpere vergunningverlening bij uitstoot naar de
lucht, in samenwerking met een aantal omgevingsdiensten. Het onderzoek is met de VTH-voortgangsbrief
van 5 december 2024 reeds naar de Kamer gezonden21. In die brief is aangegeven dat er begin 2025 een inhoudelijke reactie op het onderzoek
wordt gestuurd. Met deze reactie wordt aan deze toezegging voldaan.

In het onderzoek zijn vijf bedrijven met risicovolle uitstoot naar de lucht onderzocht
om in kaart te brengen hoe de milieuvergunning verbeterd kan worden, waar striktere
regels nodig zijn en wat daarvoor nodig is. Het gaat hierbij vooral om ZZS.

De ILT brengt met dit rapport een aantal knelpunten rondom scherper vergunnen in kaart.
Deze problematiek is bij IenW in beeld. Dit rapport bevat daarmee een ondersteuning
van het beleid dat IenW op dit moment uitzet. Dit rapport bevat bovendien veel voorbeelden
uit de praktijk. Het biedt hierdoor ook alle omgevingsdiensten de mogelijkheid om,
waar dat binnen het huidige wettelijk kader nu al kan, met de resultaten aan de slag
te gaan. Tenslotte komen veel van de conclusies overeen met het eerder in deze brief
genoemde juridisch onderzoek Omgaan met vergunningen en onzekere risico’s. De daar genoemde vervolgstappen zijn dus ook in het kader van dit ILT-rapport relevant.

De ILT is in haar rapport tot een dertiental conclusies gekomen met daarin enkele
aanbevelingen aan het Rijk. Deze worden in de bijlage besproken.

Tot slot

Het kabinet zet zich blijvend in voor een schone en veilige leefomgeving voor omwonenden
van industrie én een goed vestigingsklimaat voor industrie in Nederland. Met de Actieagenda
Industrie en Omwonenden streven we ernaar om op relatief korte termijn een aantal
stappen te zetten die relatief veel impact hebben. Op die manier kan de gezondheid
en leefomgeving van omwonenden binnen afzienbare tijd verbeteren. Ook na de actieagenda
zullen er verbeteringen mogelijk zijn. Met de actieagenda geven we een impuls aan
het denken en handelen. De Kamer ontvangt eind 2025 een brief met de verdere uitwerking
van de actieagenda. Als er tussentijds ontwikkelingen zijn, wordt de Kamer daarover
geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen