Brief regering : Advies landsadvocaat met betrekking tot interpretatie en reikwijdte van artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet

Nr. 41
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 december 2024

Zowel de Mijnbouwwet als de Provinciale Omgevingsverordeningen bevatten regels over
het beschermen van grondwater ten behoeve van drinkwaterwinning bij boringen voor
geothermie (aardwarmte). Eén van deze regels is artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet,
als amendement door de Tweede Kamer aangenomen bij de wijziging van de Mijnbouwwet
(aanpassing van het vergunningsstelsel voor opsporen en winnen van aardwarmte). Deze
wetswijziging is op 1 juli 2023 in werking getreden.

Gebleken is dat de uitvoerbaarheid van dit artikellid ingewikkeld is, omdat de reikwijdte
op verschillende manieren te interpreteren is. Daarom heb ik samen met de Minister
van IenW advies gevraagd aan de landsadvocaat. In de beantwoording van vragen van
de Kamer1 heeft mijn voorganger toegezegd het advies met de Kamer te delen dat de landsadvocaat
heeft opgesteld met betrekking tot de interpretatie en reikwijdte van artikel 24w,
tweede lid, van de Mijnbouwwet. Het advies heb ik 30 september 2024 ontvangen. Hierbij
bied ik de Kamer, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, dit advies
aan.

Bescherming van grondwater voor drinkwaterwinning

De taak om grondwater voor drinkwater te beschermen ligt primair bij de provincie.2 Zij wijzen als bevoegd gezag gebieden aan met de daarbij behorende beschermingsregimes
van voor drinkwater gereserveerde gebieden en nemen hierover regels op in de omgevingsverordening.3 De provincies hebben deze bescherming niet op dezelfde manier ingevuld, waardoor
per provincie verschillende regels gelden en andere naamgeving wordt gebruikt voor
de beschermingsregimes.

De provincies wijzen in beginsel drie beschermingsgebieden aan met het oog op de winning
van drinkwater uit grondwater: waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden en
boringvrije zones. In deze gebieden geldt een eveneens in de omgevingsverordening
vastgesteld beschermingsregime of beschermingsniveau. Daarnaast zijn in de omgevingsverordeningen
reserves aangewezen voor de toekomstige winning van drinkwater (Aanvullende Strategische
Voorraden (ASV)) en bevatten enkele omgevingsverordeningen aangewezen aanvullende
beschermingszones zoals intrekgebieden of 100-jaarsaandachtsgebieden.

Sinds 1 juli 2023 geldt naast de provinciale omgevingsverordeningen een bepaling in
de Mijnbouwwet die drinkwaterbronnen beoogt te beschermen: artikel 24w, tweede lid,
van de Mijnbouwwet.

Artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet

Artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet luidt:

Indien de in de aanvraag aangegeven aardlagen zich geheel of gedeeltelijk bevinden
onder een gebied dat is aangewezen of gereserveerd bij of krachtens wet voor de winning
van drinkwater uit grondwater, verbindt Onze Minister aan de startvergunning aardwarmte
het voorschrift dat geen doorboring plaatsvindt door dat gebied.

Dit artikel is per amendement in de Mijnbouwwet opgenomen.4 De toelichting op het amendement luidt als volgt:

«Met dit amendement wordt bewerkstelligd dat gebieden aangewezen of gereserveerd voor
drinkwater niet worden doorboord voor het opsporen en/of winnen van aardwarmte voor
zover de provinciale verordening dit niet toestaat. Hiermee wordt tegemoetgekomen
aan de zorg van provincies en drinkwaterbedrijven over het eventueel doorboren van
lagen waarin grondwater ten behoeve van drinkwater zich bevindt. Dit zal ook expliciet
duidelijk gemaakt worden bij de toewijzing van een zoekgebied. Eventuele winning van
aardwarmte waarbij het mijnbouwwerk buiten het gebied voor drinkwater is gelegen en
met een schuine boring onder de aardlagen waar het grondwater voor drinkwater zich
bevindt kan onder strenge voorwaarden en monitoring mogelijk blijven. Belangrijk is
daarbij dat er geen risico’s zijn voor de kwaliteit van het grondwater. In lagere
regelgeving zullen deze aanvullende voorwaarden en monitoring verder uitgewerkt worden.»

Interpretatie artikellid

Bij de uitvoering van het betreffende artikellid is gebleken dat «aangewezen of gereserveerd
bij of krachtens wet» verschillend geïnterpreteerd kan worden.

In Kamervragen aan de Minister voor Klimaat en Energie5 hebben de indieners aangegeven met het amendement een balans te hebben willen vinden
tussen het beschermen van drinkwaterbronnen en het mogelijk blijven maken van geothermie.
In het commissiedebat Klimaat en Energie van 12 september 2024 hebben zij dit aan
mij nogmaals bevestigd en duidelijk gemaakt hierbij een strikte interpretatie van
het amendement voor ogen gehad te hebben.

Advies van de landsadvocaat

Vanwege de interpretatieverschillen en de mogelijke gevolgen hiervan bij vergunningverlening
en bezwaar en beroep, is advies gevraagd aan de landsadvocaat. Dat advies heb ik recent
ontvangen en is als bijlage bij deze brief opgenomen.

De vragen aan de landsadvocaat waren:

1. Hoe moet het «gebied dat is aangewezen of gereserveerd bij of krachtens wet voor de
winning van drinkwater uit grondwater» in art. 24w(2) Mijnbouwwet worden gelezen?

2. En hoe moet specifiek «winning van drinkwater uit grondwater» worden uitgelegd? Vallen
daar enkel de gebieden onder die direct bestemd zijn om daar (uiteindelijk) drinkwater
uit grondwater te winnen? Of vallen daaronder ook de gebieden die zich daar omheen
bevinden?

De landsadvocaat concludeert dat de provinciale omgevingsverordening leidend is bij
het antwoord op de vraag of boringen in verband met opsporing en winning van aardwarmte
toegestaan zijn. De landsadvocaat stelt dat ook andere gebieden rondom een waterwingebied
(zoals grondwaterbeschermingsgebieden en boringvrije zones) aan te merken zijn als
aangewezen in de zin van dit artikellid.

3. Is voor het bovenstaande enkel leidend wat de betreffende provincie heeft vastgelegd
in de omgevingsverordening?

De landsadvocaat schrijft dat de provinciale omgevingsverordening leidend is. Als
doorboring van een gebied voor geothermie door de provincie is toegestaan op basis
van het beschermingsregime van de omgevingsverordening, ofwel in (maatwerk)regels,
ofwel door een verkregen ontheffing, toestemming of maatwerkbesluit, dan is doorboring
voor geothermie mogelijk en wordt geen voorschrift aan de startvergunning verbonden.

4. Provincies leggen soms aanvullende strategische voorraden («ASV’s») vast in hun omgevingsverordeningen.
Valt die ASV dan onder artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet? En hoe zit dat
als een provincie een ASV niet in haar omgevingsverordening vastlegt, maar die slechts
aanwijst of bekendmaakt?

De landsadvocaat stelt dat aanwijzing of reservering van een ASV volgens artikel 24w,
tweede lid, van de Mijnbouwwet dient te geschieden «bij of krachtens wet», wil de
ASV vallen binnen het bereik van dit artikel. Ontbreekt een wettelijke grondslag voor
een aanwijzing of reservering van een ASV door een provincie, dus is de ASV enkel
opgenomen in beleid en niet in de omgevingsverordening, dan valt deze naar de mening
van de landsadvocaat niet onder de reikwijdte van artikel 24w, tweede lid, van de
Mijnbouwwet.

5. Hoe verhoudt artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet zich tot de bevoegdheid van
bestuursorganen van provincies ontheffing te verlenen van de omgevingsverordening?

a. En welke van de twee, artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet of de bevoegdheid
om ontheffing te verlenen, is doorslaggevend?

b. Met andere woorden: kan een voorwaarde die op grond van de Mijnbouwwet aan een startvergunning
moet worden verbonden opzij worden gezet door een ontheffing op provinciaal niveau
op grond van de omgevingsverordening?

De landsadvocaat stelt dat de omgevingsverordening leidend is en dat als de provincie
in de omgevingsverordening of een maatwerkbesluit doorboring toestaat voor een gebied,
dit gebied niet valt onder de reikwijdte van artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet.

De landsadvocaat leest in de toelichting bij het amendement de bedoeling om met artikel 24w,
tweede lid, van de Mijnbouwwet aan te sluiten bij een expliciet verbod op doorboring
zoals opgenomen in de provinciale omgevingsverordening.

Uitvoering van artikel 24w, tweede lid, van de Mijnbouwwet

Het advies van de landsadvocaat geeft beperkte ruimte om een strikte interpretatie
van het amendement te volgen, zoals de indieners ervan in het commissiedebat Klimaat
en Energie van 12 september 2024 hebben gevraagd.

In lijn met het advies van de landsadvocaat volgt het kabinet bij de uitvoering van
het artikellid in beginsel een ruime interpretatie en eventuele uitzonderingen daarop
voor zover deze in de omgevingsverordening zijn vastgelegd. Daarbij wordt het advies
betrokken van de betreffende provincie ten aanzien van de beoogde boorlocatie en het
boortraject.

Het is echter zo dat niet alle provincies een expliciet verbod of het expliciet toestaan
van boringen voor geothermie in de omgevingsverordening hebben opgenomen. Zodoende
blijft er ook met het advies van de landsadvocaat ruimte voor verschillende interpretaties
van het artikellid vanwege de verschillende manieren waarop provincies in de omgevingsverordening
de bescherming vastleggen.

Vervolg

Met de onduidelijkheid die ontstaan is in de uitvoering van artikel 24w, tweede lid,
van de Mijnbouwwet is noch het belang van grondwaterbescherming voor de drinkwatervoorziening
noch het belang van geothermie in het kader van de energietransitie gediend. Om verdere
verwarring over een mogelijk te ruime interpretatie van het artikellid te voorkomen
en aan te sluiten bij de toelichting op het amendement, wil ik het artikellid wijzigen.
Met deze wijziging wordt een duidelijke relatie tussen de omgevingsverordeningen en
de Mijnbouwwet beoogd. Bij de wetswijziging betrek ik tevens het advies van de landsadvocaat.
Dit advies onderschrijft dat de sleutel tot het mogelijk maken van geothermie in relatie
tot bescherming van grondwater bij de provincies en de provinciale verordeningen ligt.
Ik heb er alle vertrouwen in dat ik in afstemming met provincies en de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat op korte termijn kan komen tot een gedragen en uitvoerbare
verduidelijking van het betreffende artikellid.

De harmonisering van het grondwaterbeschermingsbeleid van de provincies en de borging
daarvan in de omgevingsverordeningen wordt meegenomen in de totstandkoming van het
nationale programma Duurzaam Gebruik Diepe Ondergrond van het Ministerie van Klimaat
en Groene Groei het nationale programma Bodem, Ondergrond en Grondwater van het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans