Brief regering : Contourenbrief agrarisch natuurbeheer

28 625 Herziening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

Nr. 402 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 november 2024

Agrarisch natuurbeheer kent een prachtige traditie in ons land. Boeren zijn van oudsher
de beheerders van het Nederlandse cultuurlandschap. Agrarische collectieven (groepen
agrarische ondernemers) werken door heel het land vrijwillig aan behoud en herstel
van natuur en biodiversiteit, om die met zorg over te dragen aan de volgende generaties.
De belangstelling voor agrarisch natuurbeheer neemt bovendien al jaren toe. Maar de
uitbreiding werd tot nu toe begrensd door gebrek aan middelen.

Dit kabinet brengt daar verandering in aan. Met de in het regeerakkoord (bijlage bij
Kamerstuk 36 471, nr. 96) gereserveerde structurele middelen voor Agrarisch Natuurbeheer wil het kabinet agrarische
ondernemers stimuleren en faciliteren om een bijdrage te leveren aan het behalen van
wettelijke doelstellingen voor natuur-, water en klimaat1.

Langjarig bedrijfsperspectief voor agrarische ondernemers én het realiseren van natuur-,
water- en klimaatdoelen gaan voor dit kabinet hand in hand. Voor behoud van een vitaal
landelijk gebied en het veiligstellen van de toekomst van landbouw is het ook nodig
om drukfactoren op de natuur te verminderen, koolstof vast te leggen in de bodem en
de uit- en afspoeling van nitraat, fosfaat en gewasbeschermingsmiddelen naar ons oppervlaktewater
en grondwater tegen te gaan.

De € 500 miljoen per jaar die dit kabinet vanaf 2026 structureel heeft gereserveerd
voor het stelsel van Agrarisch Natuurbeheer leveren een belangrijke bijdrage aan het
realiseren van natuur, water en klimaatdoelen door de (beheer)maatregelen die daarvoor
nodig zijn te koppelen aan realistische verdienmodellen voor agrarische ondernemers.
Het kabinet wil deze unieke en belangrijke middelen inzetten via een mix van subsidie-instrumenten
die agrarische ondernemers in staat stelt met hun bedrijfsvoering een bijdrage te
leveren aan de agrarische natuur van het gebied waar hun bedrijf is gevestigd.

Met deze brief licht ik toe hoe de contouren van het nieuwe stelsel voor Agrarisch
Natuurbeheer eruit komen te zien, en hoe ik de gereserveerde middelen globaal in wil
zetten. De precieze inzet van de structurele middelen zal door het kabinet worden
bepaald bij de besluitvorming voor de Voorjaarsnota.

Een van de belangrijkste subsidie-instrumenten in het stelsel van Agrarisch Natuurbeheer
is het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb). Via deze subsidieregeling kunnen
ondernemers die een bijdrage leveren aan doelen op het gebied van natuur, water en
klimaat concurrerend worden vergoed. Met de structurele middelen voor Agrarisch Natuurbeheer
wil ik het ANLb fors uitbreiden. Ik verwacht dat deze uitbreiding succesvol geimplementeerd
kan worden omdat er al vele agrarische ondernemers op de wachtlijsten van collectieven
staan. Tevens wil ik onderzoeken hoe contracten 20 jaar kunnen duren. Ik heb al bij
de Europese Commissie aangegeven dat ik dit mogelijk wil maken in het Nederlandse
Nationaal Strategisch Plan van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB).Bij de keuze
om contracten te verlengen zal evenwicht gevonden moeten worden tussen het bieden
van langjarige financiële zekerheid voor ondernemers enerzijds, en binnen heldere
criteria flexibiliteit om bij de kunnen sturen anderzijds. Voor andere onderdelen
van de nieuwe instrumentenmix in het stelsel denk ik na over middelen met onder meer
een te ontwikkelen gebiedsspecifieke vergoeding en investeringen om zwaardere beheerpakketten
en uitbreiding van beheer op landbouwgrond mogelijk te maken.

Langjarige beheercontracten en concurrerende vergoedingen zijn langgekoesterde wensen
van mede-overheden, sectorpartijen, agrarische collectieven en individuele boeren.
Het kabinet vindt dit ook van groot belang. Het verheugt mij dat agrarische ondernemers
via deze nieuwe middelen en inzet van dit kabinet een realistisch handelingsperspectief
krijgen om, op een manier die past bij de ondernemer en het betreffende vestigingsgebied,
stappen te maken naar een toekomstbestendige bedrijfsvoering.

De Nederlandse landbouwsector is een van de meest innovatieve ter wereld. In de afgelopen
decennia heeft de sector gezorgd voor welvaart, voldoende en veilig voedsel. In Nederland,
Europa en de rest van de wereld. Daar mogen we trots op zijn. Ik ben er van overtuigd
dat deze sector, met zijn grote innovatiekracht en oplossingsgerichtheid van veelzijdige
hardwerkende boeren, in grote mate bij kan dragen aan het mooie landelijk gebied van
de eenentwintigste eeuw dat dit kabinet voor ogen heeft.

Aan de slag

Het is mijn ambitie om snel en stapsgewijs te beginnen met het uitbreiden van bestaand
instrumentarium. Op diverse plekken in Nederland zijn provincies, gemeenten en andere
gebiedspartijen al voortvarend aan de slag met het vormgeven van het landelijk gebied
van de toekomst, met bijzondere aandacht voor de rol van de agrarische ondernemer.
Ik ben al deze partijen daar bijzonder erkentelijk voor. Met een snelle uitbreiding,
verbetering en implementatie van al bestaande regelingen wil ik deze ontwikkelingen
zo spoedig mogelijk ondersteunen met instrumentarium dat perspectief biedt.

In een aantal specifieke gebieden zijn, onder meer vanuit de landbouw, aanvullende
inspanningen nodig om wettelijke doelen te halen, in bijvoorbeeld de Nederlandse veenweidegebieden
in en rondom Natura 2000-gebieden. En in grondwaterbeschermingsgebieden en brede beekdalen,
voor zover daar extra inzet nodig is om landbouwemissies door nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen
te beperken. De bedrijfsvoering van agrarische ondernemers staat in deze gebieden
vaak onder druk. Het kabinet zet zich in om hier een oplossing voor te bieden door
de middelen voor Agrarisch Natuurbeheer ook in deze gebieden in te zetten, waarbij
precieze maatvoering en verdeling nog nader zullen worden bepaald. ANB-middelen kunnen
dan beschikbaar komen voor agrariërs in die gebieden om met een toegesneden beheerpakket
hun emissies terug te dringen. Daarmee kunnen ondernemers in deze gebieden hun bedrijfsvoering
op een haalbare en realistische wijze aanpassen aan de lokale omstandigheden en vereisten
– op een manier die past binnen de Europese staatssteunkaders.

Een gebiedsgerichte inzet van de middelen voor Agrarisch Natuurbeheer geeft uitvoering
aan de recent in uw Kamer aangenomen motie van lid Kostić (Kamerstuk 35 334, nr. 312), die stelt dat bij besteding van de gereserveerde middelen prioriteit moet worden
gegeven aan gerichte maatregelen die bijdragen aan het behalen wettelijke doelen voor
natuur, water en klimaat. Ook zal er in het kader van de inbreukprocedure voor de
grutto, specifieke aandacht worden besteed aan uitbreiding van het ANLb in en om weidevogelkerngebieden,
met name ten behoeve van de grutto, zowel binnen- als buitendijks. De middelen zullen
voor een deel ook worden ingezet buiten de hierboven genoemde specifieke gebieden.
Bijvoorbeeld om te voldoen aan de vereisten van de Natuurherstelverordening, onder
meer op het gebied van bestuivers en landbouwecosystemen.

De structurele inzet van € 500 miljoen per jaar en mogelijkheid tot langjarige beheercontracten
betekent een uitbreiding en verschuiving van het takenpakket van mijn ministerie,
provincies, waterschappen, uitvoeringsorganisatie RVO, agrarische collectieven en
andere belanghebbenden. Ik wil daarom het jaar 2025 gebruiken om samen met deze partners
deze aanpak uit te werken. Er zal zo veel mogelijk worden aangesloten bij bestaande
structuren om de administratieve lasten voor overheden en agrarische collectieven
niet onnodig te verhogen. Vanuit de sectorpartijen is ook aandacht gevraagd voor bestaande
knelpunten in de uitvoering van de huidige ANLb-regeling. Ik ga hierover met hen in
gesprek. Tevens zorg ik voor afstemming met de Europese Commissie.

Vanzelfsprekend wil ik bij de inzet van de instrumentenmix zorgvuldig te werk gaan.
Daarom wil ik de voortgang van het bereiken van doelen, de inzet van de instrumenten
en de praktische implementatie op of rondom het boerenerf periodiek evalueren, samen
met de praktijk.

Ik streef ernaar om de middelen voor Agrarisch Natuurbeheer zo in te zetten dat ze
een belangrijke bijdrage leveren aan de doelen voor natuur, water en klimaat. In het
komende jaar wil ik samen met mede-overheden, de sector en agrarische collectieven
bijzondere aandacht besteden aan effectiviteit en doelbereik van de te nemen maatregelen
en in te zetten instrumenten. Hierbij betrek ik de komend voorjaar verwachte ecologische
evaluatie van het ANLb. Naast de middelen voor Agrarisch Natuurbeheer is echter meer
nodig. Ik werk daarom bijvoorbeeld ook aan beleid en regelingen voor innovatie en
mest. De uitwerking van de instrumentmix, de bijhorende middelen en de ontwikkeling
van de samenwerking met mede-overheden in het stelsel van Agrarisch Natuurbeheer kunnen
dan ook in samenhang met de aanpak «Ruimte voor Landbouw en Natuur» worden gezien.
Door deze combinatie krijg ik ook meer regie op de uitvoering. Tevens streef ik naar
samenhang met de provinciale versnellings- en koplopermaatregelen die onder het vorige
kabinet gefinancierd zijn. Het nieuwe stelsel van Agrarisch Natuurbeheer is zo onderdeel
van de bredere aanpak van dit kabinet voor het landelijk gebied.

Een nieuwe instrumentenmix

Bij het uitwerken van de instrumentenmix van het Agrarisch Natuurbeheer wordt rekening
gehouden met de periode van 2026 tot 2035. Daarbij zet ik in op een graduele uitbreiding
van de structurele uitgaven (jaarlijkse terugkomende kosten). In de aanloopjaren (2026–2030)
zal nog niet het volledige structurele bedrag voor agrarisch natuurbeheer kunnen worden
ingezet. Ik ben daarom voornemens om deze financiële ruimte in de eerste jaren te
gebruiken om ook een investeringspakket op te zetten, bijvoorbeeld voor de aanleg
van landschapselementen op agrarische percelen. Zodoende kunnen investeringen op de
korte termijn bijdragen aan de uitbreiding van beheer op de langere termijn zodat
meer boeren de mogelijkheid krijgen om met het agrarisch natuurbeheer mee te doen.

Met de structurele middelen voor het stelsel van Agrarisch Natuurbeheer wil ik een
groeiproces in gang zetten, waarbij al lerende het proces zal worden bijgestuurd.
Onderstaande figuur geeft een schematisch beeld van het stelsel van Agrarisch Natuurbeheer
waar ik tot 2035 naar toe wil groeien:

Ik licht hieronder een aantal belangrijke instrumenten toe die deel uit kunnen gaan
maken van het nieuwe stelsel van Agrarisch Natuurbeheer. Bij de keuze voor deze instrumenten
is gezocht naar een balans tussen een realistisch verdienmodel voor agrarische ondernemers
en doelbereik. Ik vind het belangrijk dat deelname aan dit stelsel op basis van vrijwilligheid
gebeurt. Het leveren van een bijdrage aan de doelen is daarvan afhankelijk.

1.
Uitbreiding van de subsidieregeling voor Agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ANLb). Het ANLb is nu een 6-jarige subsidieregeling die wordt uitgevoerd door provincies
en deel uitmaakt van het GLB. Met de regeling worden agrarische collectievenvergoed
voor het verbeteren van de biodiversiteit en waterkwaliteit en het vergroten van de
waterkwantiteit in agrarisch gebied. In lijn met de motie van lid-Van Campen c.s.
(Kamerstuk 36 600 XIV, nr. 42) blijven de middelen voor het ANLb primair de structuur van de collectieven volgen.

Er nemen op dit moment circa 12.000 boeren deel aan het ANLb. De huidige regeling
heeft een budget van € 120 miljoen euro per jaar, waarmee ongeveer 100.000 hectare
wordt beheerd. Met de € 500 miljoen structureel voor agrarisch natuurbeheer ligt het
in de lijn der verwachting dat het areaal voor het ANLb fors zal toenemen. Daarnaast
worden de vergoedingen concurerend gemaakt en wordt het aandeel zwaar beheer uitgebreid.
Het aantal hectares waar ANLb-beheerpakketten wordt ingezet kan daarmee potentieel
uitbreiden van de huidige 100.000 naar circa 280.000 hectare2 in 2032, afhankelijk van nog te maken keuzes over bijvoorbeeld de hoeveelheid zwaar
beheer. Ik wil hier vanaf 2026 stapsgewijs naar toewerken. Bij de uitbreiding van
beheerpakketten zal in het bijzonder ingezet worden op natuur-, water- en klimaatdoelen.
Waar mogelijk zal ook worden ingezet op beheerpakketten die ten gunste komen van de
grutto, in het kader van de infractieprocedure die de Europese Commissie is gestart.
Daarnaast wil ik de vergoedingen voor agrarische ondernemers periodiek gaan indexeren.
Om vanaf 2026 het beheer meer geleidelijk en daarmee verantwoord op te bouwen naar
de structurele intensivering van € 500 miljoen vind ik het belangrijk om in 2025 met
de uitwerking en voorbereidingen van uitbreiding van het agrarisch natuurbeheer te
starten.

2. Investeringspakket ten behoeve van agrarische ondernemers. Hierbij gaat het om investeringen die vooraf gaan en ondersteunend zijn aan langjarig
agrarisch natuurbeheer. Bijvoorbeeld de realisatie van kruidenrijk grasland voor weidevogels,
aanpassingen in waterhuishouding of de aanleg van houtopstanden. Bij het uitbreiden
van het areaal ANLb is het niet alleen van belang om meer hectares te realiseren,
maar ook om het beheer te verzwaren om de ecologische meerwaarde te vergroten.

Daarnaast zijn middelen nodig om de toegankelijkheid tot en gebruik van agrarische
grond te bevorderen. Het gaat hier om vergoedingen voor eenmalige permanente aanpassing
in het grondgebruik als gevolg van waardedaling van de grond bij vrijwillige toepassing
van gebruiksbeperkingen, zoals extensief gebruik van grasland. Ook wordt, in afstemming
met provincies, ingezet op structuurverbetering door het bij elkaar brengen van vraag
en aanbod van grond en het tegengaan van versnippering, de inzet van de Nationale
Grondbank, kavelruil of pacht.

Het is mijn voornemen om een substantieel investeringspakket op te stellen ter voorbereiding
op de uitbreiding agrarische natuurbeheer. Het investeringspakket is aanvullend op
de bestaande niet-productieve investeringsregeling van het GLB en de gelden voor de
koplopers- en versnellingsprojecten die het vorige kabinet beschikbaar heeft gesteld.

3. Het opzetten van een gebiedsspecifieke vergoeding. Een ander instrument dat ik de komende maanden verder zal uitwerken is een gebiedsspecifieke
vergoeding om ondernemers in bepaalde gebieden extra te ondersteunen. Dit is een langjarige
in te zetten vergoeding op basis van een nieuwe GLB-regeling voor beperkingen die
samenhangen met de omstandigheden in een specifiek gebied, zoals een verhoogd waterpeil
in de veenweides, het nemen van maatregelen in en rondom Natura 2000-gebieden of het
instandhouden van het coulisselandschap. Deze regeling moet nog ontwikkeld worden
en zal stapsgewijs worden ingevoerd.

4.
Versterking van de uitvoerende organisaties,
middelen voor kennisontwikkeling (pilotregelingen) en monitoring. Door voldoende middelen te reserveren voor het bevorderen van samenwerking kunnen
uitvoerende organisaties zich doorontwikkelen, bijvoorbeeld door verdere professionalisering,
kennis- en ICT-ontwikkeling, en meegroeien met de uitbreiding en verzwaring van het
ANLb. Hier valt ook (praktijk)kennisontwikkeling en monitoring onder.

5. Doorontwikkelen van de ecoregeling. De ecoregeling is een GLB-regeling die gestart is in 2023 en volledig uit Europese
middelen wordt gefinancierd (€ 152 miljoen per jaar). Onder de regeling ondernemen
agrarische ondernemers activiteiten om bij te dragen aan natuur-, water- en klimaatdoelen.
De komende jaren, met het oog op het nieuwe GLB, wordt verder gewerkt aan een betere
samenhang tussen de ecoregeling en het ANLb. Daarnaast wordt een koppeling tussen
de regeling en een systematiek van kritische prestatie indicatoren (KPI’s) verkend.
Hiervoor kunnen ook pilots worden opgezet.

Daarnaast zijn er nog andere instrumenten, zoals de GLB-samenwerkingsregeling voor
veenweidegebieden en in en rondom Natura 2000-gebieden, die een belangrijk onderdeel
vormen van de instrumentenmix voor Agrarisch Natuurbeheer. Het budget voor deze instrumenten
is gedekt binnen het GLB en/of nationale en provinciale middelen. Ik vind het belangrijk
dat de middelen voor Agrarisch Natuurbeheer in nauwe samenhang met middelen uit het
GLB worden ingezet.

Tot slot

Het verheugt mij dat het kabinet met de gereserveerde structurele middelen voor Agrarisch
Natuurbeheer dit voor Europa unieke stelsel een forse impuls geeft. Het Agrarisch
Natuurbeheer geeft boeren een belangrijke rol in beheer en behoud van ons gewaardeerde
cultuurlandschap en de zorg voor iconische dier- en plantensoorten, zoals onze nationale
vogel de grutto. Het eerste deel van 2025 wil ik gebruiken om de hier geschetste contouren
verder uit te werken, waarbij aandacht is voor bijvoorbeeld het type beheer wat past
in verschillende gebieden in Nederland, zodat we ervoor zorgen dat het beheer, gekoppeld
aan de investeringen, zo veel mogelijk bijdraagt aan de doelen voor natuur, water
en klimaat. Dit wil ik ook beter gaan monitoren. Ik zie er naar uit om binnen de contouren,
zoals geschetst in deze brief, in de komende tijd samen met mede-overheden, agrarische
collectieven en andere partners hier de schouders onder te zetten, en bij de uitwerking
van de besteding van deze middelen met veel energie samen te werken aan de toekomst
van ons landelijk gebied.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma