Brief regering : Advies ICT toetsing op project SMZ IV Optimalisatie Ziektewet-Arbo

26 643
Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

Nr. 800
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 februari 2025

Het Adviescollege ICT-toetsing (AcICT) heeft op verzoek van mijn ambtsvoorganger onderzoek
verricht naar het UWV-project SMZ IV Optimalisatie Ziektewet-Arbo (SIO ZW-Arbo) en
heeft op 23 januari 2025 zijn definitieve advies opgeleverd. In deze brief zal ik
nader ingaan op het project SIO ZW-Arbo, de conclusies en de opvolging van het uitgebrachte
advies door UWV. Het advies van AcICT deel ik als bijlage bij deze brief met uw Kamer.

Project SIO ZW-Arbo

Binnen UWV heeft de divisie Sociaal Medische Zaken (SMZ) als kerntaak het arbeidsvermogen
van mensen beoordelen. Dit is een cruciaal onderdeel van de UWV-dienstverlening, omdat
het direct invloed heeft op de inzetbaarheid van burgers en hun toegang tot sociale
voorzieningen.

In 2020 is het overkoepelende programma SMZ IV Optimalisatie (SIO) gestart om het
systeemlandschap van SMZ in stappen te vernieuwen. Het eerste project onder regie
van dit programma, SMZ IV Optimalisatie ZW-Arbo (SIO ZW-Arbo), is in april 2021 gestart.
Het richt zich op optimalisatie van de informatievoorziening voor uitvoering van de
Ziektewet door het onderdeel SMZ/ZW-Arbo. Dit onderdeel ondersteunt de rol van UWV-medewerkers,
werkgever en arbodienst voor mensen met een Ziektewetuitkering. Bij de start van project
SIO ZW-Arbo lag de focus op procesvernieuwing en op het oplossen van onvolkomenheden
in de informatievoorziening. In 2023 is besloten dat technische vervanging, met waar
mogelijk functionele verbeteringen, van het Informatiesysteem Medische Functie (IMF)
het primaire doel van het project is. Het huidige kernsysteem voor ZW-Arbo, het Informatiesysteem
Medische Functie (IMF), draait op het verouderde besturingssysteem OpenVMS en maakt
gebruik van een verouderde CODASYL database. Hierdoor is de continuïteit van IMF op
termijn niet gewaarborgd. Met het nieuwe systeem MWP kunnen gebruikers teamgericht
samenwerken binnen een moderne interface.

In juli 2022 heeft UWV het overkoepelende programma SIO beëindigd omdat de programmasturing
onvoldoende toegevoegde waarde had. De sturing op SIO ZW-Arbo is belegd bij de IV-organisatie
van SMZ.

Het AcICT heeft de afgelopen maanden onderzoek verricht naar het functioneren van
het project SIO ZW-Arbo en heeft daarbij ook gekeken naar de oorspronkelijke doelstellingen
van het programma SIO. Onderstaand deel ik de conclusie van AcICT met de daarbij geïdentificeerde
oorzaken, waarna ik vervolgens per advies inga op hoe UWV daar opvolging aan geeft.

Conclusie AcICT

AcICT onderschrijft de keuze van SIO ZW-Arbo om IMF snel te vervangen aangezien het
om een moeilijk aanpasbaar en verouderd systeem met continuïteitsrisico’s gaat. Gezien
de relatief beperkte omvang van IMF heeft nieuwbouw daarbij de voorkeur boven andere
scenario’s om de continuïteit zeker te stellen. Het terugbrengen van de scope van
project SIO ZW-Arbo tot het vervangen van IMF heeft er, samen met een aantal aanpassingen
in de projectorganisatie die eind 2023 zijn doorgevoerd, bovendien voor gezorgd dat
het project beter beheersbaar is geworden. Hierdoor is de omvang scherper in beeld,
is er meer discipline in de aansturing en heeft het project beter zicht op de risico’s,
waardoor tijdig mitigerende maatregelen kunnen worden genomen. Tegelijkertijd concludeert
AcICT dat SMZ beperkt voortgang realiseert bij de noodzakelijke bredere IV-optimalisatie.
AcICT ziet daarvoor drie oorzaken.

A. SIO ZW-Arbo draagt beperkt bij aan IV-optimalisatie

AcICT benadrukt dat de focus op snelle vervanging van IMF door nieuwbouw binnen het
project terecht is en dat dit ook zeker een relevante bijdrage aan de IV-optimalisatie
van SMZ is. Dit zorgt namelijk voor een systeem gebaseerd op moderne technologie dat
relatief eenvoudig door te ontwikkelen is. Deze keuze leidt er echter ook toe dat
belangrijke onderdelen van de oorspronkelijk geplande IV-optimalisatie van SMZ nog
niet zijn gerealiseerd. Ook spreekt AcICT de zorg uit dat bepaalde risico’s, bijvoorbeeld
risico’s op het gebied van interne projectbeheersing, kunnen leiden tot verdere uitloop
in tijd en geld bij de uitfasering van IMF.

B. Verdere vertraging dreigt door onvoldoende zicht op vervolgaanpak

AcICT signaleert het risico op verdere vertraging van de brede IV-optimalisatie van
SMZ. Binnen SMZ lopen -parallel aan ZW-Arbo- nog enkele projecten die moeten bijdragen
aan het realiseren van de veranderambitie. AcICT constateert echter dat per saldo
het grootste deel van die ambitie nog niet is vertaald naar concrete activiteiten.
AcICT is bang dat de beoogde brede IV-optimalisatie verdere vertraging oploopt. Hierbij
wordt op twee zaken gewezen. Een duidelijk plan voor het verder uitbouwen van MWP
(dus na realisatie van MWP 2.0) na oplevering door het project ontbreekt en daardoor
is er nog geen zicht op afhankelijkheden en synergiemogelijkheden. Bovendien ziet
AcICT een risico op vertraging door de voorgenomen afbouw van externe deskundigheid
binnen de IV-organisatie van SMZ.

C. Onnodige bureaucratie binnen de IV-functie belemmert voortgang

Bij het vaststellen van deze oorzaak van de opgelopen vertraging neemt AcICT ook zijn
bevindingen van eerdere onderzoeken bij UWV mee. Het ingewikkelde speelveld waarin
SIO ZW-Arbo en andere projecten opereren binnen UWV beperkt de handelingsruimte en
daarmee de ontwikkelsnelheid van projecten.

Daarbij wijst AcICT op onderlinge afhankelijkheden en onduidelijke verantwoordelijkheden
en sturings- en verantwoordingslijnen tussen de centrale ICT-directie en de IV-functie
binnen SMZ. Bovendien constateert AcICT inefficiënte en soms ook ineffectieve afstemming
tussen projectarchitecten en concernarchitecten. De architectuurfunctie op concernniveau
is onvoldoende in staat om projecten te faciliteren bij het vertalen van centrale
kaders naar de project specifieke architectuuroplossingen. Terwijl personele wisselingen
en relatief veel ruimte voor eigen inkleuring zorgen voor gebrek aan continuïteit
bij de architectuurrol binnen het project.

Opvolging advies AcICT

Naar aanleiding van de bevindingen heeft AcICT een drietal adviezen voor UWV geformuleerd.
Onderstaand ga ik in op de adviezen en hoe UWV daar opvolging aan geeft.

1. Blijf koersen op het zo snel mogelijk uitfaseren van IMF

AcICT adviseert om de prioriteit te blijven leggen op het uitfaseren van IMF en daarbij
een aantal maatregelen te nemen om dit voor eind 2025 succesvol te laten zijn. Het
is belangrijk om duidelijkheid te scheppen rondom stuur- en verantwoordingsinformatie
voor MWP 2.0, gebaseerd op gebruikerswensen en in afstemming met andere collega’s
binnen UWV. Bovendien adviseert AcICT samen met de gebruikersgroepen een implementatieplan
op te stellen en te zorgen voor een plan voor de datamigratie inclusief representatieve
testen. Ten slotte raadt AcICT aan duidelijke afspraken te maken met de SMZ IV-organisatie
over overdracht en acceptatie.

UWV herkent het belang van de voorgestelde maatregelen en heeft reeds acties ondernomen
om hier invulling aan te geven. Een deelprojectleider is aangesteld om regie te nemen
op de realisatie van de wijzigingen in de stuur- en verantwoordingsinformatieketen.
Verder volgt zo snel mogelijk een met gebruikers afgestemd implementatieplan. Bovendien
wordt Q1 2025 een plan opgeleverd hoe de data van het oude systeem naar het nieuwe
gemigreerd gaat worden. Ook worden met de IV-organisatie afspraken gemaakt over het
acceptatieproces van met name de technische schuld vóór de overdracht naar de IV-organisatie.
Verderop in deze brief gaat UWV bovendien nader in op de reeds geïntensiveerde samenwerking
tussen project en lijnorganisatie.

2. Werk parallel aan een vernieuwingsaanpak voor SMZ met kleine, beheersbare stappen

AcICT adviseert om in 2025 de vernieuwingsambitie verder uit te werken in een aanpak
waarmee SMZ vanaf 2026 kleine, beheersbare verbeterstappen in de dienstverlening kan
maken. Door bijvoorbeeld de gewenste situatie over vijf jaar in beeld te brengen en
daarbij voor kortere termijnen concrete plannen op te stellen en deze periodiek te
herijken- en daarbij afhankelijkheden in beeld te brengen. Hierbij is het belangrijk
dat het lijnmanagement actief stuurt op kortcyclische verbeterstappen. Verder adviseert
AcICT daarin de gewenste werkprocessen leidend en de ICT-ontwikkeling volgend te maken
en gebruikers hierin te betrekken. Ook dient een passende organisatievorm te worden
gekozen met daarin beschikbaarheid van voldoende specialistische kennis van bijvoorbeeld
ontwikkelraamwerken.

UWV onderschrijft de noodzaak om de gewenste optimalisaties uit de oorspronkelijke
scope alsnog op te pakken. Momenteel wordt een lijst met wensen bijgehouden (backlog)
vanuit gebruikersperspectief (hoe kunnen we het eenvoudiger, beter en sneller maken
voor de uitvoering) en de technische schuld.

Bovendien wordt gewerkt aan reductie in complexiteit en consistentie in interactie
met gebruikers. Dit in lijn met de in ontwikkeling zijnde Digitaliseringsstrategie
van UWV, waarin de focus ligt op waardecreatie voor cliënten, werkgevers, partners
en medewerkers van UWV.

De adviezen van AcICT hoe dit planmatig en in samenhang uit te werken neemt UWV ter
harte.

Het huidige ontwikkelteam zal landen in de lijnorganisatie van waaruit ook de huidige
projectbemensing plaatsvindt. De betrokkenheid van de lijnorganisatie wordt gedurende
het project al geïntensiveerd. Daarmee wordt de basis gelegd om ook na oplevering
van het project SIO ZW-Arbo door te kunnen pakken op de vernieuwingsambitie. Het afbouwen
van externe capaciteit past in de beweging van het terugbrengen van kosten, het borgen
van kennis bij interne medewerkers en het naleven van de Wet Deregulering Beoordeling
Arbeidsrelatie (DBA). Het project ondervangt het risico op vertraging door interne
medewerkers te werven, waarbij deze op een gelijk kennisniveau dienen te worden gebracht
voordat contracten met externen via natuurlijk verloop eindigen.

De positieve samenwerkingservaringen met de uitvoering bij de landelijke uitrol neemt
het project als vertrekpunt. Ook zal SMZ de gewenste werkprocessen leidend maken en
de ICT ondersteuning volgend. Om te borgen dat de te realiseren functionaliteiten
en oplossingsrichtingen goed aansluiten bij de wensen van de uitvoering is regelmatig
en intensief contact met een regionaal kantoor ingeregeld, met wie alle functionaliteiten
en oplossingsrichtingen worden getoetst. Bovendien worden de resultaten hiervan weer
getoetst bij een kernteam en expertteam met daarin vertegenwoordiging vanuit alle
districten. Met de komst van de voorgenomen organisatiestructuur van de ‘Verandermotor’
zal het projectteam vervolgens ook geheel overgaan naar deze nieuwe indeling.

3. Elimineer onnodige bureaucratie die de slagkracht van projecten belemmert

AcICT adviseert de bureaucratie binnen de IV-functie te verminderen om zo projecten
meer ruimte te geven. Dit kan door te werken aan een centrale architectuurfunctie
die meer faciliterend is naar de projecten. Om te zorgen voor meer continuïteit in
de inbreng van projectarchitecten is het goed deze meer in teamverband te laten opereren.
Ten slotte adviseert AcICT om het portfoliomanagement en de bijbehorende rapportagestructuur
te versimpelen en in te richten langs de lijn van de processen in plaats van de organisatiestructuur.

UWV herkent dat de ontwikkelproductiviteit binnen het project SIO ZW-Arbo achter is
gebleven. Deels is dit te verklaren door vertraging opgelopen doordat er ten tijde
van Covid met de Digitale Gevalskaart een tijdelijk nieuw systeem is ontwikkeld, waar
onverwacht veel ontwikkelcapaciteit naar toe is gegaan. Bovendien is daarbij veel
tijd verloren gegaan doordat een oplossing binnen de geldende architectuurkaders niet
tot de gewenste resultaten leidde voor de uitvoering. Het verloop van interne en externe
architecten op het project is inderdaad erg hoog geweest. Het advies van AcICT om
architecten, in teamverband, zich meer te laten richten op het oplossen van concrete
problemen met simpele, schaalbare oplossingen wordt door het project overgenomen.

Deze lessen neemt UWV ook na het project mee bij de ontwikkeling van nieuw functionaliteiten
in het kader van optimalisatie.

Aangezien AcICT in zijn advies ingaat op het ingewikkelde speelveld binnen de bredere
IV-functie van UWV vind ik het belangrijk te benadrukken dat daar al reeds langer
erkenning voor is binnen UWV. Om sneller te kunnen veranderen en het speelveld te
verbeteren, wil UWV zich op een andere manier organiseren, waarbij het plan is dat
alle collega's die zich bezighouden met de verandering, samenwerken in de Verandermotor.
De interne beweging rondom de Verandermotor biedt de mogelijkheid om invulling te
geven aan het advies van AcICT. Momenteel is de adviesaanvraag over de Verandermotor
in behandeling bij de OR van UWV.

De Verandermotor is één organisatieonderdeel waarin zowel IV als dienstverleningsfuncties
op een centrale, divisie-overstijgende plek samenwerken. Het doel is om door effectievere
samenwerking in, en tussen, multidisciplinaire teams en de uitvoerende divisies, sneller
merkbare verbeteringen door te voeren voor cliënten, werkgevers en onze eigen medewerkers.

De kern van deze Verandermotor bestaat uit clusters, waar vanuit een cliëntperspectief
en Agile mindset kort cyclisch wordt samengewerkt aan veranderingen voor cliënten,
werkgevers en medewerkers. Het Agile gedachtegoed is vanuit de externe methodieken
(zoals Agile, SAFe en Scrum) eenduidig vertaald door UWV in één uniforme Verandermotor
werkwijze. De multidisciplinaire teams in de Verandermotor krijgen autonomie met duidelijke
verantwoordelijkheden. Vakmanschap, expertise en ontwikkeling van medewerkers staan
hierin centraal, net als gestructureerde besluitvorming.

Zoals eerder vermeld zal naar verwachting het projectteam van SIO ZW-Arbo onderdeel
worden van een zelfstandig cluster en zal ook de gehele IV-organisatie van SMZ overgaan
naar de nieuwe indeling volgens de Verandermotor.

Ook de architectuurfunctie zal als gevolg van de Verandermotor veranderen. De contouren
van de nieuwe architectuurfunctie zijn bekend. UWV gaat uit van centrale kaderstelling
waarbij wordt onderkend dat de architectuur meer richtinggevend moet zijn en minder
‘in beton gegoten’. Alle architecten worden hiërarchisch in één vakgroep georganiseerd
en staan ter beschikking aan de veranderopgaves. Door architecten in een vroeg stadium
te betrekken en gedurende het traject betrokken te houden bij de gewenste oplossingsrichting,
wordt het gat tussen beoogde oplossing en de architectuur verkleind. Aan de gedetailleerdere
uitwerking van de architectuurfunctie wordt momenteel nog gewerkt waarbij de aanbevelingen
van AcICT verder worden meegenomen.

Binnen de Verandermotor zet UWV een volgende stap in het werken met kwartaalsturing,
waarbij op één centrale plek, wordt geprioriteerd en besloten over de gehele veranderopgave.
Deze beweging is in 2023 ingezet. In de kwartaalsturing worden de volledige veranderdoelstellingen
en -middelen op het gebied van continuïteit, compliancy en dienstverlening behandeld.
Door veranderopgaves in kleine stukken op te breken neemt de slagingskans toe. Hierdoor
wordt het steeds beter mogelijk om elk kwartaal nadrukkelijker richting geven, te
prioriteren en capaciteit (her)alloceren. Bovendien is er ruimte onderlinge afhankelijkheden
te identificeren en in gezamenlijkheid oplossen.

Ten slotte adviseert AcICT de rapportagestructuur te versimpelen en anders in te richten.

Binnen de Verandermotor gaat UWV resultaten en voortgang (rapportage) uniformeren
waardoor afstemming tussen de organisatieonderdelen eenvoudiger en het continue verbeterproces
wordt gestimuleerd.

Bij de kwantitatieve en kwalitatieve opgaven die spelen bij SMZ, is een goed werkende
IT van groot belang. In het zorgen voor inkomenszekerheid en de ondersteuning bij
vinden van werk, als ook de actuele opgaven die er liggen bij sociaal medisch beoordelen
is een goed werkende IT van groot belang. Over grote IT projecten en programma’s,
de totale veranderportfolio en de beheersing van de IT veranderopgave wordt tussen
UWV en SZW regelmatig gesproken. Alle projecten boven de 5 miljoen euro worden aangemeld
voor advies bij de AcICT en gepubliceerd op het Rijks ICT dashboard.

Tezamen met interne onderzoeken en rapportages die UWV met SZW deelt en periodieke
beleidsevaluaties wordt hiermee een beeld gevormd van de voortgang en doelmatigheid
van de bredere IT transitie bij UWV. De Kamer wordt via de Stand van de Uitvoering
regelmatig geïnformeerd over de stand van zaken.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum