Brief regering : Beleidsprioriteiten toeslagen

Nr. 8 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 maart 2025

Miljoenen mensen ontvangen toeslagen om de gezondheidszorg, huisvesting en voor de
zorg voor kinderen te betalen.1 Hiermee biedt ons stelsel hen bestaanszekerheid; een centraal thema voor dit kabinet
en voor mij.

Voor veel mensen werkt ons toeslagenstelsel goed. Voor anderen werkt het huidige toeslagenstelsel
minder of niet goed.2 Er is de afgelopen jaren al het een en ander verbeterd. Maar het moet anders. We
moeten toe naar een stelsel waarin de mens centraal staat. In deze brief informeer
ik uw Kamer hoe ik dat wil bereiken.

We zien dat ons huidige toeslagenstelsel voor een groep mensen te ingewikkeld is.
Het toeslagenstelsel legt te veel verantwoordelijkheid bij hen. Er is een gat tussen
de leefwereld van die mensen en de manier waarop het toeslagproces is vormgegeven.3 Van mensen wordt verwacht dat ze kunnen begrijpen welke gevolgen wijzigingen in hun
leefsituatie hebben voor het recht op toeslagen, en dat ze daar naar handelen. Dat
blijkt in de praktijk lang niet altijd het geval. Bovendien hebben mensen vaak te
maken met verschillende regelingen voor inkomensondersteuning, elk met z’n eigen logica
en eisen. Die regelingen komen op één en dezelfde spreekwoordelijke tafel van mensen.
Daarbij leidt het definitief toekennen van toeslagen jaarlijks tot meer dan een half
miljoen hoge terugvorderingen.4 Mensen kunnen hierdoor in financiële problemen komen; in sommige situaties kan het
zelfs tot problematische schulden leiden. Al deze punten kunnen leiden tot onzekerheid
en stress. Bovendien maken ze sommigen huiverig om toeslagen aan te vragen. Mensen
maken dan geen gebruik van de toeslagen, terwijl ze hier recht op hebben en toeslagen
juist bedoeld zijn om hen te helpen.5

Het wordt tijd dat we ons stelsel nog mensgerichter maken. Door mijn verleden, en
in mijn taak als Staatssecretaris die verantwoordelijk is voor herstel van het verleden,
en voor het heden en toekomst, ben ik daarvan diep overtuigd. Het leed en het ongekende
onrecht dat ouders is aangedaan in de toeslagenaffaire heeft pijnlijk duidelijk gemaakt
dat er een nieuw stelsel moet komen. Het moet voor mensen simpeler en begrijpelijker
worden en mensen moeten zo min mogelijk worden geconfronteerd met (risico’s op) terugvorderingen.

Om dit zo goed mogelijk te bereiken onderscheid ik de volgende vijf prioriteiten,
geordend naar het verleden, heden en de hervormingen in de toekomst:

• Hersteloperatie van de toeslagenaffaire;

• Verbeteringen binnen het huidige stelsel;

• Hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel;

• Invoering van de nieuwe financiering kinderopvang, en

• Verkenning van meer definitieve toekenning van toeslagen in de actualiteit.

We moeten realistisch zijn in wat kan. Er zijn altijd voor- en nadelen. En niet alles
kan spoorslags. Maar ik werk voortvarend op deze vijf prioriteiten.6

De verbeteringen op het gebied van toeslagen vormen onderdeel van de bredere Hervormingsagenda
inkomensondersteuning. Die aanpassingen moeten ertoe leiden dat het voor mensen begrijpelijker
is, hen meer zekerheid geeft en waarin (meer) werken loont, met behoud van de benodigde
ondersteuning ook voor degenen die niet kunnen werken.

Deze brief stuur ik mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, de Staatssecretaris van Participatie en Integratie en de Staatssecretaris
van Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane.

1. Verleden

Ouders in de toeslagenaffaire is ongekend onrecht aangedaan. De problemen met de kinderopvangtoeslag
hebben bij hen en hun gezinnen diepe sporen nagelaten. Het kabinet realiseert zich
terdege dat elke dag dat het herstel langer duurt er voor hen één teveel is. De ambitie
van dit kabinet is dan ook om in 2027 te komen tot een afronding van het financieel
herstel voor de gedupeerde ouders.

Alle inzet van het kabinet is erop gericht om gedupeerde ouders het onrecht voorbij
te helpen. De hersteloperatie is om gedupeerden en hun gezin ruimhartig te compenseren
voor gemaakte fouten, de geleden schade te vergoeden en hen in staat te stellen verder
te gaan met hun leven. Naast de brede ondersteuning door gemeenten wordt ook steeds
meer ingezet op emotioneel herstel. Concreet betekent dit dat we initiatieven van
ouders en jongeren faciliteren, lotgenotencontact stimuleren en zoveel mogelijk gebruik
maken van ervaringsdeskundigheid.

De Kamer wordt via voortgangsrapportages periodiek geïnformeerd over de voortgang
van de hersteloperatie toeslagen. In 2025 worden alle integrale beoordelingen afgerond.
Ook wordt in maart van dit jaar gestart met de uitvoering van de compensatieregeling
voor mensen die in het verleden zijn benadeeld bij de huur- en zorgtoeslag en het
kindgebonden budget (HZK-regeling).

Onlangs is het advies van de commissie Van Dam7 verschenen, met aanbevelingen om de op onderdelen vastgelopen hersteloperatie vlot
te trekken. Met name op de thema’s bezwaarafhandeling, dossierverstrekking en aanvullende schaderoutes is actie nodig en daar zal de komende tijd de
focus op liggen. De kabinetsreactie met een nadere uitwerking van de opvolging van
de aanbevelingen van de commissie Van Dam heeft uw Kamer op 14 maart jongstleden ontvangen.

Mede door de toeslagenaffaire is het vertrouwen van mensen in de overheid afgenomen.
Dit leidt ertoe dat sommige mensen minder of geen gebruik meer willen of durven te
maken van voorzieningen die juist bedoeld zijn om hen te helpen, zoals toeslagen of
andere vormen van inkomensondersteuning. Ook daarop wil dit kabinet verbeteringen
door gaan voeren.8

2. Heden en toekomst

Dit kabinet werkt aan een beter belasting- en toeslagenstelsel. Belangrijk onderdeel
daarvan is de hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel. Wat betreft de toeslagen
gaat het om de hervorming van de drie toeslagen: de zorgtoeslag, kindgebonden budget
en huurtoeslag. Het kabinet wil de kinderopvangtoeslag nog in deze kabinetsperiode
vervangen door een nieuwe financieringsvorm. Want het is al vaker geconstateerd: voor
het aanpakken van de problemen in het toeslagenstelsel volstaan kleinere aanpassingen
niet, het stelsel moet fundamenteel anders (zie onder 2.2).9

Het hervormen van het toeslagenstelsel kost tijd. Daarom wil ik gelijktijdig ook inzetten
op verbeteringen binnen het huidig stelsel (zie onder 2.1). Deze verbeteringen moeten
zoveel mogelijk in lijn zijn met de te zetten stappen op lange termijn. Dit maakt
het voor mensen begrijpelijker en maakt het voor de uitvoering hanteerbaar. Immers,
als de uitvoering het niet aankan, maken we het voor de mensen niet beter. Dit betekent
ook dat voor de uitvoering van de maatregelen rekening moet worden gehouden met voldoende
capaciteit en de juiste inzet van beschikbare middelen.

Mijn inzet is erop gericht om het voor mensen simpeler en begrijpelijker te maken
met zo min mogelijk (risico’s op) terugvorderingen10. Door hen meer zekerheid te bieden wordt de stap om (meer) te gaan werken kleiner.
Bovendien wordt door afschaffing van de inkomensafhankelijke kinderopvangtoeslag en
vereenvoudiging van de huurtoeslag de marginale druk lager, waardoor (meer) werken
loont.

Hieronder ga ik in op mijn prioriteiten in het heden en de toekomst.

2.1 Heden

Afgelopen jaren zijn relevante stappen gezet door verbeteringen in het stelsel en
de dienstverlening.11 Toch hebben nog veel mensen te maken met de complicaties van het stelsel. Ik wil
verdere verbeteringen binnen het stelsel doorvoeren en zo nadelen van het huidig stelsel
verzachten. Ik wil dat mensen de toeslag die hen toekomt, ook daadwerkelijk krijgen.
Ik focus me op het terugdringen van terugvorderingen. Daarnaast wil ik het makkelijker
maken voor mensen en schrijnende situaties oppakken. Het verbeteren van het huidig
stelsel doe ik op verschillende manieren.

Binnenkort dien ik een wetsvoorstel in waarmee beoogd wordt om op korte termijn enkele
knelpunten en schrijnende situaties op te lossen. Het bevat maatregelen die ervoor
zorgen dat het toeslagenstelsel meer rekening houdt met de daadwerkelijke situatie
waarin mensen zich bevinden. Zo wordt voorgesteld om de verzuimboetes voor burgers
af te schaffen.12 Mensen kunnen en mogen zich vergissen. Dit wetsvoorstel bevat ook de maatregelen
die in het hoofdlijnenakkoord zijn aangekondigd. Mensen krijgen langer de mogelijkheid
om een toeslag aan te vragen, om zo het risico te verminderen dat ze hun inkomensrecht
mislopen en het partnerbegrip wordt op specifieke punten aangepast.

Ik wil ook breder naar het begrip toeslagpartner kijken. Juist omdat dit begrip soms
afwijkt van hoe mensen hun werkelijke leefsituatie zien en ervaren.

We moeten het mensen makkelijker maken. We leggen teveel verantwoordelijkheid bij
hen. Mensen zijn zelf verantwoordelijk voor het aanvragen van een toeslag en om iedere
wijziging in hun leefsituatie die gevolgen kan hebben voor de toeslag tijdig door
te geven. Ook en zelfs juist als ze te maken hebben met levensgebeurtenissen, zoals
een scheiding of overlijden. Daarom zet ik in op het beter benutten van informatie
en van gegevens en op het delen van de informatie en gegevens met andere publieke
dienstverleners. Hiermee werken we meer als één overheid en nemen we mensen werk uit
handen. Als mensen hun gegevens hebben gedeeld met de overheid is het namelijk praktisch
dat ze die niet opnieuw hoeven aan te leveren. Bovendien is Dienst Toeslagen dan minder
afhankelijk van informatie en gegevens van de mensen zelf en kan Dienst Toeslagen
het recht op en de hoogte van een voorschot of toeslag beter vaststellen. Het delen
van informatie en gegevens kan zo ook bijdragen aan het verminderen van het aantal
terugvorderingen.

Voorwaarde voor gegevensgebruik en -deling is de beschikbaarheid van goede, dekkende
en betrouwbare informatie en gegevens én dat deze kunnen en mogen worden gedeeld en
gebruikt. Gegevensdeling is niet vrijblijvend. Dit moet zorgvuldig gebeuren, juist
vanwege de privacy van mensen. Ik kom daarom met een wetsvoorstel met heldere bevoegdheden
van Dienst Toeslagen om gegevens te kunnen gebruiken en delen en om mensen proactief
te kunnen benaderen om hen te wijzen op hun rechten op toeslagen. Mensen kunnen dan
gedurende het toeslagjaar worden geattendeerd op de mogelijkheid om een toeslag aan
te vragen, maar dit kan ook «achteraf» (na afloop van het toeslagjaar). Op dat moment
zijn namelijk alle gegevens bekend, en is dus helder óf en wélk recht iemand heeft.
Eerder bleek een dergelijke attenderingsactie bij de zorgtoeslag succesvol. In aanvulling
hierop wil ik ook bekijken wat het zou betekenen als de zorgtoeslag achteraf ambtshalve
zou worden toegekend. Ook bekijken we of toeslagen eenvoudiger kunnen worden aangevraagd.

Terugvorderingen kunnen worden verminderd door het voorschot vooraf al voorzichtiger
(dus lager) in te schatten of tussentijds te corrigeren op basis van actuele gegevens.
In de jaarovergang naar 2025 is bijvoorbeeld voor iedereen gewerkt met een ophoging
van de reguliere inkomensindexatie. Ik verken ook mogelijkheden voor een voorzichtig
voorschot op verzoek van de mensen zelf of voor het aanpassen van voorschotten door
Dienst Toeslagen op basis van contra-gegevens (zoals opvanggegevens), waarbij mensen
overigens altijd de mogelijkheid houden om hun gegevens zelf aan te passen. In de
brief van 5 december jl. is uw Kamer hierover uitgebreid geïnformeerd.13

Mensen willen een toegankelijke overheid en hebben soms behoefte aan persoonlijk contact.
Persoonlijk contact met Dienst Toeslagen kan mensen helpen om problemen te voorkomen
of te dempen. Dit kabinet zet in op gemeenschappelijke loketten; daarbij kunnen mensen
ook terecht voor vragen over toeslagen. Daarnaast wil ik de bestaande samenwerking
met gemeentes uitbreiden.14

Voor de groep mensen die terugvorderingen krijgt, zal ik zorgen dat verbeteringen
vanuit het invorderingsproces voortgang blijven boeken.15 Ook moeten die mensen inzicht krijgen in hun terugvorderingen en eventuele schulden,
weten wat hen te wachten staat en wat hun handelingsperspectieven zijn. Dit is nu
nog geen vanzelfsprekendheid. Momenteel moeten mensen nog vaak zelf dat overzicht
creëren. Dit kabinet zet daarom in op een rijksbreed vorderingsoverzicht.

Ook is het belangrijk om mensen te helpen om – zoveel mogelijk uit zichzelf – structureel
de regels na te leven en hen gericht te ondersteunen wanneer dit niet lukt. De ondersteuning
moet uiteraard op een verantwoorde en eerlijke manier gebeuren, ook bij het toezicht
of intensief toezicht. De Parlementaire Enquête Fraudebeleid en Dienstverlening en
de Staatcommissie Rechtstaat hebben relevante aanbevelingen gedaan over hoe zou moeten
worden omgegaan met mensen die recht hebben op toeslagen. De Dienst Toeslagen wil
onder andere meer gebruik maken van aselecte steekproeven om mogelijke (indirecte)
discriminatie te voorkomen.

2.2. Toekomst

Fundamentele hervormingen zijn noodzakelijk. Dit kabinet heeft in het regeerprogramma
aangegeven te willen komen tot een hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel.
Daarnaast wordt de kinderopvangtoeslag vervangen door een alternatieve financiering.
Daarmee wordt de toeslag afgeschaft die in het verleden zoveel pijn heeft veroorzaakt,
pijn die ook nu nog bij deze ouders bestaat. Ook wil ik verkennen om toeslagen meer
proactief toe te kennen en zo mogelijk niet langer als voorschot uit te keren. Hier
staan praktische bezwaren en complicaties in de weg, maar ik wil deze richting wel
verder onderzoeken.

Hieronder ga ik in op deze drie prioriteiten.

Hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel

Het kabinet werkt aan een voorbereiding van een hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel.16 Er is brede parlementaire consensus over de noodzaak van een hervorming. In de brief
aan uw Kamer van 17 oktober 2024 is het doel en proces van deze hervorming uiteengezet.

Deze hervorming heeft prioriteit voor zowel mij als mijn collega-Staatssecretaris
van Financiën – Fiscaliteit Belastingdienst en Douane. Dit doen wij niet alleen. Het
is tijd om als kabinet en parlement samen keuzes te maken om de stap naar draagvlak
en besluitvorming te zetten. Wij gaan daarover graag in dialoog met uw Kamer. Als
startpunt hiervoor ontvangt uw Kamer dit voorjaar een eerste inhoudelijke brief met
enkele varianten en keuzeopties. Ter voorbereiding daarvan verkennen we bijvoorbeeld
het verminderen van het aantal toeslagen waardoor terugvorderingen en niet-gebruik
afnemen en de marginale druk voor werkenden daalt.

Invoering van Nieuwe financiering kinderopvang

We moeten zo snel mogelijk afstappen van de huidige kinderopvangtoeslag. Dit kabinet
werkt daarom aan een nieuw stelsel met een hoge inkomensonafhankelijke vergoeding
voor werkende ouders, die rechtstreeks aan kinderopvangorganisaties wordt overgemaakt
(Nieuwe Financiering Kinderopvang, NFKo).

Door het stelsel onafhankelijk van de hoogte van het inkomen te maken krijgen ouders
meer zekerheid. Het wordt eenvoudiger en ze krijgen niet meer te maken met terugvorderingen.
Ook wordt de kinderopvang voor de meeste ouders goedkoper.

Op 11 november 2024 is een hoofdlijnenbrief naar uw Kamer gestuurd17. Daarin staan de uitgangspunten voor het stelselontwerp.

Keuzes over het stelsel worden gezamenlijk met de Staatssecretaris Participatie en
Integratie (SZW) genomen, waarbij de focus van SZW voornamelijk ligt op het ontwikkelen
van de wetgeving en bijbehorend beleid. Mijn focus ligt gedurende de huidige verkenningsfase
op het benutten van ervaring en kennis uit het huidige stelsel bij het ontwerp van
en de uitvoerbaarheid van het beoogde stelsel.

Dienst Toeslagen opereert in de verkennende fase als de verantwoordelijke uitvoerder.
Na afloop van de verkenningsfase zullen de mogelijke gevolgen voor Dienst Toeslagen
helder zijn en wordt definitief besloten over de verdere voortgang.

De Staatssecretaris voor Participatie en Integratie en ik zullen uw Kamer regelmatig
informeren over de voortgang.

Verkenning naar meer definitieve toekenning van toeslagen in de actualiteit

Na de hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel blijven mogelijk ook een of
meer toeslagen bestaan. Voor die situatie wil ik verkennen om toeslagen dan proactief
en zo mogelijk definitief toe te kennen en dus niet langer als voorschot uit te keren.

In veel analyses is geconstateerd dat er sprake is van een fundamenteel spanningsveld
tussen de doelen «gerichtheid» en «actualiteit» versus «zekerheid».18 Met de voorschotsystematiek is er een gericht en actueel stelsel. Maar doordat gewerkt
wordt met aannames en voorschotten heeft dit nadelige gevolgen voor de zekerheid.
De terugvorderingen zijn inherent aan de huidige voorschotsystematiek. Terecht wordt
gewezen op het spanningsveld. Toch wil ik deze tegenstelling zoveel mogelijk overbruggen.

Ik wil onderzoeken of we (meer) kunnen uitgaan van een situatie waarbij sprake is
van «hebben is houden» en mensen niet meer te maken hebben met terugvorderingen. Ook
wil ik bezien of een aanvraagprocedure noodzakelijk is, of dat de toeslag automatisch
kan worden toegekend. Als stip op de horizon werken we toe naar een systeem om veel
meer proactief inkomensrechten te kunnen toekennen. Als sprake kan zijn van een ambtshalve
toekenning, is een aanvraagprocedure niet noodzakelijk.19

De maatregelen in het heden blijven uitgaan van een voorschotstelsel en het gebruik
van de gegevens om het voorschot zo goed mogelijk vast te stellen. Met de hier genoemde
verdere stappen komen we dan steeds meer in de richting van een stelsel zonder voorschotten.
De belangrijkste randvoorwaarde en hindernis is dat gegevens waarop de toeslag dan
wordt toegekend, überhaupt beschikbaar moeten kunnen zijn en zijn. Dat is nu niet
het geval. In het huidige stelsel wordt het voorschot toegekend op basis van het toetsingsinkomen
van desbetreffend jaar terwijl dat toetsingsinkomen op het moment van uitkeren niet
bekend is en ook niet bekend kan zijn. Deze randvoorwaarde van beschikbaarheid van
de juiste en vastgestelde inkomensgegevens is te meer van belang omdat afwijkingen
in de inkomensgegevens de belangrijkste oorzaak voor terugvorderingen zijn.20 Daarnaast zijn ook andere actuele gegevens nodig, zoals de opvanguren voor de kinderopvang
en de hoogte van de huur.

Daarbij geldt dat de gegevens moeten voldoen aan hoge betrouwbaarheidseisen: het moet
gaan om betrouwbare, authentieke gegevens. Ook als het afschaffen van het voorschotstelsel
niet helemaal haalbaar is, ben ik ervan overtuigd dat er stappen gezet kunnen worden
in de juiste richting.

Ten slotte

Bestaanszekerheid van mensen is een grondwettelijke zorg van de overheid. De overheid
moet zich daartoe dienstbaar opstellen. Mensen willen terecht meer zekerheid. Ze willen
een overheid die hen werk uit handen neemt in plaats van een onnodig groot beroep
op hen doet. Toeslagen moeten simpeler en begrijpelijker worden en mensen moeten zo
min mogelijk worden geconfronteerd met (risico’s op) terugvorderingen.

Er zijn veel analyses gemaakt over hoe het anders en beter kan. En ik blijf onderzoeken
hoe en wat er beter kan.21 Hierover voer ik regelmatig gesprekken met de mensen voor wie de toeslagen zijn en
hun stakeholders. Het gaat immers om die mensen.

Het is belangrijk om stappen te zetten naar een mensgerichte ondersteuning zowel gericht
op het herstellen van wat fout is gegaan in het verleden, als op het verbeteren van
de huidige situatie en op fundamentele hervormingen in de toekomst. Graag ga ik hierover
met uw Kamer in gesprek.

De Staatssecretaris van Financiën, S.T.P.H. Palmen