Brief regering : Voortgangsupdate onderzeese datakabels

Nr. 1222
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2024

In het commissiedebat Online veiligheid en cybersecurity van 11 april 2024 en het
commissiedebat Digitale infrastructuur en economie van 25 april 2024 heeft de Kamer
verzocht om geïnformeerd te worden over de voortgang van activiteiten met betrekking
tot het realiseren van de aanlanding van nieuwe onderzeese datakabels (hierna: zeekabels)
in Nederland. Met deze brief wordt voldaan aan de toezegging1 om de Kamer te informeren over de voortgang van de Zeekabel Coalitie en daarbij een
update te geven over de aanleg en vervanging van nieuwe zeekabels. Ook wordt voldaan
aan de toezegging2 om een onderzoek over zeekabels in het Caribisch gebied dit jaar met de Kamer te
delen.

Daarnaast informeer ik uw Kamer met deze brief over de voortgang van de uitvoering
van de motie Kathmann (GroenLinks-PvdA)3, waarin het kabinet is verzocht om zich ten volste in te zetten voor een Nederlandse
aanlanding van de Far North Fiber in Nederland, verschillende mogelijkheden van financiering
samen met partijen uit de sector in kaart te brengen en de Kamer hierover te informeren.
Door de complexiteit van het Far North Fiber traject vergt de uitvoering van deze
motie meer tijd.

Tot slot bied ik de Kamer met deze Kamerbrief een onderzoek naar het huidige en toekomstige
dataverkeer naar Europees Nederland en haar achterland aan van Terabit Consulting
en Axiom.

Aanlanding nieuwe zeekabels: waarom van belang?

Nieuwe zeekabels dragen bij aan het versterken van het digitaal vestigingsklimaat,
doordat ze grotere volumes dataverkeer kunnen vervoeren en zorgen voor hoogwaardige
connectiviteit en meer redundantie in de digitale infrastructuur.

De digitale infrastructuur is een nauw verweven systeem van zeekabels, datacenters,
glasvezelnetwerken en internetknooppunten, die gezamenlijk randvoorwaardelijk zijn
voor een rol als internationale digitale hub. Digitale hubs ontwikkelen zich namelijk
als gevolg van netwerkeffecten: hoe aantrekkelijker de digitale infrastructuur, hoe
meer economische activiteit zich eromheen ontwikkelt. Onze digitale infrastructuur
is daarmee ook een randvoorwaarde voor onze digitale samenleving en economie.

Van oudsher heeft Nederland een goede positie als digitaal knooppunt, dankzij onder
andere de aanlanding van acht zeekabels. Sinds 2019 zijn vier nieuwe kabels aangelegd.
Nieuwe kabels kunnen meer data vervoeren, dat is nodig om te kunnen blijven voldoen
aan het groeiend dataverkeer. De overige zeekabels zijn allen ten minste 25 jaar oud
en moeten de komende jaren worden vervangen. Daarnaast hebben andere landen in Noord-
en West-Europa de laatste jaren actief ingezet op het realiseren (waaronder soms zelfs
het financieren) van nieuwe zeekabels. Dit beïnvloedt de relatieve concurrentiepositie
van ons digitaal knooppunt. Vernieuwing is dus noodzakelijk om een onderscheidende
hoogwaardige digitale infrastructuur te behouden en de positie als digitaal knooppunt
te borgen.

Voortgang Zeekabel Coalitie

Sinds 2022 zet het Ministerie van Economische Zaken (EZ) actief in op het aanlanden
van nieuwe zeekabels met de Zeekabel Coalitie.4

Het realiseren van nieuwe zeekabels in Nederland is een complex en langdurig proces.
Dat heeft enkele oorzaken:

• De aanleg van zeekabels vereist een meerjarige planning en daarom vroegtijdige beleidsvorming.
Zo moeten vergunningen worden verkregen bij diverse lokale en nationale instanties.5 Ook zijn er wereldwijd slechts een beperkt aantal schepen geëquipeerd om zeekabels
aan te leggen en zijn ze vaak jaren vooruit volgeboekt.

• De Noordzee is druk met diverse economische activiteiten die ruimte claimen. Daarnaast
is het een ondiepe zee waardoor aanleg rond onze kust relatief hoge constructiekosten
met zich meebrengt om zeekabels te beschermen tegen mogelijke schade door scheepvaart.
Dit maakt Nederland een relatief complexe aanlandplek in vergelijking met andere kustlanden
in Europa.

• De markt voor aanleg en beheer van zeekabels is geprivatiseerd: zeekabels worden onder
concurrentie en op basis van marktvraag gerealiseerd door private partijen. De omvang
en verwachte groei van dataverkeer zijn belangrijke factoren voor zeekabelconsortia
om de aanlandlocatie van hun kabels te bepalen. Simpel gezegd: hoe meer dataverkeer
en -verwerking in een gebied plaatsvindt, hoe interessanter het is om daar een zeekabel
aan te landen. Recente maatschappelijke onrust en beperkend beleid rondom datacenters
hebben het internationale imago van Nederland als aanlandplek negatief beïnvloed.
Voor nieuwe aanlandingen is het daarom belangrijk dat overheid en private sector,
ieder vanuit hun eigen rol en positie, zich gezamenlijk inspannen om Nederland als
gunstige aanlandplek voor het voetlicht te brengen – en zo onze positie als digitaal
knooppunt te behouden en versterken.

Tegen die achtergrond heeft EZ in de zomer van 2022 een brede groep Nederlandse stakeholders
met een belang in hoogwaardige Nederlandse digitale infrastructuur bij elkaar gebracht
in de Zeekabel Coalitie. Dit is een wereldwijd unieke publiek-private samenwerking
tussen Nederlandse publieke en private partijen. Actief betrokken deelnemers zijn
o.a. AMS-IX, Digital Realty, Fiber Carrier Association, NFIA, Rijkswaterstaat en SURF.6 EZ speelt een faciliterende rol in de coalitie.

De Zeekabel Coalitie zet zich in om nieuwe aanlandingen van strategische zeekabels
in Nederland te realiseren. Hiertoe verkent ze actief mogelijkheden om aan te haken
op geplande zeekabeltracés, binnen Europa en intercontinentaal.

Per september 2023 heeft EZ het Platform voor de InformatieSamenleving (ECP) als coördinator
aangesteld om de samenwerking in te richten en aan te jagen. Onder hun coördinatie
heeft de Zeekabel Coalitie in het afgelopen jaar diverse activiteiten ondernomen:

Ambassadeur

De Zeekabel Coalitie heeft een ambassadeur voor de coalitie aangesteld. De ambassadeur
zet zijn netwerk in het zeekabeldomein en in de bredere digitale infrastructuur in
om de bekendheid en zichtbaarheid van de Zeekabel Coalitie te vergroten. Dit doet
hij onder andere door de Zeekabel Coalitie te vertegenwoordigen in gesprekken met
marktpartijen en stakeholders en door deel te nemen aan en te spreken op toonaangevende
internationale zeekabelconferenties, zoals in Londen, Singapore en Washington.

Versterken van de Zeekabel Coalitie

De Zeekabel Coalitie organiseert frequent bijeenkomsten voor de deelnemers aan de
coalitie. Deze overleggen worden gebruikt voor het verkennen van nieuwe projecten
en uitwisselen van (markt) informatie over voortgang van projecten en andere relevante
onderwerpen. Daarnaast legt de Zeekabel Coalitie contact met organisaties die nog
geen deelnemer zijn, maar mogelijk wel van waarde kunnen zijn voor en/of een belang
hebben bij betrokkenheid bij de Zeekabel Coalitie. Zo zijn in de afgelopen maanden
alle kustprovincies benaderd om bijgepraat te worden over de Zeekabel Coalitie en
daaraan deel te nemen.

Verkennen nieuwe zeekabelprojecten

De Zeekabel Coalitie oriënteert zich proactief op aangekondigde en lopende zeekabelprojecten
en legt contact met deze projecten om de mogelijkheden voor aanlanding in Nederland
te verkennen. Zeekabelprojecten zijn onder meer relevant voor de ambities van de Zeekabelcoalitie
als ze bijdragen aan het verbeteren van de redundantie en routediversiteit van onze
zeekabelinfrastructuur en de positie van Nederland als digitaal knooppunt versterken.
Dit kunnen bijvoorbeeld (directe) verbindingen met andere delen van Europa zijn, maar
ook met derde landen die gelden als partners in termen van handel, innovatie of geopolitiek.

Een voorbeeld van een strategisch belangrijk project waar actief contact mee bestaat
is de Far North Fiber, een voorgenomen kabel tussen Japan en Europa via het Arctisch
gebied bij Noord-Amerika.7 Het IOEMA project is een ander project waarmee de Zeekabel Coalitie contact heeft
over aanlanding in Nederland. Dit project voorziet een zeekabel door de Noordzee waarmee
het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Duitsland, Denemarken en Noorwegen met elkaar
verbonden worden. Op 29 mei heeft het consortium haar plannen officieel aangekondigd.8 Er zijn op dit moment geen andere projecten die voldoende concreet zijn om informatie
over te kunnen delen.

Oprichten «één loket» voor vergunningsprocedures

Het verkennen van de mogelijkheden voor meer coördinatie in de vergunningsprocedures
voor zeekabels is opgenomen als een van de doelen in het jaarplan van de Zeekabel
Coalitie. Samen met EZ verkent de Zeekabel Coalitie de mogelijkheid om «één loket»
te realiseren binnen de Rijksoverheid voor vergunningsprocedures van zeekabelconsortia.
Dit loket kan consortia informeren en begeleiden bij het bepalen van geschikte locaties
voor aanlanding, aanvragen van de benodigde vergunningen bij de diverse overheidsinstanties
en kan als zodanig dus de rol op zich nemen die de Europese Commissie voor een coördinator
aanbeveelt. EZ is dit jaar gesprekken gestart met de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO) om te verkennen of een dergelijke loketfunctie bij hen kan worden
belegd. RVO heeft ruime ervaring met de procescoördinatie van ruimtelijke processen.
Beide partijen hebben de intentie om per 1 januari 2025 een loketfunctie bij RVO te
laten starten.

Kennisontwikkeling door middel van externe onderzoeken, waaronder onderzoek naar het
huidige en toekomstige dataverkeer naar (Europees) Nederland en haar achterland

Kennisontwikkeling over de stand van zaken en relevante ontwikkelingen in het zeekabeldomein
is een andere pijler van de Zeekabel Coalitie. In dat kader heeft EZ Axiom en Terabit
Consulting in mei 2024 opdracht gegeven om door middel van een onderzoek in kaart
te brengen hoe de zeekabelmarkt en het huidige en toekomstige dataverkeer naar Europees
Nederland en haar achterland zich ontwikkelen. De bevindingen zullen dienen als empirisch
fundament voor het prioriteren van de inzet van de Zeekabel Coalitie op specifieke
kabelprojecten. Het onderzoek is in september 2024 afgerond en is als bijlage meegestuurd
bij deze brief.

Het onderzoeksteam concludeert dat Nederland de primaire toegangspoort voor internationaal
dataverkeer via zeekabels is voor een achterland van meer dan 132 miljoen burgers
en 10 miljoen bedrijven. Niet alleen in Nederland, maar ook in België, Duitsland,
Liechtenstein, Luxemburg, Oostenrijk en Zwitserland. Het dataverkeer in Nederland
is de afgelopen jaren flink gegroeid en de verwachting is dat de vraag naar bandbreedte
tot 2035 gemiddeld 35% per jaar toeneemt: van 430 terabit per seconde in 2024 naar
11.3 petabits per seconde in 2035. De voornaamste stijging in dataverkeer in Nederland
wordt verwacht van en naar de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk.

Op dit moment landen er acht zeekabels aan in Nederland. Vier daarvan zijn ten minste
25 jaar oud en worden op korte termijn uitgefaseerd, waardoor een beperkt aantal kabels
resteert. Om meerdere redenen is dit onwenselijk. Ten eerste constateren de onderzoekers
dat de resterende vier kabels in handen zijn van slechts vijf kabeleigenaren (één
kabel is gedeeld bezit), waardoor afhankelijkheid van een beperkt aantal private kabeloperators
ontstaat. Daarnaast wordt de routediversiteit van de Nederlandse onderzeese digitale
infrastructuur beperkt tot één kabel naar Denemarken en drie kabels naar het Verenigd
Koninkrijk, de enige kabel naar de V.S. zal op korte termijn uitgefaseerd worden.
Tot slot is meer capaciteit nodig om de verwachte stijging in dataverkeer tot 2035
te kunnen faciliteren.

De onderzoekers concluderen dat investering in nieuwe kabels gerechtvaardigd en noodzakelijk
is om de toenemende groei in bandbreedte te faciliteren en de digitale ambities van
Nederland te realiseren. Ze merken een aantal zeekabelroutes aan als specifiek relevante
opties. Zo constateren de onderzoekers dat in 2032 ten minste twee nieuwe zeekabels
tussen Nederland en de V.S. nodig zijn om aan de datavraag tussen beide landen te
voldoen. Een mogelijke trans-Atlantische kabel die de onderzoekers uitlichten is een
zeekabel naar Azië via het Arctisch gebied in Noord-Amerika. Een dergelijke kabel
is aantrekkelijk voor het vergroten van de redundantie van de zeekabelinfrastructuur
en voor het realiseren van een kortere en directe verbinding met belangrijke handels-
en onderzoekspartners. Tot slot is volgens de onderzoekers ook verdere uitbreiding
van het aantal zeekabelverbindingen met andere landen in Europa wenselijk, waarbij
gedacht kan worden aan het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Spanje.

Voortgang motie-Kathmann Far North Fiber

Het is op dit moment helaas nog niet mogelijk om antwoord te geven op de verschillende
financieringsmogelijkheden voor een Nederlandse aftakking van de Far North Fiber (FNF).
Het bepalen van de financieringsmogelijkheden die voor FNF van toepassing zijn, is
afhankelijk van een door het FNF-consortium opgestelde business case. Het consortium
heeft deze tot op heden nog niet kunnen aanleveren. Het aanleggen van dergelijke lange
zeekabels met veel verschillende aanlandpunten blijkt een complexe materie, waarbij
het projectplan aan verandering onderhevig is. De Zeekabel Coalitie blijft zich inzetten
voor een Nederlandse aanlanding en in nauw contact met het FNF-consortium. Zodra er
voldoende informatie bekend is zal verder gekeken worden voor welke financieringsmogelijkheden
FNF daadwerkelijk in aanmerking zou kunnen komen. In ieder geval wordt daarbij onderzocht
of financiering via Invest-NL mogelijk is via een door de Europese Commissie in te
richten «blended facility» waarover uw Kamer in april is geïnformeerd.9 Zodra er voldoende duidelijkheid is, zal ik uw Kamer nader informeren.

Onderzoek Zeekabels in het Caribisch gebied

De kosten voor vast internet zijn relatief hoog vergeleken met internetprijzen in
het Caribisch gebied. Daarom verlaagt de Rijksoverheid in ieder geval tot 2026 de
kosten structureel met subsidies voor de eindgebruikers (zowel consument als zakelijk).
Onderdeel van de kosten voor internet zijn de kosten voor datatransport over zeekabels
die nodig is tussen de eilanden en de internet-exchanges en datacenters op het vaste
land. Deze zogenaamde kosten voor IP-transit vormen een substantieel deel van de totale
internetkosten op de eilanden.10 Daarom is, in aanvulling op het EBA onderzoek naar de Staat van de digitale infrastructuur
in Caribisch Nederland11, onderzoek gedaan naar de ontsluiting van Caribisch Nederland via zeekabels. Doel
van het onderzoek was het in kaart brengen van de huidige situatie en eventuele alternatieve
routes voor IP-transit, zodat opties voor structurele oplossingen voor een betere
prijs-kwaliteit verhouding in beeld komen. Het onderzoek is in augustus 2024 afgerond
en is als bijlage meegestuurd bij deze brief. Geconcludeerd wordt onder andere dat:

• De zeekabels in het hele Caribisch gebied relatief oud zijn: circa 45% is ouder dan
20 jaar. Ook de kabels rondom Bonaire zijn bijna aan het einde van hun oorspronkelijke
levensduur van 25 jaar.

• In het Caribisch gebied is er sprake van een aanbieder die een groot deel van de markt
voor zeekabels in handen heeft. Hierdoor wordt er minder op prijs en kwaliteit geconcurreerd.
Gebruik van zeekabels (IP-transit) vanuit Bonaire is niet mogelijk zonder deze partij
tegen te komen. Ook vanuit Saba en Sint Eustatius is de kans groot dat deze partij
een deel van de IP-transit levert.

• IP-transit richting Europa verloopt altijd via de Verenigde Staten. De eilanden zijn
niet ontsloten via een directe of een zuidelijke route naar Europees Nederland.

• Daarbij hebben Saba en Sint Eustatius geen lokaal data opslagpunt (data caching point).
In een data caching point kunnen aanbieders van internetdiensten, zoals Netflix of
NPO, data opslaan die door eindgebruikers nodig is bij het gebruik van een dienst.
Hiermee wordt die data slechts één keer over lange afstand naar het eiland vervoerd,
waarmee de afstand die data tot een individuele afnemer moet afleggen fors wordt gereduceerd.
Hierdoor worden ook de kosten per klant voor IP-transit verlaagd.

De mogelijke alternatieve routes zijn op een beperkt aantal kenmerken beoordeeld.
Deze beoordeling geeft nadrukkelijk nog geen volledig beeld van alle relevante factoren.
Het onderzoeksbureau heeft echter niet de kennis om alle relevante factoren zoals
bijvoorbeeld geopolitieke factoren in kaart te brengen.

De resultaten en mogelijke alternatieve routes voor zeekabels zullen met relevante
stakeholders besproken worden, waaronder het lokaal bestuur op de eilanden, de lokale
telecomoperators en ook binnen de Rijksoverheid en met de Europese Commissie, om te
komen tot mogelijke vervolgstappen. Hierbij wordt gekeken naar het structureel wegnemen
van de oorzaken van de hoge prijzen zodat er een goede prijs-kwaliteit verhouding
kan ontstaan voor internet in Caribisch Nederland.

Over telecomontwikkelingen in Caribisch Nederland wordt de Kamer in de reguliere voortgangsrapportages
Strategie Digitale Economie geïnformeerd.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts