Brief regering : Eerste indruk uitvoering Digital Services Act

Nr. 1221
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2024

Tijdens het commissiedebat Kinderen en digitale rechten van 14 september 2023 (Kamerstuk
26 643, nr. 1070) heeft de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken toegezegd om de Tweede
Kamer een eerste indruk te sturen over de werking van de digitaledienstenverordening
(hierna ook: «Digital Services Act», of «DSA»). Met deze brief geef ik daar graag
uitvoering aan. Ik zal ingaan op: (1) uitvoering en toezicht op Europees niveau, (2)
uitvoering en toezicht in Nederland en (3) toepassing door de civiele rechter.

Daarnaast maak ik graag gebruik van de gelegenheid om u te informeren dat Nederland
op 25 juli 2024 een aanmaningsbrief heeft ontvangen van de Europese Commissie (hierna:
«EC»).1 In deze brief stelt de EC Nederland in gebreke vanwege het onvolledig en niet-tijdig
uitvoering van de digitaledienstenverordening.2 De EC vraagt Nederland om een schriftelijke reactie te geven op de ingebrekestelling.3 De totstandkoming van de Uitvoeringswet digitaledienstenverordening is noodzakelijk
om aan de verplichtingen te kunnen voldoen die op grond van de verordening op Nederland
rusten. Het wetsvoorstel daartoe is aanhangig bij uw Kamer en daardoor in een vergevorderd
stadium.4 Ik zal de EC daarop wijzen. Niettemin benadruk ik hierbij graag het belang van een
spoedige parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel.

1. Uitvoering en toezicht op Europees niveau

Aanwijzing van VLOPSEs

De verordening is sinds 25 augustus 2023 van toepassing op zeer grote online platforms
(«very large online platforms» of «VLOPs») en zeer grote online zoekmachines («very
large online search engines», of «VLOSEs»), gezamenlijk ook wel «VLOPSEs» genoemd.
De EC is op grond van de verordening exclusief belast met de aanwijzing van VLOPSEs.
De stand van zaken daarvan is als volgt. Op 25 april 2023 heeft de EC negentien diensten
aangewezen als VLOPSE, waaronder X, TikTok, Instagram, Google Maps, Google Search,
YouTube, Facebook, en de diensten Booking.com, Snapchat en AliExpress. De aanbieders
van die laatste drie diensten zijn in Nederland gevestigd of hebben hier hun wettelijke
vertegenwoordiger aangewezen. Nadien heeft de EC nog zes diensten aangewezen: Pornhub,
Shein, XNXX, Stripchat, Temu, en XVideos. Daardoor zijn er inmiddels 25 diensten aangewezen
als VLOPSE, aangeboden door 20 verschillende aanbieders.5

Verschillende aanbieders hebben beroep ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie
(hierna: het Gerecht) tegen de aanwijzing van hun dienst als VLOPSE. Het Gerecht heeft
nog geen uitspraak gedaan in deze beroepen. Tevens heeft een aantal aanbieders het
Gerecht verzocht om een voorlopige maatregel, inhoudende dat de toepassing van verschillende
verplichtingen uit de DSA wordt opgeschort hangende hun beroep tegen de aanwijzing
van hun dienst.6 Deze verzoeken zijn afgewezen door het Gerecht en, in het geval van Amazon, nadat
het Gerecht een verzoek om een voorlopige maatregel had toegewezen, in hoger beroep
afgewezen door het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: «HvJEU»). Het HvJEU
oordeelde daarbij dat het belang van de uitvoering van de DSA in dit geval prevaleert
boven de materiële belangen van Amazon.7 Verschillende aanbieders van VLOPSEs hebben voorts beroep ingesteld bij het Gerecht
tegen besluiten van de EC inzake de vergoedingen die zij de EC moeten betalen in het
kader van het door de EC gevoerde toezicht (artikel 43 van de DSA).

Naleving door aanbieders van VLOPSEs en toezicht en handhaving door de EC

De verplichtingen uit de DSA hebben in de praktijk al tot zichtbare aanpassingen van
platformen geleid. Zo hebben gebruikers van VLOPs bijvoorbeeld de mogelijkheid gekregen
om het gebruik van aanbevelingssystemen op die diensten uit te zetten. Dit is bijvoorbeeld
goed zichtbaar op de voorpagina van YouTube of bij X. Zo heeft X inmiddels twee tijdlijnen,
waarvan de een gepersonaliseerd is door middel van een aanbevelingssysteem, en de
ander niet. Andere voorbeelden betreffen LinkedIn en TikTok. LinkedIn heeft recent
besloten om één van haar advertentiesystemen in de EU uit te schakelen omdat het adverteerders
de mogelijkheid gaf om advertenties te richten met gebruikmaking van bijzondere persoonsgegevens.
Zoals ras, politieke of seksuele voorkeur, religieuze overtuiging, of etniciteit.8 TikTok heeft na het starten van een handhavingsprocedure door de EC besloten om de
beloningsfunctie die met TikTok Lite was geïntroduceerd in Spanje en Frankrijk uit
te zetten. Sindsdien heeft TikTok besloten die dienst niet langer aan te bieden in
de EU.9

De EC is exclusief bevoegd voor het toezicht op en de handhaving van de verplichtingen
die op grond van de DSA enkel gelden voor aanbieders van aangewezen VLOPSEs. De EC
en de lidstaten zijn gezamenlijk bevoegd voor het toezicht op en de handhaving van
de verplichtingen die op grond van de DSA gelden voor aanbieders van alle online platforms,
waaronder ook de aangewezen VLOPSEs. De EC heeft het toezicht en de handhaving voortvarend
opgepakt.10 De aanbieders van nagenoeg alle aangewezen VLOPSEs hebben van de EC één of meerdere
verzoeken om informatie ontvangen over de wijze waarop zij de verplichtingen uit de
DSA nakomen. Voor X, Instagram, Facebook, TikTok en AliExpress heeft dat inmiddels
geleid tot het inleiden van procedures vanwege geconstateerde overtredingen van de
DSA. In elk van die procedures stelt de EC dat de aanbieders van die diensten onvoldoende
uitvoering hebben gegeven aan de verplichting om systeemrisico’s te onderzoeken en
waar nodig om mitigerende maatregelen te nemen (artikelen 34 en 35 van de DSA). Daarnaast
heeft de EC overtredingen van de volgende verplichtingen geconstateerd:

− Het kunnen melden van illegale inhoud (artikel 16 van de DSA).

− De interne klachtenprocedures (artikel 20 van de DSA).

− Ontwerp van diensten op een wijze die gebruikers niet misleidt of manipuleert (artikel 25
van de DSA).

− Mogelijkheden voor onderzoekers om toegang tot data te krijgen (artikel van de 40
DSA).

Specifiek ten aanzien van Facebook en Instagram vermoedt de EC ook overtredingen van
de verplichtingen omtrent hun moderatiebeleid (artikelen 14 en 17 van de DSA). TikTok
zou de verplichtingen ter bescherming van minderjarigen (artikel van de 28 DSA) onvoldoende
naleven. AliExpress zou onvoldoende informatie over advertenties geven aan niet-geregistreerde
gebruikers (artikel 26 van de DSA), te weinig transparantie geven over het aanbevelingssysteem
dat AliExpress gebruikt (artikel 27 van de DSA) en het biedt geen mogelijkheid om
haar aanbevelingssysteem uit te zetten bij gebruik van de dienst (artikel 38 van de
DSA). AliExpress en X hebben tot slot nog geen openbare databank met alle advertenties
(artikel 39 van de DSA).

2. Uitvoering en toezicht op nationaal niveau

Sinds 17 februari jl. is de DSA volledig van toepassing ten aanzien van alle diensten
die door de DSA worden gereguleerd. Het voorstel voor de Uitvoeringswet digitaledienstenverordening
is op dit moment aanhangig bij uw Kamer. Daarin wordt voorzien in de noodzakelijke
uitvoeringsbepalingen, met name om te voorzien in de nodige bevoegdheden voor toezicht,
handhaving en sanctionering.11 De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft op 11 februari jl. een ministerieel
aanwijzingsbesluit genomen waarin de Autoriteit Consument & Markt (ACM) voorlopig
wordt aangewezen als bevoegde autoriteit en digitaledienstencoördinator. Dit besluit
stelt de ACM in staat om een aantal handelingen ter uitvoering van de DSA alvast te
verrichten. Binnen haar mogelijkheden heeft de ACM al diverse acties ondernomen, zoals:

− De ACM heeft het mogelijk gemaakt om signalen te geven over mogelijke overtredingen
van de DSA. Op 1 september jl. had de ACM 171 van dit soort meldingen ontvangen. 100
daarvan zagen op diensten die in andere EU-lidstaten waren gevestigd. Als de indieners
daarmee instemmen stuurt de ACM die door aan de bevoegde toezichthouders daar. 71
signalen zagen op diensten die in Nederland zijn gevestigd. De ACM beschouwt dat als
signalen die haar helpen om effectief op te treden zodra zij eenmaal volledig bevoegd
is om toezicht te houden.

− De ACM neemt deel aan de maandelijkse vergaderingen van het samenwerkingsverband van
DSA-toezichthouders op EU-niveau: De Digitaledienstenraad.12

− De ACM werkt samen met de AP en andere toezichthouders om de nodige afspraken te maken
voor effectieve uitvoering en toezicht op de DSA. Onder meer via het Samenwerkingsverband
Digitale Toezichthouders.13

− De ACM werkt aan een leidraad die nadere toelichting geeft op de DSA. Dat ondersteunt
de naleving door bedrijven.

− De ACM heeft een steekproef gedaan naar de naleving van de DSA in Nederland en naar
aanleiding daarvan contact gelegd met verschillende bedrijven.14

3. Toepassing DSA door de civiele rechter

De DSA heeft rechtstreekse werking. Daardoor kunnen gebruikers van tussenhandeldiensten
hun rechten onder de DSA inroepen bij onder meer de civiele rechter. Dat is in Nederland
al meermaals gebeurd.

Op het gebied van contentmoderatie (zoals het verwijderen van accounts of het opleggen
van een shadowban) toont recente jurisprudentie aan dat de DSA gebruikers nieuwe handvatten biedt om
hier in rechte tegen op te komen. Zo zijn gebruikers in het gelijk gesteld omdat online
platforms onvoldoende voldeden aan bepaalde transparantie-, motiverings- en zorgvuldigheidsverplichtingen
(bijv. artikel 17 van de DSA), en de verplichting om voor gebruikers een contactpunt
beschikbaar te hebben waarmee zij snel, en op een gebruiksvriendelijke manier, contact
kunnen hebben (artikel 12 van de DSA). Er is ook al gebruik gemaakt van de mogelijkheid
om een collectieve vordering inzake overtreding van de DSA in te stellen, binnen het
kader van artikel 3:305a van het BW.15

Afsluiting

De DSA heeft in de korte tijd dat ze van toepassing is al tot diverse aanpassingen
van bijvoorbeeld VLOPs gezorgd. De EC is verder voortvarend gestart met haar toezichttaken,
en rechtszaken laten zien dat de DSA in de praktijk leidt tot aanvullende bescherming
voor gebruikers van platforms. Het is de verwachting dat de werking van de DSA de
komende jaren voor gebruikers en tussenhandeldiensten nog zichtbaarder wordt naarmate
de verplichtingen meer uitwerking krijgen door rechtszaken, richtsnoeren, gedragscodes,
handhavingsprocedures, innovaties, marktontwikkelingen en vrijwillige aanpassingen
van diensten.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts