Brief regering : Uitvoering van de Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (Wtta) (Kamerstuk 36446)

Nr. 29
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 januari 2025

Op 11 december jl. heb ik met uw Kamer gedebatteerd over het voorstel voor de Wet
toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (Wtta). Met dit wetsvoorstel
wordt een toelatingsstelsel ingevoerd voor uitzendbureaus en andere uitleners van
personeel. Dit stelsel moet een belangrijke bijdrage leveren aan het tegengaan van
misstanden in de uitleensector, waaronder bij arbeidsmigranten.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over een belangrijke mijlpaal bij de invoering
van het toelatingsstelsel. Ik heb besloten dat het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) een eenheid gaat inrichten ten behoeve van de uitvoering van
de Wtta. Met deze brief geef ik uitvoering aan de motie-Ceder c.s.1 Ik ga in deze brief tevens in op de waarborgen om de kosten voor uitleners beheersbaar
te houden, zoals ik heb toegezegd aan het lid Aartsen (VVD).2 Tot slot bied ik u met deze brief een nota van wijziging aan. Hiermee hoop ik te
voorzien in de informatiebehoefte van uw Kamer om de behandeling van de Wtta voort
te zetten.

Inleiding

In Nederland leven en werken veel arbeidsmigranten onder slechte omstandigheden. Veel
misstanden komen door malafide uitzendbureaus en hun inleners die een verdienmodel
hebben gemaakt van onderbetaling van arbeidskrachten, aanbieden van ondermaatse huisvesting
of niet afdragen van juiste belastingen en premies. Dat raakt niet alleen de meest
kwetsbare mensen – waaronder arbeidsmigranten – maar ook uitleners, inleners, uitzendkrachten
en zelfs reguliere werknemers die minder sterk in hun schoenen staan. Het is een «race
naar de bodem» die ervoor zorgt dat bedrijven die zich netjes aan de wet houden, weggeconcurreerd
worden door degenen die dat niet (willen) doen.

De problematiek is hardnekkig, mede doordat malafide uitzendbureaus alert en creatief
zijn. Het kabinet zet daarom in op verschillende maatregelen om de problematiek aan
te pakken. Een van die maatregelen is de Wtta.

In dit wetsvoorstel zijn verschillende sloten ingebouwd om de wettelijke bodem te
handhaven waar sommige uitzendbureaus momenteel moedwillig doorheen zakken: een toetredingsmechanisme,
periodieke controles door private inspectie-instellingen voor alle ondernemingen met
een toelating, verdere intensivering van het publiek toezicht en het aanspreken en
kunnen beboeten van de inlener. Deze sloten zijn nodig om de race naar de bodem af
te remmen, waardoor het voor welwillende uitleners en inleners makkelijker wordt om
als goede werkgevers kwaliteit te bieden aan hun klanten en arbeidskrachten.

Uitvoering

De Toelatende Instantie als «hart van het stelsel»

Het gezicht van de toelatingswet wordt een uitvoeringsorganisatie met als werktitel
de Toelatende Instantie (TI). De toelatende instantie zal namens de Minister besluiten
nemen over toelatingen van uitleners – waaronder schorsingen en intrekkingen van toelatingen
– op basis van ontvangen inspectierapporten van private inspectie-instellingen, gegevensuitwisseling
met stelselpartijen, zoals de Arbeidsinspectie en de Belastingdienst, en op basis
van signaalmanagement. De TI moet ook een strategische rol spelen, zodat zij tijdig
en effectief kan inspelen op gebeurtenissen in de markt, samen met stelselpartijen.

Landingsplaats Toelatende Instantie bij Ministerie van SZW

De uitvoering van de taken van de TI wordt sinds begin 2023 voorbereid door een kwartiermakersteam
van mijn ministerie. Dit team heeft, in afwachting van het besluit over een uitvoerder,
gewerkt aan een basisinrichting voor de TI. De afgelopen periode zijn de mogelijkheden
onderzocht voor uitvoering van deze taken binnen het Ministerie van SZW. Meest recent
is door de kwartiermaker verkend of en op welke manier uitvoering van de taken een
plek kan krijgen binnen de SZW-organisatie. Uit deze verkenning blijkt dat SZW in
staat wordt geacht om deze opgave tot uitvoering te brengen. Het betreffende rapport
is bij deze brief gevoegd ter nadere onderbouwing daarvan.

Ik heb mijn ministerie naar aanleiding van het rapport de opdracht gegeven om een
eenheid in te richten ten behoeve van de uitvoering van de Wtta. Dit heeft geen gevolgen
voor de inhoud van het wetsvoorstel. De uitvoerder en de inwerkingtredingsdatum worden
niet bij wet bepaald, maar respectievelijk bij (mandaat)besluit van de Minister van
SZW en koninklijk besluit.

Ik ben erg blij uw Kamer mee te delen dat er een landingsplaats is voor de toelatende
instantie en dat we door kunnen met de verdere uitwerking van de uitvoering. Dat is
een belangrijke stap om een zo snel mogelijke inwerkingtreding van het wetsvoorstel
en operationalisering van het toelatingsstelsel te realiseren. Uw Kamer heeft met
de voornoemde motie-Ceder c.s. opgeroepen tot zo snel mogelijke inwerkingtreding van
de wet. Ik deel dat streven. Daarbij geldt voor mij dat de wet geen dag later inwerking
zal treden dan op een zorgvuldige manier mogelijk is.

Op dit moment kan ik nog geen definitieve datum voor inwerkingtreding noemen. Alhoewel
ik hier het liefst zo snel mogelijk duidelijkheid over zou geven, is daarvoor nog
wat extra tijd nodig. Deze datum en de planning er naartoe zijn namelijk afhankelijk
van de te zetten stappen voor het opzetten van een eigenstandige eenheid binnen mijn
ministerie, zoals de inrichting van de informatievoorziening (IV) en huisvesting.
Sinds 1 januari 2025 is binnen mijn ministerie een gedelegeerd opdrachtnemer aangesteld
om samen met de kwartiermakers de uitvoering tot stand te brengen. Ik verwacht uiterlijk
dit voorjaar een planning te hebben voor de inrichting en uitvoering van het stelsel.
Uiteraard zal ik uw Kamer zo snel mogelijk informeren indien deze planning bekend
is.

Ik vind het belangrijk om deze tijd te nemen om te komen tot een datum en een planning.
Vooral omdat ik het belangrijk vind om tot een robuuste uitvoeringsorganisatie te
komen met voldoende aandacht voor de onzekerheden en risico’s en voldoende «checks
en balances» om dat te beheersen. Dat is enerzijds ingegeven door de geleerde lessen
over de problemen die zich voor kunnen doen bij uitvoering van overheidsbeleid, zoals
volgt uit bijvoorbeeld het rapport «Klem tussen balie en beleid» van de Tijdelijke
commissie Uitvoeringsorganisaties.3 Anderzijds is het ingegeven door de complexe taak van de toelatende instantie en
de maatschappelijke opgave in de markt waar de TI vanaf het begin een robuuste rol
en positie moet innemen. Er komt geen tweede kans om het stelsel op een goede manier
in te voeren.

De TI moet zorgvuldig beslissen over toelatingen en het intrekken of schorsen ervan.
Dat is een complexe taak. Zo moet de TI alle relevante belangen meewegen bij haar
besluitvorming en moeten alle uitleners in gelijke gevallen gelijk behandeld worden.
Zorgvuldigheid is ook nodig om de criminele en malafide uitleners te onderscheiden
van goedbedoelende en onbewust onbekwame uitleners.

Met name in de opstartfase van het stelsel is zorgvuldige besluitvorming extra van
belang. De invoering van de toelatingswet is voor alle betrokken partijen een grote
operatie. Daarbij zullen onvermijdelijk opstartproblemen optreden. Uit oogpunt van
evenredigheid is van belang dat de TI rekening houdt met de mogelijke opstartproblemen
van bijvoorbeeld uitleners, inspectie-instellingen en stelselpartners. Zo moet de
TI voorkomen dat kleine, onbedoelde foutjes van uitleners onevenredig grote gevolgen
hebben voor uitleners, inleners en hun arbeidskrachten. Ook het opzetten van een goede
samenwerking vraagt om een zorgvuldig proces. Samenwerking tussen de TI en inspectie-instellingen
is daarvoor noodzakelijk, zodat de TI mede gevoed wordt door hun deskundige beschouwingen.
De TI heeft voldoende (juridische, financiële en organisatorische) mogelijkheden en
middelen nodig om zich te verdiepen in zaakdossiers. Daar zal ik op blijven toezien.

Een robuuste organisatie is nodig omdat de eenmaal in werking getreden toelatingswet
niet in één keer alle problemen kan oplossen. Daarvoor zijn de problemen te groot
en te complex. Maar het stelsel kan goede werkgevers wel een eerlijke kans bieden
en kwetsbare arbeidskrachten beter beschermen.

Waarborgen ten aanzien van kosten voor uitleners

Op 11 december jl. heeft de heer Aartsen (VVD) mij verzocht om in te gaan op de waarborgen
om de kosten van het stelsel voor uitleners beheersbaar te houden. Hieronder ga ik
daarop in en geef ik volledigheidshalve aan welke informatie er reeds beschikbaar
is over de berekening van de omvang van de kosten.

Waarborgen

Bij de uitvoering van het stelsel staan zorgvuldigheid en evenredigheid voorop, zodat
de TI de juiste besluiten neemt en daarbij de betrokken belangen juist weegt. Vanzelfsprekend
is doelmatigheid ook van belang, zodat uitleners niet onnodig op kosten worden gejaagd
en schaarse overheidsmiddelen niet inefficiënt worden ingezet. Daartoe kent het stelsel
onder andere de volgende waarborgen.

In het wetsvoorstel wordt bepaald dat bij de uitlener niet meer kosten in rekening
mogen worden gebracht, dan die worden gemaakt voor de uitvoering van het stelsel.
Bij het vaststellen van deze vergoeding gelden de waarborgen die het kabinetsbeleid
«Maat houden» stelt, waaronder de uitgangspunten dat de vergoeding transparant moet
zijn opgebouwd, op basis van een duidelijke grondslag, en dat deze vergoeding redelijk
moet zijn voor de werkelijke kosten die worden gemaakt.4 Bij de uitvoering van het stelsel dient de TI zich daaraan te houden.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven dat sociale partners
zullen worden betrokken bij besluitvorming over de inrichting van het toelatingsproces,
voor zover die inrichting betekenisvolle consequenties heeft voor uitleners en inleners.5 Dit overleg heeft er onder andere toe geleid dat in de conceptversie van de algemene
maatregel van bestuur (AMvB), die ik op 25 oktober jl. aan uw Kamer heb aangeboden,
is opgenomen dat de vergoeding voor uitleners wordt gedifferentieerd naar bedrijfsgrootte.6 De vergoeding zal voor kleine uitleners lager zijn dan voor middelgrote en grote
uitleners. De precieze differentiatie, waaronder de afbakening tussen kleine en (middel)grote
uitleners en het verschil in vergoeding tussen deze categorieën, zal de TI in overleg
met sociale partners vaststellen. Als dat wenselijk blijkt, bieden het wetsvoorstel
en de concept-AMvB een grondslag om daar bij ministeriële regeling nadere regels over
te stellen.

De kosten voor uitleners volgen voor een groot deel uit de controles die zij door
private inspectie-instellingen moeten laten uitvoeren. Hoe lang die controles duren,
volgt in belangrijke mate uit de inhoud van het normenkader en het inspectieschema.
Over de inhoud daarvan hebben de sociale partners een zwaarwegende adviesrol.7

Als in de praktijk blijkt dat inspectie-instellingen ongerechtvaardigd hoge tarieven
hanteren voor hun diensten, biedt het wetsvoorstel een grondslag om deze tarieven
bij ministeriële regeling te maximeren. In het overgangsrecht is opgenomen dat uitleners
die door een gebrek aan inspectiecapaciteit nog niet in staat zijn geweest een inspectierapport
in te leveren, onder voorwaarden mogen blijven uitlenen zonder toelating. Dat voorkomt
de noodzaak om in dergelijke situaties voor «woekerprijzen» op tijd een inspectierapport
te bemachtigen.

Hoogte kosten voor uitleners

Met bovenstaande waarborgen ben ik van mening dat de beheersbaarheid van de kosten
voor uitleners voldoende is gegarandeerd. Dat neemt niet weg dat het stelsel gepaard
zal gaan met forse kosten voor uitleners.

De kosten voor uitleners bestaan met name uit de financieringskosten voor de waarborgsom,
de kosten voor controles door inspectie-instellingen, en de kosten voor de vergoeding
van de TI (leges). De kosten voor controles door inspectie-instellingen en de kosten
voor de vergoeding van de TI zijn op dit moment nog niet vast te stellen. Tegelijkertijd
vind ik het belangrijk alvast zoveel mogelijk inzicht te geven in factoren die bij
de hoogte van de kosten een rol spelen en zoveel mogelijk een indicatie te geven van
deze kosten.

De kosten voor controles door inspectie-instellingen zijn namelijk afhankelijk van verschillende factoren die nog niet allemaal bekend
zijn. De tarieven van inspectie-instellingen worden door hen zelf vastgesteld en zullen
per instelling verschillen. De kosten voor controles per uitlener kunnen onder andere
afhankelijk zijn van de mate waarin de uitlener een deugdelijke administratie heeft,
de mate waarin afzonderlijke normeisen van toepassing zijn op de uitlener (wordt er
bijvoorbeeld huisvesting aangeboden), en hoeveel overtredingen van het normenkader
er zijn.

Voor wat betreft de hoogte van de vergoeding voor de TI (de leges) geldt dat deze afhankelijk is van onder andere het aantal aanvragen, de
behandeltijd per zaak, het aantal bezwaar- en beroepszaken, en de verhouding tussen
de verschillende werkstromen voor meer of minder complexe zaken binnen de TI. De precieze
mate waarin dergelijke factoren een rol spelen bij de kosten voor uitleners, is nog
niet bekend.

Wel is het mogelijk om met een eerste conceptversie van een intern rekenmodel, ontwikkeld
binnen mijn ministerie, scenario’s te maken op basis van aannames voor de kosten voor
de leges. Enkele denkbare scenario’s staan opgenomen in de bijlage bij deze brief.
Deze scenario’s geven een eerste indicatie van de hoogte van de leges, waarbij de
hoogte wordt gedifferentieerd naar de grootte van de onderneming. Naarmate meer duidelijkheid
ontstaat over de uitvoering en het aantal aanmeldingen, zal geleidelijk meer zekerheid
ontstaan over de precieze hoogte van deze bedragen.

Een belangrijk moment dat meer duidelijkheid zal opleveren is het aannemen van het
wetsvoorstel door het parlement, waardoor de markt verder in beweging zal komen. Een
ander moment is het aanmeldloket waarbij uitleners het voornemen kunnen melden om
een toelating aan te vragen.

Zoals gezegd, zal de differentiatie naar bedrijfsgrootte te zijner tijd in overleg
met sociale partners worden vastgesteld. Daarbij zal vanzelfsprekend bijzondere aandacht
zijn voor de tarieven voor kleine uitleners.

Tweede nota van wijziging

Met deze brief bied ik uw Kamer een tweede nota van wijziging aan die ziet op de leges
die de TI heft bij uitleners en inspectie-instellingen. Uit de nadere uitwerking van
de uitvoering blijkt dat de leges voor inspectie-instellingen naar verwachting onaanvaardbaar
hoog zullen zijn. Dat komt doordat de kosten voor de aanwijsprocedure voor inspectie-instellingen
over een klein aantal instellingen worden verdeeld. Om dit probleem op te lossen,
worden in het wetsvoorstel de grondslagen voor de legesheffing zo gewijzigd dat de
kosten voor de aanwijsprocedure mede door leges van uitleners kunnen worden gefinancierd.
De totale kosten van het stelsel veranderen niet. Voor een nadere toelichting verwijs
ik naar de toelichting bij de tweede nota van wijziging.

Tot slot

Ik ben blij dat ik uw Kamer met deze brief heb kunnen informeren dat we een landingsplaats
hebben voor de toelatende instantie. Dat is een cruciale stap die gezet is om te kunnen
komen tot een snelle inwerkingtreding van het toelatingsstelsel en misstanden in de
uitzendsector effectiever aan te kunnen pakken. Ik kijk ernaar uit om op korte termijn
met uw Kamer over het wetsvoorstel in debat te gaan.

In de tussentijd blijf ik niet stilzitten met de aanpak van misstanden in de uitzendsector.
Zoals aangegeven in mijn brief van 25 oktober jl.8 blijf ik parallel aan het verder uitwerken van de uitvoering van de Wtta onverminderd
inzetten op de aanpak van misstanden in de uitzendsector. Zo wordt de Arbeidsinspectie
verder uitgebreid ten behoeve van het programma Uitzendbureaus en ben ik in gesprek
met sociale partners en partijen in de uitzendsector (SNA, SNCU) om samen te bekijken
wat we in aanloop naar de Wtta kunnen doen om misstanden in de uitzendsector tegen
te gaan. Hierbij anticiperen we op de inwerkingtreding van de wet en maken we waar
mogelijk afspraken over een meer gerichte handhaving door informatie te delen. Ik
blijf mij vanzelfsprekend ook inzetten op het bredere pakket aan maatregelen van het
Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten om de positie van arbeidsmigranten te versterken.
Ik heb uw Kamer over de voortgang daarvan geïnformeerd in mijn brief van 14 november
jl. en de jaarrapportage 2024 van het Interdepartementale Projectteam Arbeidsmigranten.9

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum