Brief regering : Uitvoering acties beleid gevaarlijke chemische stoffen

Nr. 400
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2024

Het doel van het Impulsprogramma Chemische Stoffen is om knelpunten in het beleid
voor gevaarlijke chemische stoffen aan te pakken. Hiermee wordt gewerkt aan een gezonde,
schone leefomgeving. Het gaat daarbij ook om de noodzakelijke versterking van de uitvoering
en om het oplossen van kennishiaten. Deze brief gaat in op de voortgang van het Impulsprogramma
Chemische Stoffen en op enkele moties van en toezeggingen aan uw Kamer over de uitvoering
van dit programma.

Daarnaast wordt gewerkt aan de uitvoering van de aangekondigde acties voor toepassing
van het Strategisch Kader Biociden1.

De brief omvat de volgende onderwerpen:

1. Cumulatie van metalen in de leefomgeving;

2. Ontwikkeling van een (Europese) strategie voor testmethoden en validatie;

3. Onderbouwing schadelijkheid PFAS-emissies voor de uitvoeringspraktijk;

4. Fluorelastomeren;

5. Communicatie over chemische stoffen;

6. Database ZZS-emissies;

7. Biociden.

1. Cumulatie van metalen in de leefomgeving

Begin 2024 is uw Kamer over het Impulsprogramma Chemische Stoffen2 geïnformeerd. Daarbij is ingegaan op onderzoek naar aanleiding van de motie Grinwis3, uitgevoerd door het RIVM, waarbij het ging over de vraag hoe cumulatie van lucht-
of waterimmissies4- van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) beter kan worden meegenomen in de vergunningverlening5. Het RIVM heeft daartoe een methodiek uitgewerkt. Het RIVM voert momenteel in samenwerking
met omgevingsdiensten en waterbeheerders aanvullend praktijkonderzoek uit naar de
toepasbaarheid van de ontwikkelde cumulatiemethodiek voor de vergunningverlening.

Naast dit nog lopende onderzoek heeft het RIVM inmiddels specifiek in kaart gebracht
wat de belangrijkste toxicologische effecten zijn van een groep van 25 metalen. Op
basis hiervan is bekeken of cumulatie relevant kan zijn voor deze metalen. Het RIVM
stelt vast dat verschillende metalen op dezelfde doelorganen kunnen inwerken. Daarom
is voor de onderzochte groep van metalen niet uit te sluiten dat cumulatieve effecten
kunnen optreden. Dit geldt ook voor mengsels waarin naast metalen ook andere stoffen
aanwezig zijn.

Vervolgens heeft het RIVM onderzocht of de eerder dit jaar gepresenteerde methodiek
voor het betrekken van cumulatie in de vergunningverlening goed toepasbaar is voor
deze groep metalen. De conclusie is dat het in principe kan, maar dat er wel nog belangrijke
informatie ontbreekt om dit al volledig uit te kunnen voeren.

Op mijn verzoek verkent het RIVM ook de mogelijkheden voor de introductie van een
zogenoemde «allocatiefactor» voor lucht. Zo’n factor houdt op generieke, pragmatische
wijze rekening met de blootstelling aan dezelfde soort stoffen vanuit verschillende
blootstellingsroutes en vanuit niet-industriële bronnen. Onderdeel van de verkenning
is in hoeverre het gebruik van zo’n factor past bij de eerder gepresenteerde cumulatie
methodiek. Naar verwachting zal deze verkenning door het RIVM over de allocatiefactor
in het najaar 2024 gereed zijn.

In dit kader is ook de herziening van de Europese Verordening Registratie, Evaluatie,
Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen (REACH) van belang. Het introduceren
van de MAF (mixture assessment factor) is voorzien bij de komende herziening van de
REACH Verordening. Met deze mixture assessment factor wordt de veilige grenswaarde
met een bepaalde factor verlaagd en zo wordt er meegenomen dat er blootstelling aan
meerdere gevaarlijke chemische stoffen tegelijk kan plaatsvinden. Deze wijziging van
REACH zal naar verwachting in 2025 worden gepubliceerd door de nieuwe Europese Commissie.

2. Ontwikkeling van een (Europese) strategie voor testmethoden en validatie

Voor de veiligheid van stoffen is er regelgeving die voorschrijft dat deze veiligheid
moet worden getest voordat deze stoffen op de markt worden gebracht. Voor sommige
effecten, bijvoorbeeld bepaalde effecten op de stofwisseling of het hormoonsysteem,
zijn er echter nog geen geschikte testmethodes beschikbaar. Daarnaast zijn sommige
testen duur of kosten veel tijd. In een aantal gevallen zijn er ook nog proefdieren
nodig.

Er worden regelmatige nieuwe testmethodes ontwikkeld, bijvoorbeeld in het kader van
Europees onderzoek, maar een methode kan pas worden toegepast als deze vervolgens
wordt gevalideerd en vastgesteld. De validatie is nodig om zeker te zijn dat de nieuwe
methode consistente en correcte resultaten oplevert bij gebruik door verschillende
laboratoria. Nederland zet daarom in op een Europese aanpak bij het ontwikkelen én
valideren van testmethodieken.

In de Conclusies van de Milieuraad van 17 juni6 2024 is op initiatief van Nederland een passage opgenomen waarin het belang van validatie
van testmethodes wordt benadrukt. De Europese Commissie wordt opgeroepen een Test
Methode en Validatie Strategie op te stellen. Nederland en Duitsland hebben voorgesteld
een werkgroep op te richten die een plan maakt over welke methodes het eerst moeten
worden gevalideerd en hoe dat werk kan worden gefinancierd; in ieder geval door effectiever
gebruik van bestaande budgetten.

Begin 2025 wordt vanuit het Impulsprogramma Chemische Stoffen in Nederland een internationale
conferentie georganiseerd. De uitkomsten kunnen worden benut voor overleg met de Commissie
over de acties die in gang worden gezet.

3. Onderbouwing schadelijkheid PFAS-emissies voor de uitvoeringspraktijk

In het commissiedebat Externe Veiligheid van 11 oktober 2023 is toegezegd7 om de Kamer te informeren over een mogelijk sterker regime voor de emissies van PFAS
en F-gassen. Van PFAS is bekend dat ze zeer persistent zijn (niet of nauwelijks afbreken)
en dat blootstelling mogelijk onomkeerbare schadelijke effecten aan mens en milieu
veroorzaken.

Voor de PFAS die al als ZZS zijn aangemerkt, geldt een wettelijk vastgelegde minimalisatieplicht
die in het Besluit activiteiten leefomgeving (BAL) staat. Dit houdt in dat de emissies
van deze specifieke PFAS zo veel als mogelijk vermeden moet worden, en anders zo snel
mogelijk gereduceerd.

Om ervoor te zorgen dat bevoegde gezagen ook voor emissies van andere PFAS eenvoudiger
voorschriften aan vergunningen kunnen verbinden om de emissies te voorkomen dan wel
te beperken8, is het RIVM gevraagd om een briefrapport op te stellen met daarin een samenvatting
van de wetenschappelijke onderbouwing van het Europese PFAS restrictievoorstel9.

Om na te gaan hoe bevoegde gezagen verder kunnen worden ondersteund in het toepassen
van de wetenschappelijke onderbouwing uit het RIVM-rapport bij de vergunningverlening,
maatwerkvoorschriften en in de handhaving, ben ik regelmatig in gesprek met de koepelverenigingen
(VNG, UvW, IPO, ODNL). Daarnaast heb ik een adviesbureau gevraagd een praktisch en
bruikbaar advies op te stellen aan de hand van het RIVM-rapport, met voorbeeldvoorschriften
over PFAS-emissies en lozingen. Hierbij wordt in ieder geval ingezet op het benutten
van de (specifieke) zorgplicht. U treft dit rapport hierbij aan.

Naast bovengenoemde acties is PFAS als groep recentelijk opgenomen als prioritaire
stof onder het OSPAR-verdrag; het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu
in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan. Ik ben momenteel bezig met het
in kaart brengen van de uitwerking hiervan. Wettelijk gezien worden prioritaire stoffen
onder het OSPAR-verdrag als ZZS gekwalificeerd. Zoals hierboven vermeld geldt voor
ZZS een minimalisatieplicht (artikel 5.22a, Besluit Activiteiten Leefomgeving).

Naast de vermelde acties voor het terugdringen van PFAS-emissies werk ik voor chemische
stoffen waar onduidelijkheid is over de mate waarin emissies hiervan schadelijk zijn
samen met het RIVM, aan een routekaart voor bevoegde gezagen om uit voorzorg in de
vergunningen en maatwerkvoorschriften voorschriften en maatregelen te kunnen opnemen.
Het gaat daarbij onder meer om de stappen die kunnen worden doorlopen in het besluitvormingsproces
en om de beschikbare informatie voor de motivering. Een omvorming van de huidige aanpak
van potentieel Zeer Zorgwekkende Stoffen (pZZS) hoort hierbij. Hiermee wil ik de huidige
misverstanden over deze groep oplossen. Het RIVM werkt daarvoor nu aan een nieuwe
methodiek om met meer zekerheid te kunnen zeggen of een bepaalde stof op termijn ZZS
zal worden. De resultaten hiervan zal ik naar verwachting in het voorjaar van 2025
met de Kamer kunnen delen.

4. Fluorelastomeren

Aan Kamerlid Boutkan (PVV) is informatie over het beleid van fluorelastomeren toegezegd10. Fluorelastomeren is een groep PFAS die is meegenomen in de PFAS-restrictie. Fluorelastomeren
hebben toepassingen in de maritieme sector. Dit belang wordt meegewogen in het PFAS-restrictietraject.

Zoals ook na indiening van het PFAS-restrictievoorstel in januari 2023 is toegelicht
in de brief van 19 maart 2023, is er een openbare raadpleging gehouden welke sloot
in september 2023. Veel belanghebbenden hebben hiervan gebruik gemaakt en deze informatie
wordt nu beoordeeld.

Het proces is nu in de fase dat twee wetenschappelijke comités van ECHA, het Europees
agentschap voor chemische stoffen, aan zet zijn om hun opinies op te stellen. Deze
comités kunnen op basis van de informatie een afweging maken. Er zal een advies worden
gegeven over het voorgestelde verbod per toepassingsonderwerp. Ook kunnen eventuele
(aanvullende) beheersmaatregelen worden geadviseerd of afwijkende overgangstermijnen.
Dit geldt ook voor de fluorelastomeren. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar emissies
tijdens gebruik, maar ook tijdens productie en in de afvalfase. De opinie over de
sociaaleconomische aspecten van de restrictie zal vervolgens open staan voor een openbare
raadpleging. Daarna zullen de opinies worden afgerond, en zal de Europese Commissie
een voorstel maken en aan de lidstaten voorleggen ter discussie en stemming. De scope
van de restrictie, de beheersmaatregelen en de overgangstermijnen kunnen dus nog wijzigen
in deze processtappen.

Onder het «impulsproject essential use» gaat het RIVM overigens na hoe het Europese
concept «essential use» kan bijdragen aan de uitvoering van de chemicaliën strategie,
aan het terugdringen van gevaarlijke chemische stoffen. Bij «essential use» wordt
gedacht aan gevaarlijke chemische stoffen die (nog) noodzakelijk zijn voor de gezondheid
of de veiligheid van inwoners van de EU of van kritische betekenis zijn voor het functioneren
van de maatschappij. Het doel van de introductie van het begrip was om de aanpak van
gevaarlijke chemicaliën sneller, efficiënter en effectiever te maken. Overigens is
dit niet relevant voor het voorstel voor de PFAS-restrictie omdat het concept essentieel
gebruik nog niet in de betreffende regelgeving staat.

Bij de uitwerking van de mogelijke inzet van het begrip wordt door het RIVM voortgebouwd
op de communicatie van de Europese Commissie11 in april 2024. De resultaten worden dit najaar verwacht en zullen dan op de website
van het RIVM te vinden zijn.

5. Communicatie over Chemische Stoffen

Publieke overheidswebsites chemische stoffen

Ik vind het van belang dat inwoners, onder wie omwonenden van bedrijven en andere
belanghebbenden, goed worden geïnformeerd over chemische stoffen met een samenhangend
en begrijpelijk verhaal. Toegankelijke en met feiten ondersteunde kennis vormt de
basis om in te kunnen schatten wat bepaalde chemische stoffen voor de gezondheid betekenen
en welke keuzes men daarbij kan maken.

Daarom worden momenteel onder het Impulsprogramma Chemische Stoffen, in samenwerking
met de Ministeries van SZW en VWS, de publieke overheidswebsites rondom chemische
stoffen geïnventariseerd en geanalyseerd. In eerste instantie wordt gekeken naar websites
voor het algemeen publiek en daarnaast ook naar websites die gericht zijn op specifieke
doelgroepen zoals werknemers, werkgevers, industrie en uitvoerende instanties. Door
dit project ontstaat een overzicht van bestaande websites over chemische stoffen voor
deze verschillende doelgroepen.

Binnen dit onderzoek is gekeken naar een aantal kernpunten:

• Is er per website sprake van een begrijpelijk, samenhangend verhaal over het beleid
over chemische stoffen?

• Sluiten de websites aan bij de informatiebehoefte van het algemeen publiek en specifieke
doelgroepen?

• Is er sprake van accurate verwijzingen?

Naast deze analyse is ook sprake van advies, en eventueel ondersteuning aan redacties
van websites om gesignaleerde verbeteringen direct te kunnen doorvoeren.

Aanvullend wordt er binnen dit project gekeken naar mogelijkheden voor het opzetten
van een Rijksbrede digitale website of pagina over chemische stoffen. Gedacht wordt
aan een portal, zodat het vinden van de juiste informatie wordt vergemakkelijkt.

Wat betreft de informatie over PFAS wordt voor de vormgeving en het type informatie
ook gekeken naar het voorbeeld van de Australisch overheidssite over PFAS. Hiermee
wordt uitvoering gegeven aan de motie Grinwis c.s.12 over toegankelijke informatie over PFAS. De eerste resultaten van dit project verwacht
ik begin 2025 met de Kamer te kunnen delen.

6. Database ZZS-emissies

Zoals vorig jaar aan uw Kamer is gemeld en besproken in het kader van de voorhangprocedure,
wordt gewerkt aan een landelijke elektronisch database voor een uniform registratiesysteem
waarin bedrijven hun industriële emissies van ZZS naar lucht en water kunnen melden
aan het bevoegd gezag. Hiermee worden bevoegde gezagen en bedrijven ondersteund in
de uitvoering van de al bestaande informatieplicht over dit soort stoffen. Het betreft
hier een wettelijke plicht die sinds 2016 bestaat.

De Kamer heeft in een motie verzocht om bij de uitvoering van het voorstel de database
te vullen met de al bij omgevingsdiensten aanwezige informatie.13 Deze motie is inmiddels uitgevoerd door de informatie die omgevingsdiensten de afgelopen
jaren hebben ontvangen over ZZS-emissies door het RIVM alvast te laten invoeren in
de landelijke database. De planning voor het verplicht gebruik van de ZZS-emissiedatabase is inwerkingtreding volgend kalenderjaar.

7. Biociden

Bepaalde plaagorganismen (zoals schimmels, ratten of muggen, waaronder invasieve exoten)
kunnen leiden tot gezondheidsrisico’s, economische schade of hinder. Op dit moment
vindt plaagdierbeheersing nog vaak plaats met biociden: chemische stoffen met een
specifieke werking tegen zo’n organisme. Het gebruik hiervan kan risico’s veroorzaken
voor mens en omgeving, bijvoorbeeld door doorvergiftiging.

Wettelijk moeten alle biociden voordat ze op de markt toegelaten worden overigens
een gerichte risicobeoordeling ondergaan. De manier waarop zo’n beoordeling plaatsvindt,
gebeurt op basis van Europese beoordelingskaders en -methoden die periodiek worden
aangepast zodat ze zo goed mogelijk aansluiten op de laatste stand van de wetenschap.
Een voorbeeld van de Nederlandse bijdrage hieraan zijn onlangs gepubliceerde voorstellen
voor het verbeteren van de beoordeling van milieurisico’s van biociden die gebruikt
worden in koelwatertorens.14 Via een Europees proces wordt dergelijke methodiek vastgesteld en doorgevoerd.

Het Strategisch Kader Biociden zet daarnaast in op het zogenaamde Integraal Plaag
Beheer. Dit houdt in dat eerst wordt gekeken naar andere mogelijkheden om de ontwikkeling
van ongewenste organismen te beperken en dat alleen biociden worden gebruikt als sluitstuk.
Doel is om met zo min mogelijk gebruik van schadelijke stoffen toch effectief schade
en risico door plagen te voorkomen.

Geïmpregneerde planten- en moestuinbakken

Het RIVM heeft onderzocht wat er (inter)nationaal bekend is over de overdracht van
stoffen uit geïmpregneerde planten- en moestuinbakken via de grond naar planten en
(het risico op) gezondheidseffecten door consumptie van deze voedselgewassen. Hierbij
ontvangt u de resultaten van dit verkennende literatuuronderzoek «Impregneermiddelen
in planten- en moestuinbakken». Hiermee wordt ook de toezegging in de beantwoording
van Kamervragen op 26 september 2023 nagekomen15.

Het RIVM concludeert in de verkenning dat er weinig informatie beschikbaar is over
de overdracht van stoffen uit geïmpregneerde planten- en moestuinbakken via de grond
naar planten en daarmee ook over een eventueel (risico op) gezondheidseffecten. De
beperkte hoeveelheid gevonden literatuur gaat over houtbehandelingen die inmiddels
in Nederland verboden zijn.

Hout kan geïmpregneerd worden om verschillende redenen, zoals brandvertraging, houtconservering
of om het hout waterdicht te maken. Omdat minerale en plantaardige oliën en wassen,
kunstharsen en siliciumverbindingen die hiervoor gebruikt worden, nauwelijks door
planten opgenomen kunnen worden, geeft het RIVM de aanbeveling om waar mogelijk impregneermiddelen
op basis van deze stofgroepen de voorkeur te geven. Deze aanbeveling is in lijn met
het biocidebeleid, zoals beschreven in het Strategisch Kader Biociden. Dit komt neer
op het voorkomen van vermijdbaar gebruik van biociden en, als dan toch biociden nodig
zijn, zorgen voor het gebruik van de minst schadelijke middelen. Volgens planning
wordt u volgend jaar verder geïnformeerd over de uitvoering van het biocidebeleid
gebaseerd op het Strategisch Kader Biociden.

Vervangingsperspectief schadelijke houtconserveringsmiddelen

Veelgebruikte houtconserveringsmiddelen bevatten op dit moment nog zeer schadelijke
stoffen die vallen onder de exclusiecriteria genoemd in artikel 5.2 van de Europese
biocidenverordening. Voor een dergelijke stof geldt dat deze in beginsel niet wordt
goedgekeurd, tenzij er geen alternatieven zijn en er sprake is van een groot publiek
belang. Op mijn verzoek is een inventarisatie uitgevoerd van het huidig gebruik, de
gevaren en de risico’s van houtconserveringsmiddelen op basis van de werkzame stoffen
propiconazool, tebuconazool en boraten, en naar het vervangingsperspectief van deze
middelen ten behoeve van de conservering van hout.

Het onderzoek wees uit dat voor verschillende toepassingen van bewerkt hout geen vergelijkbare
alternatieven beschikbaar zijn. Ook heeft er de afgelopen jaren weinig innovatie plaatsgevonden
op het gebied van veiliger alternatieve houtverduurzamingsmiddelen, wegens het ontbreken
aan reële verdienmodellen voor dergelijke innovaties.

Dit onderzoek is uitgevoerd ter voorbereiding op Europese besluitvorming over de hernieuwde
goedkeuring van deze werkzame stoffen onder de biocidenverordening en de doorlopende
inzet ten behoeve van de vervanging van deze uitsluitingsstoffen. Dit zoeken naar
veiliger alternatieven om daarmee risicovol gebruik van biociden terug te dringen
sluit aan bij het uitgangspunt van het Strategisch Kader Biociden16. Het onderzoek draagt ook bij aan het verkrijgen van duidelijkheid van wat wordt
begrepen onder het begrip «Publiek belang van het gebruik van stoffen», onderdeel
van het Impulsprogramma Chemische Stoffen17.

Werkprogramma EU biocidenverordening (BPR)

Het werkprogramma onder de Europese biocidenverordening (BPR) heeft als doel om de
werkzame stoffen binnen het kader van de BPR Europees te beoordelen. De werklast van
het programma is verdeeld over de beoordelende instanties van de verschillende lidstaten.
Het programma heeft helaas vertraging opgelopen. De Europese Commissie heeft in afstemming
met de lidstaten een nieuwe afrondingsdatum gekozen, te weten tot 31 december 2030.
Inmiddels heb ik de nationale bevoegde autoriteit voor de beoordeling van biociden
– het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) –
gevraagd om een internationale workshop te organiseren om daarmee ook bij te dragen
aan de beoogde afronding van het werkprogramma18. Ook zal ik waar nodig het Ctgb laten ondersteunen zodat zij haar aandeel van het
werkprogramma tijdig kan afronden19.

Tot slot

Chemie heeft bijgedragen aan onze welvaart en comfort en is niet meer weg te denken
uit onze samenleving. Echter, blootstelling aan chemische stoffen kan ook leiden tot
gezondheidsrisico’s voor mens en milieu. Het doel van het stoffenbeleid is om de vervuiling
van de leefomgeving door gevaarlijke chemische stoffen terug te dringen en nieuwe
vervuiling zoveel mogelijk te voorkomen. Met acties zoals ik u in deze brief heb gemeld,
wordt hier stevig aan gewerkt.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen