Brief regering : Verzamelbrief aanbesteden

34 252
Evaluatie Aanbestedingswet 2012

Nr. 450
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 februari 2025

Aanbesteden gaat om de besteding van publiek geld. Het is daarom belangrijk dat dit
zorgvuldig en doelmatig gebeurt. Aanbesteden wordt daarnaast meer en meer als middel
ingezet om bij te dragen aan strategische en maatschappelijke doelen, zoals duurzaamheid
en nationale veiligheid.1 Hiermee wordt de maatschappelijke waarde en het belang van aanbesteden vergroot.
Dit is een goede zaak, maar het stelsel wordt er niet eenvoudiger op. Ik hoor dan
ook steeds nadrukkelijker van overheden en marktpartijen de wens om de regeldruk te
verminderen. Ik zet me daarom in om een goede balans te vinden tussen de inzet van
aanbesteden als strategisch beleidsinstrument en het aanbestedingsstelsel uitvoerbaar
te houden.

Met deze brief informeer ik de Kamer over een aantal aanbestedingsonderwerpen. Hiermee
doe ik ook een aantal moties en toezeggingen af. In deze brief ga ik achtereenvolgens
in op de herziening van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, de EU-monitoringsrapportage
2021–2023, grensoverschrijdend aanbesteden en strategische autonomie, het programma
Beter Aanbesteden, de Gids Proportionaliteit, de elfde jaarrapportage van de Commissie
van Aanbestedingsexperts en het traject Rechtsbescherming.

Herziening Europese aanbestedingsrichtlijnen

In haar Political Guidelines2 en Mission Letter aan Eurocommissaris Séjourné3 heeft Von der Leyen aangekondigd de aanbestedingsrichtlijnen te evalueren en herzien
in de huidige Commissieperiode. De Europese Commissie zal naar verwachting het grootste
deel van 2025 gebruiken om de richtlijnen te evalueren. De eerste stap daarvoor heeft
de Commissie afgelopen december genomen door een publieke consulatie te publiceren
voor de richtlijnen voor overheidsopdrachten, speciale-sectoropdrachten en concessies.4 Ik verwacht vervolgens dat in 2026 de Commissie aan de slag gaat met voorstellen
voor aangepaste richtlijnen.

Ik vind deze evaluatie en herziening de uitgelezen kans om aanbesteden te moderniseren
en om ervoor te zorgen dat deze regels het hoofd bieden aan de uitdagingen van deze
tijd en de toekomst, zoals de veranderende geopolitieke situatie, lastendruk voor
overheden en ondernemers en klimaatverandering. Samen met stakeholders en het kabinet
werk ik de komende maanden aan de Nederlandse positie en aan effectieve beïnvloeding
in Europa. Ik zet mij daarbij in Europa in op belangrijke thema’s, zoals:

• Versimpeling van het aanbestedingsstelsel en verlaging van administratieve lasten;

• Stimulering deelname mkb aan Europese aanbestedingen;

• Verruiming voor mogelijkheden om maatschappelijk verantwoord in te kopen;

• Beter kunnen sturen op strategische autonomie bij aanbestedingen en borgen van continuïteit
van overheidsdienstverlening;

• Meer mogelijkheden om risico’s voor (nationale) veiligheid bij aanbesteden te beperken
of uit te sluiten;5

• Verbetering van dataverzameling, datakwaliteit en transparantie bij aanbesteden.

Mijn ministerie heeft al contact met de belangrijke stakeholders en vertegenwoordigers
in het aanbestedingslandschap over de evaluatie en de herziening. Ik zal deze gesprekken
de komende tijd voortzetten. Ook met uw Kamer wil ik graag in gesprek hierover.

EU-monitoringsrapportage 2021–2023

Op basis van Aanbestedingsrichtlijn 2014/24/EU is iedere lidstaat verplicht om periodiek
te rapporteren aan de Europese Commissie over een aantal aspecten rondom de aanbestedingspraktijk.
In 2024 heeft de Europese Commissie de lidstaten verzocht om te rapporteren over de
periode 2021–2023. De rapportages van alle lidstaten zijn terug te vinden op de site
van de Europese Commissie.6

Voor het bepalen van het inkoopvolume in de periode 2021–2023 en de verdeling van
de aanbestedingen boven en onder de Europese drempelwaarden, is door Significant onderzoek
uitgevoerd.7 Uit het onderzoek komt naar voren dat Nederlandse overheden in 2023 voor 116,2 miljard
euro aan leveringen, diensten en werken hebben ingekocht. Het gaat hierbij om aanbestedingen
boven en onder de Europese drempelwaarden. Ongeveer 30 procent van het totale inkoopvolume
wordt boven de Europese aanbestedingsdrempel aanbesteed (33,9 miljard euro). Eerder
onderzoek naar het inkoopvolume van de Nederlandse overheid in 2019 schatte het inkoopvolume
op ruim 86 miljard euro.8

Met het totale inkoopvolume en het totaal aantal aanbestedingen, heeft TenderNed (met
behulp van data van de Kamer van Koophandel) een inzicht gegeven in de deelname van
het mkb bij aanbestedingen. TenderNed geeft aan dat de mkb-deelname bij aanbestedingen
boven de Europese aanbestedingsdrempel 66 procent bedraagt. Bij aanbestedingen onder
de Europese aanbestedingsdrempel bedraagt dit ongeveer 80 procent.

Naast informatie over het inkoopvolume en de mkb-deelname, geeft de monitoringsrapportage
inzage in de belangrijkste beleidsinzet van Nederland op het gebied van aanbesteden.
Belangrijke thema’s hierbij zijn het programma Beter Aanbesteden en het strategisch
aanbesteden, zowel maatschappelijk verantwoord inkopen (MVI) als strategische autonomie
bij aanbesteden. De beleidsthema’s Beter Aanbesteden en strategische autonomie komen
in deze brief ook terug. Over MVI heb ik recent nog uw Kamer geïnformeerd over de
standpunten van het kabinet voor een toekomstbestendig aanbestedingsbeleid.9

Grensoverschrijdend aanbesteden en strategische autonomie

De Kamer heeft mij verzocht om in kaart te brengen hoeveel Europese aanbestedingen
in Nederland gegund worden aan Nederlandse, Europese en uit derde landen afkomstige
inschrijvers en hoe de Nederlandse industrie betrokken wordt bij aanbestedingen. Ook
vroeg de Kamer mij te onderzoeken welke barrières Nederlandse bedrijven ervaren bij
aanbestedingen in andere lidstaten. Op basis van deze informatie verzoekt de Kamer
mij waar nodig de aanbestedingsstrategie te herzien om de aanbestedingspositie van
Nederland te versterken.10

Ten eerste heeft TenderNed onderzoek gedaan naar het aantal gegunde Europese aanbestedingen
in Nederland. Op basis van de gegevens van de Kamer van Koophandel heeft TenderNed
gekeken waar het bedrijf, waaraan de opdracht is gegund, gevestigd is en of het een
buitenlands moederbedrijf heeft. Dit onderzoek laat zien dat in 2019–2023 circa 85–90%
van de gunningen van Europese aanbestedingen in Nederland naar Nederlandse bedrijven
is gegaan, die ook geen buitenlandse moeder hebben. Slechts in bijna 4% van het aantal
gunningen is er directe of indirecte betrokkenheid van bedrijven buiten de EU.11Belangrijk is dat het bij deze 4% vooral om gunningen in mogelijk gevoelige sectoren
gaat, zoals IT, informatiesystemen en software.12

Daarnaast laat het eerder genoemde onderzoek van Significant zien dat ondernemers
belemmeringen ervaren bij het inschrijven op aanbestedingen in andere EU-lidstaten.
Deze belemmeringen zien met name op interne markt belemmeringen zoals eisen rondom
certificaten, bankgaranties en aansprakelijkheid.13 Ik zet mij in voor het wegnemen van deze belemmeringen middels de kabinetsbrede interne-marktactieagenda,
waar ik u recent over heb geïnformeerd.14 Ondernemers ervaren ook onduidelijke procedures en de vreemde taal waarin de opdracht
wordt geschreven als belemmerend. Circa 10% van de ondernemers geeft aan dat er in
Nederland onrealistische eisen worden gesteld en dat procedures en documenten onduidelijk
zijn. Deze uitkomsten zal ik meenemen in de Europese evaluatie van de aanbestedingsrichtlijnen
en zijn ook aanleiding om vermindering van regeldruk als aandachtspunt te nemen.

Aanbestedingsstrategie

Op basis van het onderzoek van Significant constateer ik dat de Nederlandse industrie
goed is aangehaakt bij overheidsaanbestedingen en zie ik geen aanleiding voor een
volledig nieuwe aanbestedingsstrategie. Wel heb ik aandacht voor de aanbestedingen
aan bedrijven van buiten de EU in mogelijk gevoelige sectoren. Recent heeft de Europese
Commissie het Competitiveness Compass gepubliceerd, hierin kondigt zij een Europees
voorkeursprincipe aan voor kritieke sectoren bij aanbesteden.15 Het kabinet gaat verder in op dit onderwerp in het kabinetsstandpunt over het Competitiveness
Compass dat u later zult ontvangen via het BNC-fiche.

In het kader van de motie-Van Strien16 heb ik verkend hoe binnen de huidige Europees wettelijke kaders aanbesteden kan bijdragen
aan het voorkomen of verminderen van mogelijk risicovolle strategische afhankelijkheden
binnen gevoelige sectoren. Dit kan door het stellen van kwalitatieve eisen. Het stellen
van kwalitatieve eisen zou een invulling kunnen zijn van het Europese voorkeursprincipe
uit het Competitiveness Compass, maar kan desgewenst breder worden getrokken dan enkel
de kritieke sectoren zoals benoemd in het Compass.

Kwalitatieve eisen zijn alle eisen binnen een aanbesteding die niet zien op de prijs
en meewegen voor de meest economisch voordelige inschrijving. Aanbestedende diensten
kunnen Europese bedrijven een grotere kans bieden om de opdracht te winnen door het
stellen van kwalitatieve eisen. Dit kan tot bevordering van de sector leiden daar
waar overheden een significant deel van de vraag in deze sector beleggen en dus een
zogenoemde «launching customer» zijn. De Net Zero Industry Act (hierna: NZIA) is al een goed bestaand voorbeeld.
De NZIA stimuleert de Europese markten om hun aanbod aan te passen, zodat dit aanbod
voldoet aan bepaalde eisen. Tegelijkertijd verplicht zij aanbestedende diensten deze
kwalitatieve eisen uit te vragen in haar aanbesteding.

Een Europese aanpak om dit breder toe te passen heeft mijn voorkeur, omdat een gezamenlijk
Europa slagvaardiger is op de wereldmarkt en we als EU de risico’s van strategische
afhankelijkheden kunnen delen.

Tot slot dient te worden opgemerkt dat de EU in beginsel baat heeft bij een open aanbestedingsmarkt
met een ruime mate van concurrentie. Het gebruik van kwalitatieve eisen mag daarom
niet tot een onnodige afscherming van de Europese aanbestedingsmarkt leiden en vraagt
om een zorgvuldige en gerichte aanpak.

Vervolg Beter Aanbesteden

Van 2021 tot en met 2024 heeft het programma Beter Aanbesteden bijgedragen aan de
professionalisering van de aanbestedingspraktijk. Het programma kwam tot stand nadat
de Kamer hiervoor geld had vrijgemaakt17 en was een samenwerking tussen de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG),
VNO-NCW/MKB-Nederland, PIANOo (het Expertisecentrum Aanbesteden) en het Ministerie
van Economische Zaken.

Beter Aanbesteden was een succes. Dat blijkt uit de bevindingen van de samenwerkingspartners
en de deelnemers, maar ook uit de behaalde resultaten. Een terugblik vindt u als bijlage
bij deze brief. Tijdens het Commissiedebat Marktwerking en Consumentenbescherming
(24 april 2024) heeft mijn voorganger toegezegd om te kijken hoe de successen van
Beter Aanbesteden kunnen worden doorgezet en mogelijk kunnen worden uitgebreid naar
andere doelgroepen zoals maatschappelijke ondernemingen. Ik geef uitvoering aan deze
toezegging op drie vlakken.

Ten eerste gaan vanaf 2025 structureel drie regiomanagers bij PIANOo aan de slag.
In de voortgangsbrief over Beter Aanbesteden constateerde mijn voorganger al dat regiomanagement
een grote succesfactor van Beter Aanbesteden is.18 Regiomanagers verbinden overheden en marktpartijen onderling en met elkaar. Beter
Aanbesteden richtte zich vooral op gemeenten. Uit onderzoek dat ik heb laten uitvoeren,
blijkt dat ook andere doelgroepen aangeven praktische toegevoegde waarde te zien van
regiomanagement. Het bereik van het regiomanagement wordt waar mogelijk dan ook uitgebreid
naar deze doelgroepen.

Ten tweede blijft de kennis die tijdens Beter Aanbesteden is opgedaan voor iedereen
beschikbaar via de website van PIANOo19 of de samenwerkingspartners. Ten derde zet ik het overleg tussen de samenwerkingspartners
door, waar nodig en nuttig uitgebreid met andere overheden en ondernemersorganisaties.

Gids Proportionaliteit

De Gids Proportionaliteit bevat voorschriften voor een redelijke toepassing van het
proportionaliteitsbeginsel bij aanbesteden. De Gids Proportionaliteit levert hiermee
een belangrijke bijdrage aan een goed functionerende aanbestedingspraktijk. De Adviescommissie
Gids Proportionaliteit (hierna: Adviescommissie) adviseert gevraagd en ongevraagd
over wijzigingen van de Gids Proportionaliteit. De Adviescommissie bestaat uit vertegenwoordigers
van zowel aanbestedende diensten als ondernemers, en vertegenwoordigt hierdoor de
belangen in deze praktijk in brede zin. Ik ben de Adviescommissie erkentelijk voor
haar adviezen over de Gids Proportionaliteit. Hieronder geef ik mijn reactie.

Ambtshalve adviezen

De Adviescommissie heeft op 31 maart 2023 twee ambtshalve adviezen uitgebracht. Ik
heb deze adviezen bestudeerd en besproken met relevante stakeholders. De zorgvuldige
opvolging van de adviezen door mijn ministerie heeft langer geduurd dan initieel voorzien,
en ik dank de Adviescommissie voor hun geduld. De adviezen treft u bij deze brief.

Advies over het proportionaliteitsbeginsel bij sociale en andere specifieke diensten

Dit advies betreft de toepasselijkheid van het proportionaliteitsbeginsel bij sociale
en andere specifieke diensten.20 Het gaat specifiek over de toepasselijkheid van de balkenschema’s die relevant zijn
voor de keuze voor de aanbestedingsprocedure. De Adviescommissie is van mening dat
de huidige formulering onvoldoende duidelijkheid biedt voor de aanbestedingspraktijk.
De Adviescommissie stelt voor om dit te verduidelijken door de introductie van een
balkenschema in de Gids Proportionaliteit voor sociale en andere specifieke diensten.
De balkenschema’s geven indicatief aan welke nationale aanbestedingsprocedure bij
welk bedrag past.

Ik neem dit advies niet over, omdat sociale en andere specifieke diensten op grond
van Europese regelgeving tot het «verlichte regime» behoren. Hierom ben ik terughoudend
om hun vrijheid in de keuze van aanbestedingsprocedure in te perken, omdat dit mogelijk
leidt tot onnodige administratieve lasten of beperkingen in flexibiliteit bij de gunning
van opdrachten. Hier komt bij dat er onvoldoende draagvlak bij de stakeholders bestaat.
Zij zijn over het algemeen tevreden over de werking van de huidige regels.

Advies over het proportionaliteitsbeginsel bij prijsontwikkelingen

In dit advies van maart 2023 adviseert de Adviescommissie om geen wijzigingen aan
te brengen in de Gids Proportionaliteit ten aanzien van prijsontwikkelingen, omdat
de Gids Proportionaliteit al een richtinggevende context biedt met glijdende schalen
en proportionele procedures. Eventuele prijsontwikkelingen moeten volgens de Adviescommissie
op projectniveau worden meegenomen.

Dit advies volg ik voorlopig op. Ik ga met de betrokken partijen in gesprek over de
wenselijkheid van bijvoorbeeld een periodieke inflatiecorrectie en aanpassing van
de bedragen in de balkenschema's. De discussie over prijsontwikkelingen moet worden
bezien over een langere termijn. Binnen de inkooppraktijk bestaat namelijk een bredere
behoefte aan meer flexibiliteit en regeldrukverlaging. Een ophoging van de bedragen
in de balkenschema's zou daaraan kunnen bijdragen. Aan de hand van deze gesprekken
bekijk ik of maatregelen op dit vlak wenselijk zijn.

Advies sociale ondernemingen in relatie tot de Gids Proportionaliteit

De Adviescommissie heeft op 4 september 2024 op mijn verzoek een advies uitgebracht
naar aanleiding van voorstel zes uit het Tienpuntenplan.21 U vindt het advies bij deze brief.

Voorstel zes uit het Tienpuntenplan vraagt een aanpassing van de Gids Proportionaliteit
om 1-op-1 contracteren van sociale ondernemingen makkelijker te maken. De Adviescommissie
constateert dat sociaal ondernemerschap op meerdere manieren gestimuleerd kan worden
binnen huidige wet- en regelgeving en wijst erop dat de Gids Proportionaliteit al
ruimte voor onderbouwde afwijking biedt bij beslissingen over de toepasselijke procedure.
De Adviescommissie stelt dat aanpassing van de drempels in de Gids Proportionaliteit
niet de eerstaangewezen oplossing is om 1-op-1 contracteren van sociale ondernemingen
makkelijker te maken. De Adviescommissie doet wel een aantal concrete tekstvoorstellen
voor aanpassing van de Gids Proportionaliteit.

Ik onderschrijf bovenstaande uitgangspunten van de Adviescommissie en kan mij dan
ook vinden in het advies.Ik ben het overigens eens met de opstellers van het Tienpuntenplan
dat het belangrijk is dat sociale ondernemingen en het klein-mkb een goede kans maken
bij overheidsopdrachten. In eerdergenoemde brief over het Tienpuntenplan is een verkenning
aangekondigd naar het vergroten van de betrokkenheid van deze partijen bij overheidsopdrachten.
Dit onderzoek wordt naar verwachting medio 2025 afgerond. Hiermee beschouw ik de betreffende
Kamermotie22 als afgedaan.

Elfde periodieke rapportage van de Commissie van Aanbestedingsexperts

Via deze brief informeer ik u ook over de jaarlijkse rapportage van de Commissie van
Aanbestedingsexperts (hierna: Commissie) over het jaar 2023. Door omstandigheden is
de aanbieding van deze rapportage vertraagd. De Commissie voorziet in een belangrijke
behoefte van ondernemers om op een laagdrempelige manier klachten in te kunnen dienen
over aanbesteden. Dit doet de Commissie door het uitbrengen van niet-bindende adviezen.

In het elfde rapportagejaar heeft de Commissie 31 ingediende klachten ontvangen. Dit
aantal is gelijk gebleven met het voorgaande jaar. Veruit de meeste klachten worden
ingediend door ondernemers uit het mkb. Zij weten de Commissie goed te vinden. Naar
aanleiding van deze klachten heeft de Commissie 20 adviezen uitgebracht23 (tegenover 23 vorig rapportagejaar). De adviezen zijn van hoge kwaliteit en dragen
bij aan een verdere professionalisering van de aanbestedingspraktijk. Ik ben de Commissie
daar zeer erkentelijk voor.

Op basis van de rapportage constateer ik dat de doorlooptijden van de adviezen een
punt van aandacht zijn. Ik onderzoek samen met de Commissie momenteel hoe de organisatie
van de Commissie toekomstbestendiger kan worden, mede gelet op de nieuwe rol van de
Commissie na wijziging van de Aanbestedingswet 2012. In het onderzoek wordt onder
andere aandacht besteed aan de personele capaciteit en de inrichting van werkprocessen.

De Commissie heeft aangegeven zelf meer informatie over de afhandeling van klachten
weer te geven op haar website. Om de administratieve lasten voor de Commissie te beperken
stel ik voor om de frequentie van deze periodieke rapportage aan de Kamer terug te
brengen naar één keer in de twee jaar.

Wetsvoorstel rechtsbescherming bij aanbesteden

In de hierboven besproken elfde periodieke rapportage van de Commissie van Aanbestedingsexperts
wordt gerefereerd aan de voorgenomen wijziging van de Aanbestedingswet 2012. Het voorstel
voor wijziging van de Aanbestedingswet 2012 is onderdeel van een breder traject om
de rechtsbescherming van ondernemers bij aanbesteden te verbeteren.

De Commissie krijgt na wetswijziging een belangrijkere en centrale rol. De Commissie
zal – zo is mijn voorstel – binnen 14 kalenderdagen een advies over een klacht uitbrengen.
Gedurende de periode van klachtafhandeling moeten aanbestedende diensten de aanbestedingsprocedure
opschorten. Dit is belangrijk, omdat uit de elfde periodieke rapportage van de Commissie
wederom een lage bereidheid van aanbestedende diensten naar voren komt tot opschorting
van de procedure gedurende klachtafhandeling. In het voorstel is ten slotte opgenomen
dat aanbestedende diensten de adviezen van de Commissie uitsluitend goed gemotiveerd
naast zich neer kunnen leggen.

Mijn ministerie en de Commissie staan in nauw contact over de voorbereidingen op de
aangepaste rol na wetswijzing. Het is een gezamenlijk belang om te komen tot een toekomstbestendigere
Commissie, en ik zie dit ook met vertrouwen tegemoet. Het wetsvoorstel is inmiddels
naar de Raad van State gestuurd voor advies.

Tot slot

Aanbesteden gaat om de besteding van publiek geld en is een belangrijk middel om bij
te dragen aan maatschappelijke doelen. Dat moet zorgvuldig gebeuren, maar ook uitvoerbaar
zijn voor overheden en marktpartijen. Ik blijf mij daarom inzetten voor een evenwichtig
aanbestedingskader, dat transparantie bevordert, met heldere procedures en zo min
mogelijk regeldruk. Ik houd de Kamer vanzelfsprekend op de hoogte van verdere ontwikkelingen.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts