Brief regering : Monitoring van de effecten van de aanpak van belastingontwijking

Nr. 343 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2024

De afgelopen jaren zijn er veel maatregelen genomen om belastingontwijking door multinationale
bedrijven aan te pakken. Het kabinet monitort de effecten van deze maatregelen om
te kunnen beoordelen of de aanpak effectief is. Jaarlijks rapporteert het kabinet
hierover in deze monitoringsbrief. In deze brief worden van een groot aantal maatregelen
voor de eerste keer de effecten gerapporteerd.

Uit de analyses blijkt dat enkele belangrijke maatregelen tegen belastingontwijking
inderdaad effectief belastingontwijking verminderen. De conditionele bronbelasting
op renten, royalty’s en dividenden heeft ertoe bijgedragen dat de financiële stromen
naar laagbelastende jurisdicties aanzienlijk zijn afgenomen van € 37 miljard in 2019
naar € 7 miljard in 2023. Belastingplichtigen die geraakt worden door de earningsstrippingmaatregel
uit de eerste EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD1)1 betalen minder rente en hebben minder vreemd vermogen dan belastingplichtigen die
niet door die maatregel worden geraakt. Belastinguitstel via cv/bv-structuren wordt
effectief aangepakt door de tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD2).2

Paragrafen 2 tot en met 6 bevatten een analyse van elk van de maatregelen, waarvan
de onderstaande tabel de resultaten samenvat. In paragraaf 7 beschrijf ik de ontwikkelingen
in de Europese en internationale wet- en regelgeving op het vlak van belastingontwijking
in het licht van de motie-Dassen.3 Daarbij ga ik tevens in op de ontwikkelingen op nationaal terrein (paragraaf 7.8).4

Maatregel

Doel

Oordeel effectiviteit

Bronbelasting

Voorkomen belastingontwijking

Effectief

Earningsstripping (ATAD1)

Voorkomen belastingontwijking

Effectief

Stimuleren financiering met eigen vermogen

Beperkt effectief

Aanvullende CFC-maatregel (ATAD1)

Voorkomen belastingontwijking

Niet te bepalen

Aanpak hybride mismatches: cv/bv (ATAD2)

Voorkomen belastingontwijking

Effectief

Beperking liquidatie- en stakingsverliesregeling

Evenwichtige heffing van multinationals

Effectief

Tegengaan mismatches zakelijkheidsbeginsel

Het voorkomen van dubbele niet-heffing

Nu niet te bepalen, mogelijk volgend jaar

Nog niet van alle maatregelen kunnen de effecten volledig in beeld worden gebracht.
Het kabinet zal de effecten van de aanpak van belastingontwijking daarom jaarlijks
blijven monitoren.

1. Bronbelasting op renten, royalty’s en dividenden

Op 1 januari 2021 is de Wet bronbelasting 2021 in werking getreden. De bronbelasting
heeft tot doel om Nederland minder aantrekkelijk te maken voor doorstroomstructuren
naar laagbelastende jurisdictie (LBJ) en om het risico van belastingontwijking door
het verschuiven van (Nederlandse) belastinggrondslag naar LBJ’s te verkleinen. Op
basis van deze wet wordt in bepaalde gevallen bronbelasting ingehouden. Het gaat om
rente- en royaltybetalingen die een in Nederland gevestigd lichaam doet aan een gelieerd
lichaam dat gevestigd is in een LBJ en in misbruiksituaties. Het bronbelastingtarief
is gelijk aan het hoogste tarief in de vennootschapsbelasting (momenteel 25,8%). Vanaf
2024 is de reikwijdte van de bronbelasting uitgebreid naar dividenden.

Om het effect van de bronbelasting te monitoren is in 2020 aangekondigd dat de inkomensstromen
van Nederland naar LBJ’s gemonitord zullen worden met behulp van statistieken van
DNB.5 Dit is de derde keer dat dit gedaan is. Tabel 1 laat de Nederlandse inkomende en
uitgaande inkomensstromen naar LBJ’s zien, uitgesplitst naar rente, royalty’s en dividenden.
Ten opzichte van de vorige keer is tabel 1 uitgebreid met een specificatie van welk
deel van de stromen naar LBJ’s gaat waarmee Nederland een belastingverdrag heeft gesloten.6 Tevens laat tabel 1 de totale Nederlandse inkomende en uitgaande inkomensstromen
zien. Voor de verdere specificatie naar geografie verwijs ik naar de gegevens van
DNB.7

Tabel 1: Inkomensstromen van en naar laagbelastende jurisdicties en totaal alle landen
(miljard €, bron: DNB)1

Inkomend

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Dividend (incl. ingehouden winst)

11,5

11,3

9,9

11,6

9,6

4,7

10,7

5,6

9,4

Rente

1,4

1,2

1,0

1,0

1,8

1,0

0,5

0,4

0,8

Royalty

1,0

1,4

2,2

1,0

1,1

0,4

0,5

0,6

0,8

Overig inkomen

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

Totaal LBJ’s

14,0

14,0

13,2

13,7

12,6

6,1

11,7

6,7

11,0

Waarvan vanuit verdragslanden

3

2

3

2

3

2

3

5

4

Totaal alle landen

269

259

296

312

300

213

282

352

352

Uitgaand

 
 
 
 
 
 
 
 
 

Dividend (incl. ingehouden winst)

3,7

8,8

9,3

3,0

1,1

1,5

7,4

6,9

5,7

Rente

4,9

4,1

3,9

4,9

3,8

2,4

1,3

0,8

1,0

Royalty

19,3

17,6

25,4

28,1

32,1

1,5

0,8

0,8

0,8

Overig inkomen

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Totaal LBJ’s

27,9

30,5

38,5

36,0

37,1

5,5

9,5

8,5

7,4

Waarvan naar verdragslanden

1

1

6

5

5

2

4

3

3

Totaal alle landen

279

250

282

291

283

209

233

327

324

X Noot

1

Inkomen volgens definitie DNB, bestaande uit totale winst (uitgekeerd dividend en
ingehouden winst), gerekende kosten voor IP (royalty’s), rente en overig inkomen.

Tabel 1 laat zien dat de forse afname van de totale inkomensstroom naar LBJ’s die
de afgelopen jaren reeds gerapporteerd kon worden, bestendig blijkt. Waar in 2019
de uitgaande inkomensstroom naar LBJ’s nog € 37 miljard bedroeg, is deze sinds de
invoering van de bronbelasting fors gedaald tot een bedrag van € 7 miljard in 2023.
Uit de tabel blijkt ook dat deze resterende inkomensstroom voor het overgrote deel
dividenden en ingehouden winsten (€ 5,7 miljard in 2023) betreft. Dividenden vallen
vanaf 2024 ook onder de reikwijdte van de bronbelasting. In de monitoringsbrief van
2025, die in het najaar van 2025 zal worden verstuurd, kan daarom voor het eerst worden
gerapporteerd over het effect van de bronbelasting op dividenden.

Vergelijking met aangiftegegevens bronbelasting

De ontwikkeling van de inkomensstromen kan worden vergeleken met de gegevens uit de
aangiften voor de bronbelasting bij de Belastingdienst. In 2021 ging het om 555 aangiften
met een grondslag van € 0,24 miljard aan rente- en royaltybetalingen, in 2022 360
aangiften met een grondslag van € 0,23 miljard en in 2023 340 aangiften met een grondslag
van € 0,47 miljard.

Uit de DNB-statistieken volgt een totale rente- en royaltystroom van € 1,8 miljard
naar LBJ’s in 2023. De bedragen uit de aangiften zijn daarmee ca. € 1,3 miljard lager
dan de bedragen in de DNB-statistieken zoals weergegeven in Tabel 1. Een vergelijkbare
discrepantie werd ook vorig jaar gevonden en toegelicht in de vorige monitoringsbrief.9 In de commissievergadering van 4 april jl. heeft de toenmalige Staatssecretaris Fiscaliteit
en Belastingdienst toegezegd om in overleg met DNB te treden om te bezien of deze
discrepantie nog nader onderzocht kan worden.10 Hiertoe is overleg geweest met DNB. Daarbij is vastgesteld dat er verschillen bestaan
tussen de doelen waarmee enerzijds macro-economische statistieken worden opgesteld
en anderzijds belastingaangiften worden gedaan.11 Dat maakt een directe één-op-één-vergelijking lastig, ook vanwege de geheimhoudings-
en vertrouwelijkheidsregels. Toch is mogelijk het verschil grotendeels te verklaren
aan de hand van twee inhoudelijke oorzaken. Een eerste inhoudelijke oorzaak voor de
discrepantie is dat een deel van de inkomensstromen naar laagbelastende jurisdicties
stroomt waar Nederland nog geen bronbelasting kan heffen vanwege een belastingverdrag.12 Deze stromen komen niet in beeld bij de Belastingdienst, maar wel bij DNB. Op de
totale inkomensstroom, dus inclusief dividenden en ingehouden winsten gaat het om
€ 3 miljard van de € 7 miljard (zie Tabel 1). Vanwege mogelijke herleidbaarheid is
het niet mogelijk dit bedrag verder uit te splitsen, maar het ligt in de rede dat
het om een aanzienlijk deel van het verschil tussen DNB en Belastingdienst in bedrag
aan rente- en royaltybetalingen zal gaan.

De tweede verklaring is dat in een deel van de gevallen de ontvangende entiteit in
de laagbelastende jurisdictie fiscaal transparant is (zowel vanuit Nederlands perspectief
als vanuit het perspectief van het achterliggende land). Dit betekent dat de betalingen
in de belastingheffing worden betrokken bij de achterliggers c.q. participanten in
het achterliggende land. Als dat land geen laagbelastende jurisdictie is, worden de
betalingen voldoende in de heffing betrokken. Om deze reden wordt geen bronbelasting
geheven. Volgens de statistiek van DNB is het echter wel een betaling aan een laagbelastende
jurisdictie. Hier is dus mogelijk op delen sprake van een verschil tussen de fiscale
gegevens en de statistieken van DNB. DNB geeft aan dat dit een aannemelijke verklaring
is voor het verschil. Het is helaas niet mogelijk om dit verder op microniveau te
onderzoeken vanwege de vertrouwelijkheid van de gerapporteerde data aan DNB enerzijds,
en de aangiftedata van de Belastingdienst anderzijds. We zullen wel blijven letten
op mogelijke signalen uit de praktijk die betrekking hebben op deze fiscaal transparante
structuren.

2. Earningsstrippingmaatregel (ATAD1)

2.1 Effectmeting

De earningsstrippingmaatregel is afkomstig uit de eerste EU-richtlijn antibelastingontwijking
(ATAD1)13 en is per 1 januari 2019 in de vennootschapsbelasting geïmplementeerd. Het is een
generieke renteaftrekbeperking. De maatregel beoogt belastingontwijking door renteaftrek
te voorkomen. Ook wordt met de maatregel gestreefd naar een meer gelijke fiscale behandeling
van eigen vermogen en vreemd vermogen in de vennootschapsbelasting. De aftrek van
de rente wordt beperkt voor zover het saldo van de betaalde en de ontvangen rente
groter is dan het hoogste van 20% van de EBITDA14 of € 1 miljoen. Dit percentage was in de periode 2019 tot en met 2021 30%. Per 2022
is dit verlaagd naar 20% en in het door de Tweede Kamer geamendeerd aangenomen wetsvoorstel
Belastingplan 2025 wordt het percentage per 1 januari 2025 verhoogd naar 24,5%.

Om de effecten van deze maatregel in kaart te brengen zijn verschillende analyses
gedaan. Voor de volledige analyse verwijs ik naar de effectmeting in bijlage 1 van
deze brief. In de effectmeting is het effect van de earningsstrippingmaatregel op
rente en vreemd vermogen onderzocht. Deze effectmeting gaat over de mate waarin de
beoogde effecten van de maatregel zijn bereikt. Dit betreft geen volledige beleidsevaluatie.15 Zo is er geen onderzoek gedaan naar de neveneffecten van de earningsstrippingmaatregel,
zoals het negatieve effect op investeringen.

Uit de effectmeting blijkt dat de earningsstrippingmaatregel effectief belastingontwijking
tegengaat doordat bedrijven minder winst hebben verplaatst via aftrek van rente. Dat
komt deels door de aftrekbeperking zelf: sinds 2019 is een groot bedrag aan rente
extra in aftrek beperkt. Waar in 2018 nog € 8 miljard in aftrek werd beperkt, werd
in 2019 in totaal € 19 miljard aan rente beperkt en € 15 miljard in 2021. Daarbij
zijn Nederlandse bedrijven ook minder rente gaan betalen. Bedrijven die door de maatregel
geraakt worden betalen naar verhouding ongeveer 16% minder netto rente (ca. € 5 miljard)
dan bedrijven die niet door de maatregel geraakt worden. Deze daling is vooral te
zien bij de betaalde rente op leningen aan gelieerde concernonderdelen.

Daarnaast heeft de maatregel, zoals beoogd, geleid tot een daling van het vreemd vermogen.
Het totaal vreemd vermogen bij bedrijven die geraakt worden door de maatregel is met
8% beperkt gedaald als gevolg van de maatregel. Het is daarbij ook relevant dat een
aanzienlijk deel van de afname lijkt te gaan om vreemd vermogen dat wordt verstrekt
vanuit andere concernonderdelen. De kapitaalstructuren van de Nederlandse bedrijfsonderdelen
zijn daarmee wel verbeterd. Maar omdat het onderzoek laat zien dat de effecten van
de maatregel vooral betrekking hebben op aanpassingen van interne leningen, kan hieruit
niet geconcludeerd worden dat ook de kapitaalstructuren van de concerns als geheel
verbeterd zijn. Omdat het effect op vreemd vermogen aanzienlijk kleiner is dan het
effect op de rente, lijken deze bedrijven naast het bedrag aan vreemd vermogen ook
het rentepercentage van de interne groepsleningen te hebben verlaagd om zo de rente
te beperken. Dit kan bijvoorbeeld doordat bedrijven interne leningen hebben overgesloten
en bij de nieuwe leningen de condities zo hebben gewijzigd dat daar een lager percentage
bij paste.

2.2 Implementatie earningsstrippingmaatregel door EU-lidstaten

Het wetsvoorstel Belastingplan 2025 bevatte een maatregel om te voorkomen dat vastgoedlichamen
zich «opknippen», om zo voor iedere vennootschap gebruik te kunnen maken van de aftrekruimte
van € 1 miljoen (de antifragmentatiemaatregel). Deze maatregel maakt niet langer deel
uit van het wetsvoorstel vanwege het amendement-Vermeer c.s.16 Hierdoor wordt het bedoelde «opknipgedrag» niet aangepakt. Het kabinet onderzoekt
naar aanleiding van de motie van de leden Van Eijk en Vermeer of en, zo ja, welke
antimisbruikmaatregelen andere EU-landen hebben geïmplementeerd om belastingconstructies
waarbij misbruik wordt gemaakt van de generieke renteaftrekbeperking te bestrijden.17 Het kabinet informeert de Tweede Kamer hierover naar verwachting voor 1 juli 2025.

Daarnaast is bij implementatie van ATAD1 door het toenmalige kabinet toegezegd een
overzicht te geven van de wijze waarop andere lidstaten deze richtlijn hebben geïmplementeerd,
zo mogelijk gevolgd door een analyse van hoe de implementatie in Nederland zich verhoudt
tot die andere EU-lidstaten.18 Deze toezegging vindt zijn achtergrond in de wens om inzicht te krijgen op welke
wijze andere EU-lidstaten invulling hebben gegeven aan de uitzondering voor langlopende
openbare-infrastructuurprojecten in ATAD1.

In 2020 heeft de Europese Commissie aan het Europees Parlement en de Raad een voorlopig
verslag uitgebracht over de uitvoering van ATAD1 en de tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking
(ATAD2)19 in de lidstaten.20 Uit dit verslag volgt onder meer dat 16 EU-lidstaten ervoor hebben gekozen om leningen
voor openbare infrastructuur uit te sluiten van het toepassingsbereik van de generieke
renteaftrekbeperking (earningsstrippingmaatregel) die volgt uit ATAD1. Elf EU-lidstaten
hebben er niet voor gekozen om deze leningen uit te sluiten. Een officieel overzicht
van welke landen het betreft en hoe zij invulling hebben gegeven aan de uitzondering
voor langlopende openbare-infrastructuurprojecten is niet voorhanden. Daardoor blijft
het onduidelijk op welke wijze andere EU-lidstaten omgaan met de uitzondering voor
langlopende openbare-infrastructuurprojecten en is dit lastig te vergelijken. In vervolg
op dit voorlopig verslag wordt door de Europese Commissie – in het kader van de evaluatie
van ATAD – een uitgebreider verslag opgesteld over de maatregelen uit ATAD. Volgens
de meest recente planning van de Europese Commissie wordt dit verslag in het derde
kwartaal van 2025 gepubliceerd. Zodra dit beschikbaar is, wordt dit met de Tweede
Kamer gedeeld.

3. Aanvullende CFC-maatregel (ATAD1)

ATAD1 bevat voor EU-lidstaten ook een verplichting om een regeling voor zogenoemde
gecontroleerde buitenlandse lichamen (CFC’s) te implementeren. Een dergelijke CFC-maatregel
heeft tot doel om te voorkomen dat belastingplichtigen winsten verschuiven door mobiele
activa (zoals intellectueel eigendom) te verplaatsen naar laagbelastende jurisdicties
waar het inkomen niet of nauwelijks aan belastingheffing is onderworpen. Nederland
is bij de implementatie van de CFC-maatregel verder gegaan dan strikt noodzakelijk
was en koos ervoor om naast de bestaande toepassing van het zakelijkheidsbeginsel
een regeling te introduceren gebaseerd op «model A» van ATAD1.21 Het kabinet beoogde dat deze aanvullende CFC-maatregel als stopbord zou werken (prohibitief
karakter), zodat dergelijke structuren – met als doel belasting te ontwijken door
winsten naar laagbelastende jurisdicties te verschuiven – zich via Nederland niet
meer zouden voordoen.22

Bij toepassing van de aanvullende CFC-maatregel wordt vanaf 2019 buitenlands inkomen
in de heffingsgrondslag in Nederland betrokken, mits aan de verschillende voorwaarden
voor toepassing van de CFC-maatregel wordt voldaan. Zo moet er voor een CFC sprake
zijn van een gecontroleerd belang en moet het betreffende lichaam gevestigd zijn in
een laagbelastende jurisdictie. Ook moet er sprake zijn van CFC-voordelen, zoals dividenden,
renten en royalty’s. Tot slot kent de aanvullende CFC-maatregel een aantal uitzonderingen.
Om voor Nederlandse bedrijven met reële buitenlandse activiteiten een concurrentienadeel
ten opzichte van lokale bedrijven te voorkomen en de aanvullende regeling uitvoerbaar
te maken voor het bedrijfsleven en de Belastingdienst, geldt een uitzondering voor
wezenlijke economische activiteit. Daarnaast is er geen sprake van een CFC wanneer
het lichaam doorgaans hoofdzakelijk andere voordelen ontvangt dan CFC-voordelen (zoals
dividenden, renten en royalty’s) of als in het lichaam een financiële onderneming
wordt gedreven en dit lichaam de CFC-voordelen doorgaans hoofdzakelijk van derden
ontvangt.

Effectiviteit van de aanvullende CFC-maatregel

Het blijkt niet mogelijk om met enige zekerheid uitspraken te doen over de effectiviteit
van de aanvullende CFC-maatregel. Dit is namelijk bijzonder moeilijk te meten door
het prohibitieve karakter van de maatregel. Wel zijn er enkele aanwijzingen dat de
aanvullende CFC-maatregel mogelijk een (beperkt) effect heeft gehad op structuren
via laagbelastende jurisdicties. Met ingang van 2024 zal de Wet minimumbelasting 2024
onder omstandigheden ook aangrijpen op structuren via laagbelastende jurisdicties.
Dit betekent dat het effect van de aanvullende CFC-maatregel naar verwachting afneemt,
omdat de functie deels door deze nieuwe wet wordt overgenomen.

Bijtelling in de belastingaangifte

Vanwege de beoogde werking van de aanvullende CFC-maatregel als stopbord, zegt de
additionele grondslag in de vennootschapsbelasting als gevolg van de aanvullende CFC-maatregel
(«de bijtelling») weinig over de effectiviteit ervan. Tabel 2 geeft de bijtelling
per jaar weer, net als het aantal geraakte bedrijven. Er blijkt een stabiele groep
bedrijven te zijn die blijkbaar de bijtelling accepteert en de bestaande bedrijfsstructuren
voortzet. Dit gaat jaarlijks om steeds kleinere bedragen, wat betekent dat de bijtelling
met name geaccepteerd wordt in gevallen waarbij de gevolgen relatief klein zijn.

Tabel 2: Aanvullende CFC-maatregel

Belastingjaar

2019

2020

2021

Aantal bedrijven met bijtelling op grond van aanvullende CFC-maatregel

86

85

83

Totale bijtelling als gevolg van aanvullende CFC-maatregel (€ mln)

319

70

45

Aantallen dochterbedrijven in laagbelastende jurisdicties

Een indicator die mogelijk meer zegt over het effect van de aanvullende CFC-maatregel
is het aantal dochterbedrijven («deelnemingen») in laagbelastende jurisdicties. Hoewel
ook bijvoorbeeld kleindochters als CFC kunnen classificeren, beslaan dochterbedrijven
wel het grootste gedeelte van de CFC’s. Na een sterke stijging tussen 2010 en 2015,
is daar vanaf 2020 een bescheiden trendbreuk (maar geen sterke daling) zichtbaar.
Het aantal deelnemingen in laagbelastende jurisdicties daalde van 2.218 naar 2.070.
De laagbelastende jurisdictie met de meeste dochters van Nederlandse bedrijven is
de Verenigde Arabische Emiraten (VAE), die is apart getoond.23 Bij alle laagbelastende jurisdicties is een stabilisatie of daling zichtbaar vanaf
2020. Deze daling zou een beoogd gevolg van de aanvullende CFC-maatregel kunnen zijn,
maar een causaal verband kan niet worden vastgesteld. De daling kan ook zijn veroorzaakt
door de bredere internationale aanpak van belastingontwijking.

Inkomende dividendstromen uit laagbelastende jurisdicties

Als een in een laagbelastende jurisdictie gevestigd dochterbedrijf van een Nederlandse
onderneming winst maakt, dan wordt die winst doorgaans op een later moment aan de
Nederlandse moedermaatschappij uitgekeerd in de vorm van dividend. Dergelijke CFC-structuren
zouden daarom tot inkomende dividendstromen uit laagbelastende jurisdicties moeten
leiden. Uit Tabel 1 van deze brief blijkt dat die inkomende dividenden tussen 2018
en 2020 daalden van € 11,6 miljard naar € 9,6 miljard in 2019 en € 4,7 miljard in
2020. Deze daling zou een logisch gevolg van de aanvullende CFC-maatregel kunnen zijn.
In 2021 zijn de bedragen aan dividenden uit laagbelastende jurisdicties juist weer
eenmalig gestegen naar € 10,7 miljard. Deze volatiliteit kan het gevolg zijn van slechts
enkele zeer grote bedrijven en laat zien dat uit deze cijfers geen al te sterke conclusies
kunnen worden getrokken.

Zowel bij het aantal dochterondernemingen als bij de dividendstromen is daarnaast
niet met zekerheid een causaal verband met de CFC-maatregel vast te stellen, in het
bijzonder omdat vanaf 2019 (zowel in Nederland als internationaal) ook andere maatregelen
zijn getroffen tegen belastingontwijking door multinationals. Daarom kan geen stellige
uitspraak worden gedaan over de effectiviteit van de aanvullende CFC-maatregel.

4. Hybridemismatchmaatregelen (ATAD2)

4.1 Effectmeting cv/bv-structuren

Met ingang van 1 januari 2020 is de wetgeving in werking getreden die de tweede EU-richtlijn
antibelastingontwijking (ATAD2)24 implementeert. Deze wetgeving heeft als doel om hybridemismatches tegen te gaan.
Bij een hybridemismatch wordt een financieel instrument, vaste inrichting of een bepaalde
rechtsvorm voor fiscale doeleinden in het ene land anders behandeld dan in het andere
land. Door gebruik te maken van de verschillende behandeling kan een belastingplichtige
belasting ontwijken of uitstellen, omdat hij dan bijvoorbeeld in het ene land een
kostenaftrek heeft vanwege een transactie, terwijl in het andere land er geen bijtelling
in de winst plaatsvindt uit die transactie. ATAD2 neutraliseert de gevolgen van een
hybridemismatch door in een dergelijke situatie de aftrek te weigeren of de bate in
de heffing te betrekken.

Een belangrijke hybridemismatch die in Nederland werd toegepast, is de zogenoemde
«cv/bv-structuur». Vanwege het hybride karakter van cv/bv-structuren, bleek het niet
mogelijk om de aanwezigheid van de structuren – en de bedragen die ermee gemoeid zijn –
direct te meten. Wel zijn er vier indicaties aanwezig waaruit blijkt dat de wetgeving
effectief is:25

1. Er zijn geen rulings meer met betrekking tot cv/bv-structuren;

2. Het aantal cv’s met Amerikaanse dollars is duidelijk dalende;

3. Amerikaanse bedrijven rapporteren minder commerciële winst in Nederland, terwijl hun
wezenlijke economische activiteiten in Nederland niet lijken te zijn afgebouwd;

4. Daar waar nog wel hybridemismatches aanwezig zijn, wordt ook in de aangifte de winst
aangepast.

Hieruit kan worden geconcludeerd dat de maatregel belastinguitstel via cv/bv-structuren
effectief tegengaat. Voor de volledige analyse verwijs ik naar de effectmeting in
bijlage 2 van deze brief.

4.2 Administratieve lasten documentatieverplichting (motie-Lodders c.s.)

Bij motie van het lid Lodders c.s.26 is het kabinet verzocht om de administratieve lasten als gevolg van de documentatieverplichting
onder ATAD2 voor het midden- en kleinbedrijf (mkb) te monitoren en zo snel als mogelijk
te bezien of aanvullende administratieve lastenverlichting noodzakelijk is. Daarnaast
is door mijn ambtsvoorganger aan zowel de Eerste Kamer als de Tweede Kamer toegezegd
om op basis van praktijkervaringen te blijven kijken of er mogelijk nadere handvatten
kunnen worden ontwikkeld ten aanzien van de documentatieverplichting.27

Sinds de inwerkingtreding van de maatregelen uit ATAD2 per 1 januari 2020 is door
het mkb in de praktijk ervaring opgedaan met de toepassing van de documentatieverplichting.28 Aan de hand van de opgedane ervaring zijn geen signalen opgekomen dat de administratieve
lasten bezwaarlijk zijn voor het mkb. De extra administratieve lasten die volgen uit
de documentatieverplichting zijn beperkt, omdat op grond van artikel 52 van de Algemene
wet inzake rijksbelastingen (AWR) reeds een administratieverplichting bestaat. De
documentatieverplichting betreft dan ook met name een wettelijke verduidelijking van
reeds geldend recht om discussie te voorkomen over de vraag of de gegevens met betrekking
tot de maatregelen uit ATAD2 tot de administratie behoren.

Daarnaast geldt dat de omvang van de groep belastingplichtigen waarvoor de documentatieverplichting
geldt, beperkt is. In totaal zijn er 912.000 vennootschapsbelastingplichtigen in 2021
waarvan 860.000 tot het mkb behoren. Van het mkb opereert circa 17% oftewel 147.000
van het totale aantal belastingplichtigen internationaal. Nationaal opererende belastingplichtigen,
verreweg de grootste groep van circa 83% oftewel 713.000 belastingplichtigen, hebben
in beginsel geen extra administratieve lasten. Voor deze groep zal uit de bestaande
administratie blijken dat er geen sprake is van internationale betalingen of ontvangsten
in gelieerde verhoudingen. Voor verreweg de meeste belastingplichtigen die wel behoren
tot een internationale groep zijn de aanvullende administratieve lasten verwaarloosbaar,
omdat de grensoverschrijdende vergoedingen of betalingen geen hybride element kennen.
Dit geldt voor circa 99,7% van het internationaal opererende mkb, oftewel 146.500.
Voor de ca. 500 gevallen waarin de grensoverschrijdende betalingen wel een hybride
element kennen, zal de documentatie beschikbaar zijn binnen de groep. Voor deze belastingplichtigen
geldt dat het verkrijgen hiervan veelal een beperkte tijdsinspanning zal vergen van
de belastingplichtige.

De toename in administratieve lasten die uitgaat van de documentatieverplichting onder
ATAD2 is dus niet noemenswaardig geweest voor het mkb. Een administratieve lastenverlichting
is daarom niet noodzakelijk. Er bestaat op dit moment geen aanleiding om nadere wettelijke
handvatten te ontwikkelen.

4.3 Samenloop hybridemismatchmaatregelen en earningsstrippingmaatregel

Verder is toegezegd om te bezien of voor andere specifieke situaties verduidelijking
wenselijk is. Het gaat dan specifiek om de eventuele samenloop tussen een bedrag aan
dubbel in aanmerking genomen inkomen dat in aftrek komt en de toepassing van de generieke
renteaftrekbeperking.29 Er zijn geen signalen bekend dat deze theoretisch denkbare samenloop in de praktijk
aanleiding geeft tot problemen. Gezien de in de memorie van antwoord bij het Belastingplan
2021 gegeven toelichting op dit punt zie ik geen aanleiding om in dit kader nadere
wettelijke verduidelijking te bieden.

5. Beperking van de liquidatie- en stakingsverliesregeling

De liquidatie- en stakingsverliesregeling maakt liquidatie- en stakingsverliezen van
(buitenlandse) deelnemingen en vaste inrichtingen op het niveau van de belastingplichtige
onder voorwaarden aftrekbaar in de Nederlandse vennootschapsbelastinggrondslag. Vanaf
1 januari 2021 is de reikwijdte van de liquidatie- en stakingsverliesregeling versoberd.
Daarmee wordt uitholling van de Nederlandse belastinggrondslag tegengegaan. De maatregel
draagt zo bij aan een evenwichtige heffing van multinationals. Voor toepassing van
de liquidatieverliesregeling is zowel een temporele als territoriale en een materiële
voorwaarde aangebracht, waarbij voor de laatste twee voorwaarden een franchise geldt
(zie hieronder). Door de temporele voorwaarde kunnen liquidatieverliezen alleen in
aanmerking worden genomen als de liquidatie plaatsvindt binnen een termijn van drie
jaar na het kalenderjaar waarin de onderneming is gestaakt, tenzij de belastingplichtige
aantoont dat de vereffening niet is gericht op het ontgaan of uitstellen van de heffing
van vennootschapsbelasting. Deze driejaarstermijn geldt vanaf eind 2020. Dit betekent
dat ondernemingen die eerder dan 2020 gestopt waren, in beginsel tot uiterlijk 2024
gebruik kunnen maken van de liquidatie- of stakingsverliesregeling.

Door de ingevoerde franchise kan een liquidatieverlies van meer dan € 5 miljoen alleen
in aanmerking worden genomen wanneer aan zowel de territoriale als de materiële voorwaarde
wordt voldaan. De territoriale EU/EER of een staat waarmee de EU een specifieke associatieovereenkomst
heeft gesloten. Door de materiële voorwaarde dient er sprake te zijn van een zogenoemd
kwalificerend belang (namelijk dat een zodanige invloed op de besluiten van dat lichaam
kan worden uitgeoefend dat de activiteiten van dat lichaam kunnen worden bepaald).
Voor toepassing van de stakingsverliesregeling gelden territoriale en temporele voorwaarden
die op vergelijkbare wijze uitwerken als de territoriale en temporele voorwaarden
in de liquidatieverliesregeling.

In bijgaand overzicht is het gebruik van de liquidatie- en stakingsverliesregeling
weergegeven. Hierbij is onderscheid gemaakt naar het land waar de verliezen vandaan
komen, en in hoeverre het bedrag boven of onder de € 5 miljoen was bij landen buiten
de EU/EER. Met name deze laatste categorie is door de aanpassing van de liquidatie-
en stakingsverliesregeling per 2021 in aftrek beperkt.

Tabel 3: Gebruik liquidatie- en stakingsverliesregeling naar landengroep en bedrag
(x mln)

Belastingjaar

Nederland

Binnen EU/EUR

Buiten-EU/EUR en bedrag onder 5 mln.

Buiten EU/EER en bedrag boven 5 mln.

Totaal

2018

1.571

1.477

303

2.264

5.615

2019

1.941

1.586

338

1.594

5.459

2020

2.246

1.349

490

3.643

7.728

2021

1.013

1.087

297

443

2.840

Uit de gegevens uit tabel 3 blijkt dat de versobering van de reikwijdte van de liquidatie-
en stakingsverliesregeling tot een aanzienlijke daling van de in aftrek genomen liquidatie-
en stakingsverliezen heeft geleid. Ook tonen de cijfers anticiperend fiscaal gedreven
gedrag, waarbij in 2020 extra verliezen in aftrek werden gebracht. Dankzij de ingevoerde
driejaarstermijn is dergelijke planning in de toekomst niet meer mogelijk.

Bij de verliezen in Nederland is dit gedaald van € 1,6 miljard in 2018 naar € 1,0 miljard
in 2021. Als anticiperend fiscaal gedreven gedrag zijn moedermaatschappijen in Nederland
oude bedrijven, waarvan de activiteiten al gestopt zijn, daadwerkelijk gaan liquideren
in 2020. Dit leidde tot een hoger bedrag in 2020, en een lager bedrag in 2021, toen
de aanpassing van de liquidatie- en stakingsverliesregeling in werking was getreden.
Dit anticipatie-effect in 2020 zal met name samenhangen met de temporele en/of de
materiële voorwaarde, omdat de aftrekbaarheid van dergelijke verliezen niet beperkt
wordt door de territoriale voorwaarde.

Het bedrag aan verliezen in de EU/EER-landen is gedaald van € 1,4 miljard in 2018
naar € 1,1 miljard in 2021. Hier is vrijwel geen anticipatie-effect zichtbaar. Bij
de bedragen onder de € 5 miljoen bij niet-EU/EER-landen is een vrijwel verwaarloosbare
daling te zien in 2021 ten opzichte van 2018, maar er is in 2020 wel een anticipatie-effect
aanwezig.

Het belangrijkste verschil is de behandeling van de verliezen buiten de EU/EER-landen
die groter zijn dan 5 miljoen. Waar in 2018 en 2019 er nog € 2,2 miljard respectievelijk
€ 2,6 miljard in aftrek werd gebracht, is dat bedrag in 2021 gedaald tot € 0,4 miljard.
Het is de verwachting dat dit bedrag na 2020 verder zal dalen, omdat steeds minder
vaak gebruik zal kunnen worden gemaakt van het overgangsregime. Vanaf 2024 zal het
bedrag naar verwachting vervolgens nihil zijn door de toepassing van de temporele
voorwaarde.

De ontwikkeling van de liquidatieverliezen is in lijn met de verwachting. In de komende
jaren zal de ontwikkeling blijvend gemonitord worden. Om deze reden is het naar de
mening van het kabinet niet noodzakelijk om deze regeling vervroegd te evalueren.
De regeling zal daarom meelopen in het reguliere evaluatieprogramma van fiscale regelingen.

6. Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel

Het zakelijkheidsbeginsel verplicht belastingplichtigen in Nederland om transacties
met gelieerde partijen voor Nederlandse fiscale doeleinden tegen zakelijke prijzen
te verantwoorden. Dit kan leiden tot neerwaartse (en opwaartse) correcties van de
Nederlandse fiscale winst in combinatie met een informele kapitaalstoring of een verkapte
dividenduitkering.

Andere landen gaan hier soms anders mee om. Dat heeft dan bij grensoverschrijdende
transacties tot gevolg dat het land van de partij waarmee de transactie wordt aangegaan
geen corresponderende correctie toepast. Er bestaat dan een mismatch (verrekenprijsverschil)
bij de toepassing van het zakelijkheidsbeginsel. Dit kan leiden tot dubbele belasting
(als in Nederland de winst opwaarts wordt aangepast en in het andere land niet neerwaarts
wordt aangepast) of dubbele niet-belasting (als in Nederland de winst neerwaarts wordt
aangepast en in het andere land niet opwaarts wordt aangepast).

Sinds 1 juli 2019 is de rulingpraktijk van de Belastingdienst aangescherpt. Vooroverleg
ter verkrijging van zekerheid vooraf is niet langer mogelijk bij een neerwaartse correctie
zonder een gelijke opwaartse correctie in het andere land.

Op 1 januari 2022 is de Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel
in werking getreden voor boekjaren die aanvangen op of na 1 januari 2022.30 Deze wet is erop gericht om mismatches te voorkomen die, in voornamelijk internationale
situaties, ontstaan door toepassing van het zakelijkheidsbeginsel en die leiden tot
dubbele niet-heffing. Deze wet beperkt de mogelijkheid voor belastingplichtigen om
een neerwaartse aanpassing van de winst op grond van het zakelijkheidsbeginsel in
aanmerking te nemen. Een neerwaartse aanpassing mag niet voor zover bij een ander
gelieerd lichaam dat bij de transactie betrokken is geen of een lagere corresponderende
opwaartse aanpassing in de belastinggrondslag wordt betrokken. De maatregelen bewerkstelligen
dat de winst in die gevallen ten minste eenmaal ergens wordt belast.

Op het aangifteformulier wordt sinds 2016 aan belastingplichtigen gevraagd of er sprake
is van een neerwaartse aanpassing van de winst als gevolg van een informele kapitaalstorting
of verkapte dividenduitkering en, zo ja, voor welk bedrag. Onderstaande figuur toont
de resultaten tot en met 2021.

In de figuren is te zien dat het aantal informele kapitaalstortingen vanaf 2017 langzaam
daalt, terwijl bij de verkapte dividenduitkeringen vanaf 2020 de stijgende lijn is
doorbroken. Tegelijkertijd is in het bedrag aan informele kapitaalstortingen nog geen
duidelijke daling waarneembaar. Bedragen zijn over het algemeen volatieler, omdat
die sterk kunnen worden beïnvloed door een klein aantal zeer grote bedrijven.

Vanaf 2022 mag een neerwaartse aanpassing alleen nog plaatsvinden als daar een opwaartse
bijstelling elders tegenover staat. Als belastingplichtigen vanaf 2022 inderdaad zijn
gestopt met dergelijke informeelkapitaalstructuren en verkapte dividenduitkeringen,
dan zou van 2021 op 2022 een eenmalige daling van de cijfers zichtbaar moeten worden.
De cijfers van het jaar 2022 zijn op dit moment echter nog niet voldoende volledig
om deze hypothese te kunnen toetsen. Ik zal in de volgende monitoringsbrief die gegevens
met uw Kamer delen, op basis waarvan mogelijk een eerste inschatting van de gevolgen
van de maatregel kan worden gemaakt.

7. Europese, internationale en nationale ontwikkelingen

7.1 Pijler 1 en 2

In het OESO/G20 Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (IF) is de
afgelopen jaren gewerkt aan een herziening van het internationale belastingsysteem.31 De aanleiding hiervoor is gelegen in de uitdagingen die de globaliserende en digitaliserende
economie met zich meebrengt voor de belastingheffing van multinationals. De herziening
van het internationale belastingsysteem bestaat uit Pijler 1 en Pijler 2. Pijler 2
heeft inmiddels geleid tot de invoering van de Wet minimumbelasting 2024, ter implementatie
van de EU-richtlijn.32 De richtlijn voorziet niet in een evaluatiebepaling. Het is de verwachting dat de
OESO de implementatie van de Pijler 2-regels zal monitoren. In dat kader wordt de
informatie-uitwisseling tussen landen in de beschouwing betrokken. Wanneer aangiftegegevens
hierover voorhanden zijn, zal het kabinet deze betrekken in de monitoringsbrief.

Pijler 1 is een herverdeling van heffingsrechten en is daarmee, net zomin als het
werk bij de VN, niet per se gericht op de bestrijding van belastingontwijking. Pijler
1 bestaat uit bedrag A en bedrag B.

Bedrag A betreft een herverdeling van een deel van de winsten van de grootste en meest
winstgevende multinationals. Landen waar bedrijven veel afnemers of gebruikers hebben,
krijgen op basis van bedrag A extra heffingsrechten toebedeeld. Andere landen zullen
heffingsrechten moeten inleveren om te voorkomen dat de herverdeelde winsten dubbel
worden belast. Voor de implementatie van Bedrag A wordt een multinationaal verdrag
(MLC) opgesteld. Het is nog niet gelukt om in het IF een akkoord te bereiken over
het MLC voor Bedrag A. De landen van de G20 hebben tijdens de top in Rio de Janeiro
van 18-19 november jl. wederom hun vastbeslotenheid uitgesproken om tot een snelle
implementatie van de twee Pijlers te komen, inclusief voortvarende onderhandelingen
over het finale pakket van Pijler 1.33 Ik informeer de Tweede Kamer zo spoedig mogelijk bij nieuwe ontwikkelingen.

Bedrag B is een beoogde vereenvoudiging van bestaande internationale afspraken voor
winsttoerekening aan marketing- en distributieactiviteiten. Voor Bedrag B is op 19 februari
2024 door de OESO een rapport gepubliceerd waarin richtlijnen en handreikingen worden
gegeven voor de toepassing van Bedrag B. Toepassing van Bedrag B op basis van dit
rapport is optioneel. Nederland zal Bedrag B niet algemeen geldend implementeren.
Wel heeft Nederland in het IF een politiek commitment afgegeven om de toepassing van
Bedrag B door bepaalde andere landen in specifieke situaties te accepteren. Nederland
implementeert dit commitment middels het «Bedrag B besluit 2025» dat per januari a.s.
inwerking zal treden.

7.2 Rol Verenigde Naties

In 2023 is een initiatief gestart om de Verenigde Naties (VN) een grotere rol te laten
spelen bij het meer inclusief en effectief maken van discussies over internationale
belastingsamenwerking. In dat kader heeft een Ad Hoc Committee (AHC) van de Algemene
Vergadering van de VN in 2024 de «terms of reference» opgesteld voor een zogenoemde
Framework Convention die de lidstaten van de VN bij voltooiing kunnen ondertekenen.
Die terms of reference laten nog veel vragen onbeantwoord maar geven al wel een idee
van de onderwerpen die de Framework Convention zou kunnen behandelen. Het belangrijkste
onderwerp is gericht op een herverdeling van de heffingsrechten over inkomen uit grensoverschrijdende
dienstverlening in een digitaliserende en globaliserende economie. Dit project is
zodoende niet in eerste instantie gericht op de bestrijding van belastingontwijking,
al wordt er wel gewezen op het belang van bestrijding van zogenoemde «illicit financial
flows» (illegale geldstromen). Andere onderwerpen die worden genoemd zijn de belasting
van zeer vermogende personen en het oplossen van belastinggeschillen. De door het
AHC ontwikkelde terms of reference zijn op 27 november jl. in de Algemene Vergadering
aan de orde gekomen. Er is een VN-resolutie aangenomen op basis waarvan een nieuw
onderhandelingscomité wordt gevormd dat aan de hand van de terms of reference de Framework
Convention gaat opstellen. De resolutie schrijft voor de Framework Convention in de
komende drie jaar op te stellen door ieder jaar drie vergaderingen van steeds 10 werkdagen
te organiseren.

Nederland steunt de doelstellingen achter het ontwikkelen van een VN-raamwerkverdrag
over internationale belastingsamenwerking en zet zich in voor een breed gedragen resultaat.
Nederland staat echter nog niet achter de opzet van het raamwerkverdrag in de terms
of reference. De huidige opzet is gericht op een onderwerp waaraan veel VN-lidstaten
zich niet kunnen binden, namelijk de verdeling van heffingsrechten over de winst van
multinationals. Deze focus kan resulteren in een raamwerkverdrag dat een groot aantal
VN-lidstaten niet kan ondertekenen, waarmee de inspanningen de komende jaren tevergeefs
zouden zijn. Om deze bezwaren weg te nemen, heeft Nederland samen met de andere EU-lidstaten
een aantal voorstellen gedaan. De essentie van die voorstellen is dat de focus in
het VN-raamwerkverdrag gericht moet zijn op afspraken die breed worden gedragen. Alleen
op die manier kan een breed lidmaatschap een effectief VN-raamwerkverdrag overeenkomen
en tot een succes voor de praktijk maken.

Deze voorstellen zijn vooralsnog niet overgenomen en daarom kon Nederland niet voor
de resolutie stemmen. In het vervolgproces ziet Nederland nog veel ruimte voor een
goede uitkomst en zal Nederland zich blijven inzetten om tot een breed gedragen VN-raamwerkverdrag
te komen. Om deze positieve instelling naast de zorgen tot uitdrukking te laten komen,
hebben de EU-lidstaten besloten zich gezamenlijk van stemming te onthouden.

7.3 Richtlijnvoorstel Unshell

Het kabinet juicht het EU-richtlijnvoorstel om misbruik van doorstroomvennootschappen
aan te pakken («Unshell») toe.34 De richtlijn bevat maatregelen om informatie over doorstroomvennootschappen uit te
wisselen tussen lidstaten en om bepaalde fiscale voordelen aan doorstroomvennootschappen
te weigeren. Nederland zet zich bij de richtlijnonderhandelingen actief in, en neemt
de aanbevelingen van de Commissie doorstroomvennootschappen35 daarin zo veel mogelijk mee. Met een internationale aanpak wordt het oneigenlijk
gebruik van doorstroomvennootschappen op een integrale en uniforme wijze aangepakt.
De discussies in de raadswerkgroepen zijn erop gericht om een goede balans te vinden
tussen het effectief aanpakken van doorstroom en tegelijk de administratieve lasten
voor de uitvoering waar mogelijk beperkt te houden. Hoewel er door de lidstaten en
de Europese Commissie nagedacht wordt over een werkbaar compromis, is het beeld dat
het nog enige tijd zal duren om tot een akkoord te komen over het Unshell-richtlijnvoorstel.
De standpunten van lidstaten verschillen nog ten aanzien van het doel, de reikwijdte
en de administratieve gevolgen van de richtlijn waarbij hier ook unanimiteit vereist
is. Eerder is richting de Tweede Kamer aangegeven dat een Europese afspraak het meest
wenselijk is en dat een unilateraal vooroplopende aanpak niet wenselijk is. Mochten
de richtlijnonderhandelingen uiteindelijk niet tot het gewenste resultaat leiden,
dan kan het kabinet overwegen of nog unilaterale implementatie van één of meer van
de aanbevelingen van de Commissie doorstroomvennootschappen geboden is. Op dit moment
blijft het kabinet inzetten op een akkoord over het richtlijnvoorstel.

7.4 Richtlijnvoorstel FASTER

Op 14 mei 2024 heeft de Raad van de Europese Unie een voorlopig akkoord bereikt over
de richtlijn van de Raad voor een snellere en veiligere vermindering van te veel ingehouden
bronbelasting (FASTER).36 De richtlijn moet op 31 december 2028 geïmplementeerd zijn en treedt op 1 januari
2030 inwerking.

FASTER heeft als doel teruggaafprocedures en procedures voor een vrijstelling aan
de bron in de dividendbelasting te harmoniseren, te versnellen en daarnaast om deze
bestendiger te maken tegen misbruik. Deze procedures zijn van groot belang voor de
kapitaalmarktunie en kunnen momenteel belemmerend werken nu deze omslachtig, duur
en langdurig zijn en beleggers dus hun rechten in de kapitaalmarktunie niet kunnen
effectueren. Anderzijds zijn de huidige procedures in de EU fraudegevoelig.

Ten opzichte van het originele voorstel zijn aanpassingen gedaan om ervoor te zorgen
dat meer beleggers toegang hebben tot de FASTER procedures. Contractuele beleggingsfondsen
hebben nu, waaronder Nederlandse fondsen voor gemene rekening, toegang tot de procedures
wanneer deze, of hun beleggers, recht hebben op vermindering van bronbelasting. Dit
is een belangrijke uitbreiding van het toepassingsbereik ter versterking van de kapitaalmarktunie.

De procedures worden optioneel voor lidstaten die zowel een kleinere aandelenbeurs
hebben als een goedwerkend systeem om beleggers een vrijstelling aan de bron te geven
voor de overtollige bronbelasting. Dit betekent dat alle beleggers die normaliter
onder de FASTER procedures zouden vallen, gebruik moeten kunnen maken van de vrijstelling
aan de bron in de desbetreffende lidstaat en dat hierbij niet meer informatie gevraagd
mag worden aan de belegger dan onder de FASTER procedures.

Ten aanzien van het bestendiger maken tegen misbruik zijn meerdere aanpassingen gedaan.
Er zijn ruimere mogelijkheden gegeven aan lidstaten om de FASTER procedures te mogen
weigeren. FASTER procedures mogen bijvoorbeeld geweigerd worden wanneer het aandeel
vijf dagen voor de ex-dividenddatum verkregen is. Verder moet er meer informatie over
het dividend en de belegger door financiële instellingen aan de Belastingdienst worden
gerapporteerd. Bovendien is nu verduidelijkt dat de FASTER procedures niet leiden
tot een vermindering van de handhavingsmogelijkheden voor belastingdiensten.

7.5 Richtlijnvoorstel Verrekenprijzen

Op 12 september 2023 is het richtlijnvoorstel Verrekenprijzen gepubliceerd. Het voorstel
heeft als doel om de regels rondom de toepassing van het arm’s-Lengthbeginsel uit
de OESO-guidelines binnen de Europese Unie te harmoniseren. De Tweede Kamer heeft
de kabinetsappreciatie van dit richtlijnvoorstel door middel van het BNC-fiche ontvangen.37 Gedurende de nog lopende onderhandelingen heeft Nederland, conform het BNC-fiche,
uitgedragen de algemene doelstellingen achter het richtlijnvoorstel, zoals het bieden
van meer zekerheid aan multinationale ondernemingen, te steunen. Daartoe is ingezet
op het opnemen van het arm’s-lengthbeginsel in Europese wetgeving en tegelijkertijd
gepleit voor het voorkomen van een separate Europese standaard ten aanzien van de
interpretatie van de OESO-richtlijnen inzake verrekenprijzen. Gedurende de onderhandelingen
hebben verschillende lidstaten aangegeven geen voorstander te zijn van een Europese
richtlijn op het terrein van verrekenprijzen. Op dit moment wordt daarom onderzocht
of er andere, niet-wetgevende, mogelijkheden zijn om in Europees verband beter samen
te werken aan praktijkverbeteringen op het terrein van verrekenprijzen. Nederland
steunt deze ontwikkelingen omdat betere samenwerking kan bijdragen aan meer zekerheid
voor belastingplichtigen.

7.6 Richtlijnvoorstel BEFIT

Op 12 september 2023 is het richtlijnvoorstel Business in Europe: Framework for Income
Taxation (BEFIT) gepresenteerd. Het voorstel bevat een gemeenschappelijke grondslag
voor de winstbelasting en een winsttoerekeningsmechanisme. De Tweede Kamer heeft de
appreciatie van het kabinet door middel van het BNC-fiche ontvangen.38 Bij de behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer is de motie Tony van Dijck
aangenomen,39 die de regering verzoekt niet in te stemmen met BEFIT en dat ook onomwonden kenbaar
te maken aan de Europese Commissie in Brussel. Dit is op hoogambtelijk niveau besproken
met de Europese Commissie. In de Raad is momenteel weinig steun voor het BEFIT-voorstel.
Het ligt daarom niet in de lijn der verwachting dat er op korte termijn overeenstemming
wordt bereikt.

7.7 Internationale informatie-uitwisseling

Een ander speerpunt van het Nederlandse fiscale beleid is de uitwisseling van informatie
in grensoverschrijdende situaties. Het doel daarvan is eveneens het tegengaan van
belastingontduiking en -ontwijking. De uitgewisselde informatie stelt landen beter
in staat om te komen tot de heffing van hetgeen ingevolge hun belastingwetgeving is
verschuldigd. Voor de belastingheffing relevante informatie kan automatisch, spontaan
of op verzoek worden uitgewisseld. De juridische instrumenten daarbij zijn het Verdrag
inzake wederzijdse administratieve bijstand in belastingzaken (het WABB-verdrag),
bilaterale belastingverdragen en de administratieve bijstandsrichtlijn – Directive on Administrative Cooperation (DAC). In dat kader wordt in toenemende mate ingezet op automatische inlichtingenuitwisseling.
Reden daarvoor is dat informatie dan in de regel sneller kan worden uitgewisseld,
hetgeen bijdraagt aan de effectiviteit van het voorkomen van belastingontwijking of
-ontduiking en, waar gepast, het kunnen bestraffen van belastingontduiking. Automatische
inlichtingenuitwisseling manifesteert zich vooral in opeenvolgende wijzigingen van
de DAC, welke wijzigingen in de Wet op de internationale bijstandsverlening bij de
heffing van belastingen (WIB) worden geïmplementeerd. Zo wisselen belastingautoriteiten
automatisch met elkaar uit over financiële rekeninggegevens (DAC2)40, rulings (DAC3) en landenrapporten van multinationals (country-by-country reporting,
DAC4). Dat geldt ook voor gegevens en inlichtingen over potentieel agressieve grensoverschrijdende
fiscale planningsconstructies (DAC6) en gegevens en inlichtingen over verkopers die
inkomsten vergaren via digitale platformen (DAC7). De meest recente wijziging van
de DAC – de zevende wijziging (DAC8) – is de op 13 november 2023 in werking getreden
wijziging waarmee aanbieders van cryptoactivadiensten worden verplicht bepaalde informatie
over hun gebruikers te verstrekken aan de belastingautoriteiten van de lidstaat waarin
zij zijn geregistreerd. Daarnaast actualiseert DAC8 onder meer wat financiële instellingen
sinds de implementatie van DAC2 moeten verstrekken, waardoor bijvoorbeeld ook elektronisch
geld en door centrale banken uitgegeven digitale valuta onder de DAC zullen vallen.
Ook breidt DAC8 de reikwijdte ten aanzien van rulings uit door ook bepaalde rulings
met (vermogende) natuurlijke personen onder de DAC te brengen. Lidstaten moeten DAC8
per 1 januari 2026 in hun nationale wetgeving hebben geïmplementeerd. Daarom wordt
momenteel aan een implementatiewetsvoorstel gewerkt.

Om de praktijk rondom het uitwisselen van gegevens te verbeteren heeft de Europese
Commissie in juli 2022 een Expert Group opgericht, waarin alle lidstaten zijn vertegenwoordigd.41 De Expert Group kijkt naar mogelijkheden voor verbetering en «best practices» op
het gebied van de effectiviteit van de implementatie en werking van verschillende
internationale fiscale gegevensuitwisselingen. De Expert Group heeft de uitvoering
van Richtlijn 2011/16/EU (DAC1), Richtlijn 2014/107/EU (DAC2), Richtlijn 2015/2376/EU
(DAC3) en Richtlijn 2016/811/EU (DAC4) onderzocht. Het VISDAC Expert team van de Expert
Group heeft de Nederlandse belastingdienst in november 2023 bezocht. Het onderzoek
voor Nederland is afgerond, maar een definitief rapport met resultaten en bevindingen
van het VISDAC Expert team ten aanzien van Nederland is er momenteel nog niet. Zodra
het definitieve rapport beschikbaar is kan een kopie daarvan desgewenst vertrouwelijk
ter inzage worden gelegd. In de EU is nog niet duidelijk of alle lidstaten akkoord
gaan met de openbaarmaking van het geconsolideerde rapport van het VISDAC Expert team,
dat in 2025 verwacht wordt.42

Een ander belangrijk implementatiewetsvoorstel is inmiddels tot wet verheven. Op 7 december
2023 is namelijk de Implementatiewet Richtlijn openbaarmaking winstbelasting in werking
getreden. Op grond van deze wet zijn multinationale ondernemingen verplicht om een
afzonderlijk verslag over hun winstbelasting op te stellen en openbaar te maken. Dit
staat ook wel bekend als openbare «Country-by-country reporting». Deze verplichting
geldt voor boekjaren die aanvangen op of na 22 juni 2024.

Landenrapporten (country-by-country reporting)

De OESO werkt aan verschillende indicatoren van belastingontwijking, onder meer door
de (geanonimiseerde) gegevens uit landenrapporten in het kader van country-by-country
reporting te verzamelen. Zoals ook de OESO zelf aangeeft, is een landenrapport vooral
nuttig om bij een multinational (substantiële) risico’s op het gebied van verrekenprijzen
en belastingontwijking te beoordelen. Het is niet per definitie zo dat een optelsom
van de landenrapporten resultaten geeft waaruit een maatstaf van belastingontwijking
volgt. In deze gegevens zitten vaak dubbeltellingen van winsten die elders zijn belast.
Dit kan tot een overschatting van de winsten van wel 75% leiden. Daarnaast wordt bij
het berekenen van het effectieve tarief vaak ook geen rekening gehouden met verliezen
die in eerdere jaren zijn gemaakt. Dit leidt tot een lagere belasting in latere jaren.
Als hier niet op de juiste manier voor gecorrigeerd wordt, kunnen deze gegevens de
suggestie wekken dat winsten van multinationals tegen een laag tarief worden belast.
In de afgelopen jaren zou het effectieve Nederlandse tarief voor 2020 en 2021 zonder
correcties respectievelijk 12,7%, 13,5% zijn. Na correcties zouden deze percentages
respectievelijk 18,0% en 21,3% zijn. Dit verklaart deels waarom sommige onderzoeken
concludeerden dat Nederland voor een groot deel van deel van internationale belastingontwijking
verantwoordelijk zou zijn.

In dat kader is het goed om op te merken dat in het meest recente rapport van Tax
Justice Network Nederland verantwoordelijk is voor slechts 1,8% van de totale wereldwijde
belastingontwijking. In eerdere jaren werd dat percentage aanmerkelijk hoger ingeschat.
In de laatste versie43 zijn er 17 landen die verantwoordelijk zijn voor een groter deel van de wereldwijde
belastingontwijking dan Nederland. Nederland staat daarmee achter landen zoals Canada
(8,1%), Denemarken (3,3%) en Brazilië (2,5%). Het rapport geeft nu, in tegenstelling
tot eerdere versies van het rapport, aan dat Nederland per saldo meer verliest aan
belastingontwijking dan dat het wint.

7.8 Nationale ontwikkelingen

De internationale en nationale maatregelen van de afgelopen jaren hebben het belastingstelsel
aanzienlijk robuuster gemaakt tegen de mogelijkheden om belastingen te ontwijken.
Het kabinet wil belastingontwijking blijven aanpakken. Daarbij waakt het kabinet ervoor
dat dergelijke maatregelen negatieve effecten hebben op reële bedrijvigheid. De focus
van het kabinet ligt daarom vooral op internationaal en Europees gecoördineerde maatregelen.
Zulke maatregelen zijn namelijk het meest effectief tegen internationale belastingontwijking.
Bij unilaterale maatregelen bestaat het risico dat belastingontwijking zich alleen
maar verplaatst naar andere landen. Bovendien is het voor de concurrentiepositie van
het Nederlandse bedrijfsleven van belang dat in Nederland gevestigde bedrijven niet
worden benadeeld. Daarom hanteert het kabinet als uitgangspunt om in de aanpak van
internationale belastingontwijking aan te sluiten bij internationale of Europese afspraken,
en af te zien van eenzijdige nationale koppen op nieuw beleid. Het kabinet zal ook
niet overgaan tot unilaterale maatregelen waar internationale of Europese initiatieven
niet, of nog niet, tot maatregelen hebben geleid.

Dat neemt niet weg dat het kabinet zich in blijft zetten om ook met nationale maatregelen
belastingconstructies aan te pakken. Zo bevat het Belastingplan 2025 concrete maatregelen
om belastingconstructies aan te pakken in het domein van de btw en overdrachtsbelasting.
Het kabinet zal bij de komende Voorjaarsnota opnieuw een lijst met belastingconstructies
opnemen, waar mogelijk met opties om deze met beleid te adresseren. Bovendien heeft
dit kabinet zich gecommitteerd aan een taakstellende opdracht van 250 miljoen euro
structureel voor de aanpak van opmerkelijke belastingconstructies en de afbouw van
fiscale regelingen.

Het kabinet zet eveneens de aanpak van dividendstripping voort. Met ingang van 1 januari
2024 is reeds een aantal maatregelen ter versterking van de aanpak van dividendstripping
in werking getreden. Deze maatregelen waren onderdeel van de Overige Fiscale Maatregelen
2024. In de memorie van toelichting bij deze maatregelen is door het vorige kabinet
een onderzoek aangekondigd naar aanvullende maatregelen tegen dividendstripping. Ook
dit kabinet onderschrijft dat verdere versterking van de aanpak van dividendstripping
wenselijk is. Daarom wordt het onderzoek, dat is gestart door het voorgaande kabinet,
voortgezet. Naar verwachting zal over het onderzoek in het voorjaar van 2025 aan de
Tweede Kamer worden gerapporteerd.

8. Afronding

De afgelopen jaren zijn veel maatregelen genomen om deze belastingontwijking door
multinationals aan te pakken. Uit deze brief blijkt dat enkele belangrijke hiervan
deze belastingontwijking effectief tegengaan.

Ook in rapporten van externe partijen is deze positieve ontwikkeling zichtbaar. In
het meest recente rapport van Tax Justice Network is de bijdrage van Nederland aan
de totale wereldwijde belastingontwijking aanmerkelijk lager ingeschat dan in vorige
jaren. Nederland zou volgens dit rapport nu per saldo meer verliezen aan belastingontwijking
dan dat het wint. Dit onderstreept dat Nederland geen aantrekkelijk land is voor belastingontwijkende
structuren.

Nog niet van alle maatregelen kunnen de effecten volledig in beeld worden gebracht,
zoals van de bronbelasting op dividenden naar laagbelastende landen en van de Wet
tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel op informeelkapitaalstructuren.
Het kabinet zal de effecten van de aanpak van belastingontwijking daarom jaarlijks
blijven monitoren.

De Staatssecretaris van Financiën, T. van Oostenbruggen