Brief regering : Openstaande toezeggingen n.a.v. het plenair debat parlementaire enquêtecommissie fraudebeleid en dienstverlening op 15 januari 2025

Nr. 30
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 januari 2025

15 januari jl. vond het plenair debat plaats over de kabinetsreactie op het eindrapport
van de parlementaire enquêtecommissie fraudebeleid en dienstverlening. In dit debat
vroeg het lid Van Baarle (DENK), gesteund door het lid Omtzigt (NSC), om een ultieme
poging te wagen om te kunnen reconstrueren hoe het programma Broedkamer en het Risicoclassificatiemodel
tot stand zijn gekomen en waarom het besluit is genomen dat indicatoren die raken
aan nationaliteit of afkomst hierin zijn gebruikt. De Staatssecretaris van Financiën
– Herstel en Toeslagen heeft daarop toegezegd om op korte termijn een eerste inschatting
te geven of het haalbaar is deze gegevens terug te halen om die ultieme poging te
kunnen wagen. De heer Omtzigt vroeg daarnaast of er een overzicht kon worden gedeeld
over het aantal ambtenaren dat gesanctioneerd is naar aanleiding van de Toeslagenaffaire.
Middels deze brief informeren wij u over de afhandeling van deze toezeggingen.

Broedkamer (Belastingdienst)

Het programma Broedkamer startte in 2014 binnen het team Business Intelligence & Analytics
van het Landelijk Kantoor Belastingen. Het programma was uitbesteed aan Accenture.
Vanuit het programma Broedkamer vond regie plaats op data-analyseprojecten en werd
ondersteuning verleend aan projecten. De modellen die nog in gebruik zijn en (deels)
binnen de Broedkamer zijn ontwikkeld zijn nu onder beheer bij de directie Datafundamenten
& Analytics (DF&A) van de Belastingdienst.

De Broedkamer ontwikkelde uitsluitend modellen voor het voormalig dienstonderdeel
Belastingen. In deze periode werden door de Broedkamer dus geen modellen ontwikkeld
voor Toeslagen of Douane.

In 2017 zijn verschillende onderzoeken gedaan naar de informatiebeveiliging van de
Broedkamer. Dit naar aanleiding van een uitzending van het televisieprogramma Zembla
hierover op 1 februari 2017. Zo hebben de Auditdienst Rijk (ADR)1 en de Autoriteit Persoonsgegevens (AP)2 dit aspect onderzocht. In de brieven van 14 februari 20173 en 2 oktober 20184 is de Kamer geïnformeerd over alle rapporten. De hoofdconclusie hierin was dat in
een aantal casussen persoonsgegevens buiten de Belastingdienst zijn gebracht voor
werk-gerelateerde bewerking of analyse. Toen is aangegeven dat dit niet acceptabel
is.

In 2019 is een vervolgonderzoek geweest door de (AP).5 Hierin heeft de AP geconcludeerd dat de getroffen verbetermaatregelen (bij DF&A)
ten behoeve van de geconstateerde beveiligingsrisico’s uit 2017 effectief zijn geweest.
De verbetermaatregelen hebben deze risico’s dusdanig verminderd dat de in 2017 door
de AP geconstateerde overtredingen niet langer bestaan.

Op 12 september 20226 is de Kamer geïnformeerd over een handmatige doorlichting van de relevante schijven
door inhoudelijke experts van de Belastingdienst. Dit naar aanleiding van een vraag
van uw Kamer om de door de Broedkamer ontwikkelde risicomodellen en/of -profielen
en/of selectie- of fraude-analysehulpmiddelen ter beschikking te stellen. Na een vervolg
zoekslag zijn nog meer documenten aangetroffen die vervolgens zijn beoordeeld op informatie
over de werking van de modellen. Deze documenten zijn met de Kamer gedeeld op 24 oktober
20247.

Daarnaast heeft de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening
(PEFD) onderzoek gedaan naar het Fraudebeleid, dienstverlening aan- en rechtsbescherming
van burgers in de periode 1992–2021. In dat kader is door uw Kamer bij het Ministerie
van Financiën, waaronder de Dienst Toeslagen en de Belastingdienst, informatie gevorderd.
Naar aanleiding hiervan is een zeer grote hoeveelheid informatie aan uw Kamer verstrekt,
waaronder over de Broedkamer.

Binnen de Broedkamer zijn vijf modellen ontwikkeld. Drie hiervan (OBN, OBCF en Dynamisch
monitoren) zijn nog in gebruik. Privacy-toetsen waren binnen de Broedkamer vanaf het
begin in 2014 onderdeel van de werkwijze bij de ontwikkeling van modellen. Dit was
vooruitlopend op de inwerkingtreding van de AVG-wetgeving op 25 mei 2018. Proxies
zijn bij de ontwikkeling uit de modellen verwijderd voordat deze in productie zijn
gegaan. Bij proxies gaat het om het gebruik van kenmerken die indirect verwijzen naar
beschermde persoonskenmerken en dus leiden tot indirecte discriminatie.

Samenvattend

Sinds 2017 zijn verschillende onderzoeken naar de Broedkamer gedaan. Bij de Broedkamer
was de informatiebeveiliging niet op het gewenste niveau. Op dit vlak zijn in het
verleden tekortkomingen geconstateerd. Deze zijn grondig onderzocht en verholpen.
Daarnaast zijn er documenten aan uw Kamer verstrekt over de door de Broedkamer ontwikkelde
modellen.

Uw Kamer heeft verzocht om een ultieme poging te wagen om te kunnen reconstrueren
hoe het programma Broedkamer tot stand is gekomen en waarom het besluit is genomen
dat indicatoren die raken aan nationaliteit of afkomst hierin zijn gebruikt. Er zijn
reeds verschillende onderzoeken gedaan naar de Broedkamer. Ook heeft een doorlichting
plaatsgevonden van de schijven van de Belastingdienst naar de risicomodellen, waarover
uw Kamer is geïnformeerd. Op basis van de geleverde inspanningen is onze oprechte
inschatting dat een door de leden Van Baarle en Omtzigt verzochte nieuwe ultieme poging
geen nieuwe informatie zal opleveren.

Risicoclassificatiemodel (Dienst Toeslagen)

Naar het Risicoclassificatiemodel zijn diverse onderzoeken gedaan: door de Autoriteit
Persoonsgegevens8, Amnesty International9, het College voor de Rechten van de Mens10, PricewaterhouseCoopers11, drie onderzoeken door Dienst Toeslagen zelf12 en uiteraard door de PEFD13.

Een parlementaire enquête is het zwaarste onderzoeksinstrument dat de Tweede Kamer
tot haar beschikking heeft als zij zelf onderzoek wil doen. Dienst Toeslagen heeft
daarvoor alle nog aanwezige documenten aan de PEFD ter beschikking gesteld. Ook zijn
technische briefings gegeven en zijn tijdens openbare verhoren aan verschillende respondenten
vragen gesteld over (de ontwikkeling van) het model. Maar ook in het rapport wordt
duidelijk dat door het gebrek aan documentatie een reconstructie van de totstandkoming
van het model niet meer te maken is.

Het model is versneld ontwikkeld, getest en in productie gebracht waarover weinig
documentatie op dit moment nog beschikbaar is. Ondanks dat het rapport van de enquêtecommissie
vrij uitgebreid ingaat op de ontwikkeling en training van het model, wordt ook hier
duidelijk dat door het gebrek aan documentatie een reconstructie van het model niet
meer te maken is: «Uit de geleverde bestanden wordt echter niet duidelijk of en in hoeverre sprake is
van een verband tussen de trainingscases, het model en de scores op de scorekaarten.
… De input van het model, het model zelf, maar vooral ook de uitkomsten van modelruns
ontbreken, waardoor de commissie geen reconstructie heeft kunnen maken van de werking
van het risicoclassificatiemodel.»

Wij concluderen dat de gegevens voor de parlementaire enquêtecommissie niet terug
te halen waren en dat het hen daardoor ook niet gelukt is om te reconstrueren hoe
het Risicoclassificatiemodel precies tot stand is gekomen en waarom het besluit is
genomen dat indicatoren die raken aan nationaliteit of afkomst in het model zijn gebruikt.
Daarom betwijfelen wij ten zeerste dat een nieuw onderzoek, door een ander bureau,
tot nieuwe informatie en inzichten zal leiden.

Met inachtneming van bovenstaande verkiezen wij om de inspanningen meer te richten
op het heden en de toekomst dan op het verleden. Als eerste stap daarin heeft de Staatssecretaris
van Financiën – Herstel en Toeslagen afgelopen december de Visie op Algoritmische
Systemen met uw Kamer gedeeld.14 In dit document zijn de bestaande Rijksbrede kaders, rapporten en adviezen verwerkt
tot interne principes en vereisten die leidend zijn bij de inzet van algoritmes ten
behoeve van de werkzaamheden bij Dienst Toeslagen. De doorontwikkeling en implementatie
van deze visie gebeurt de komende jaren in fasen door een nieuw ingericht programmateam
dat begin dit jaar is gestart. De ambitie is om de visie onderdeel te maken van de
reguliere uitvoering. Een belangrijk onderdeel van de visie is transparantie en navolgbaarheid.
Aan de ene kant zodat, indien nodig, in de toekomst de totstandkoming en besluitvorming
rondom de ontwikkeling van algoritmische systemen gereconstrueerd kunnen worden. En
aan de andere kant zodat de beslissingen die op basis van algoritmes worden gebaseerd,
altijd voldoende begrijpelijk en navolgbaar zijn. Juist ook voor de mensen over wie
besluiten worden genomen.

Sancties ambtenaren

De hoofdconclusie van het eindrapport van de Parlementaire Enquête Commissie Fraude
en Dienstverlening luidt dat de drie staatsmachten blind geweest zijn voor mens en
recht. Het kabinet, het parlement, de uitvoering en de rechtspraak hebben gefaald.
Het collectief heeft gefaald.

De ambtelijke leiding is als werkgever verantwoordelijk voor het personeelsbeleid
van het Ministerie van Financiën en de bijbehorende uitvoeringsorganisaties. Als daarvoor
aanleiding bestaat is het aan de ambtelijke leiding om passende maatregelen te treffen
of zelfs sancties op te leggen. Wij kunnen hier echter geen verdere uitspraken over
doen, omdat het om een ambtelijke aangelegenheid gaat waar de ambtelijke leiding voor
verantwoordelijk is. Uiteindelijk is de politiek verantwoordelijk en kunt u ons daarop
aanspreken. Het kabinet Rutte III heeft destijds daarom ook de ultieme verantwoordelijkheid
genomen door zijn ontslag aan te bieden n.a.v. de toeslagenaffaire.

De Belastingdienst en Dienst Toeslagen zijn de afgelopen jaren meerdere verbetertrajecten
gestart om de cultuur, maar ook het bewustzijn bij medewerkers over risico’s bij selectie
en onbewuste vooroordelen te verbeteren. Met o.a. het programma Leiderschap en Cultuur
en de activiteiten (bijv. de leerlijn «Vooroordelen voorbij», moreel beraden) die
breed zijn uitgerold en waar over wordt gerapporteerd via o.a. het jaarplan en jaarrapportage,
zien wij ook dat de organisaties van toen niet de organisaties van nu zijn. Er zijn
sinds 2020 en de start van de verbetertrajecten circa 10.000 nieuwe medewerkers bij
de Belastingdienst en Dienst Toeslagen ingestroomd. In alle geledingen van de organisaties
zijn deze nieuwe medewerkers ingestroomd en nemen zij vanaf de on-boarding en gedurende
hun loopbaan deel aan de verschillende activiteiten ten behoeve van leiderschap en
cultuur.

Overige toezeggingen

De Staatssecretaris Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane zal uw Kamer via de volgende
stand-van-zakenbrief Belastingdienst, die wordt verstuurd voor het Commissiedebat
Belastingdienst op 20 februari 2025, informeren over het verzoek van lid Omtzigt om
uw Kamer te informeren over de wetten waaraan de Belastingdienst niet voldoet en in
het bijzonder de AVG. Ten slotte is aan uw Kamer toegezegd om in het voorjaar nog
te komen met een Kamerbrief over de hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel.

De Staatssecretaris van Financiën, S.T.P.H. Palmen

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen