Brief regering : Verwerving Leopard-2A8 gevechtstanks

Nr. 449
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 oktober 2024

Defensie staat voor grote dreigingen. Het is oorlog in Europa, aan de rand van het
NAVO-grondgebied. Daarom richt Defensie zich op de bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk
grondgebied. De krijgsmacht moet voldoende gevechtskracht hebben om tegenstanders
af te schrikken en dus beschikken over robuuste gevechtseenheden met de juiste wapensystemen.
Defensie investeert daarom in materieel voor de benodigde capaciteiten, waaronder
tankcapaciteit.

De oorlog in Oekraïne laat zien dat gevechtstanks van onverminderd belang zijn in
het moderne conflict. Ook in de recent aan de Kamer toegezonden NATO Defence Planning Capability Review 2023/24 (DPCR)1 roept de NAVO Nederland op om met prioriteit te investeren in zwaardere gevechtscapaciteiten
voor het landoptreden. Daarom heeft Defensie in de Defensienota 20242 besloten om de gevechtscapaciteit van de zware infanteriebrigade (Heavy Infantry Brigade) met een volwaardig tankbataljon te versterken. Met de herintroductie van een volwaardig
tankbataljon geeft Nederland invulling aan de door NAVO opgedragen prioritaire doelstellingen.

Met deze A/D-brief informeer ik uw Kamer over het project «Verwerving Leopard-2A8
gevechtstanks» voor een volwaardig tankbataljon. Dit project realiseert de verwerving
van 46 moderne gevechtstanks, met zes gevechtstanks in optieruimte. Daarbij bevat
dit project een innovatietraject tot onbemenste systemen ter invulling van de gevechtskracht
van zes tanks. Defensie kiest binnen de afspraken van het Defensie Materieelproces
(DMP)3 voor een gecombineerde A/D-brief.4 Deze versnelde procesgang creëert de mogelijkheid nog dit jaar de financiële verplichtingen
voor de verwerving van deze gevechtstanks aan te gaan na parlementaire behandeling
van deze A/D-brief. Voor de verwerving van de gevechtstanks sluit Nederland aan bij
het «Leopard 2A8 Procurement Initiative» van de Duitse regering.5 Hiermee geeft Defensie tevens invulling aan de motie-Ceder c.s.6 over de versnelde voorbereiding van het plan voor een tankbataljon, besluitvorming
en de kansen van gezamenlijke verwerving, en de motie-Boswijk c.s. over de behoeftestelling
voor de oprichting van een tankbataljon.7

Achtergrond

Defensie heeft besloten om op basis van de ervaringen van de recente oorlog in Oekraïne,
de strategie- en krijgsmachtontwikkeling binnen Defensie en het militaire advies invulling
te geven aan de door NAVO opgedragen prioritaire doelstellingen8 door een volwaardig tankbataljon op te richten. Hiervoor zijn als onderdeel van de
Defensienota 2024 de benodigde financiële middelen op de begroting gereserveerd.

Eind 2023 hebben de toenmalige bewindspersonen in reactie op de motie-Valstar c.s.9 uw Kamer geïnformeerd over wat nodig is om binnen de Duits-Nederlandse samenwerking
een eigen tankbataljon op te richten.10 Dit voorjaar is uw Kamer in reactie op de motie-Boswijk/Diederik van Dijk11 geïnformeerd dat Defensie alle voorbereidingen treft om – indien financiële middelen
beschikbaar zijn – snel besluiten te kunnen nemen voor een tijdige deelname aan materieelprojecten
van partners en bondgenoten.12

Duitsland heeft medio 2023 een aantal partnerlanden, waaronder Nederland, uitgenodigd
deel te nemen aan de gezamenlijke verwerving van tanks via een vraagbundelingsinitiatief:
het Europese Leopard 2A8 Procurement Initiative. Met dit initiatief kunnen deelnemende landen de Leopard-2A8 gevechtstanks en ondersteunende
systemen op een Leopard-2 platform aankopen via Duitsland als Lead Nation. Nederland, Litouwen en Tsjechië hebben reeds ingetekend op dit initiatief13 en Defensie heeft inmiddels haar behoefte bij Duitsland ingediend.

Het op deze manier verwerven van deze moderne gevechtstanks is de enige mogelijkheid
voor Nederland om op korte termijn over eigen tankcapaciteit te kunnen beschikken.
De beschikbaarheid van slots op de recent heropende14 productielijnen is beperkt door de sterk toegenomen vraag naar zware wapensystemen.
Dit project focust zich daarom op een snelle materieelverwerving van de gevechtstanks
door een gunstig productie slot te verzekeren.

Behoefte

Huidige capaciteit

Defensie beschikt momenteel niet over eigen gevechtstanks. In 2011 moest Defensie
structureel bezuinigen en zijn de tankbataljons opgeheven.15 Hoewel de opheffing van de tankbataljons een gevoelig verlies was voor de slagkracht
van de krijgsmacht, zijn de laatste 100 operationele Leopard-2A6 gevechtstanks in
2014 aan Finland verkocht.16

Binnen de Duits-Nederlandse samenwerking bemenst Nederland één tankeskadron van 414
Tankbataljon. Dit tankbataljon maakt gebruik van gevechtstanks die Duitsland in eigendom
heeft en – ook voor het door Nederland bemenste tankeskadron – beschikbaar stelt.
Nederland heeft door deze samenwerking kennis over het optreden met tanks kunnen behouden,
in lijn met motie-van der Staaij17. Indien gewenst kan Nederland deze tanks leasen voor soevereine inzet, zonder Duitsland, waarmee deze tijdelijk in Nederlands beheer
komen.18 Binnen de context van het NAVO-Defensieplanningsproces (NDPP) wordt 414 Tankbataljon
gezien als een Duitse capaciteit.19

Nieuwe capaciteit

Kwalitatieve behoefte

De rol van de gevechtstank in het grondgebonden gevecht is het leveren van superieure
vuurkracht met hoge precisie, onder alle weersomstandigheden, op elke gewenste plaats
en tijd en in het hoogste geweldsspectrum. De tank kan daarbij zowel rijdend als stilstaand
doelen uitschakelen, vooral als het gaat om bewegende en zwaar gepantserde systemen
van de tegenstander. Naast gepantserde doelen kan een moderne gevechtstank met programmeerbare
kanonmunitie en coaxiaal mitrailleur ook gevechtsopstellingen, vijandelijke uitgestegen
militairen en ongepantserde doelen uitschakelen. Daarnaast fungeert de tank als sensorsysteem
en informatieknooppunt door moderne verbindingsmiddelen.

Kwantitatieve behoefte

De kwantitatieve behoefte aan tanks berust op de operationele behoefte van een volwaardig
tankbataljon, en daarnaast de tanks voor opleiden en trainen en voor de logistieke
reserve. De eerder uitgewerkte Nederlandse behoefte voor een volwaardig tankbataljon
omvat 52 gevechtstanks.20 Omdat Defensie zoals uiteengezet in de Defensienota 202421, een deel van haar gevechtscapaciteiten in de land-, lucht- en maritieme domeinen
met onbemenste systemen wil invullen, bedraagt de initiële behoefte 46 van de 52 gevechtstanks.22 De 46 Leopard-2A8 is het minimale aantal gevechtstanks dat nodig is voor een tankbataljon
met voldoende (bemenste en onbemenste) operationele capaciteit, opleidingscapaciteit
en logistieke reserve. Ook voorziet dit project in de benodigde reservedelen, het
onderhoudscontract, de speciale gereedschappen en uitrusting, de fabrieksopleiding
en de documentatie.

Defensie beoogt voor de resterende zes gevechtstanks optieruimte in het contract op
te nemen. Afhankelijk van de technologische haalbaarheid en de tijdsduur waarmee de
defensie-industrie operationeel inzetbare onbemenste systemen kan ontwikkelen en produceren,
zal Defensie wel of niet besluiten deze zes tanks af te roepen. Om uiterlijk 2030
een volwaardig tankbataljon in te kunnen richten, neemt Defensie dit besluit niet
later dan 2027. Het budget voor de optieruimte blijft beschikbaar tot dit besluit.

Verwervingsvoorbereiding

Defensie kiest voor de Leopard-2A8 omdat deze moderne gevechtstank voldoet aan alle
gestelde operationele eisen en bovendien snel kan worden verworven door het Duitse
vraagbundelingsinitiatief.

Defensie kiest omwille van levertijd en Europese samenwerking voor een government-to-government (G2G) verwervingsproces, waarbij Duitsland optreedt als Lead Nation. Defensie maakt hiervoor gebruik van artikel 2.23 lid 1 sub b van de Aanbestedingswet
op Defensie- en Veiligheidsgebied (ADV).23 Zoals gebruikelijk bij internationale samenwerking voert de Lead Nation, de contractonderhandelingen met de industrie. Dit gebeurt in afstemming met Nederland.24

De gesloten leveringsovereenkomst tussen Duitsland en de leverancier KNDS25 is de basis voor de levering van de Leopard-2A8 gevechtstanks. Na parlementaire behandeling
van deze brief, ondertekent Nederland naar verwachting eind 2024 de aankoopbevestiging
met de Duitse overheid. Vervolgens zal Duitsland, als Lead Nation namens Nederland, de gevechtstanks aanschaffen via het door hen met KNDS gesloten
contract. Hiermee geeft Defensie mede invulling aan de motie-Dassen om gezamenlijke
inkoop van defensiematerieel te intensiveren.26

Uitwerking

Personeel

Voor een volwaardig tankbataljon inclusief de bemensing van de organieke logistieke
en gevechtsondersteunende capaciteiten zijn ongeveer 500 militairen nodig. De exacte
personeelsomvang wordt vastgesteld in de realisatiefase. Hoewel Defensie nog beschikt
over personeel met veel relevante operationele en instandhoudingservaring van het
Leopard-2 systeem27, zal het personeel grotendeels moeten worden geworven en opgeleid. Defensie vergroot
het personeelsbestand door bij de algemene wervingsinspanning meer militairen aan
te nemen. De fabrikant kan in de eerste jaren ondersteuning leveren voor onderhoud,
waardoor er meer tijd is om schaars technisch personeel te werven en op te leiden.
Daarnaast moet de capaciteit voor rijopleidingen en opleidingen voor bedienaars en
voertuigcommandanten worden vergroot.

Innovatie

Het tankbataljon wordt zoveel als mogelijk toekomstgericht, met een voorziene rol
voor onbemenste systemen. Dit betreft bij het bataljon ingedeelde systemen, zowel
in de lucht als systemen op de grond. Onbemenste systemen kunnen een belangrijke rol
spelen bij het verminderen van de kwetsbaarheden van de gevechtssystemen, waaronder
tanks. Denk hierbij aan onbemenste systemen die een additionele bijdrage kunnen leveren
aan de bestrijding van vijandelijke drones of pantservoertuigen. Daarnaast worden
naar verwachting systemen om (kleine) hindernissen te doorbreken en systemen met hoogwaardige
sensoren voor detectie en verkenning op de markt gebracht.

De benodigde techniek voor een onbemenste capaciteit die vergelijkbaar is met een
moderne bemenste gevechtstank komt naar verwachting na 2035 in beeld. Dit loopt parallel
aan de verwachte technologieontwikkeling voor het Duits-Franse Main Ground Combat System (MGCS) waarvan de eerste levering vanaf 2040 wordt verwacht.28 Met de innovatie op het gebied van onbemenste systemen wil Nederland stimuleren deze
ontwikkeling te versnellen. Nederland streeft met dit Leopard-2A8 project naar het
creëren van eigen onbemenste capaciteit, het benutten en uitbouwen van kennis en technologie
op het gebied van onbemenste wapensystemen en de samenwerking van bemenste-onbemenste
systemen. Daarmee beoogt Defensie een voorsprong te nemen op haar potentiële tegenstanders
en een belangrijke kennispositie in Europa te verkrijgen.

Defensie werkt het ontwerp van deze innovatie uit zodat naar verwachting eind 2025
het Programma van Eisen (PvE) voor de onbemenste capaciteit op de markt kan worden
gezet. In de tweede helft 2026 volgt dan een validatie met één of meerdere fabrikanten.
Deze validatie is tevens een criterium voor het besluit van Defensie om wel of niet
de zes tanks af te roepen. De innovatie in deze onbemenste systemen zal ook doorgaan
wanneer Defensie besluit alsnog de zes tanks af te roepen.

Ruimte

Een tankbataljon heeft ruimte nodig om te kunnen trainen, maar ook voor legering,
les- en kantoorgebouwen, logistieke magazijnen en technische ruimtes voor instandhouding.
De oefen- en schietterreinen bij de Nederlandse kazernes bieden onvoldoende ruimte
om realistisch met een tankbataljon te kunnen trainen of – met oog voor de veiligheidsaspecten
van de omgeving – de benodigde oefeningen met scherpe munitie te kunnen faciliteren.
Specifieke onderdelen van kleinschalige trainingen kunnen wel in Nederland plaatsvinden.
Defensie is daarom voornemens om, in overleg met Duitsland, het tankbataljon te stationeren
nabij de NATO Training Area (NTA) Bergen-Hohne in Duitsland. Direct aangrenzend aan deze oefenlocatie is kazernecapaciteit
beschikbaar met groeiruimte voor nieuwe eenheden.29 Over de haalbaarheid van deze stationering is Defensie met Duitsland in gesprek.

Internationale samenwerking en interoperabiliteit

In lijn met de motie-Paternotte/Van Campen30 laat Defensie standaardisatie zwaarder mee wegen bij de aanschaf van militair materieel.
De Leopard-2 gevechtstank heeft een grote Europese gebruikersgroep31 en dit levert voordelen op voor interoperabilitet in training en inzet, instandhouding,
reservedelen-voorziening en kennisdeling. Daarnaast heeft het Leopard-2 platform als
gevolg van «familievorming» en samenwerking met Duitsland instandhoudingsvoordelen:
de krijgsmacht heeft al tientallen genie-, bergings- en brugleggende tanks op basis
van het Leopard-onderstel in gebruik. De productie wordt beperkt tot één variant:
de Leopard-2A8. Voor de meeste afnemende landen is de tank identiek – dus zonder specifieke
eisen per land – met als enige uitzondering de voorzieningen voor nationale middelen
voor commandovoering (command & control). De gezamenlijke verwerving met Duitsland, Tsjechië en Litouwen faciliteert tijdige
leveringen en drukt de stuksprijs. Ook zorgt deze gezamenlijke verwerving voor een
minimaal beslag op de verwervings-capaciteit van de deelnemende landen en wordt de
schaarse productiecapaciteit van de Europese industrie effectief gebruikt.

Industriële Participatie

Voor dit project hebben het Ministerie van Economische Zaken en de leverancier gezamenlijk
verkend hoe Industriële Participatie (IP) een bijdrage kan leveren aan de versterking
van kennis, capaciteiten en ervaring van de Nederlandse industrie bij de prioritaire
technologiegebieden van Defensie. De leverancier zal een plan opstellen om op verschillende
gebieden samen te werken met de Nederlandse industrie en kennisinstellingen. Over
de resultaten van het IP-beleid wordt uw Kamer tweejaarlijks geïnformeerd.32

Duurzaamheid

Intensief gebruik van simulatie om het personeel op te leiden en trainen draagt niet
alleen bij aan de operationele gereedheid, maar ook aan duurzaamheid en het beperken
van de milieubelasting. Voor de gevechtstanks bestaan reeds simulatiemiddelen met
het TACTIS simulatiesysteem. Defensie onderzoekt of de huidige simulatiesystemen dienen
te worden aangepast aan het beoogde model Leopard-2A8 gevechtstank. Defensie maakt
ook gebruik van bestaande opleiding- en simulatiecapaciteiten van Duitsland. Onze
militairen kunnen daarmee realistisch trainen. Daarnaast zijn de actuele eisen ten
aanzien van milieu en duurzaamheid opgenomen in het internationale programma van eisen.

Doeltreffendheid en doelmatigheid

Met de uitvoering van dit project geeft Defensie, onder verwijzing naar artikel 3.1
van de Comptabiliteitswet 2016, invulling aan doeltreffendheid en doelmatigheid.

– Doeltreffendheid: de verwerving van de tankcapaciteit past in de doctrine van het
landoptreden en is een significante versterking van de gevechtskracht. Het draagt
bij aan de invulling van een door NAVO opgedragen prioritaire doelstelling. Met de
uitvoering van dit project vergroot Defensie de capaciteit om vijandelijke tanks en
andere gevechtsvoertuigen te kunnen bestrijden.

– Doelmatigheid: verwerving van de Leopard-2A8 gevechtstanks is doelmatig omdat Defensie
al meerdere soorten platformen met hetzelfde onderstel in gebruik heeft. Gebruik van
hetzelfde onderstel bevordert familievorming van materieel binnen Defensie en vereenvoudigt
de instandhouding. Daarnaast draagt deze verwerving vanwege de al bestaande gebruikersgroep
bij aan Europese standaardisatie.

Defensie voert momenteel de beleidsdoorlichting naar de Landmachtsamenwerking tussen
Nederland en Duitsland uit, hierbij wordt «project Taurus» als casus bestudeerd.33 De uitkomsten van deze beleidsdoorlichting worden in overweging genomen bij de verdere
inrichting van het tankbataljon. Het eindrapport wordt uiterlijk december 2024 met
de Kamer gedeeld.

Gerelateerde projecten

Het project «Verwerving Leopard-2A8 gevechtstanks» heeft een relatie met een aantal
lopende projecten:

– Het programma Foxtrot realiseert de modernisering en vervanging van tactische communicatiemiddelen
en de daaraan verbonden IT-infrastructuur.34 Foxtrot schaft onder andere radio’s aan die worden gebruikt voor de verbindingen
waarmee de eenheden onderling kunnen communiceren.

– Binnen het gemandateerde programma «Aanvulling inzetvoorraad munitie»35 zal Defensie de inzetvoorraad munitie voor de tanks bestellen.

– Een tankbataljon omvat naast gevechtstanks ook gevechtsondersteunende capaciteiten
(combat support) en logistieke capaciteiten (combat service support). De inrichting van deze capaciteiten wordt in de realisatiefase van het project
uitgewerkt. Dit betreft momenteel onder meer Fennek-voertuigen voor verkenningstaken,
12kN Manticore en Boxer-pantserwielvoertuigen voor command & control en gewondenafvoer, vrachtwagens voor bevoorrading en onderhoudstaken, en gepantserde
bergingsvoertuigen. Voor de aanschaf van deze capaciteiten zal Defensie gebruik maken
van (opties in) bestaande contracten en van programma’s, zoals bijvoorbeeld «Defensiebrede
Vervanging Operationele Wielvoertuigen (DVOW)» en «Vervanging Wissellaadsystemen,
Trekker-opleggercombinaties en Wielbergingsvoertuigen (WTB)».

Projectrisico’s

Voor het project is een risicobeoordeling gemaakt en zijn beheersmaatregelen getroffen.
Zo is er een risicoreservering binnen de projectbegroting opgenomen. Het voornaamste
risico heeft betrekking op de haalbaarheid van de planning. Vertraging in de contractvorming
kan leiden tot vertraging in de levering: meerdere landen dingen mee voor een plaats
in het leverschema van de leverancier. Om dit risico te mitigeren wil Defensie zo
snel mogelijk het contract afsluiten. Een ander risico is vertraging en verhoogde
kosten door af te wijken van het Military off the Shelf (MOTS) product. Defensie is voornemens een beperkte hoeveelheid nationale apparatuur
op de tanks te laten plaatsen, waaronder middelen voor commandovoering. Deze moeten
achteraf worden ingebouwd en zijn opgenomen in het projectbudget. Defensie is terughoudend
met overige aanvullende wensen en afwijkingen ten opzichte van het MOTS-product.

Financiën

Voor het verwerven van de gevechtstanks inclusief reservedelen, onderhoudscontract,
Special tooling and equipment, fabrieksopleiding en documentatie is een budget geraamd met een financiële bandbreedte
tussen de € 1 miljard en € 2,5 miljard (prijspeil 2024). Dit bedrag is inclusief BTW,
risicoreservering, materiële exploitatie en 2e en 3e orde effecten. Dit budget komt ten laste van de defensiebegroting. De commercieel
vertrouwelijke bijlage (BS2024030544) bevat financiële informatie over de verdeling
van het projectbudget36.

Planning

De verwerving, projectrealisatie en levering van de gevechtstanks zijn voorzien tussen
eind 2024 en 2030. De eerste levering is gepland drie jaar na contractondertekening.
Bij een tijdige sluiting van het contract verwacht Defensie de laatste systemen in
2030 in ontvangst te nemen.

Vooruitblik

Defensie zet voor de verwerving van de Leopard-2A8 gevechtstanks in op een versnelling
in het verwervingsproces door deelname aan het Europese «Leopard 2A8 Procurement Initiative». Dit is om zo snel mogelijk te kunnen beschikken over deze essentiële capaciteit,
waarvoor geen alternatieven beschikbaar zijn. Hiermee geeft Defensie invulling aan
de motie-Ceder c.s. om de mogelijkheid om deel te nemen aan de gezamenlijke verwerving
van deze tanks, niet voorbij te laten gaan.

Ik ben voornemens om, vanwege bovengenoemde redenen, in december 2024 de verplichtingen
aan te gaan bij de Duitse overheid en verzoek uw Kamer hiermee rekening te houden
bij de behandeling van deze A/D-brief. Uw Kamer wordt over de voortgang van dit project
geïnformeerd via het Defensie Projectenoverzicht (DPO) en de begroting van het Defensiematerieelbegrotingsfonds
(DMF).

De Staatssecretaris van Defensie,
G.P. Tuinman